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PENAL

Jurisdicción universal: Hacia una regulación más razonable de este principio

Por Manuel Jaén Vallejo

Magistrado.

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A propósito de la Proposición de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, relativa a la justicia universal, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso el 17-1-2014

Hace unos años pude dedicar algunos trabajos [1] a diversas cuestiones relacionadas con el derecho penal internacional, como el derecho penal ante las graves violaciones de derechos humanos y crímenes contra la humanidad, el principio de legalidad en el derecho penal internacional o la aplicación extraterritorial del derecho penal y la jurisdicción universal, temas todos ellos que siguen estando presentes en la actualidad jurídica, y en todos ellos defendí la necesidad de que el alcance del principio de jurisdicción universal se interpretara razonablemente, en la línea de la interpretación llevada a cabo por la Sentencia del Tribunal Supremo 327/2003 (caso del "Genocidio de Guatemala"), que hacía hincapié en la necesidad de tomar en cuenta los principios del derecho internacional público, como se había hecho ya en otros países, precisamente para evitar los abusos que su aplicación venía originando. Además, hoy en día, con un tribunal internacional con jurisdicción global, la Corte Penal Internacional, e incluso con la existencia de tribunales internacionales ad hoc, como los creados para la ex Yugoslavia y para Ruanda, así como la consolidación cada vez mayor de una verdadera conciencia universal en la lucha contra la impunidad de aquellos delitos graves, resulta cada vez menos necesaria la pretensión de extraterritorialidad de la jurisdicción, que tantos conflictos entre Estados puede llegar a plantear.

Adelanto, pues, mi opinión favorable a una nueva restricción del ámbito de aplicación de este principio de justicia universal, aunque sin entrar en detalle en la Proposición legislativa que pretende la modificación en tal sentido del art. 23 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en pleno debate actualmente en el Congreso de Diputados.

I

Después de muchos años de vigencia en España del principio de «justicia universal», interpretado además de una forma extraordinariamente amplia, a pesar de referirse al enjuiciamiento de hechos cometidos fuera de nuestro territorio nacional, como el «caso Pinochet», «caso del genocidio de Guatemala», «caso Scilingo» o «caso del genocidio en el Tíbet», entre otros muchos, a los que tantos esfuerzos personales y económicos, y con tan escasos resultados, ha tenido que dedicar la Justicia española, no sobrada, precisamente, de medios ni de preocupaciones internas, como el terrorismo, que durante tanto tiempo ha hecho sufrir a los ciudadanos, especialmente en el País vasco, y ahora la corrupción, el legislador español decidió en 2009, con buen criterio, en forma casi unánime (a salvo de IU), poner fin a la exagerada aplicación extraterritorial de la justicia penal pretendida en numerosos casos por la Audiencia Nacional, con el pretexto de la vigencia de un principio de justicia universal, entendido más allá de lo razonable, con riesgo incluso de eventuales conflictos diplomáticos con otros países, muchos de ellos ya democráticos, modificando el precepto de la Ley Orgánica del Poder Judicial que regula la extensión y límites de la jurisdicción española, que dispone ahora que para que los tribunales españoles puedan conocer de los delitos que se enumeran (genocidio, lesa humanidad, terrorismo, etc.), "deberá quedar acreditado que sus presuntos responsables se encuentran en España o que existen víctimas de nacionalidad española, o constatarse algún vínculo de conexión relevante con España".

La anterior norma fue aplicada por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo en una resolución que inadmitió el recurso de casación formulado por la representación del Comité de Apoyo al Tíbet contra la resolución de la Audiencia Nacional archivando el asunto. El asunto archivado se refería a una querella, presentada en ejercicio de una acción popular, contra altas autoridades chinas, entre ellas el ex presidente Jiang Zeming, por genocidio en el Tíbet, a pesar de que en ningún momento la Audiencia tuvo a su presencia o disposición a sus presuntos responsables.

La modificación legal producida en esta materia, aplicada por el Tribunal Supremo en la mencionada resolución, confirmando así el archivo del asunto del Tíbet, era expresión de la sensatez y el sentido común que debe guiar siempre a los que deben adoptar decisiones de tanta trascendencia. Algo parecido ha ocurrido también, hace ya tiempo, en otros países de nuestro entorno cultural y geográfico, en los que se han ido introduciendo ciertos límites al principio de jurisdicción universal, a fin de evitar abusos que finalmente acaban en papel mojado y que perturban las buenas relaciones entre Estados.

Sin embargo, la reforma se quedó corta, pues poco después la Audiencia Nacional, de nuevo, imputó a otro ex presidente chino, Hu Jintao, por el mismo genocidio, esta vez sobre la base de que una de las víctimas, al parecer, tenía nacionalidad española, provocando, como era de esperar, el rechazo de las autoridades chinas.

II

Ya dijo en su día Franz von Liszt que este principio era científicamente insostenible y prácticamente irrealizable. Karl Binding lo calificó de "absurdo" y el gran penalista español Jiménez de Asúa, como "inaplicable como doctrina absoluta", que sólo puede defenderse como principio complementario[2].

En realidad, en sus orígenes, este principio sólo se admitía en relación a delitos cometidos en lugares no sometidos a la jurisdicción de ningún Estado, como los daños a cables submarinos o los actos de piratería cometidos en alta mar. Así, por ejemplo, la Corte Permanente de Justicia, en el caso «Lotus» (1927) dijo que "a la vista de que es en el alta mar donde se cometió el hecho ilícito y que sobre este espacio ninguna nación posee el derecho ni el deber de vigilancia, se niega (al pirata) la protección del pabellón ... y se le trata como a un bandido, como a un enemigo de toda la humanidad – hostis humani generis – a quien cualquier nación, en el interés de todos, puede capturar y castigar".

Naturalmente, la referencia a los derechos humanos es posterior. Pero la realidad es que los tratados internacionales suscritos o proyectados después de la Segunda Guerra Mundial, redactados ya con una sensibilidad muy generalizada sobre la necesidad de protección de esos derechos, plasman criterios de atribución jurisdiccional basados, no en el principio universal, sino en el territorio del delito o en la personalidad activa o pasiva, contemplándose, con el fin de evitar la posible impunidad, el compromiso de perseguir los hechos, con independencia del lugar de comisión, cuando el autor se encuentre en su territorio y no pretenda conceder la extradición; se quería evitar, pues, que pudieran existir en esta materia países que sirvieran de refugio a sus autores.

Es el caso, por ejemplo, del Convenio para la prevención y sanción del genocidio, de 9 de diciembre de 1948 (BOE de 8 de febrero de 1969), del Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, de 16 de diciembre de 1970 (BOE de 15 de enero de 1973), del Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil internacional, de 23 de septiembre de 1971 (BOE de 10 de enero de 1974), la Convención de 17 de diciembre de 1979, contra la toma de rehenes (BOE de 7 de julio de 1984), el Convenio europeo para la represión del terrorismo, de 21 de enero de 1977 (BOE de 28 de octubre de 1980), la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, de 10 de diciembre de 1984 (BOE de 9 de noviembre de 1987), el Convenio europeo para la represión del terrorismo, de 21 de enero de 1977 (BOE de 28 de octubre de 1980) o la Convención de Viena de 20 de diciembre de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas (BOE de 10 de noviembre de 1990).

Ninguno de esos Convenios, citados a modo de ejemplo, reconoce el principio de jurisdicción universal. Por tanto, como dice E. Bacigalupo, "la comunidad internacional no se orienta según el principio universal, frente al que siempre se ha mostrado extraordinariamente reticente, sino al establecimiento de un tribunal internacional con jurisdicción global, como el aprobado en Roma en 1998, o como los Tribunales para la ex Yugoslavia y Ruanda", y aunque "es cierto – añade el mismo autor – que de la pretensión de la universalidad de los derechos humanos se puede deducir lógicamente la posibilidad de su defensa universal", "esta defensa universal no tiene necesariamente una única forma de realización y es evidente que, entre dejar librada la cuestión a las decisiones individuales de cada Estado y la respuesta ordenada y centralizada de un Tribunal internacional, la comunidad internacional prefiere esta última solución frente al principio universal"[3].

Por tanto, es absolutamente necesario que este principio universal, cuando está reconocido en la legislación interna, se contemple y se interprete de modo armónico con los principios del derecho internacional público, y, especialmente, con lo dispuesto en los Tratados en los que el Estado en particular sea parte.

Coherentemente con esta necesidad, en el derecho alemán se ha racionalizado el principio de justicia universal, a través de la introducción de un nuevo supuesto especial del principio de oportunidad en la StPO, vinculando la aplicación de aquel principio a determinados criterios de conexión.

El Código penal italiano, en su art. 7, señala que será punible según la ley italiana el ciudadano o extranjero que cometa alguno de los siguientes delitos en territorio extranjero: "5. Todo otro delito para el cual se establezcan por especiales disposiciones legales o convenciones internacionales la aplicabilidad de la ley italiana". Es decir, se establece el principio de universalidad pero con una extensión reducida.

Y lo mismo ocurre con el Código penal danés, que en el artículo 8.6 afirma que "bajo la ley danesa estarán además los hechos cometidos en el extranjero sin consideración de la nacionalidad o del domicilio del autor: (...) Si ha sido denegada la extradición para su persecución penal en otro Estado y el hecho, en tanto se haya cometido dentro de un territorio soberano reconocido por el derecho internacional, sea punible según las leyes allí vigentes y en el derecho danés tenga prevista pena de más de un año de prisión".

Más claro aún es el caso belga, que es un ejemplo de reconocimiento de aquel principio, pero condicionado, según la reforma de 2003 operada en el código procesal, al ejercicio de la acción pública por el Procurador federal. Concretamente, esta reforma afectó a la ley belga de 16 de julio de 1993, reformada a su vez por la ley de 10 de febrero de 1999, relativa a la represión de las violaciones graves del derecho internacional humanitario, introduciendo el art. 144 ter del Code judiciaire, a cuyo tenor, "pour les infractions visées au livre II, titre I bis, du Code pénal, Seúl le procureur federal exerce l'action publique". El amplio reconocimiento de la jurisdicción universal en Bélgica, que llevó a la presentación de querellas criminales en este país contra ciudadanos de numerosos países, incluso residentes en el extranjero, y entre los que se encontraban jefes y ex jefes de Estado, como el primer ministro israelí Ariel Sharon, el Ministro de Asuntos Exteriores de la República Democrática del Congo, Arafat, Fidel Castro, e incluso el mismo presidente estadounidense Bush y otros altos cargos de esta administración, puso de manifiesto la necesidad de introducir un filtro limitador que racionalizara la aplicación de aquel principio. Otra solución llevaría a consecuencias que difícilmente se pueden asumir en el marco de una jurisdicción nacional.

Y en España, fue la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo quien tuvo que realizar una razonable interpretación sobre la regla de atribución de competencia del art. 23.4 Ley Orgánica del Poder Judicial que limitara su alcance, aunque la Sentencia del Tribunal Constitucional 237/2005 afirmó que tal interpretación era "abiertamente restrictiva", "con la consecuencia de negar la jurisdicción de los Tribunales españoles para el enjuiciamiento de hechos presuntamente calificados como genocidio, terrorismo y torturas", sentencia que fue objeto de amplias críticas, poniéndose de manifiesto el "complicado efecto práctico de la sentencia del Tribunal Constitucional"[4]. Precisamente, esos efectos prácticos que el Tribunal Supremo quiso evitar, que venían a transformar la Audiencia Nacional española, en la práctica, en un Tribunal Penal Internacional, algo que ni está en la letra de la ley (art. 23.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) ni en la finalidad de la misma.

III

Con buen criterio, pues, la exposición de motivos de la Proposición de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, relativa a la justicia universal, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados el pasado 17 de enero, afirma que "la jurisdicción universal no puede concebirse sino desde los límites y exigencias propias del Derecho internacional", delimitando con claridad en la propuesta de nueva regulación del art. 23 de aquella ley orgánica, "los supuestos en que la jurisdicción española puede investigar y conocer de delitos cometidos fuera del territorio en que España ejerce su soberanía", concretando los delitos cometidos en el extranjero que pueden ser perseguidos en España, en qué casos y bajo qué condiciones, siempre con un carácter excepcional "que justifica que la apertura de los procedimientos deba condicionarse a la presentación de querella por el Ministerio Fiscal o la persona agraviada por el delito", y se excluye la competencia de los tribunales españoles "cuando ya se hubiese iniciado un procedimiento en un Tribunal Internacional o por la jurisdicción del país en que hubieran sido cometidos o de nacionalidad de la persona a la que se impute su comisión, en estos dos últimos casos siempre que la persona a que se imputen los hechos no se encuentren en España o, estando en España vaya a ser extraditado a otro país o transferido a un Tribunal Internacional, en los términos y condiciones que se establecen". Finalmente, se contempla la posibilidad de que los jueces y tribunales españoles puedan reservarse "la posibilidad de continuar ejerciendo su jurisdicción si el Estado que la ejerce no está dispuesto a llevar a cabo la investigación o no puede realmente hacerlo", correspondiendo la valoración de esas circunstancias a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.

Se propone así una regulación restrictiva, exigida por el carácter excepcional del principio de jurisdicción universal en materia de derecho internacional penal, dado que el mismo supone una innegable injerencia o invasión por parte de un Juez o Tribunal en el espacio judicial de otro país soberano, que, para evitar fricciones entre los Estados y en las relaciones internacionales, debe tener su cauce en el marco de los acuerdos internacionales, como el que dio lugar a la creación de una Corte Penal Internacional, en los que se deben establecer las reglas pertinentes para la consagración de una justicia universal, en especial respecto a graves violaciones de derechos humanos y en crímenes contra la humanidad.

En fin, la nueva concepción del principio de justicia universal que se propone en la Proposición de Ley Orgánica de modificación del art. 23 de la Ley Orgánica del Poder Judicial es más respetuosa con el carácter excepcional que este principio tiene, que debe siempre armonizarse con los principios del derecho internacional público, aplicándose e interpretándose en forma restrictiva, pues como dijo el Pleno del Tribunal Supremo en la Sentencia del caso del «genocidio de Guatemala», "no le corresponde a ningún Estado en particular (yo añadiría, «ni a ninguna persona») ocuparse unilateralmente de estabilizar el orden, recurriendo al Derecho penal, contra todos y en todo el mundo, sino que más bien hace falta un punto de conexión que legitime la extensión extraterritorial de su jurisdicción". Otra solución llevaría, como parece que se ha pretendido absurdamente durante muchos años, a transformar la Audiencia Nacional española, en la práctica, en una especie de Tribunal Penal Internacional, algo que nunca ha estado en la letra ni en la finalidad de la norma, ni esa Audiencia tiene la legitimidad con la que cuentan los tribunales penales internacionales existentes – como la Corte Penal Internacional creada en el Estatuto de Roma de 1998 –, ni tampoco los medios personales y económicos necesarios que permitan generar una expectativa real de Justicia universal.

Notas

[1] Cuestiones actuales de Derecho penal internacional, Managua, 2004; "Extraterritorialidad de la jurisdicción española: principio de justicia universal", en el liber amicorum en homenaje al profesor Antonio González-Cuéllar García, Madrid, 2006, pp. 237 y ss.; Legalidad y extraterritorialidad en el Derecho penal internacional, Barcelona 2006; Aplicación extraterritorial del derecho penal: ¿jurisdicción universal?, Buenos Aires, 2007; Crisis del principio de legalidad en el Derecho penal internacional, Bogotá, 2008.

[2] Tratado de Derecho Penal, t. II, Buenos Aires, 1950, p. 659.

[3] "Jurisdicción penal y nacional y violaciones masivas de derechos humanos cometidas en el extranjero", Revista española de Derecho militar, núm. 77/2001, pp. 260 y 261.

[4] En la prensa, puede verse, por ejemplo, el artículo de Jesús Zarzalejos Nieto titulado "Jueces como Dioses", en diario ABC, de 14 de octubre de 2005. Se llegó incluso a afirmar, sin duda injustamente, la incompetencia del Tribunal Constitucional, "al distorsionar las leyes penales de los países que se citan "para justificar su polémica decisión": artículo editorial del diario El Mundo, titulado "El Constitucional se equivoca", de 12 de octubre de 2005. Otro artículo, de José Luis Manzanares, en Estrella Digital, de 23 de febrero de 2006, critica atinadamente, bajo la rúbrica de "En la Justicia española no se pone el sol: de Guatemala al Tíbet", que "cualquier persona sabe que ni la Audiencia Nacional puede investigar eficazmente esos hechos, ni sus resoluciones serán otra cosa que papel mojado".

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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