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Penal

El delito de financiación ilegal de los partidos políticos

Por D. Manuel Estrella Ruiz

Presidente de la Audiencia Provincial de Cádiz.

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Dinero,economía,euros

I. El sistema legal de financiación de los partidos políticos

La financiación de los partidos políticos, constituye por desgracia un tema de clamorosa actualidad, tanto por el fenómeno de la corrupción, como por la opinión pública de lo desmedido del gasto que implica para el Erario Público, máxime cuando en breve espacio de tiempo confluyen varias elecciones distintas, sensación que como es lógico se agrava en época de crisis económica. A ninguno se nos escapa que la financiación de los partidos políticos constituye una asignatura pendiente de nuestra democracia, en la que se ha generado un «Estado de partidos», ocasionando una aristocracia partidaria, que dicho de forma gráfica, está por encima de las propias instituciones, ya que las grandes decisiones que en estas últimas se adoptan, proceden de decisiones previas que se han acordado por la cúpula del partido que las gobierna.

Sin embargo, pese a la mala imagen que los partidos ofrecen, el pluralismo es esencial, y lo contrario conduce al totalitarismo, indeseado por nuestra sociedad. Al igual que viene sucediendo últimamente con las entidades financieras, no podemos demonizar a los partidos, y ello constituye un grave error.

Los partidos políticos están considerados como una figura clave del Estado Democrático y de Derecho en el art.6 Const -EDL 1978/3879-, y su régimen jurídico no es otro que el propio de asociaciones privadas con potestad para ejercer funciones de relevancia pública.

Como señala la STCo 85/1986 de 25 de junio -EDJ 1986/85-, la Constitución -EDL 1978/3879-, en su deseo de asegurar el máximo de libertad e independencia de los partidos, los somete a régimen privado de las asociaciones, que permite y asegura el menor grado de control e intervención estatal sobre los mismos. La disciplina constitucional en esta materia, tomada en su sustancia se ha articulado sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo público de los ciudadanos a constituir, bajo la forma jurídica de asociaciones, partidos políticos; con ello se reconoce y legitima la existencia de los partidos y se garantiza su subsistencia. El partido, en su creación, en su organización y en su funcionamiento, se deja a la voluntad de los asociados fuera de cualquier control administrativo, sin perjuicio de la exigencia constitucional del cumplimiento de determinadas pautas en su estructura, actuación y fines.

La propia exposición de motivos de la LO 6/2002 de partidos políticos -EDL 2002/22240- nos indica que aunque los partidos políticos no son órganos constitucionales sino entes privados de base asociativa, forman parte esencial de la arquitectura constitucional, realizan funciones de una importancia constitucional primaria y disponen de una segunda naturaleza que la doctrina suele resumir con referencias reiteradas su relevancia constitucional y a la garantía institucional de los mismos, por parte de la Constitución. Desde uno y otro punto de vista, el tiempo presente reclama su esclarecimiento y la mejora de su estatuto jurídico. Tampoco podemos olvidar que los art.6,22 y 23 Const -EDL 1978/3879- están amparados en los términos del art.53 Const. Nos encontramos por tanto ante la única fórmula actual que garantiza la democracia representativa.

Los partidos políticos se rigen amén de por la Ley de Asociaciones, por la LO 6/2002 de partidos políticos -EDL 2002/22240-, la LO del Régimen Electoral General -EDL 1985/8697-, la LO 8/2007 de Financiación de los partidos políticos -EDL 2007/44156- que ha sufrido importantes modificaciones por la LO 5/2012 -EDL 2012/221054- y la LO 3/2015 -EDL 2015/32372-, el Reglamento de las Cámaras, y como no podía ser menos desde el año 2015 por el Código Penal -EDL 1995/16398-, que como de todos es sabido, desde la LO 1/2015 -EDL 2015/32370-, ha adelantado la barrera de la protección penal hasta límites que eran entonces insospechables.

El atávico problema de la financiación de los partidos se rige en el Derecho Comparado por fórmulas muy diversas y que van desde la posibilidad de que un ciudadano decida que un porcentaje de sus impuestos se destine a la financiación de la campaña presidencial de un candidato, tal y como ocurre en los Estados Unidos, que no al partido político en sí, hasta la posibilidad de que sólo se puedan financiar las elecciones o las actividades permanentes de los partidos, como ocurre esto último en los países nórdicos.

En España, el sistema de financiación de los partidos admite la posibilidad tanto de financiar las actividades permanentes y gastos corrientes de mantenimiento de la actividad del partido como las campañas electorales. En mi modesta opinión la financiación pública directa es una garantía de independencia y de igualdad, dejando a salvo el escollo que implica para los partidos de nuevo corte, el hecho de que la financiación se produzca en función de los últimos resultados electorales. El problema, es que la financiación pública fortalece a las oligarquías y burocracias del partido y sobre todo, que es manifiestamente insuficiente.

Siguiendo a Jose Antonio Ballestero, podemos decir en cuanto a las características del sistema de financiación de nuestros partidos, en primer término que se trata de un sistema mixto que admite tanto la subvención proveniente de fondos públicos como las aportaciones privadas no finalistas y naturalmente, los rendimientos de las actividades propias de los partidos y los procedentes de la gestión de su patrimonio. En España, como dijimos antes se financian tanto los gastos ordinarios de funcionamiento como las campañas y los gastos de seguridad, no existiendo problemas en la procedencia pública de dicha financiación, y que puede ser estatal, autonómica o municipal. No se ofrece a priori ningún porcentaje máximo en relación a los Presupuestos del Estado, por lo que no hay límites a las subvenciones, no existiendo tampoco ningún límite de proporción entre las aportaciones públicas y privadas a diferencia de lo que rige en otros países. Las aportaciones privadas tienen un régimen exhaustivo de limitaciones, prohibiéndose las anónimas, finalistas y que superen la cifra de 50.000 euros al año por donante, salvo los inmuebles, en cuyo caso se establece la obligación de dar inmediatamente cuenta al Tribunal de Cuentas. Se prohíbe igualmente la donación por parte de personas jurídicas o de gobiernos e instituciones públicas extranjeras, esto último con la loable intención de impedir por dicha vía cualquier influencia externa que pueda menguar la Soberanía Nacional, y todo ello con la condición, aún contraviniendo el Código Civil -EDL 1889/1- de que todas las donaciones son radicalmente irrevocables.

Se prohíbe igualmente recibir donaciones de empresas con contratos vigentes con la administración, no se fija un tope máximo a los incrementos anuales indicando la propia ley que el aumento anual no puede ser inferior al incremento del IPC. Otra característica esencial es la fijación de un régimen tributario muy favorable para los partidos políticos, creándose la obligación de llevar libros de contabilidad, inventario, tesorería, balance, cuenta de resultados y memoria explicativa. Finalmente decir que toda la fiscalización y control externo es asumida por el Tribunal de Cuentas y órganos asimilados de las Comunidades Autónomas y que se fija en la propia ley, un régimen disciplinario que igualmente se atribuye al Tribunal de Cuentas.

El fenómeno de la corrupción ha significado un importante descrédito para los partidos políticos, y en aras de intentar controlar los sistemas de control e imagen de los mismos, últimamente ha habido una evolución legal importante en la legislación que lo regula, y así la LO 7/2012 -EDL 2012/280013-, incluye a los partidos políticos en el régimen de responsabilidad penal de las personas jurídicas del que fueron incomprensiblemente excluidos cuando se instauró en el año 2010. La LO 5/2012 -EDL 2012/221054- prohíbe que las fundaciones privadas que reciban subvenciones públicas puedan financiar a ningún partido político, y lo que es más importante, el art.4 de la LO 8/2007 -EDL 2007/44156- recoge que las Entidades de Crédito no podrán efectuar condonaciones totales o parciales de deuda a los partidos políticos, entendiéndose a tal efecto por condonación la cancelación total o parcial del principal del crédito o de los intereses vencidos o la renegociación del tipo de interés por debajo de los aplicados en condiciones de mercado. Las donaciones de inmuebles han de notificarse de inmediato al Tribunal de Cuentas y por último recordar que las donaciones que reciban las fundaciones ligadas al partido están sometidas al mismo régimen de fiscalización que aquel conforme a la disposición adicional séptima de dicha ley.

II. La tipificación expresa

Como es sabido, en el ámbito de un partido político se pueden cometer numerosos delitos, cosa que por desgracia vemos a diario, siendo los más comunes los de cohecho, negociaciones prohibidas, tráfico de influencia, malversación, apropiación indebida, etc, todos ellos íntimamente relacionados con el triste fenómeno de la corrupción. Hay quien en la doctrina se pregunta, si era necesario habida cuenta lo anterior, tipificar expresamente el delito de financiación ilegal de los partidos políticos, entendiendo la mayoría y quien modestamente suscribe estas líneas, que sí.

El art.149 de LO del Régimen Electoral General -EDL 1985/8697- establece que los administradores generales y de las candidaturas de los partidos, federaciones, coaliciones, o agrupaciones de electores que falseen las cuentas, reflejando u omitiendo indebidamente en las mismas aportaciones o gastos, o usando de cualquier otro artificio que suponga aumento o disminución de las partidas contables serán castigados con la pena de 1 a 4 años de prisión y multa de 12 a 24 meses, añadiendo que los Tribunales en atención a la gravedad del hecho y sus circunstancias, podrán imponer la pena en un grado inferior.

El art.150 -EDL 1985/8697-, indica igualmente que los administradores generales y de las candidaturas, así como las personas autorizadas a disponer de las cuentas electorales, que se apropien o distraigan fondos para fines distintos de los contemplados en esta ley, serán sancionados con la pena de 1 a 4 años y multa de 12 a 24 meses, elevando los supuestos superiores a 50.000 euros a la pena de 2 a 6 años de prisión, añadiendo otra vez que los Tribunales teniendo en cuenta la gravedad del hecho y sus circunstancias, las condiciones del culpable y la finalidad perseguida por éste, pueden imponer una pena inferior, contemplando así un subtipo atenuado.

No es fácil encontrar condenas por uno ni otro delito que no son sino en definitiva una falsedad en las cuentas electorales o una apropiación de fondos electorales, por lo que ambos tipos gozan de escasa aplicación práctica. Llegamos así a la LO 1/2015 -EDL 2015/32370-, que es la que introduce los art.304 bis y ter -EDL 1995/16398-, que por primera tipifican expresamente los delitos objeto de este artículo.

El preámbulo afirma que nacen por la necesidad de definir un tipo específico para esos actos delictivos ya que en la hasta entonces legislación española vigente no existía ningún delito concreto relacionado con la financiación ilegal de los partidos, añadiendo que se castiga a aquellas personas que acepten o reciban donaciones ilegales o que participen en estructuras cuyo principal objeto sea el de financiar ilegalmente a un partido político.

El grupo GRECO del Consejo de Europa emite para España unas conclusiones demoledoras en relación a la transparencia de la financiación de nuestros partidos políticos, manifestando que en nuestro país no se ha mostrado interés alguno en el establecimiento de un sistema transparente de financiación, a lo que hemos de añadir que desgraciadamente en el índice de percepción de la corrupción, no ocupamos precisamente un lugar del que podamos sentirnos orgullosos.

Las siempre criticadas normas penales en blanco, no han tenido hasta ahora un precepto cuya remisión sea expresamente a un artículo concreto, en lugar de la infracción genérica de un conjunto normativo en alguna materia. El artículo introducido por la LO 1/2015 -EDL 2015/32370- se deriva expresamente al art.5.1 de la Ley de Financiación de los Partidos Políticos -EDL 2007/44156-, al manifestar que será castigado con una pena de multa del triplo al quíntuplo de su valor, el que reciba donaciones o aportaciones destinadas a un partido político, federación, coalición o agrupación de electores con infracción de lo dispuesto en el art.5.1 de la LO 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos. Dicho precepto hay que ponerlo además en relación con el art.17 de la misma ley, en el que se fijan las responsabilidades disciplinarias, que como ya advertimos antes se ventilan en el Tribunal de Cuentas.

El delito consiste en «recibir» aportación o donación infringiendo el único artículo que ahí se menciona. Autor del mismo es quien tenga la capacidad de decisión, siendo objeto del delito la donación o aportación. El destinatario puede ser un partido político, una federación o una agrupación de electores, y la conducta consiste en recibir. El término recibir puede plantear problemas pues consiste en la recepción material, debiendo tenerse presente que el art.17 -EDL 2007/44156- no habla de recibir sino de aceptar, lo que parece dar lugar a entender que entre la aceptación y la recepción física hay un limbo penal que debe dar lugar a la atipicidad.

Al ser tan contundente la remisión al art.5.1 -EDL 2007/44156-, es de suponer que no por error, queda excluida de la tipificación penal la condonación que como hemos advertido está regulada en el art.4, donde se dice las entidades de crédito no podrán efectuar condonaciones totales o parciales de deuda a los partidos políticos. A estos efectos se entiende por condonación, la cancelación total o parcial del principal del crédito o de los intereses vencidos, o la renegociación del tipo de interés por debajo de los aplicados en condiciones de mercado. Igualmente quedan excluidos de la tipificación penal las aportaciones de personas extrajeras al estar regulado en el art.7, según el cual los partidos políticos podrán recibir donaciones no finalistas, procedentes de personas físicas extranjeras, con los límites, requisitos y condiciones establecidas en el presente ley para las aportaciones privadas, y siempre que se cumplan además, los requisitos de la normativa vigente sobre control de cambios y movimiento de capitales. Los partidos no podrán aceptar ninguna forma de financiación por parte de gobiernos y organismos, entidades o empresas públicas extranjeras o de empresas relacionadas directa o indirectamente con los mismos. Entiendo modestamente que ya puestos a introducir la tipificación expresa de esta conducta, la infracción de dichos preceptos debería haberse recogido como delito, pero al emplearse una remisión tan expresa y rotunda, en la actualidad considero que la infracción de las conductas prohibidas en los art.4 y 7, podrán ser objeto de sanción disciplinaria por la vía del art.17, pero no por la vía del Código Penal -EDL 1995/16398-.

El art.5.1 -EDL 2007/44156- señala que los partidos no podrán recibir directa o indirectamente donaciones anónimas finalistas o revocables, donaciones procedentes de una misma persona superiores a 50.000 euros anuales, así como las donaciones procedentes de personas jurídicas y de entes sin personalidad jurídica. Añade que en el caso de donaciones en especie de bienes inmuebles no se estará limitado por los 50.000 euros anuales, con la condición de que inmediatamente se dé cuenta al Tribunal de Cuentas, amén de ser obligatoria la expedición de una certificación en la que se identifique al donante, el documento público que acredite la entrega del bien haciendo mención expresa del carácter irrevocable de la donación. El delito, huelga decir, que no admite la comisión culposa al no estar así expresamente recogido en el precepto.

A continuación fija unos tipos agravados en los que las penas pueden ir de 6 meses a 4 años de prisión para aquellos supuestos en los que la donación supere los 500.000 euros anuales, y para los que infrinjan la prohibición del art.7.2 -EDL 2007/44156-, en cuantía superior a 100.000 euros, siendo llamativo, que por debajo de la misma los hechos sean atípicos por la remisión que hace la ley al art.5.1, mientras que en el supuesto en que se superen los 100.000 euros, se pase ya directamente al subtipo agravado a que hacemos mención, algo difícil de entender.

El art.304 bis 3 -EDL 1995/16398- contempla los subtipos de especial gravedad que son sancionados con la mitad superior de la pena, pudiendo llegar al superior en grado, casos en los que conviene recordar que no es factible la suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad con arreglo a las condiciones que fija el art.80 CP. Este subtipo agravado viene dado por los casos «especial gravedad», concepto jurídico indeterminado de difícil compatibilidad con el principio de taxatividad, y que algunos autores entienden que podría ser para aportaciones o donaciones que superen diez veces los límites que fijan los artículos anteriores o por ejemplo cuando la donación se lleve a cabo con un fin espurio.

El 304 bis 4 -EDL 1995/16398-, castiga por igual a quien realiza la entrega, y lógicamente admite la posibilidad de que se cometa por personas jurídicas.

Finalmente el 304 ter 1 -EDL 1995/16398- castiga con penas de prisión de 1 a 5 años a cualquiera que pertenezca a una organización cuyo fin sea la financiación de partidos políticos, federaciones, coaliciones de electores, al margen de lo establecido en la ley, sancionando al dirigente con la mitad superior de la pena, lo que evidencia que comete el delito cualquiera que pertenezca a la organización, sea cual fuese su grado de responsabilidad y participación en la misma, contemplando cómo no podría ser de otra forma la posibilidad de que se imponga la pena en la mitad superior o incluso en la superior en grado para los supuestos de especial gravedad.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de abril de 2017.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

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