1. Introducción
Se ha oído hablar mucho del denominado sistema austriaco, como modelo a seguir en el diálogo social para la reforma del mercado laboral y más concretamente en materia de flexibilización y abaratamiento del despido. Incluso el Gobierno hace referencia expresa al mismo en el documento de trabajo de 12 de abril, donde plantea puntos de partida para el referido diálogo social. En efecto, al respecto, en este punto, dicho documento señala que, “como fórmula que podría favorecer firmemente la creación de empleo indefinido, el Gobierno propone trabajar, buscando siempre el consenso con los interlocutores sociales, sobre la adaptación a nuestro país de modelos sobre los sistemas de indemnización por despido que en los últimos años se han adoptado en algunos países europeos, entre ellos en el sistema laboral austríaco, que permitan incrementar la estabilidad en el empleo y fomentar una movilidad laboral más sana, así como la formación para el empleo a lo largo de toda la vida laboral.” No obstante, en realidad, pocos conocen, en profundidad, a excepción de unas pinceladas superficiales, en qué consiste realmente el tan mencionado y reiterado modelo austríaco, si realmente es extrapolable a nuestro régimen jurídico laboral, así como, más importante todavía, si cumpliría la finalidad para la cual se pretende importar.
Por ello, el presente artículo desvela estas incógnitas, llevando a cabo un análisis en profundidad del régimen jurídico del modelo austríaco, así como de los convenientes e inconvenientes que presentaría su instauración en nuestro mercado laboral y posibles alternativas más viables.
A mediados de 2001 el gobierno de Austria anunció su intención de reformar la indemnización estatutaria por despido. Los objetivos en función de los problemas señalados antes eran los siguientes:
- Ampliar el derecho a otros colectivos.
- Establecer costes de despido ciertos para la empresa en el momento de la contratación.
- Facilitar o no desincentivar la movilidad voluntaria de los trabajadores, especialmente por rotación de empleos con la misma o distinta empresa tras contratos temporales. La articulación tradicional de los sistemas de protección del empleo, basados sobre indemnizaciones a abonar por la empresa y prestaciones por desempleo, en el caso de pérdida involuntaria del puesto de trabajo, a su juicio pueden desincentivar la movilidad voluntaria de los trabajadores.
- Introducir la opción de utilizar los pagos a los Fondos profesionales para la mejora de las pensiones.
Detalles importantes como el tiempo mínimo de servicio requerido para tener derecho ya había sido ampliamente discutido. Por último, el gobierno decidió delegar la redacción de un nuevo régimen de indemnización a los interlocutores sociales. En octubre de 2001, los socios de la coalición llegaron a un acuerdo y en junio de 2002 la nueva ley de indemnización por despido fue aprobada. El sistema de indemnización por despido fue cambiado por el Betriebliches Mitarbeitervorsorgegesetz, también conocido como la nueva ley de indemnización por despido (Abfertigung Neu).
La reforma reemplazó un sistema de indemnizaciones por despido convencional por un sistema de cuentas de ahorro individuales.
El primer objetivo de la reforma es facilitar la rotación y la movilidad laboral. La reforma de las indemnizaciones por despido en Austria se dirigiría a corregir y eliminar las barreras y obstáculos para la movilidad de los trabajadores.
El sistema se financia por los empleadores a través de una contribución mensual, libre de impuestos, del 1,5377% del salario bruto mensual del trabajador. Téngase en cuenta que el salario medio en Austria de de 36.032 euros/año mientras que en España es de 20.438. Las contribuciones comienzan en el segundo mes de una relación de trabajo y finalizan con su terminación.
Las reclamaciones de indemnizaciones por despido se desplazan hacia y se ejecuten por los denominados Fondos de provisión de los empleados (Mit - arbeitervorsorgekassen), que son jurídicamente independientes de los empleadores. Los derechos acumulados se integran en una del empleado hasta su jubilación, a menos que el contrato de trabajo haya sido extinguido por el empleador, en cuyo caso se pueden realizar pagos por los Fondos en concepto de indemnización por despido, siempre que se hubieran abonado contribuciones al Fondo durante los últimos tres años, computando a tales efectos las contribuciones realizadas por los distintos empresarios del trabajador, en su caso, en dicho período.
En caso de despido, por tanto, los trabajadores tienen la opción de recibir el pago de indemnizaciones procedentes de sus cuentas de ahorro individuales o trasladar su saldo acumulado al siguiente trabajo, es decir, entre percibir dinero en efectivo o transferir el importe correspondiente en un único pago a un trabajo posterior o a un seguro de pensiones.
Asimismo, en el momento de su jubilación, los trabajadores pueden reclamar un pago a tanto alzado o convertir sus derechos en un pago periódico, esto es, en el abono de anualidades. Mientras que el primero se grava a una tasa de 6% a efectos del impuesto sobre la renta, la segunda modalidad está libre de impuestos. Es decir, si en el momento de la jubilación se elige cobrar el total acumulado éste está sujeto a un tipo impositivo fijo del 6% mientras que si se opta por percibirlo en anualidades está exento de impuestos.
El nuevo sistema entró en vigor en enero de 2003. Cubre todos los contratos de trabajo celebrados después de diciembre de 2002. Los contratos de trabajo ya en vigor en dicha fecha se siguen rigiendo, en principio, por el sistema anterior hasta el final de la relación laboral. Sin embargo, cabe la posibilidad de una transferencia de la antigua a la nueva ley de indemnización por despido por acuerdo entre el empresario y el trabajador.
La reforma amplía el derecho a la indemnización por despido considerablemente. El derecho ya no depende de la forma de finalización del contrato, ni de la antigüedad del trabajador. En lugar de perder el derecho al pago de indemnizaciones por despido en los casos de extinción voluntaria, los empleados pueden trasladar el saldo acumulado en sus cuentas de ahorro individuales al siguiente trabajo.
2. Los Fondos de Provisión de los Empleados
Mientras que en el antiguo sistema la cantidad de indemnización por despido aumentaba de acuerdo con la antigüedad del trabajador, alcanzando un máximo de una anualidad después de 25 años de servicios con el mismo empleador, bajo el nuevo sistema la cantidad depende, a partir de su valor nominal, de la capitalización que lleve a cabo el Fondo.
Los Fondos de provisión de los empleados invierten las contribuciones de los empresarios en el mercado de capitales, por lo tanto, la cantidad acumulada de indemnización por despido depende del rendimiento neto anual de los mismos. La cantidad ahora está sujeta a los vaivenes del mercado, con todos los riesgos que ello entraña, aún cuando, como veremos más adelante, el valor nominal de las contribuciones esté garantizado por ley. Sin mencionar que, para alcanzar la cantidad máxima del antiguo sistema, que recordamos se lograba tras 25 años de antigüedad, se calcula que ahora se necesitarán al menos 37 años, siempre y cuando los mercados mantengan un rendimiento medio del 6%, lo cual en épocas como la actual es bastante difícil lograr y falta ver si se compensará en el futuro con épocas venideras de bonanza que traigan rendimientos superiores al citado medio. De otra parte hay que descontar la inflación, salvo que los salarios mantengan el poder adquisitivo. Con un 1,53% del sueldo bruto el valor nominal sólo alcanza unos siete días por año. Así en un sueldo bruto de 1.000 euros mensuales el 1,53% supone 15,3 euros al mes, que es la mitad del sueldo diario bruto (33 euros), que multiplicado por 14 pagas da lugar a 7 días por año de indemnización.
Superar esta cuantía de indemnización tan baja dependerá de la rentabilidad de la cuenta individual.
Los Fondos, aunque precisan de autorización gubernamental, son de gestión privada y, por lo tanto, su finalidad es lucrativa y pueden cobrar gastos de gestión y mantenimiento.
Estos gastos pueden alcanzar entre el 1% hasta el 3,5% de las contribuciones anuales de indemnización por despido. En la actualidad, las tasas reales de gestión y mantenimiento se encuentran entre el 1,8% y el 2,9%. Adicionalmente, los fondos de provisión de los empleados pueden cobrar hasta un 0,8% del capital invertido.
Se establecieron nueve Fondos de gestión privada para recoger las cuotas mensuales, invertirlas en el mercado de capitales y pagar las indemnizaciones a los empleados con derecho.
El empleador debe suscribir un contrato con uno de los Fondos de provisión de empleados para cubrir a todos sus trabajadores que estén en el nuevo sistema de pago de indemnizaciones. La elección de Fondo se lleva a cabo mediante acuerdo colectivo. Si no existe representación legal de trabajadores en la empresa y, por tanto, no puede haber acuerdos colectivos, la elección corre a cargo del empresario.
Es posible cambiar anualmente a otro Fondo distinto.
Los Fondos pueden invertir un máximo del 25% en el mismo grupo de entidades de crédito, préstamos y créditos, bonos, acciones (en un máximo del 40%) y en certificados de participación de la inversión. En principio, un máximo de un 50% se puede invertir en moneda extranjera y un tope de un 10% en bonos y acciones de una misma empresa. En 2006 sólo el 15% de los activos se había invertido en acciones.
Los Fondos alegan que un alto rendimiento sólo es posible si las inversiones se concentran en renta variable. No obstante, esto en la práctica es difícil debido a que se debe tener liquidez ante las posibles reclamaciones de pagos, de tal modo que el horizonte de inversión es relativamente corto. Casi uno de cada dos empleados con derecho a recibir una indemnización opta en la actualidad por el desembolso de la misma y no la aplaza a la edad de jubilación.
Entre 2004 y 2006 los activos administrados por los fondos de empleados aumentaron de 365 millones de euros a 1.130 millones de euros. Son 2,3 millones de empleados los que han adquirido los derechos en el nuevo sistema de indemnización por despido.
Si bien la reforma amplió el número de trabajadores con derecho a indemnización por despido considerablemente, sin embargo, el promedio de pago por despido será menor en el nuevo sistema en comparación con el antiguo sistema.
Además, a partir de 2008 el número de personas con derecho a indemnización por despido aumentará aún más con la introducción de la llamada figura Libre Dienstnehmer, una condición híbrida entre empleados y trabajadores autónomos, el equivalente a nuestros TRADE, además de la inclusión de los trabajadores autónomos del sector del comercio. Los agricultores también tendrán la posibilidad de optar al nuevo sistema.
El nuevo sistema de indemnización por despido ofrece muchas ventajas para los empresarios:
- Para los empleadores se evitan problemas de liquidez derivados de los pagos simultáneos de varias indemnizaciones y se evita la incertidumbre en relación con los costos de la indemnización por despido en el momento de la contratación.
- Abarata los costes del despido Para los trabajadores la única ventaja es la siguiente:
- Se reducen los costes de movilidad en el empleo, porque no pierden su derecho a indemnización por despido al cambiar voluntariamente de trabajo o por despido procedente. La pérdida del derecho a indemnización por despido creaba un fuerte incentivo para que los trabajadores con mayor antigüedad no abandonaran sus puestos de trabajo voluntariamente. El nuevo sistema de pago por despido elimina este factor disuasorio con respecto la movilidad en el trabajo.
Sin embargo hay que tener en cuenta:
- Que en la actualidad no existen estudios que cuantifiquen el impacto real del nuevo sistema sobre la movilidad laboral. Es muy probable que el impacto sea más bien modesto, pues casi todos los trabajadores con mucha antigüedad todavía están cubiertos por el viejo sistema.
- Por otra parte, la falta de movilidad laboral puede estar justificada y ser positiva si la inversión en la empresa se apoya en mano de obra experimentada y si se da una cierta formación e integración del trabajador en la misma con perspectivas de promoción. En cambio, es cuestionable si el nuevo sistema es un instrumento eficaz para aumentar la experiencia o formación de los trabajadores, dado que no hay ya vínculo entre el derecho a la indemnización por despido y el grado de experiencia, formación o antigüedad. Es decir, corre el riesgo de no fidelizar al trabajador.
- Reparte entre todas las empresas los costes del despido, tengan más o menos rotación, sea cual sea su tamaño, pero con unos costes muy bajos.
- Puede aumentar los despidos, aunque en Austria ya se partía de una alta rotación en el empleo. Es decir, el coste marginal de despedir a un trabajador es cero, lo que puede originar una excesiva rotación y aumentar todavía más los despidos de trabajadores en general y en especial los de edad avanzada y su sustitución por mano de obra más joven y más barata. Desaparece el papel disuasorio del despido que tienen las indemnizaciones, es decir el recurso al despido como primera opción. También va a la contra del comportamiento social responsable de la empresa.
- Se corre también el riesgo de que en un mercado de trabajo como el español la cuota empresarial al Fondo de hecho la acabe pagando de hecho el trabajador.
Hay propuestas como las del Informe DOING BUSINESS 2009 del Banco Mundial que plantea que se destine el Fondo una parte del salario del trabajador. Otros autores dicen que debe ser costeado por empresarios y trabajadores. O sólo por los trabajadores (Informe de la OCDE, Objetivo Crecimiento 2007).
- En cuanto a la cuantía de las indemnizaciones el sistema de Fondos incluso en las estimaciones más optimistas de rentabilidad no garantiza los mismos niveles que antes de la reforma al depender ahora en buena medida de la rentabilidad de la capitalización. No cumple el papel de seguro de rentas ante las incertidumbres del mercado. Como ya se ha señalado, los Fondos de empleados sostienen que un alto rendimiento sólo es posible si las inversiones se concentran en renta variable, pero en la práctica es difícil debido a que se debe tener liquidez ante las posibles reclamaciones de pagos, de tal modo que el horizonte de inversión es relativamente corto. Demás hay que deducir los gastos de gestión y mantenimiento.
- Sí que mejora a los colectivos o a las extinciones que antes no tenían derecho a indemnización. Uno de los objetivos explícito de la reforma austriaca fue la eliminación de desigualdades en la distribución del pago de la indemnización por despido entre los empleados. Así, como resultado de la reforma, son muchos más los empleados que tienen derecho al pago de la indemnización por despido, en particular los trabajadores con contratos temporales de corta duración.
En cuanto a su papel como mejora de las pensiones de jubilación hay que recordar que el gobierno no quería articular la posibilidad de pagar indemnizaciones directamente a empleados a la finalización de su empleo, sino un modelo que favoreciera que el pago de las indemnizaciones se destinara a financiar fondos de pensiones a favor de los trabajadores. Al final, los interlocutores sociales y el gobierno acordaron un compromiso por el que el abono directo de las indemnizaciones por despido a los trabajadores a la finalización de sus contratos, fuera gravado, a efectos de impuesto sobre la renta, a un tipo fijo de un 6%, mientras que las indemnizaciones por despido destinadas a financiar fondos privados de pensiones quedaran libres de impuestos.
Se trataba de que los pagos de la indemnización por despido también contribuyesen a la expansión del segundo pilar del sistema de pensiones, el nivel complementario, subdesarrollado hasta ese momento. La idea era que el nuevo sistema además contribuyera a la mejora del mercado de capitales en Austria y a reforzar el pilar complementario o de capitalización del sistema de pensiones. La reforma sustituye el anterior sistema de prestaciones definidas por un régimen de aportaciones o contribuciones definidas.
Sin embargo:
- La posibilidad de reclamar pagos en efectivo, después de la terminación del empleo, disminuye considerablemente el rendimiento esperado en el mercado de capitales y la relativa baja tasa de contribución implica que el nuevo sistema no pueda generar los ingresos suficientes para contribuir a la expansión del segundo pilar del sistema de pensiones en Austria. Cabe señalar, que las fuentes disponibles evidencian que un número de trabajadores considerables prefieren el desembolso en efectivo del pago de las indemnizaciones, frente a su inversión en un plan de pensiones nominal.
- La cuota de contribución del 1,5377% es demasiado baja para generar un importante segundo pilar de ingresos para la jubilación que podrían ayudar a mantener las actuales tasas de sustitución. Para ello se calcula que se debería aumentar la cuota de contribución al 5%.
3. Conclusiones
La reforma del sistema de indemnización por despido en Austria ofrece ciertas ventajas para los empleados y los empleadores:
- Desde el punto de vista de los empleadores, los costes de despido, que no sólo son previsibles y conocidos desde el inicio de la contratación sino además son más bajos que con la anterior regulación.
- Para los empleados, la incentivación a la movilidad, debido a que la pérdida del derecho a indemnización en los casos de dimisión ya no es relevante. El nuevo sistema de indemnización por despido puede aumentar así la flexibilidad externa.
Es el principal argumento alegado por el presidente del Banco de España.
Sin embargo, presenta serios inconvenientes:
- Al mantenerse para los trabajadores con contrato el sistema anterior a la reforma se superponen dos regímenes con costes de despido muy diferentes. Esto puede incentivar a que se lleven a cabo despidos con estos trabajadores para acogerse al nuevo sistema mucho más barato para las empresas (efecto sustitución).
- Presenta el riesgo de que se produzca un aumento de los despidos pues en el coste no influye el modo en que el contrato se haya extinguido. Las causas y la forma del despido no influyen ni sobre la cantidad ni sobre la forma del derecho de los trabajadores al pago de la indemnización. Al desaparecer la apariencia de coste privado, por su socialización empresarial, la extinción del contrato puede verse por la empresa como un recurso fácil e indiscriminado. En otras palabras, el nuevo sistema de pago de indemnización por despido en Austria no contiene elementos de un impuesto sobre el despido cuyo objetivo es hacer que las empresas internalicen los costes excesivos de rotación laboral. Es decir, el coste marginal de despedir a un trabajador es cero, lo que puede originar una excesiva rotación y aumentar todavía más los despidos de trabajadores en general y en especial, los de edad avanzada y su sustitución por mano de obra más joven y más barata. Es es, el papel que tienen las indemnizaciones de disuadir del recurso al despido como primera opción desaparece. De otra parte, la mayor rotación incrementa los gastos de desempleo como ocurre en España con la rotación derivada del abuso de la temporalidad.
Por eso algunas propuestas españolas (BBVA) plantean la posibilidad de que la empresa pague una indemnización al trabajador de 8 días de salario por el primer año de trabajo, 12 por el segundo, 16 por el tercero y 20 por el cuarto y siguientes y el resto con cargo al Fondo. Es decir, una mezcla o combinación de contrato único con el sistema austriaco. El Círculo de Empresarios por su parte excluye de la cobertura del Fondo el despido improcedente.
Hay que recordar que también aumentarían los despidos, la rotación y los gastos de desempleo con el sistema escalonado de indemnizaciones de la propuesta de contrato único pues las empresas despedirían antes de que las indemnizaciones empezaran a ser más altas tras los dos primeros años, volviendo a contratar para el mismo puesto al mismo o a distinto trabajador, aunque en el primer caso constituyera un claro fraude de ley.
Para este viaje es mejor un sistema parecido al del FOGASA: sistema público, gestionado por el Ministerio de Trabajo, sin capitalización, financiado por la cuotas anuales a cargo de la empresa. Cubriría mejor los 7 días de indemnización que cubren como mínimo los Fondos austríacos subiendo el porcentaje actual de cotización al FOGASA del 0,2 (no hace mucho era de un 0,4, y se bajó antes de la crisis) elevándolo como máximo al 1,57, pero manteniendo las indemnizaciones actuales a los trabajadores. Es decir, es mejor socializar el coste entre los empresarios, abaratar el de la empresa, sin tocar los derechos de los trabajadores, a través del FOGASA, extendiendo, si acaso, el sistema actual de la bonificación del 40% de las empresas de menos de 25 trabajadores en despidos objetivos y ERES a otros supuestos que habría que analizar detenidamente. Se reducirían así con cargo al FOGASA los costes en 8 días, sin perjudicar al trabajador. Los costes reales de las empresas quedarían en 12 días, 25 y 37 días respectivamente en los diversos supuestos de despido. De extenderse al despido disciplinario improcedente supondría 37 días de indemnización real máxima.
A todo ello se añade que por esta vía las empresas se ahorrarían las indemnizaciones por finalización de contratos de obra y eventualidad de 8 días. Si estas indemnizaciones de temporalidad pasaran a 15 o 20 días, 45 en caso de fraude de ley, sin subvención en ningún caso a cargo del FOGASA, podría ser disuasorio para la utilización abusiva de la contratación temporal. El único riesgo es que los gastos del FOGASA se dispararan y el Estado tuviera que hacerse cargo del déficit. Y que a los empresarios les pareciera excesiva la cuota del FOGASA en un 1,57%.
Se criticaría por otra parte por los obsesionados por la movilidad, al no afrontar los problemas de movilidad de los trabajadores que voluntariamente quisieran cambiar de empresa.
- De otra parte, aunque la aportación al Fondo se lleva a cabo desde el primer día, no es posible retirar las cantidades acumuladas antes de tres años de vida laboral, con lo que el trabajador únicamente estaría protegido durante ese período por las prestaciones de desempleo. También cabría combinar este sistema con el danés y durante esos tres años mantener unas prestaciones de desempleo muy altas (el 90% del último salario durante cuatro años en el sistema danés, con importantes medidas de recolocación y de políticas activas a cargo de los Servicios de empleo). No obstante, en el sistema español los tres años de trabajo dan lugar a un año de prestación del 70% durante los primeros seis meses y del 60 de los restantes.
- Pese al plazo de los tres años, la posibilidad de pagos de indemnizaciones lleva a que los Fondos no inviertan grandes cantidades del capital en inversiones a largo plazo, limitando así los rendimientos potenciales. Y de hacerlo en renta variable los riesgos para el trabajador en el mercado financiero son mucho mayores.
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