I. Introducción
En el contexto de crisis como el actual surgen cuestiones que replantean el modelo actual del Estado español, al considerar que parte del problema viene causado por el sobredimensionamiento de nuestras administraciones públicas. Bajo esta perspectiva, la figura del consorcio local es importante, pues nuestras administraciones públicas se ven obligadas a aunar esfuerzos para la mejora de los servicios públicos, evitando las duplicidades y utilizando para ello figuras instrumentales como los consorcios locales.
No debemos olvidar que uno de los principios que rigen las relaciones entre las administraciones públicas territoriales es el principio de cooperación, consagrado en el art. 103.1 de nuestra Constitución Española -CE- (EDL 1978/3879), para evitar de esta forma innecesarias duplicidades contribuyendo de esta forma a la reducción del gasto público. En la articulación de fórmulas y cauces de relación para gestionar sus intereses respectivos entre unas y otras administraciones adquiere un papel importante los consorcios.
Por esta razón, los primeros planes de reforma de la Administración Pública planteados por el Gobierno de España durante la pasada legislatura han tenido por objeto la reducción del sector público instrumental estatal.
En un primer momento de forma más tímida y de forma más contundente en las últimas medidas adoptadas. Pero sin que, en ningún caso, se haya abordado todavía una verdadera reforma del régimen jurídico de la Administración Pública, que la haga más eficaz y eficiente. Tan solo hasta ahora un adelgazamiento de su estructura organizativa, disfrazado de redimensionamiento o racionalización del sector público instrumental, eufemismo que encubre la reducción de éste, para convertirla en eso que se dice que se quiere y se anhela, una Administración del siglo XXI, capaz de responder a los retos que le plantea nuestra sociedad.
Con todo, hay que decir que en la pasada legislatura se han aprobado leyes tan importantes como la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308) y las leyes de procedimiento administrativo: Ley 39/2015, de 1 de octubre -LPACAP- (EDL 2015/166690), y Ley 40/2015, de 1 de octubre -LRJSP- (EDL 2015/167833), cuya entrada en vigor se ha producido este mes.
La incidencia sobre el sector público instrumental no estatal ha venido de la mano de algunas normas que, dictadas en el ejercicio de competencias estatales, han tenido una repercusión directa sobre éste. En primer lugar, podemos citar la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), pero también, de forma más específica, que afecta a nuestro sector público local, es la LRSAL.
Por el contrario, la más reciente Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público -LRSP- (EDL 2014/144496), vuelve a incidir, fundamentalmente, sobre el sector público estatal, aunque contiene algunas disposiciones relativas a los consorcios y finalmente la LPACAP.
Entre las entidades que conforman el sector público instrumental, una de las que ha sido objeto de mayores recelos ha sido el consorcio, que por su naturaleza jurídica ha resultado siempre difícil comprensión por los distintos operadores jurídicos. Por ello, la reforma del régimen jurídico de los consorcios, responde al objetivo de clarificar su régimen jurídico, para así hacerlo más comprensible y controlable, desde la perspectiva económico-financiera, que es la que preocupa hoy más que antes a nuestro legislador.
Al mismo tiempo, en aplicación de ese control, se busca el redimensionamiento o racionalización de esta figura en un intento de disminuir el déficit público.
Por otra parte, no debemos olvidar que el consorcio se estructura como aquella figura útil para el desarrollo y gestión común de los servicios que la ley asigna a la administración local, que no quedan limitados únicamente a los servicios enumerados en los arts. 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), sino que va más allá pues el municipio puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. La prestación de estos servicios y la satisfacción de estas necesidades resultarían muy difíciles, sobre todo para los municipios más pequeños si no se recurriera a fórmulas asociativas como el consorcio. Así la ley de bases al regular la cooperación económica, técnica y administrativa entre la administración local y las restantes administraciones públicas se refiere al consorcio como instrumento a través del cual esa cooperación se puede desarrollar. El consorcio surge de este modo como un instrumento eficaz con el que los entes locales pueden hacer frente a la común insuficiencia financiera para poder prestar los servicios que le están encomendados (bien sean propios e impropios). Esta figura pretende abaratar costes, ya que muchos municipios por su cuenta no podrían prestarlos y precisamente a través de los mismos se obtienen una mayor calidad en los servicios públicos.
Sin embargo, esta figura plantea muchas dudas y problemas a la hora de su puesta en marcha debido fundamentalmente a su escasa regulación, como por ejemplo el régimen jurídico de aplicación en función de sus características y consiguientemente la determinación de su régimen financiero, contable y presupuestario.
Esta reforma del régimen de los consorcios se ha llevado a cabo mediante normas dictadas en el ejercicio de la competencia del Estado para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18ª CE), en cuanto el consorcio administrativo es Administración. Pero con un distinto nivel de incidencia sobre las distintas Administraciones que pueden constituir consorcios. Así, por un lado y en una primera fase, se ha abordado mediante la LRSAL, que contiene algunas disposiciones aplicables, en principio, a todos los consorcios administrativos, para lo cual se reforma la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271). Pero también, como no podía ser de otra manera, dado el nombre de la Ley, recoge preceptos específicos para los consorcios locales, modificando la LRBRL. En una segunda fase, más reciente, se han innovado las reglas de los consorcios mediante las disposiciones recogidas en los arts. 12-15 LRSP, que son de aplicación a todas las Administraciones Públicas.
El objeto de este artículo es analizar la reforma de los consorcios efectuada por ambas leyes, fundamentalmente por la LRSAL.
II. Concepto y características de los consorcios
No existe una definición unívoca del consorcio pues son muchas las formas que éste puede adoptar. No es posible por tanto reconducir a una unidad la variedad de personificaciones u organizaciones que han adoptado la forma de consorcios. Pero a pesar de no existir un concepto único, podríamos hacer una aproximación a la definición del consorcio, en palabras de MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, podemos definirlo como una corporación interadministrativa local y no territorial, voluntariamente constituida e integrada por alguna o algunas corporaciones locales y otra u otras entidades públicas de diferente orden o solamente con corporaciones locales de diferente nivel con el fin de gestionar servicios de interés local. De esta forma el consorcio se convierte así en una figura que actúa en favor de los intereses de sus miembros, pero solo acometerá aquellas actividades que se decida encomendarle, precisamente por su mejor desempeño por la vía asociativa.
Con GARRIDO podemos definir el consorcio como una corporación de carácter instrumental de derecho público que se distingue de otros instrumentos de cooperación administrativa (como las mancomunidades de municipios) por la presencia de tres elementos fundamentales, composición heterogénea, finalidad singular y necesaria existencia de una organización. Podemos definirla también como aquella entidad local que se constituye por la asociación voluntaria de dos o más entes locales del mismo o distinto orden, o entre aquellos y cualesquiera otras administraciones públicas o con entidades privadas sin ánimo de lucro para la realización de fines locales en el que todos están interesados y a través de la cual se articula la cooperación interadministrativa.
Con TORIBIO LERMES, podemos definir el consorcio como “la entidad local dotada de personalidad jurídica pública, con plena capacidad de obrar y económica, creada al amparo de la legislación local o por ley especial, que asocia entidades locales de distinto orden entre sí, o entidades locales con otros entes públicos, para la prestación de servicios de interés local a los que están vinculados por sus respectivas competencias”.
Podemos definir el consorcio como aquella Administración Pública instrumental de base asociativa, de naturaleza heterogénea, en cuanto las entidades que lo componen no tienen que ser necesariamente del mismo tipo, además de admitir entidades que no son propiamente Administración Pública. A su vez, la naturaleza asociativa del consorcio implica su voluntariedad, siendo así que las entidades que lo integran lo hacen voluntariamente, no porque se les imponga desde un nivel de gobierno superior.
Esta base asociativa lo diferencia de otras entidades públicas, como los organismos autónomos, mientras que la heterogeneidad en su composición lo distingue de otras fórmulas asociativas de naturaleza jurídico-pública, como la mancomunidad de municipios, siendo dicha personalidad jurídico-pública lo que lo separa de otras formas de gestión compartida, como las sociedades mercantiles de cuyo capital social participan diversas Administraciones Públicas, que no pueden ejercer potestades públicas ni se rigen por el Derecho Administrativo.
De otra parte, el consorcio administrativo se concibe como una técnica organizativa de cooperación interadministrativa.
Parte de la reforma llevada a cabo por la LRSAL, en su Disp. final 5ª invoca como título competencial el art. 149.14ª CE (Hacienda general y deuda del Estado) junto con el art. 149.1.18ª CE.
De las definiciones ya apuntadas podemos concluir que el consorcio es una forma de personificación pública que surge para articular la cooperación entre distintos tipos de entidades, administración local, autonómica y estatal así como entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurrentes con los de las administraciones públicas, que se constituyen con carácter voluntario, carácter que también tienen las mancomunidades de municipios, pero se diferencian de estas últimas en que los consorcios pueden tener una composición heterogénea mientras que las mancomunidades se componen únicamente por municipios.
Como Administración Pública es una entidad que dotada de personalidad jurídico-pública ejerce potestades administrativas y se rige por el Derecho Administrativo.
En tanto entidad instrumental de base asociativa, el consorcio se caracteriza por depender de un ente matriz, en realidad una pluralidad de entes matrices, en la medida en que lo integran, asociándose para ello, diversas Administraciones Públicas, e incluso, en su caso, entidades privadas sin ánimo de lucro en identidad de fines con las Administraciones con las que se asocian. La adhesión al consorcio, tal y como indicó la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en informe 1/2001, de 5 de marzo de 2001 (EDD 2001/97375), comporta la cesión del ejercicio de competencias de los entes consorciados en el ámbito subjetivo de éste, pero no la titularidad que es indisponible. De tal forma que el consorcio, una vez se haya constituido, sustituye a los entes consorciados en todo lo relativo a la gestión de los servicios que constituyen su objeto, para lo cual puede adoptar cualquiera de las formas legales de gestión, ya sea de forma directa o indirecta.
Podemos afirmar que las notas características de los consorcios son:
- Es una entidad con personalidad jurídico-pública.
- Tiene un carácter asociativo y voluntario.
- Su composición es heterogénea.
- Y tiene un carácter instrumental se constituye con el fin de gestionar servicios de interés público.
III. Dudas sobre su naturaleza jurídica
El consorcio, tal y como lo define la doctrina científica, es una figura de “perfiles difusos”, de ahí que surja la polémica sobre la naturaleza jurídica del mismo, dado que, se trata de una cuestión que ha cobrado mayor importancia si cabe con la reforma llevada a cabo por la LRSAL. El problema de la naturaleza jurídica del consorcio viene dado por la diversidad de Administraciones Públicas, incluso entidades que no son Administración, que pueden formar parte del mismo. Aun estando pacíficamente aceptado que el consorcio administrativo es una Administración Pública, el hecho de que esté compuesta por entes de diversa naturaleza (pública y privada) arroja la duda sobre el tipo de entidad que es.
Dicho de forma más clara, no se entiende bien qué es un consorcio.
Esto tiene consecuencias importantes para determinar su régimen jurídico, no teniéndose claro en qué casos se aplica el ordenamiento jurídico estatal, autonómico o local.
A ello ha contribuido la escasa regulación normativa de esta figura, que ha provocado discusiones doctrinales en torno a su naturaleza jurídica.
En primer lugar, la cuestión se ha centrado en torno a su naturaleza pública o privada. La cuestión surge a raíz de la regulación que contenía la LRBRL, cuyo art. 87 disponía que los consorcios pueden formar parte del mismo entidades privadas sin ánimo de lucro. Este precepto ha sido derogado por la letra a) de la Disp. Derog. Única LRJSP con efectos a partir del 2 octubre del presente 2016. Según la propia LRJSP, los consorcios “integran el sector público institucional estatal” (art. 84).
Además de la referencia del art. 84 LRJSP, la nueva Ley regula con cierta amplitud los consorcios en sus arts. 118 a 127, a los que cabría añadir la Disp. Adic. 10ª (aportaciones a los consorcios). Además, es importante subrayar que dicha regulación tiene carácter básico, con la única excepción de lo previsto en el art. 123.2.
El art. 118 LRJSP define los consorcios como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.
En segundo lugar, se ha tratado de determinar si el consorcio es algo más que una fórmula de carácter asociativo a través de la cual se desarrollan las relaciones interadministrativas de colaboración y cooperación, generándose dudas pues la regulación actual del consorcio, dentro del capítulo II de Título V LRBRL, relativa a las “relaciones interadministrativas”, destaca la finalidad asociativa de estos entes para lograr la consecución de fines de interés general más que la consideración de éstos como entidades personificadas prestadoras de servicios públicos.
Con MARTIN MATEO se llegó a considerar que el consorcio respondía más a la figura de convenios o acuerdos que al nacimiento de una nueva persona jurídica.
Esta cuestión ya no tiene hoy quizás tanta relevancia habida cuenta de la homogeneización del régimen jurídico de nuestras Administraciones Públicas (en palabras de COSCULLUELA MONTANER), también es cierto que siguen existiendo normas específicas de cada ámbito territorial del ordenamiento jurídico que difieren en función de éste.
Y, sobre todo, preocupa, y más en estos últimos años, la sujeción a un ordenamiento jurídico concreto desde la perspectiva del control económico-financiero y presupuestario. Para poder sujetar a control al consorcio, primero hay que saber qué es.
Aunque el problema se centra en someterlo a medidas de control, el problema viene de más lejos, no por esta razón, sino ligado a la configuración del consorcio en el mundo local. Es fundamentalmente en el año 1985, con la aprobación de la LRBRL, cuando la polémica adquiere mayor calado habiendo sido hasta entonces la consideración del consorcio local como entidad local, esto es, una persona jurídico-pública (y, por tanto, administración), sujeta al ordenamiento jurídico local, la no inclusión del consorcio entre las entidades locales listadas en el art. 3 LRBRL hace saltar por los aires el consenso que existía sobre esta afirmación.
No es el objetivo de este artículo reproducir los términos de esta polémica, pero sí considero que toca ahora dejar constancia de la forma en que se resolvió, con la Sentencia del TS de 30 de abril de 1999 (EDJ 1999/17337). Esta sentencia vino a decir que si el legislador no había establecido expresamente que el consorcio era una entidad local, ello era porque la diversidad de entes de la que podían formar parte conducía a que, la naturaleza jurídica del consorcio administrativo dependiera del caso.
Por tanto, según esta sentencia, había que estar al análisis de los estatutos de cada consorcio para determinar si estábamos o no ante una entidad local, o bien ante una entidad de otro tipo, estatal o autonómica. Para ello, llamaba a estudiar criterios tales como el control efectivo de los órganos de gobierno del consorcio, o la participación mayoritaria en el mismo, de tal modo que sería este control del consorcio por las entidades de un determinado ámbito territorial, lo que determinaría su naturaleza jurídica, estatal, autonómica o local, en función de quién lo controlara.
A esta sentencia le seguirían otras en la misma línea y las leyes autonómicas de algunas Comunidades Autónomas, que optaron por positivizar estos criterios en sus leyes de régimen local, determinando cuándo un consorcio había de considerarse entidad local, pero también en las leyes de su Administración propia, a fin de fijar cuándo era parte del sector público de una determinada Comunidad Autónoma.
En ambos casos, la ubicación del consorcio en el sector público local o autonómico tiene como consecuencia su sujeción a uno u otro ordenamiento jurídico a todos los efectos.
Aunque el legislador estatal también sentó criterios, lo hizo desde la óptica de la legislación presupuestaria, exclusivamente en la sujeción del consorcio a la misma. Lo que no hubo fue por parte del legislador estatal básico, una respuesta uniforme y común para todas las Administraciones Públicas, y no solamente desde la óptica presupuestaria, acerca de la naturaleza jurídica del consorcio, y del Derecho aplicable al mismo, a la legislación de cada Comunidad Autónoma. La reforma llevada a cabo por la LRSAL ha incidido sobre esta cuestión, aunque haya sido someramente, de la existencia de esta polémica. El problema es que la LRSAL no lo ha hecho con claridad.
La cuestión consiste, por tanto, en esclarecer si el consorcio es algo más que una formula asociativa, lo que nos lleva a distinguir entre dos figuras: convenios y consorcios. Las dos aparecen en nuestro ordenamiento como fórmulas de articular la cooperación económica, técnica y administrativa entre la administración local y las administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas. Así, el consorcio es algo más que el convenio, entendido este último como un mecanismo de colaboración para el ejercicio de competencias a través de un pacto de carácter voluntario entre administraciones públicas sin que surja una nueva personificación jurídica, el consorcio, en cambio, da lugar al nacimiento de una nueva entidad fruto de la asociación de varios entes administrativos que deciden unirse para la consecución de fines colectivos gozando para ello de personalidad jurídica propia e independiente de la de cada uno de los entes que lo integran. Es importante tener en cuenta que la personalidad jurídica que se le atribuye al consorcio es de carácter público incluso cuando se incorporan sujetos de derecho privado, pues existen muchos ejemplos de carácter mixto que quedan sometidos a las normas de derecho administrativo pues debe prevalecer en todo caso, el interés público general el que está en juego.
También lo ha entendido así nuestra jurisprudencia en la sentencia del TSJ Cataluña en Sentencia de 4 de abril de 2002 (EDJ 2002/43262) al señalar lo siguiente:
“La problemática de los consorcios administrativos, especialmente cuando alguno de sus componentes es una entidad privada, es importante, siendo destacable una serie de notas de esos entes, que ofrecen interés para la decisión del presente conflicto:
- el consorcio goza de personalidad jurídica propia e independiente de los entes consorciados.
- la constitución del consorcio no origina la desaparición de los consorciados.
- El objeto del consorcio suele ser la prestación de un servicio público.
- Y, por último, los consorcios no son un modo peculiar de gestión de los servicios públicos, aunque pueden utilizar cualesquiera de las fórmulas previstas en la legislación vigente.”
Del análisis de la propia regulación se deduce claramente su naturaleza pública, pues tanto el extinto art. 87 LRBRL (EDL 1986/10119) como la actual regulación de la LRJSP hacen referencia al consorcio para la consecución de fines de interés público. Si, por tanto, el interés es público, parece lógico que sea el derecho público el derecho aplicable, deduciéndose tal naturaleza.
Podemos afirmar que el consorcio es algo más que un simple acuerdo o convenio entre los entes que lo integran pues su nacimiento da lugar a la aparición de un ente nuevo con personalidad jurídica propia e independiente de los entes que lo integran, para la consecución de fines colectivos o comunes para gestionar o instalar servicios de interés general.
¿Es el consorcio una entidad local?
Una de las cuestiones más debatidas es determinar si el consorcio es o no un ente local. El asunto de tal trascendencia incide directamente en el régimen jurídico aplicable, su régimen financiero y contable, sus normas de funcionamiento, recursos, etc.
La LRBRL no menciona expresamente en su art. 3 los consorcios locales. Esto unido a la regulación de esta figura que hace dentro del capítulo II, del título VI, dedicado a “actividades y servicios” contribuyó a que parte de la doctrina no considerara al consorcio como una entidad local.
En contra de esta postura, MARTÍN MATEO considera que el consorcio sigue siendo un ente local, pues apenas se diferencia de otras figuras que la propia LRBRL considera locales, a saber, las mancomunidades de municipios.
El sector contrario no lo considera como un ente local argumentando que éste perdió su carácter con el nuevo sistema de administraciones públicas que diseñó nuestra CE, completado por la LRBRL y la ya derogada LRJPAC.
La no inclusión del consorcio en el art. 3 LRBRL, dicen los contrarios a considerar el consorcio como ente local, no ha sido un despiste del legislador, sino todo lo contrario; su omisión ha sido deliberada. Prueba de ello es que durante la tramitación parlamentaria del proyecto de la LRBRL se presentaron diversas enmiendas que consideraban la necesidad de reconocer a estos entes la consideración de administraciones locales enmiendas que fueron rechazadas. El debato resurgió de nuevo con la tramitación parlamentaria de la ley de medidas para modernización del gobierno local, presentándose enmiendas para la inclusión de los consorcios en su art. 3, que fueron de nuevo rechazadas. Por lo que podemos concluir que la exclusión del consorcio como ente local fue premeditada no un simple olvido. El registro de entidades locales también es contrario al reconocimiento del consorcio como entidad local.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido la encargada de aclarar esta cuestión, en especial a la Sentencia del TS de 30 de abril de 1999 (EDJ 1999/6854 ) que declara la nulidad de los estatutos del consorcio para el servicio de extinción de incendios, salvamentos y protección civil del principado de Asturias por no atribuir la secretaría a un funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional, conforme a la reserva del puesto de secretario contenida en el art. 92.2 LRBRL. El argumento de la sentencia es mantener que el consorcio es una entidad local y, como tal, su secretaría debe estar ocupada por funcionario habilitado nacional, como exige el artículo ya citado.
De la sentencia se extraen dos notas fundamentales:
La primera es que el hecho de que los consorcios no vengan incluidos como entidades locales en la enumeración del art. 3 no impide su clasificación como entes locales, ya que el apartado segundo del art. 3 no tiene carácter exclusivo.
En segundo lugar, serán las circunstancias concurrentes como dice la sentencia los que deberán determinar si el consorcio constituido es o no una entidad local.
En definitiva, lo determinante para saber si un consorcio es una entidad local o no, será que el control efectivo de sus órganos de gobierno lo ostenten entidades locales territoriales, en función de la aportación patrimonial o económica, tengan o no una mayor representación o mayor porcentaje de votos, etc.
Puede considerarse determinante a la hora de atribuir al consorcio la naturaleza de ente local, entre otros, los siguientes criterios:
- No cabe duda alguna cuando todos los miembros del consorcio sean entidades locales.
- También podemos considerar el carácter local del consorcio cuando el mismo se haya creado para prestar alguno de los servicios o competencias atribuidas a las entidades locales en virtud de los arts. 25 y 26 LRBRL.
- Una postura, entre medias de las dos anteriores, es la defendida por SOSA WAGNER, que distingue entre los consorcios constituidos entre administraciones locales para la instalación o gestión de servicios de interés local y los constituidos entre una o varias Administraciones locales y las administraciones del Estado o de la Comunidad Autónoma, que gestionan intereses que no son estrictamente locales. Solo los primeros tendrían la consideración de ente local.
- Que sean los estatutos los que expresamente atribuyan al consorcio el carácter de ente local.
Hay algunos autores que consideran que el consorcio local solo podría ser considerado como ente local cuando se configuran expresamente como tal por el legislador autonómico. De hecho, son varias las comunidades autónomas que en su legislación clasifican a los consorcios como entes locales.
De lo expuesto podemos concluir que los consorcios pueden ser considerados como entes locales a pesar de no estar incluidos en el listado que de estos entes hace la LRBRL en su art. 3, pues en el apartado 1º del artículo contiene una lista cerrada de entes locales de carácter territorial, pero el apartado 2º es susceptible de ampliación a través de la legislación autonómica.
IV. Novedades de la LRSAL. Modificaciones en la determinación del régimen financiero, presupuestario y contable del consorcio
Como ya se ha dicho, la reforma del régimen jurídico establecido por el Estado para los consorcios administrativos se ha producido en dos fases. Es la primera, que ha tenido lugar a finales del año 2013 mediante la LRSAL, que es la más importante, tanto por su extensión como por el alcance de sus previsiones. Por un lado, en la medida en que reforma la LRJPAC, estableciendo disposiciones aplicables, en principio, a todos los consorcios administrativos, y con las que comenzaremos nuestro estudio. Pero también porque incide de forma específica sobre los consorcios locales, en la manera en que éstos se encuentran regulados por la LRBRL, añadiendo limitaciones importantes a la constitución y mantenimiento de los mismos.
El propósito de la reforma del régimen jurídico de los consorcios llevada a cabo por la LRSAL tiene un claro antecedente y justificación en la aprobación de la LOEPYSF en el año 2012, precedida de la reforma de la CE para incorporar al art. 135 el principio de estabilidad presupuestaria que tuvo lugar pocos meses antes, a raíz de los compromisos sobre consolidación fiscal adquiridos con la Unión Europea. Todo ello en el contexto de crisis económica y de endeudamiento, para intentar reducir el déficit público por la vía de la racionalización y redimensionamiento del sector público local, y en particular del sector instrumental. Aunque estas medidas no se limitan únicamente a los consorcios locales, la reforma introducida por la LRSAL estableció disposiciones que afectan a todos los consorcios administrativos.
En el Preámbulo de la LRSAL ya se establece como uno de sus objetivos básicos el de “racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera”. Esta racionalización “incluye una revisión del conjunto de las entidades instrumentales que conforman el sector público local”, siendo el consorcio local una de ellas. El Preámbulo habla claramente de “medidas de reducción de la dimensión del sector público local” y de “la necesidad de controlar su actividad y racionalizar su organización”. Expresamente, hace referencia al final del mismo a la modificación de la LRJPAC, que está pensada exclusivamente para incidir sobre el régimen jurídico del consorcio.
Como vamos a ver a continuación, las medidas adoptadas por la LRSAL son especialmente gravosas para los consorcios por las importantes limitaciones que establece para la constitución y mantenimiento de los mismos, reduciendo en gran medida la flexibilidad de esta figura.
El texto final de la LRSAL establece una aplicación más flexible de la inicialmente prevista, principalmente tras la introducción de algunas modificaciones durante la tramitación del proyecto de ley en las Cortes.
De esta forma la LRSAL, modifica la LRJPAC para incluir una nueva Disp. Adic. 20ª, que establece el Régimen jurídico de los consorcios.
En este sentido:
- Los Estatutos de cada consorcio determinarán la Administración pública a la que estará adscrito, así como su régimen orgánico, funcional y financiero de acuerdo con lo previsto en los siguientes apartados.
- De acuerdo con los siguientes criterios de prioridad, referidos a la situación en el primer día del ejercicio presupuestario, el consorcio quedará adscrito, en cada ejercicio presupuestario y por todo este periodo, a la Administración pública que:
a) Disponga de la mayoría de votos en los órganos de gobierno.
b) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros de los órganos ejecutivos.
c) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del personal directivo.
d) Disponga de un mayor control sobre la actividad del consorcio debido a una normativa especial.
e) Tenga facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.
f) Financie en más de un cincuenta por cien o, en su defecto, en mayor medida la actividad desarrollada por el consorcio, teniendo en cuenta tanto la aportación del fondo patrimonial como la financiación concedida cada año.
g) Ostente el mayor porcentaje de participación en el fondo patrimonial.
h) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial dependiendo de si los fines definidos en el estatuto están orientados a la prestación de servicios, a las personas, o al desarrollo de actuaciones sobre el territorio.
- En el supuesto de que participen en el consorcio entidades privadas sin ánimo de lucro, en todo caso el consorcio estará adscrito a la Administración pública que resulte de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado anterior.
- Los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración pública a la que estén adscritos, sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la LOEPYSF. En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio. Los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración pública de adscripción.
- El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral procedente exclusivamente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes. Es decir, solo podrá incorporarse al consorcio personal laboral o funcionarios de las administraciones que lo integren. Su régimen jurídico será el de la Administración pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en la Administración pública de adscripción.
Establece el art. 57 LRBRL que la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, se desarrollará con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban
De cada acuerdo de cooperación formalizado por alguna de estas administraciones se dará comunicación a aquellas otras que, resultando interesadas, no hayan intervenido en el mismo, a los efectos de mantener una recíproca y constante información.
La suscripción de convenios y la constitución de consorcios deberán:
- Mejorar la eficiencia de la gestión pública.
- Eliminar duplicidades administrativas
- Cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La constitución de un consorcio solo podrá tener lugar cuando la cooperación no pueda formalizarse a través de un convenio y siempre que, en términos de eficiencia económica, aquélla permita una asignación más eficiente de los recursos económicos.
En todo caso, habrá de verificarse que la constitución del consorcio no pondrá en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la Entidad local de que se trate, así como del propio consorcio.
El Consorcio no podrá demandar más recursos de los inicialmente previstos.
Por su parte, la Disp. Adic. 13ª LRSAL establece que el personal al servicio de los consorcios constituidos, antes de la entrada en vigor de la Ley (31 de diciembre de 2013) que presten servicios mínimos a los que se refiere el art. 26 LRBRL, podrá integrarse por quienes no sean personal funcionario o laboral procedente de una reasignación de puestos de trabajo de las Administraciones participantes en el consorcio.
Asimismo, la Disp. Adic. 14ª LRSAL indica que lo previsto en la Disp. Adic. 20ª LRJPAC no resultará de aplicación a los consorcios, constituidos antes de la entrada en vigor de esta Ley (31 de diciembre de 2013) que:
- No tengan la consideración de Administración Pública a efectos del Sistema Europeo de Cuentas.
- Estén participados por entidades locales y entidades privadas.
- No estén incursos en pérdidas durante dos ejercicios consecutivos.
- No reciban ni hayan recibido subvenciones de las Administraciones Públicas en los cinco ejercicios anteriores al de entrada en vigor de esta Ley con independencia de las aportaciones a las que estén obligados los entes consorciados.
Estos consorcios, en tanto se mantengan todas las condiciones mencionadas, se regirán por lo previsto en sus respectivos Estatutos.
Por su parte, la Disp. Trans. 6ª LRSAL establece el régimen transitorio para los consorcios.
De esta forma, los consorcios que ya estuvieran creados en el momento de la entrada en vigor de esta Ley deberán adaptar sus Estatutos a lo en ella previsto en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley, es decir, antes del 31 de diciembre de 2014. Si esta adaptación diera lugar a un cambio en el régimen jurídico aplicable al personal a su servicio o en su régimen presupuestario, contable o de control, este nuevo régimen será de aplicación a partir del 1 de enero del año siguiente.
Respecto del personal que actualmente presta sus servicios en los Consorcios y, dado que éstos han de incluir en sus Estatutos a qué Administración Pública quedan adscritos, el mismo quedará adscrito a la misma administración que el Consorcio.
Por tanto, de lo expuesto podemos afirmar que los consorcios se clasifican en función del servicio público objeto de su constitución se halle o no incluido dentro de las competencias propias de las entidades locales en función de este criterio se aplicará un régimen jurídico u otro lo que determinara su régimen financiero, presupuestario y contable de aplicación al consorcio.
La Disp. Final 2ª LRSAL clarifica el régimen contable y presupuestario a aplicar por el consorcio. Introduce esta normativa una nueva Disp. Adic. 20ª en la LRJPAC, que establece:
“Los estatutos de cada consorcio determinaran la administración pública a la que este adscrito. Así como su régimen orgánico, funcional y financiero de acuerdo con unos criterios de prioridad.”
De esta forma, los consorcios asumirán en sus estatutos el régimen jurídico de la administración pública dominante a la que quedara descrito en cada ejercicio. Dicha administración será la que cumpla alguno de los supuestos enumerados anteriormente (mayoría derechos de votos, facultades para nombrar y destituir a los miembros de los órganos ejecutivos… etc.).
La nueva disposición adopta dos aspectos relevantes:
1. La normativa contable y el sistema de control aplicar. Deberá aplicar el sistema utilizado por la administración dominante a la que el consorcio este adscrito, además deberá llevarse a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio.
2. Los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración pública de adscripción.
Se incrementa de esta manera la responsabilidad de la administración dominante sobre la gestión del consorcio, habida cuenta de la repercusión directa que el resultado de la gestión del consorcio tienen sobre la propia administración dominante.
Se perciben otras consecuencias de la aplicación de esta disposición sobre los consorcios, un mayor control de estas entidades, mediante la adscripción a una administración que será directamente responsable al afectarle los resultados obtenidos por el consorcio. Y, en segundo lugar, se persigue la desmotivación a la hora de crear este tipo de entidades. Finalmente, la nueva ley pretende reducir el número de consorcios existentes, especialmente aquellos con situaciones financieras complicadas, pues la administración dominante intentará suprimir estas figuras para evitar los efectos adversos que estas pueden provocar en sus cuentas generales.
V. Novedades de la LRSP
Si bien la mayor parte de las modificaciones en el régimen jurídico de los consorcios ha venido de la mano de la LRSAL, la LRSP también ha introducido novedades significativas que también deben ser objeto de análisis. Estas novedades que tuvieron lugar mediante la LRSP se enmarcan dentro de las medidas de reforma de las Administraciones Públicas que han seguido a la elaboración del llamado Informe CORA (Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas). No siendo esta Ley, como es lógico, una norma que se dicte exclusivamente para introducir medidas de reforma de los consorcios administrativos, son estas últimas, contenidas fundamentalmente en sus arts. 12 a 15, las que examinaremos a continuación.
La primera cuestión que hay que indicar sobre esta segunda fase de reforma del régimen jurídico de los consorcios es que, a diferencia de la realizada por la LRSAL, que obligaba a distinguir entre los preceptos aplicables a todos los consorcios y los que son solo para los consorcios locales, las modificaciones introducidas por la LRSP son de aplicación a todos los consorcios administrativos. Con toda precisión, la Disp. Final 4ª de esta Ley señala que los preceptos sobre los consorcios recogidos en la misma tienen carácter básico y se dictan al amparo del art. 149.1.18ª CE, que establece la competencia estatal para determinar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
La segunda precisión que debe hacerse es que esta nueva regulación se diseña a expensas de una regulación futura del régimen de los consorcios, “que se hará en la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, que vendrá a sustituir a la actual LRJPAC”. Así lo dice el Preámbulo de la Ley, en su apartado III.
La tercera indicación es la relativa al objeto de esta nueva regulación de los consorcios, que es establecer un régimen jurídico básico que discipline el ejercicio del derecho de separación de los miembros del consorcio, así como su disolución. No existía, en cualquier caso, un régimen estatal básico, que permitiera cubrir los supuestos en que ni la normativa autonómica ni los estatutos del consorcio hubieran establecido previsión alguna al respecto.
Desde esta perspectiva, esta nueva regulación podría valorarse positivamente, en tanto que la experiencia nos demuestra la dificultad de llevar a cabo la disolución de un consorcio, o la separación de uno de sus miembros, a falta de regulación específica.
La preocupación del legislador estatal por regular esta materia es plenamente coherente con las medidas previstas en la LRSAL, pero también con las restricciones presupuestarias que se han aplicado a nuestro sector público en los últimos años en aplicación de la LOEPYSF. Se regula teniendo en cuenta la existencia de consorcios en proceso de disolución o de consorcios que se sabe que se disolverán en un futuro próximo, como consecuencia de la aplicación de estas medidas, además de entidades que decidirán salir de los consorcios de los que formen parte. De lo que se trata en el fondo es de facilitar la implantación de esta medida, que repercutirá en un sector público más racional y sostenible, mediante su adelgazamiento lo que pasa por la disolución de consorcios existentes. Para el legislador es importante, como precisa en el Preámbulo de la Ley, “contar ya con estas normas”, que permitirán “a cualquier Administración Pública poder ejercer su derecho de separación del consorcio cuando considere que sea la solución más adecuada para la sostenibilidad de las cuentas públicas y se den los requisitos legales para ello”.
Con este nuevo régimen se mejora la sostenibilidad y eficiencia de los consorcios y la seguridad jurídica de sus miembros.
A) La separación de los miembros del consorcio: causas, procedimiento y efectos
Las causas de separación de los miembros del consorcio se establecen en el art. 12.1 LRSP, aunque no se trata de un listado de causas tasadas. Lo que hace la Ley es distinguir entre dos situaciones, que el consorcio esté o no sujeto a término de duración. Si el consorcio no está sujeto a término, no se precisa causa específica de separación, más allá de la voluntad de la entidad consorciada de salir del mismo, lo que podrá hacer en cualquier momento. En cambio si el consorcio está sujeto a término de duración, la Ley condiciona la salida del consorcio antes de plazo, cuando uno de sus miembros incumpla sus obligaciones estatutarias. El legislador pretende que el incumplimiento de aquellas obligaciones que impidan cumplir con el fin para el que fue creado el consorcio, como es la obligación de realizar aportaciones al fondo patrimonial. Si éste deja de ser sostenible, porque uno de sus miembros no cumpla con la obligación de sostenerlo en la parte que le corresponda, está legitimada la salida del mismo.
La LRSP en su Disp. Adic. 6ª da otra opción a la Administración estatal, para el caso de que alguna de las otras entidades consorciadas incumpla su obligación de realizar aportaciones al fondo patrimonial. La Ley permite a la Administración estatal que, siendo miembro de un consorcio, no se sienta obligada a efectuar la aportación al fondo patrimonial o la financiación a la que se haya comprometido para el ejercicio corriente, si alguno de los demás miembros del consorcio no hubiera realizado la totalidad de sus aportaciones dinerarias correspondientes a ejercicios anteriores a las que estén obligados.
Por otra parte, la Ley añade una causa específica de separación para los consorcios locales, que solo puede entenderse en el contexto de la LRSAL. Se trata de permitir el ejercicio del derecho de separación de un municipio que deje de prestar un servicio que forme parte del objeto del consorcio. No tratándose de servicios obligatorios, si el municipio deja de prestar tal servicio, ya no estará interesado, como es lógico, en permanecer en el consorcio, con el coste económico que ello supone, por lo que estaría legitimada su salida del mismo.
El procedimiento de separación no es, realmente, objeto de regulación por la LRSP, que se limita a regular un requisito formal del ejercicio de este derecho (art. 12.2), así como la forma en que se debe proceder al cálculo y pago de la cuota de separación que le corresponda a quien lo ejerza (art. 13.2). Por tanto, el procedimiento de separación, seguirá siendo el establecido en los estatutos del consorcio, o en la legislación autonómica de desarrollo.
Finalmente, el art. 15.3 LRSP dispone la aplicación, como Derecho supletorio, en lo no previsto en los estatutos ni en esta Ley, de las disposiciones del Código Civil sobre la sociedad civil.
Como veníamos diciendo, lo único que el art. 12.2 dispone es la exigencia de remitir al máximo órgano de gobierno del consorcio un escrito en el que se comunique la voluntad de ejercer el derecho a la separación. En el escrito, deberá constar el incumplimiento que motive la separación, la formulación de requerimiento previo de cumplimiento al ente incumplidor y el transcurso del plazo otorgado para cumplir el requerimiento.
Debemos entender por “máximo órgano de gobierno del consorcio”. En mi opinión, se está refiriendo al órgano plenario en el que están representados todos los miembros del consorcio. La segunda cuestión que creemos que debemos apuntar, es que, el requisito formal de hacer constar el incumplimiento y el requerimiento previo al miembro incumplidor, no es para todos los casos. Este requisito solo será exigible cuando la separación se ejerza con fundamento en el incumplimiento de otro miembro del consorcio.
Pese al automatismo de esta medida, la Ley deja abierta una vía y permite salvar la continuidad del consorcio si los miembros que no han ejercido el derecho de separación así lo acuerdan expresamente. Pero exigiendo como requisito que sigan permaneciendo en éste “al menos, dos Administraciones, o dos entidades u organismos públicos vinculados o dependientes de más de una Administración”. Lo que no se quiere es que se mantenga un consorcio participado por dos entidades instrumentales que, realmente, dependan de la misma Administración. En todo caso, la Ley quiere que haya al menos dos entidades públicas.
Finalmente, para el caso de que el ejercicio del derecho de separación no conlleve la disolución del consorcio, el art. 13.2 establece las reglas necesarias para calcular la cuota de separación, y proceder a su pago.
B) La disolución del consorcio
La regulación por la LRSP de la liquidación del consorcio en su art. 14 comienza señalando que “la disolución del consorcio produce su liquidación y extinción”. Una obviedad, si no fuera porque deben de ser muchos los consorcios que, habiéndose disuelto, estén aún en fase de liquidación, y pendientes de su extinción. Disolución, liquidación y extinción son, pues, términos diferentes, con significados distintos.
Vaya por delante que lo único que le interesa al legislador en este precepto es arreglar el cálculo y pago de las correspondientes cuotas de liquidación. No se regula el procedimiento de disolución del consorcio que, nuevamente, se deja a los estatutos y a la legislación autonómica de desarrollo. En este caso, disponiendo la aplicación supletoria al régimen de liquidación de “lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital” (art. 15.3 LRSP).
Sí señala el art. 14.1 que “en todo caso será causa de disolución que los fines estatutarios del consorcio hayan sido cumplidos”. El consorcio se extingue por el cumplimiento de sus fines, lo que es una exigencia de la naturaleza de entidad de carácter instrumental, y una medida que podrá evitar la pervivencia de consorcios que no desempeñan función alguna. Por lo demás, nada más sobre la disolución del consorcio se prevé en este artículo.
El máximo órgano de gobierno del consorcio, esto es, el órgano plenario, al adoptar el acuerdo de disolución deberá nombrar un liquidador. De no lograrse un acuerdo en el seno del consorcio sobre la persona para llevar a cabo esta función el papel de liquidador corresponderá, por Ley (art. 14.2), al administrador del consorcio, que podría comprender al gerente del mismo, aunque lo cierto es que el precepto no se expresa con total precisión.
Continua indicando la norma en su art. 14.3 que el liquidador calculará la cuota de liquidación, de conformidad con lo previsto en los estatutos. A falta de previsión estatutaria, se calculará de acuerdo con la participación que corresponda a cada miembro en el saldo resultante del patrimonio neto tras la liquidación, teniendo en cuenta el criterio de reparto previsto en los estatutos y a falta de previsión estatutaria, se tendrán en cuenta tanto el porcentaje de las aportaciones que haya efectuado cada miembro del consorcio al fondo patrimonial del mismo, como la financiación concedida cada año. Si alguno de los miembros del consorcio no hubiere realizado aportaciones por no estar obligado a ello, el criterio de reparto será la participación en los ingresos que, en su caso, hubiera recibido durante el tiempo que ha permanecido en el consorcio.
Por lo que se refiere al pago de la cuota, el art. 14.4 remite al acuerdo del consorcio para determinar la forma y condiciones en que tendrá lugar, si la cuota hubiera sido positiva.
Se contempla la posibilidad de que las entidades consorciadas acuerden, con la mayoría que se establezca en los estatutos o, a falta de previsión estatutaria, por unanimidad, la cesión global de activos y pasivos a otra entidad jurídicamente adecuada, con la finalidad de mantener la continuidad de la actividad y alcanzar los objetivos del consorcio que se liquida.
VI. Los consorcios locales tras la LRJSP
El art. 87 LRBRL, que regulaba los consorcios locales, ha sido derogado por la letra a) de la Disp. Derog. Única LRJSP, con efectos a partir del 2 octubre del presente 2016. Según la propia LRJSP, los consorcios “integran el sector público institucional estatal” (art. 84).
Además del art. 84, la nueva Ley regula los consorcios en los arts. 118 a 127, a los que cabría añadir la Disp. Adic. 10ª). Además, es importante destacar el carácter básico de la regulación, con la única excepción de lo previsto en el art. 123.2.
El art. 118 LRJSP define los consorcios como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.
Ya hemos señalado en el presente artículo las dudas que se suscitan acerca de la naturaleza jurídica de los consorcios, que para un sector importante de la doctrina los considera entes locales.
Ello supone la posible aplicación a dichos consorcios del régimen jurídico de aquellos entes locales o, como mantiene SOSA WAGNER, los Estatutos consorciales solamente contendrán especialidades, por lo que el régimen jurídico aplicable será, con carácter general el de las Entidades locales.
En consecuencia, los consorcios locales forman parte del sector público local, por reconocerlo expresamente el art. 2 del RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (EDL 2007/183870):
“A los efectos de lo dispuesto en este título, se consideran integrantes del Inventario de Entes del Sector Público Local (…) Los consorcios que las entidades locales hayan podido constituir con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas que persigan fines de interés general, siempre que la participación de la o las entidades locales en dichos Consorcios sea mayoritaria, o bien que en caso de igualdad de participación con otras entidades que no sean de carácter local, se cumpla alguna de las siguientes características:
- Que la o las entidades locales dispongan de mayoría de votos en los órganos de gobierno.
- Que la o las entidades locales tengan facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno.”
Por lo demás, de la regulación que establece la LRJSP destacamos:
- Los consorcios podrán realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en las leyes.
- Los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los servicios públicos, en el marco de los convenios de cooperación en que participen las Administraciones españolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España.
- En la denominación de los consorcios deberá figurar necesariamente la indicación «consorcio» o su abreviatura «C».
- Los consorcios se regirán por lo establecido en la LRJSP, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos.
- La propia LRJSP establece normas especiales respecto de las siguientes cuestiones: art. 120 (Régimen de adscripción), art. 121 (Régimen de personal), art. 122 (Régimen presupuestario, de contabilidad, control económico-financiero y patrimonial), art. 123 (Creación), art. 124 (Contenido de los estatutos), art. 125 (Causas y procedimiento para el ejercicio del derecho de separación de un consorcio), art. 126 (Efectos del ejercicio del derecho de separación de un consorcio), art. 127 (Disolución del consorcio).
- En lo no previsto en la LRJSP, en la normativa autonómica aplicable, ni en sus Estatutos sobre el régimen del derecho de separación, disolución, liquidación y extinción, se estará a lo previsto en el Código Civil (EDL 1889/1) sobre la sociedad civil, salvo el régimen de liquidación, que se someterá a lo dispuesto en el art. 97, y, en su defecto, el RDLeg 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital -TRLSC- (EDL 2010/112805).
- Las normas establecidas en la LRBRL y en la LRSAL sobre los consorcios locales tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en la LRJSP.
VII. Conclusiones
La nueva regulación de los consorcios administrativos, establecida por la LRSAL y la LRSP, se caracteriza por un incremento de la regulación de su régimen jurídico, que deja menos sitio a su propia regulación mediante sus estatutos. En la medida en que esta regulación se hace a través de normas estatales básicas, no solo se deja menos espacio a la autorregulación por las entidades consorciadas, sino también a la regulación por las Comunidades Autónomas con competencias en la materia.
Es indudable la importancia de los consorcios como instrumento para superar la insuficiencia financiera y técnica en el ámbito local, y en especial a los municipios de menor tamaño y escasos recursos, los cuales no podrían prestar los servicios a los que la ley les obliga si no fuera a través de figuras como el consorcio.
De esta forma, el consorcio aparece como una figura creada para gestionar servicios públicos o ejecución de obras de competencia de los entes que lo integran, pero también se presenta como un mecanismo a través del cual se articula el principio fundamental de cooperación y colaboración entre Administraciones Públicas.
La ventaja que presenta esta figura es la de su flexibilidad, pues se crea con diversas finalidades, ya que además de su utilización para fines tradicionales relacionados con el abastecimiento de aguas, residuos, urbanismo hoy se utiliza también par afines diversos como transporte, promoción económica, desarrollo local, turismo, etc.
Ante la escasa regulación estatal los estatutos de los consorcios se convierten en una pieza clave. La LRSAL ha venido a solventar una de las principales incógnitas la de su régimen jurídico. Así serán los estatutos quienes determinarán dicho régimen que será el mismo que el de la entidad a la que estén adscritos, esto es, la entidad dominante en el consorcio y en consecuencia asumirá su mismo régimen financiero, contable y presupuestario.
En conclusión, el consorcio aparece como un instrumento adecuado dentro de las relaciones de coordinación interadministrativa de carácter estable y permanente, pues supone la creación de una personal de carácter instrumental, que contribuye a lograr la efectividad de los principios constitucionales que deben regir la actuación de la administración como los principios de eficacia eficiencia consagrados en el art. 103 de nuestra CE.
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Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", el 1 de octubre de 2016.
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