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Marco jurídico internacional de protección de la víctima de violencia

Por Dª Gemma Gallego

Magistrada.

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Violencia de género

La existencia de un marco jurídico internacional tendente a proteger a la mujer de la violencia en el seno de la pareja o de la familia, no es sino el resultado del empeño, por parte de los organismos internacionales creados el pasado siglo XX, ante una realidad acuciante, la del maltrato y la violencia seculares sufridos por aquélla por el simple y «natural» hecho de ser mujer.

El respeto a la «libertad, igualdad, fraternidad (...)» que había marcado el hito histórico de la edad contemporánea, y en general el inicio de la reivindicación universal de los derechos humanos de la persona, constituyeron la pieza fundamental para engranar la creación de organismos tales como Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos o el Consejo de Europa (...) y solo en el seno de éstos, germinó la creciente inquietud por la magnitud de un problema común a todas las sociedades de los diferentes países que las integran, cuya lucha había que afrontar, y la consideración de que la violencia contra la mujer se trata de una violación, gravísima y generalizada, de sus derechos humanos.

Siempre se piensa que fuera «la vieja Europa» el continente que sirviera de motor para despertar, en el resto del mundo, la conciencia del problema, así como para arrancar los esfuerzos de sus países miembros, en aras a plantear los mecanismos para acometer su lucha; sin embargo Europa, tras la II Guerra Mundial, todavía desolada por la muerte de seis millones de judíos en los campos de concentración, dirigía la mirada hacia estas víctimas, ocupándose del «nunca más» que pronunciara Winston Churchill, en el acto de la firma de la Carta fundacional del Consejo de Europa (1) pero sin margen ni capacidad de atención o de abordaje del problema de la violencia sexista.

Hemos de enfocar un primer Organismo internacional, Naciones Unidas, para observar cómo se plantea por primera vez y con sustantividad propia, la violencia contra la mujer, en el contexto del activismo por los derechos de ésta (...) y sin perder de vista en ningún caso, el papel del continente americano, de influencia innegable en este ámbito, cuando se recuerda cómo la «Declaración Universal de Derechos Humanos» (1948) –EDL 1948/48- considerada como uno de los logros más importantes de dicho Organismo -hito en la historia de los derechos humanos, que vino a establecer ese «ideal común» a todos los pueblos y naciones- tuvo su inspiración en la previa «Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre», que había sido anteriormente proclamada en el seno de la 9ª Conferencia de la Organización de Estados Americanos, el organismo regional más antiguo, pionero en la defensa de los derechos humanos(2).

I. O.N.U.: «1975-1985, Decenio de N.U. para la mujer»

En el contexto indicado, se enmarca el llamado «Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer» que abarca de 1975 a 1985. Período que se caracterizó por el aumento del número de organizaciones feministas vinculadas al programa de acción de la ONU, que propició la intensificación de las Conferencias Internacionales sobre la Mujer, de indudable valor simbólico pero también material, en tanto su objetivo atendía a situar la igualdad de género en el foco de las agendas políticas de los Estados.

Tres de las cuatro Conferencias Mundiales se celebraron durante el decenio señalado, siendo convocadas en Méjico (1975), Copenhague (1980), Nairobi (1985) y destacando entre las del decenio –después hablaremos de la de mayor trascendencia, la Cuarta, en Beijing(1995)- la de México, no solo porque marcó la apertura de un diálogo de alcance internacional en base a tres objetivos ambiciosos: la igualdad, el desarrollo y la paz (...) sino porque abonó la necesidad de promover reformas en torno a la discriminación de la mujer que materializaron, cuatro años después, con la aprobación por la Asamblea General de N.U., en virtud de la Resolución 34/180, de 18 de diciembre de 1979, de la «Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer» -EDL 1983/9186-.

La CEDAW, sin un abordaje directo del problema de la violencia contra la mujer, pues no encontraremos un solo artículo que a ésta se refiera, entre los 30 que la conforman –sí su Recomendación 19, a la que seguidamente nos referiremos- es uno de los tratados de protección de la mujer más importantes y reconocidos, no solo por su trascendencia «geográfica» y de alcance de su ámbito de aplicación -de los que es expresivo el art. 30 -EDL 1983/9186- que se refiere a la «(...) redacción original de la Convención, en árabe, chino, francés, ruso o español»- sino porque la incidencia de la prohibición de la discriminación de la mujer, en la violencia contra ésta, es evidente.

Y en torno a ello se desarrolla la Cedaw, que ataca frontalmente la discriminación de la mujer exigiendo su igualdad que es, como sabemos, elemento clave para acometer la lucha contra la violencia sexista que sobre aquélla se inflige.

Además de prever por vez primera, la articulación de mecanismos de protección internacional y su implementación a nivel regional, impone a los Estados –y esto sí lo dice textualmente, en clara vinculación con la posterior noción del «género» como categoría analítica- el deber de «modificar los patrones socioculturales de conducta, de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole, que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres».

Y especialmente interesante resulta la disposición del art.21 de la Convención –EDL 1983/9186- que prevé la facultad de su Comité de seguimiento, de formular Recomendaciones de carácter general, en cuyo ejercicio –ya «institucionalizado»- se redactó la «Recomendación general nº 19, 29/09/92, La violencia contra la mujer», en cuyos «Antecedentes» se recalca:

«1. La violencia contra la mujer es una forma de discriminación que inhibe gravemente la capacidad de la mujer de gozar de derechos y libertades en pie de igualdad con el hombre».

Disponiendo en las «Observaciones Generales» la 1ª:

«En el artículo 1 de la Convención se define la discriminación contra la mujer. En la definición de la discriminación se incluye la violencia basada en el sexo, es decir, la violencia dirigida contra la mujer porque es mujer o que la afecta en forma desproporcionada. Se incluyen actos que infligen daño o sufrimiento de índole física, mental o sexual, las amenazas de esos actos, la coacción y otras formas de privación de la libertad (...)» –para concluir-: «La violencia contra la mujer puede contravenir disposiciones concretas de la Convención, independientemente de que en ellas se mencione expresamente a la violencia o no».

De esta forma, la Recomendación 19, se convierte en plataforma y altavoz del Comité CEDAW, para interpretar el texto de la Convención; así, sin ánimo de exhaustividad, por mor del art.14, denuncia las que llama «prácticas perpetuadas por la cultura y la tradición» perjudiciales para la salud de las mujeres y los niños, las restricciones dietéticas para las mujeres embarazadas, la preferencia por los hijos varones, o la circuncisión femenina o mutilación genital (...)

Al amparo del art.16 en relación con el art.5 de la Convención, el Comité clama por las «mujeres y niñas» de las zonas rurales, con mayor riesgo de ser víctimas de violencia «a causa de la persistencia de las actitudes tradicionales relativas al papel subordinado de la mujer en muchas comunidades rurales, y -alerta- del riesgo de sufrir actos de violencia y explotación sexual cuando dejan la comunidad rural para buscar trabajo en las ciudades». 

La violencia en la familia es, para el Comité CEDAW, «una de las formas más insidiosas de la violencia contra la mujer (...) que somete a las mujeres de cualquier edad a violencia de todo tipo, incluidas las lesiones, la violación, otras formas de ataque sexual y formas de violencia, violencia mental y de otra índole, que se ven perpetuadas por las actitudes tradicionales».

Denuncia «la esterilización y el aborto obligatorios», y esboza lo que –años después- conoceremos como violencia económica, junto a otras observaciones que con el transcurso del tiempo y el desarrollo imparable de la lucha contra la violencia, veremos convertidas en disposiciones de posteriores convenciones (3).

II. O.E.A:«Belem do Pará», 1994

Pues bien en el momento en que la Cedaw señala estas pautas, la O.E.A. -compuesta de 35 Países, incluido Canadá- toma el relevo, y elabora el primer tratado regional americano en el que se aborda, ya claramente, desde el art.1º, la protección de la mujer contra la violencia, adelantándose al resto de las iniciativas regionales en la materia, con la redacción de la «Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer» más conocida por Convención de Belém do Pará, adoptada el 9 de junio de 1994.

En ella se define la violencia contra la mujer como «cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado».

Recogiéndose en su articulado por primera vez y textualmente, dos afirmaciones que se han convertido después, en lemas imprescindibles en cualquier discurso relativo a la materia que nos ocupa, sino en contenido ineludible de otros tratados regionales posteriores y de diferente alcance; a saber, «la violencia contra la mujer constituye una violación de los derechos humanos»- que recoge, casi veinte años después, en su art.3ª) el Convenio de Estambul, EDL 2011/393212- y «toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia (...)» que encabeza el contenido del art.3 de la Convención de Belem.

Interesantes igualmente resultan su art.7º que recoge, entre los deberes de los Estados el «deber de diligencia (...)»; el art.8 que, en consonancia con la CEDAW, obliga a los Estados a «Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la violencia contra la mujer»; y adelantándose igualmente a otros posteriores, apunta en su art.9 a la situación de «vulnerabilidad», y a la violencia que pueda sufrir la mujer en razón, de migrante, refugiada o desplazada.

III. Carta Africana de los derechos del Hombre y de los Pueblos

Siquiera una sucinta mención al continente africano que, en el seno de la O.U.A. -Organización de la Unidad Africana, que contaba en 2002 con 53 Estados miembros- elaboró la «Carta Africana de los Derechos del Hombre y de los Pueblos» que en el tema que nos ocupa, brindara a la mujer una endeble, casi inexistente protección general, que cumplía con remitirse a las Declaraciones y Convenios internacionales (...) (4).

Fue en el curso de la segunda sesión ordinaria de la Conferencia de la Unión africana celebrada el 11 de julio 2003, después de reconocer lo marginal de los derechos humanos de la mujer, se adopta El Protocolo a la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos -más conocido como el Protocolo de Maputo- específico y adicional a la Carta, que marca un hito en la protección y promoción de los derechos de las mujeres en África, creando nuevos derechos para las mujeres africanas, económicos y sociales de las mujeres, y por primera vez en la legislación internacional, este protocolo afirma expresamente el derecho de las mujeres al aborto médico en el caso de embarazos derivados de violaciones o incestos, o cuando la continuación del embarazo pone en riesgo su salud. Asimismo, el protocolo prohíbe legalmente la mutilación genital femenina y el abuso de las mujeres en anuncios o materiales pornográficos.

Documento único, a nivel regional, que recoge igualmente el compromiso de los Estados firmantes para adoptar todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y económicas para prevenir, reprimir y erradicar toda forma de violencia contra las mujeres.

IV. Europa. Las instituciones de la Unión. El Consejo de Europa

Corresponde por último esbozar cómo se ha desarrollado en Europa la protección de la mujer-víctima de violencia, a través de la lucha frente al fenómeno que nos ocupa; lo que vamos a acotar, en primer lugar desde el punto de vista de las Instituciones Europeas, y en segundo lugar con el tratamiento de la actuación del Consejo de Europa que, conformado por 147 países, abarca prácticamente todo el continente.

En el primero de los planos propuestos, obligadas son las referencias «comunitarias», a partir de los años 80. Decenio en que los Estados miembros, abordan la lucha frente la violencia contra la mujeres mediante la defensa de sus derechos, esencialmente en el ámbito laboral.

A partir de 1986, se contrasta una decidida propuesta del Parlamento Europeo frente al problema de la mujer-víctima de violencia, en cuyo desarrollo se establece un catálogo de 77 medidas que despliega, desde las intervenciones educativas en igualdad para la infancia; de formación especializada de los agentes implicados; de medidas de cobertura y aseguramiento de las víctimas; de la reforma de las legislaciones penales de los Estados; de elaboración de estadísticas que faciliten valoración y diagnóstico del problema, y de promoción de campañas para la concienciación de una cuestión que a todos concierne (...).

La importancia de la visibilización del problema determina en 1.996, que el propio Parlamento Europeo acometa la campaña «Tolerancia Cero, ante la violencia contra las mujeres», que como punto fundamental, convirtió en convenio vinculante para la UE, la Declaración de la Cuarta Conferencia Mundial de Beiging de 1.995, con la que se conviene ya, en definir el problema de la violencia contra la mujer como un problema público que no ha de ser considerado tabú ni privado de la víctima que lo sufre (...) y se insta a los Estados miembros a adoptar, un elenco de hasta 40 medidas, para erradicarla, entre las que se recogen, la necesidad de crear Registros que sistematicen los casos de violencia contra las mujeres, llegando a sugerir la revisión de los procedimientos judiciales, para remover los obstáculos que impiden a las mujeres obtener una adecuada protección jurídica.

La declaración en 1999, del «Año Europeo de lucha contra la violencia contra la mujer» conlleva a su término, una serie de conclusiones que dieron paso a los Programas Daphne I y II - con planes de actuación abarcando los años 2000 a 2003, y 2004 a 2008, respectivamente- y el Programa de Estocolmo, vigencia de 2010 a 2014, cuyo contenido, relacionado con el Área de Libertad, Seguridad y Justicia, vinculó este ámbito, con la violencia contra las mujeres, surgiendo la recomendación a los Estados miembros, de arbitrar medidas para favorecer la persecución de los delitos de esta naturaleza.

Las llamadas «acciones transnacionales», propician la continuidad de la firme actuación de las Instituciones Comunitarias, ordenada a combatir la forma más evidente y cruenta de violación de los derechos humanos de la mujer, y en concreto, el Parlamento, en el marco de dicho programa , hizo un llamamiento a las sucesivas Presidencias de turno,

para progresar, durante los plazos de sus respectivos mandatos, en la articulación de legislaciones y políticas nacionales destinadas a combatir todas las formas de violencia contra la mujer; como hizo igualmente llamamientos a la Unión, a fin de que asegurara a las mujeres víctimas de violencia el mismo nivel de protección, en todos los Estados miembros.

En enero de 2010, desarrollándose el semestre de presidencia de España, se presenta un proyecto legislativo en este sentido, y en febrero se apoya formalmente la propuesta de adoptar la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la Orden Europea de Protección de las víctimas –EDL 2011/289680-, cuyas incidencias en la tramitación, derivadas de determinadas reticencias políticas, no impidieron la consecución del instrumento propiciado por nuestro país, en un principio para las víctimas de la violencia, pero finalmente aprobado para todo tipo de víctimas (5).

Diseñado el marco de protección de la víctima de violencia, en el ámbito de la Unión Europea queda referirnos a ese otro ámbito más amplio que se materializa en el Consejo de Europa.

Priorizando la exposición entre las variadas iniciativas del Consejo de Europa, en torno a la preocupante escalada la violencia de género en el seno de los países que lo integran, se adopta la Recomendación (2002)5 de 30 de abril, sobre protección de las mujeres contra la violencia, en la que señala a los Estados la obligación de ejercer la debida diligencia para prevenir, investigar y castigar los actos de violencia, ya sean perpetrados por el Estado o por particulares, y de facilitar protección a las víctimas.

La organización de una Campaña paneuropea «sobre la violencia contra la mujer, incluida la violencia doméstica», que se desarrolló durante los años 2006 a 2008, propicia, a su término, el análisis de encuestas e informes que en sus conclusiones pusieron de manifiesto la falta de reacción de las autoridades frente al problema de la violencia sobre las mujeres; su evidente descoordinación, no solo en la acción preventiva sino en la propia respuesta a la violencia, y especialmente en el plano legislativo penal, denunciando la notable dejadez de los Estados frente a la consideración de determinadas conductas violentas, a veces ignoradas, otras subestimadas, al tiempo que se constata la ausencia de instrumentos europeos jurídicamente vinculantes. Lo que propiciaba una variedad y dispersión de las respuestas nacionales de los distintos Estados miembros del Consejo al mismo problema, (...) y en consecuencia, de la protección de las víctimas.

Conscientes de ello en el año 2008, reunidos los Ministros de Justicia de los diferentes Estados miembros, mostraron su voluntad política y la urgente necesidad de acometer la elaboración de un convenio común, de un texto legislativo cuya finalidad, fuera la de reforzar con medidas globales, «de amplio espectro», la regulación de los distintos aspectos de la cuestión, en orden a afrontar y prevenir la violencia contra la mujer y la violencia doméstica (....) pues resultaba inasumible que, dentro del propio escenario europeo, se devengara a las víctimas un ámbito distinto de protección.

La constitución del denominado «CAHVIO», esto es, el «Comité ad hoc para prevenir y combatir la violencia contra las mujeres y la violencia domestica» tuvo un objetivo, la elaboración del proyecto de dicho Convenio, concluido en diciembre del año 2010, adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa en fecha 7 de abril de 2011, quedando abierto a la firma de los diferentes Estados el 11 de mayo de 2011.

Con el Convenio de Estambul –EDL 2011/393212- se adoptaba, por vez primera en el ámbito europeo, un tratado internacional de carácter vinculante en materia de violencia contra la mujer y la violencia doméstica, para hacer frente a la que -también literalmente- se considera ya, una grave violación de los derechos humanos.

Desde el Preámbulo en el que resulta oportuno detenerse, se destaca por un lado, la «condena» explícita que incorpora (...) contra toda forma de violencia contra la mujer, y la «aspiración» del legislador, de crear «una Europa libre de violencia contra la mujer »(6).

NOTAS:

1.- El Tratado de Londres que firmaron Bélgica, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y Reino Unido tuvo como principal adalid al citado primer ministro británico.

2.-Imprescindible el análisis que lleva a cabo Tatsiana Ushakova, en «La violencia de género desde la perspectiva del Derecho internacional», en VV.AA. (L. Mella Méndez, dir.)

3.-Nos referimos en concreto al Convenio de Estambul, cuyo contenido trasciende la letra y el «espíritu» de la CEDAW expresados en la Recomendación 19, que está siendo, por cierto, objeto de «revisión» a través del contenido de Estambul, para la elaboración de una nueva Recomendación (la 35) de próxima aprobación en el seno del Comité Cedaw, en aras a materializar la cooperación de Naciones Unidas y el Consejo de Europa.

4.-Abdelhamid Adnane Kioua, «Los derechos sociales en la Carta de los Derechos humanos y de los Pueblos». Revista Derechos sociales .

5.-Incidencias que se reflejan en: «La protección de la víctima en el espacio europeo: La orden europea de protección». M. Carmen Molina Mansilla.

6.-Del análisis el Convenio de Estambul, me remito al Comentario de la autora firmante del presente, en Revista de Jurisprudencia, septiembre 2015 EDC 2015/195775. El Convenio de Estambul. Su incidencia en el sistema español de lucha frente a la violencia contra la mujer.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de julio de 2017.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).


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