La investidura es la prueba que acredita la opción de nuestro sistema constitucional por el parlamentarismo clásico, elegido de propósito en 1978 frente a los desvaríos históricos del poder personal, de los gobernantes providenciales y de los parlamentarismos frenados. La Constitución racional-normativa significa solamente que nos rigen normas, no personas. La investidura, un término histórico que va un paso más allá de la confianza, revela que en nuestro sistema no hay opción ninguna al Canciller presidencial de la República de Weimar, sin apoyo del Parlamento. El Presidente del Gobierno del sistema constitucional de 1978 tiene su inicio y su final en la Cámara, a quien debe todo su poder.
Por mucho escándalo que plantee en el constitucionalismo mainstream, esta es la realidad constitucional española, mucho más avanzada que otros regímenes europeos, también en su consideración de la Corona. El Presidente del Gobierno tiene competencias tasadas, su Gobierno está sometido solidariamente a responsabilidad por su gestión y sujeto al control político de las Cámaras, no tiene poder reglamentario propio sino en materia organizativa y con muchas limitaciones, y está sometido siempre a una moción de censura, lo que supone que es revocable ad nutum, es decir, que se le puede despedir sin causa alguna. Otra cosa distinta es que el giro interpretativo regresivo que se inició con la investidura de 1979, sin debate previo, y la inercia y la desidia hayan ocultado esta realidad, cuando si la Constitución está previniendo algo es el culto a la personalidad, patología de sociedades políticamente inmaduras.
Por eso mismo, la forma de llegar a la propuesta del Rey es tan importante como la conformidad de la propuesta al juicio expresado por los mencionados representantes. Sintéticamente, la propuesta es acto de iniciativa, de emisión obligatoria, de contenido reglado e intencionalmente dirigido siempre a un debate en la Cámara y una votación.
De ahí derivan varias consecuencias:
- En primer lugar, la propuesta del Rey no es un encargo de formar gobierno, modalidad en que el Jefe del Estado otorga la facultad de formarlo y proponerlo a la Cámara. La investidura no es la confianza a un gobierno formado ya extramuros, no es un otorgamiento de confianza al colegio, sino que se otorga o se niega a un candidato en base al programa político del Gobierno que pretenda formar. No hay investidura sin programa, no hay investidura sin debate.
- En segundo lugar, esto conlleva que la propuesta es sencillamente el resultado de un cálculo objetivo prudencial, tras la ponderación por el Jefe del Estado de los apoyos o rechazos que manifiesten los representantes. El Rey tiene que proponer al que tras las consultas acredite una mayoría suficiente, al menos en segunda votación. No es una opción personal, política, constitucional, de conveniencia o de oportunidad, estratégica o de ocasión -todas esas fórmulas serían contrarias a la neutralidad del cargo del Rey, implícita en su función arbitral y moderadora - sino la valoración de los apoyos y la concreción de la misma en una propuesta, que no es seguro que vaya a ser adoptada por la Cámara, pues basta con un juicio de pronóstico.
Para ello, es decir, a tal fin y solamente a ese fin, la Constitución establece un sistema de consultas. Las consultas se llevan a cabo con los representantes designados por los Grupos Políticos con representación parlamentaria, que en práctica constitucional hasta ahora indiscutida se tiene con las personas que plantea en lista el Presidente del Congreso. Nada dice la Constitución sobre cómo se nombra a los representantes y, sobre todo, si esos representantes a) son aquellos de entre los que se propone el candidato a la Presidencia del Gobierno, en la expresión del artículo 99.1 de la Constitución, y b) de ser elegidos, tienen que aceptar la propuesta.
En lo relativo al primer punto, la Constitución no utiliza la expresión “entre ellos” o “de entre ellos”, por lo que no cabe discutir el punto de que puede proponer a cualquiera con el citado apoyo siempre que, naturalmente, esté en condiciones de ser Presidente del Gobierno, condiciones formales, y siempre que sea el que, a pregunta expresa del Rey, ha sido apoyado por representantes que significan una mayoría. Es decir la hipótesis del candidato ajeno al apoyo expresado en las consultas, el mirlo blanco independiente, esa especie ibérica del fatídico Canciller presidencial de Weimar, es abiertamente inconstitucional. Esto hay que dejarlo perfectamente claro, sobre todo teniendo en cuenta las especulaciones constitucionalmente insensatas del año 1981.
En lo que se refiere al segundo, la consulta no es seguida por un acto de compromiso, o, si se prefiere, no es una oferta que necesite aceptación, sino que se trata de un acto unilateral del Rey sometido al refrendo, previa formación de criterio con bases objetivas. El artículo 99 no hace referencia alguna a la aceptación previa del propuesto, que, evidentemente, siempre se podría negar hasta el último momento una vez propuesto, o incluso perder por algún conflicto la mayoría que tenía garantizada el día de la propuesta. Esto es posible y absolutamente inevitable.
Pero hay un punto muy importante, y que consiste en la articulación técnica de la consulta con la propuesta. Si el representante –pues todavía no es candidato- le manifiesta al Rey que en ese momento no tiene apoyo, no es que decline o deje de declinar, sino simplemente que no tiene apoyo y que la propuesta no puede ser en su favor. La propuesta no es que no se acepte, es que no nace. No se propone y se renuncia a la propuesta, puesto que esto sería incompatible con la vinculación del Rey al criterio expresado por los representantes. Por ello, en cuanto no se dan las condiciones de la propuesta, ésta no se formula, absolutamente al margen de la voluntad del representante de aceptar o no. En todo caso, se aceptara o se rechazara –nadie puede ser obligado a ser Presidente del Gobierno- una vez formulada. Y la constatación del apoyo no deriva solamente de lo que el candidato le dice al Rey, sino de lo que los restantes representantes le dicen al Rey. No hay un mix de “no tengo apoyo” y “declino”. Lo otro lleva a un procedimiento sin fin, en que el que, además, quien interviene el último cobra una ventaja informativa esencial.
Es decir, la duda cartesiana del representante no releva al Rey de la conclusión del procedimiento, que se dirige exclusivamente a valorar si de las consultas se deduce un apoyo a un candidato. La valoración de que no tiene apoyos no tiene nada que ver con la renuncia –aunque parezca temporal o transitoria- y lo que existe en ese caso es la constatación de que ningún candidato tiene el apoyo suficiente que se sitúa en la segunda votación. Puede admitirse –solamente para este caso de falta de apoyos, nunca por la renuncia en sí- que ello dé paso a una segunda edición de las consultas, pero no porque se haya renunciado o declinado sino porque el Rey, como juicio propio, constata que ni él ni otro posible candidato tienen apoyos. Por tanto, la consulta no se concreta en una propuesta exclusivamente en el caso de que del conjunto de las consultas el Rey constata que no hay ese apoyo, no porque el representante decline. Lo primero es un hecho objetivo, lo segundo una manifestación de voluntad que plantea también problemas, que ahora veremos.
Lo que plantea, como ocurre siempre en Derecho, otra cuestión, la de los efectos de declinar, y más concretamente, si es una renuncia a la condición de candidato o si es un desistimiento solamente operativo en la ronda de consultas en que se produce, o, si caben ambos aspectos. Y esta es precisamente la cuestión clave en el caso planteado el viernes 22 de enero de 2016. La única lectura constitucional de ese día es entender que lo que ha existido es la constatación por parte del Rey de que no existen apoyos suficientes todavía para una propuesta, no que se ha aceptado o dejado de aceptar, ya que, de entenderlo de otro modo, se estaría vinculando automáticamente la conducta del Rey, es decir, el representante/designado/renunciante estaría disponiendo del procedimiento.
Aquí se soluciona el caso. No es que la propuesta no haya sido aceptada, sino que no se ha podido formular porque no hay apoyos. Y hay posibilidad de una segunda vuelta no por renuncia sino por ese simple hecho. La opción del Rey es una opción vinculada. Posiblemente, la opción más vinculada de sus funciones, la acción menos libre, frente a la opinión que se ha dado de ella en el comentario constitucional, que necesita por todos lados un aggiornamento. Pero es que, además, en este caso la procedencia no electiva del cargo es clave para su ejercicio con imparcialidad objetiva y subjetiva. No se trata de una propuesta de un Presidente de la República, elegido normalmente en función de su pertenencia a un partido, sino de un acto del Jefe del Estado, que compromete en él su función.
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