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Autorizaciones administrativas en materia laboral y de seguridad social. Criterios normativos y jurisprudenciales

Por Dña. Ana Sancho Aranzasti

Magistrada especialista en el orden Social.

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Trabajador,laboral

I. Introducción. Análisis normativo

El art.18.2 Const -EDL 1978/3879- consagra la inviolabilidad del domicilio, sin que pueda llevarse a cabo ninguna entrada o registro en el mismo sin consentimiento de su titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito.

La autorización administrativa en materia laboral y de Seguridad Social fue introducida en la legislación social a raíz de la aprobación de la LRJS, Ley 36/2011, de 10 octubre -EDL 2011/222121-, en vigor desde el 12 diciembre 2011, a través de la cual se dio una nueva redacción del art.76 LPL -EDL 1995/13689- que incluido en la Sección 1ª, Capítulo 1º del Título 1º «De los actos Preparatorios» pasó a formar parte de la Sección Denominada «Actos preparatorios y diligencias preliminares», y cuyo apartado 5º, sigue la regulación previa contenida en el art.8.6 LJCA, párrafo primero -EDL 1998/44323-, cuyo tenor literal establece que: «Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia».

En concreto, el citado art.76.5 -EDL 2011/222121- dispone que «La Inspección de Trabajo y de Seguridad Social , y en su caso, la Administración laboral, en el ejercicio de sus funciones, cuando el centro de trabajo sometido a inspección coincidiese con el domicilio de la persona afectada, podrá solicitar la correspondiente autorización judicial, si el titular se opusiere o existiese riesgo de tal oposición, en relación con los procedimientos administrativos de los que conozca o pueda conocer posteriormente la jurisdicción social, o para posibilitar cualquier otra medida de inspección o control que pudiera afectar a derechos fundamentales y libertades públicas». La competencia atribuida a los órganos de la jurisdicción social se enmarca por tanto dentro del ámbito de las actuaciones administrativas en el orden social respecto a los que el nuevo texto procesal dio un giro respecto a la regulación del texto anterior.

Pese a que la reforma introduce la potestad de autorizar la entrada y registro en material laboral y de seguridad Social, no se ve respaldada por una correlativa regulación de la competencia del órgano correspondiente para dictar la autorización, como ocurre en la jurisdicción contenciosa (art.91.2 LOPJ, -EDL 1985/8754- LO 8/2015 -EDL 2015/125943- y el citado art. 8.6 LJCA -EDL 1998/44323-), limitándose a declarar el art.6.1 LRJS -EDL 2011/222121- que los órganos de lo social conocerán en única instancia de todos los procesos atribuidos al orden social, y en procesos de impugnación de los actos administrativos a que se refiere el apartado segundo de dicho precepto legal, y el art.9.5 LOPJ que «Los del orden jurisdiccional social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral». Tampoco tiene su reflejo en el art.92 LOPJ.

Competencia territorial: El art.76.1 LRJS -EDL 2011/222121- regula la competencia territorial para conocer de los actos preparatorios reguladas en el precepto, y que se corresponde con el Juzgado de lo Social ante el que se pretende dirigir la demanda. De la lectura de dicho apartado, parece que la regulación de la competencia que en ella se contiene se regula expresamente para los supuestos de averiguación de hechos relativos a la personalidad, capacidad, representación o legitimación del futuro demandado, pero no a la diligencia de entrada y registro regulada en el apartado 5. De su lectura, pudiera entenderse que la competencia territorial vendrá atribuida al Juez de lo Social que vaya a conocer del ulterior litigio, y en cuya circunscripción se halle situado el domicilio-centro de trabajo que haya que inspeccionar, pues tampoco el art.10 LRJS aclara nada sobre dicho extremo, pudiendo plantearse mayores problemas, pues de su lectura puede observarse que la dicha competencia ofrece fueros territoriales alternativos que pudieran dar lugar a que la diligencia de entrada y registro se acordara por un órgano diferente al que finalmente, conociera del ulterior proceso.

II. Naturaleza de la medida

La medida se regula dentro de las denominadas «diligencias preliminares», previstas en los art.256 a 263 LEC -EDL 2000/77463-, y que la jurisprudencia se ha encargado de definir como aquél conjunto de actuaciones judiciales dirigidas a aclarar las cuestiones que pudieran surgir antes del nacimiento de un proceso principal, lo que hace preciso tener en cuenta que las mismas se orientan al esclarecimiento de aquellos extremos seleccionados por la ley, sin cuyo conocimiento no es dable la iniciación del juicio (STS 20-6-1986 -EDJ 1986/4273-); o en sentencias más recientes, como actuaciones dirigidas a aclarar las cuestiones que pudieran surgir antes del nacimiento de un proceso principal (TS 12-11-07 -EDJ 2007/213145-).

La naturaleza por tanto que la LRJS -EDL 2011/222121- ha querido otorgar a las diligencias preliminares es claramente instrumental respecto al ulterior proceso que pudiera iniciarse, si bien hemos de puntualizar que la práctica de la misma no comporta per se el nacimiento de un proceso posterior, pues dependiendo de su resultado, también es posible que quede frustrada la expectativa de una posterior demanda, ante la falta de acreditación de aquéllos extremos que fuera necesario constatar a partir de la diligencia de entrada.

En relación a la naturaleza de la medida, también hemos de apuntar que parece que el legislador se ha querido desmarcar también de la naturaleza que hasta entonces se atribuía a estas diligencias en el ámbito administrativo, predecesor de las ahora conocidas por el orden jurisdiccional social y que, se encuadraban dentro de los actos de autotutela ejecutiva, pues «Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial».

Estos actos de autotutela ejecutiva, conforme a doctrina constitucional, no son contrarios a la Constitución, sino que engarzan con el principio de eficacia enunciado en el art.103 CE -EDL 1978/3879- (TCo 2/1984, de 17 febrero -EDJ 1984/22-; 238/1992, de 17 diciembre -EDJ 1992/12533-; 148/1993, de 29 abril -EDJ 1993/4006-; 78/1996, de 20 mayo -EDJ 1996/2140-; 199/1998, de 13 octubre -EDJ 1998/20782-). Pero también ha remarcado que esta prerrogativa, sin embargo, no puede primar sobre el contenido de los derechos y libertades de los ciudadanos (TCo 22/1984, de 17 febrero -EDJ 1984/22-; 171/1997, de 14 febrero -EDJ 1997/6341-; 199/1998, de 13 octubre -EDJ 1998/20782-), por lo que en los actos de ejecución la Administración tiene que respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de ella, de suerte que cuando resultan necesarios la entrada o el registro en el domicilio de una persona, para llevarlos a cabo será preciso dar cumplimiento a los requisitos del art.18 Const -EDL 1978/3879-.

De manera que mientras que en el ámbito administrativo, la medida se enmarca bien dentro de un proceso ya en marcha de ejecución de una resolución o como medida que pudiéramos denominar «instructora» o de averiguación, admitida por el Tribunal Constitucional en Sentencia 50/1995 -EDJ 1995/454- (inspección de tributos, permite la aplicación de la autorización por analogía), ya fuere en procedimientos sancionadores, en materia tributaria o en materia laboral, cuando se atribuía la competencia al orden contencioso, en el ámbito laboral no se ha querido seguir esa línea, dotando a la diligencia de entrada del carácter de instrumento previo al proceso, con el objeto que a continuación veremos.

Esta naturaleza instrumental hace preciso abordar otra cuestión: ¿Es preciso que la Inspección de Trabajo o en su caso, la Administración laboral, justifiquen suficientemente la instrumentalidad de la medida solicitada respecto a un proceso ulterior que aún no ha nacido?

III. Sujeto activo de la diligencia de entrada: Inspección de Trabajo y Administración Laboral

El art 76.5 LRJS -EDL 2011/222121- determina de forma clara, quiénes pueden ser sujetos activos de la solicitud de diligencia de entrada y registro, siempre que actúen en el ejercicio de sus funciones: la Inspección de Trabajo y la Administración Laboral.

Esta habilitación contenida en el precepto, directamente se vincula en el caso de la Inspección, con las competencias atribuidas por la vigente L 23/2015, de 21 de julio, ordenadora del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuyo art.13.1 -EDL 2015/125710- dispone que dentro de sus facultades, los Inspectores de Trabajo, con carácter de autoridad pública, están autorizados a «Entrar libremente en cualquier momento y sin previo aviso en todo centro de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a permanecer en el mismo», puntualizando a continuación el precepto que «Si el centro sometido a inspección coincidiese con el domicilio de una persona física, deberán obtener su expreso consentimiento o, en su defecto, la oportuna autorización judicial».

Dicha atribución, se reitera igualmente en el art.7 RD 138/2000, de 4 febrero por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social -EDL 2000/77961-, que dispone que «en el ejercicio de su función, los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social están facultados, en los términos del artículo 5 de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social -EDL 2015/125710-, para: 1.º Entrar libremente, sin previo aviso y en cualquier momento, en todo centro o lugar de trabajo sujeto a inspección y a permanecer en ellos, respetando en todo caso la inviolabilidad del domicilio. Tal facultad alcanza a cuantos funcionarios públicos acompañen al inspector en su gestión comprobatoria».

En cuanto a la Administración laboral, en especial INSS, y TGSS y Servicio Público de Empleo Estatal, su actuación habrá de relacionarse directamente con las competencias que en materia sancionadora se recogen en el Texto de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, RDLeg 5/2000, de 4 agosto -EDL 2000/84647- y en materias atribuidas a la competencia del orden social por el art.2 LRJS -EDL 2011/222121- (especialmente los apartados n y o de la misma), si bien entendiendo que la inclusión como sujeto activo de la petición de entrada y registro como medida preliminar al proceso no deja de ser una mera inclusión «formal» pues en la práctica se advierte que el grueso de la comprobación de actuaciones que pudieran constituir una infracción sancionable en materia laboral, seguridad social, riesgos laborales (...) se canalizan a través de las correspondientes Actas de la Inspección de Trabajo, dotadas de presunción de veracidad, y con las que los correspondientes Organismos Gestores, articularán en su caso la correspondiente demanda iniciadora del procedimiento que pretendan en un futuro entablar.

Además, la posible solicitud de entrada podría ocasionar problemas respecto a la persona competente dentro del organismo correspondiente que puede solicitar y llevar a la práctica la autorización, así como el valor de los resultados que pudieran obtenerse.

IV. Sujeto pasivo: el concepto de «persona afectada»

Continuando con el análisis del precepto, se prevé que la autorización pueda ser solicitada cuando el centro de trabajo sometido a inspección «coincidiese con el domicilio de la persona afectada». La cuestión que se plantea a este respecto es: ¿Persona afectada es caso del empresario sólo la persona física titular del centro de trabajo, o también la persona jurídica? Si se admitiera esta última posibilidad, no puede obviarse en esta materia la doctrina constitucional que sobre la inviolabilidad del domicilio ha expresado con carácter reiterado el TCo.

En Sentencia 137/1985, de 17 octubre -EDJ 1985/111-, el TCo declaró que el derecho a la inviolabilidad del domicilio es extensible a las personas jurídicas, si bien no existe una plena correlación entre el concepto legal de domicilio de las personas jurídicas establecido por la legislación mercantil, con el del domicilio constitucionalmente protegido, ya que éste es un concepto «de mayor amplitud que el concepto jurídico privado o jurídico administrativo» (TCo 22/1984, de 17 febrero -EDJ 1984/22-).

E igualmente, la STCo 69/1999, de 26 abril , FJ 2 -EDJ 1999/6895-, precisa que las personas jurídicas gozan de una intensidad menor de protección, por faltar una estrecha vinculación con un ámbito de intimidad en su sentido originario; esto es, el referido a la vida personal y familiar, sólo predicable de las personas físicas. De suerte que ha de entenderse que en este ámbito la protección constitucional del domicilio de las personas jurídicas y, en lo que aquí importa, de las sociedades mercantiles, sólo se extiende a los espacios físicos que son indispensables para que puedan desarrollar su actividad sin intromisiones ajenas, por constituir el centro de dirección de la sociedad o de un establecimiento dependiente de la misma o servir a la custodia de los documentos u otros soportes de la vida diaria de la sociedad o de su establecimiento que quedan reservados al conocimiento de terceros.

Ahora bien, si se admitiera que el objeto puede ser el domicilio de personas jurídicas, dicha afirmación entraría en confrontación con el precepto apuntado anteriormente regulador de las competencias de la Inspección de Trabajo, en el que literalmente se prevé que se necesita autorización judicial para la entrada por los Inspectores, «Si el centro sometido a inspección coincidiese con el domicilio de una persona física».

El sujeto pasivo empresario-persona física no ofrece duda sobre la necesidad de autorización.

Por lo que respecta al sujeto pasivo trabajador, también procedería la solicitud de entrada, máxime cuando de nuevo el art.2 LISOS -EDL 2000/84647- menciona a los mismos como posibles sujetos responsables de las posibles infracciones que puedan tener por objeto las actuaciones inspectoras a las que en definitiva se contraerán las entradas solicitadas y dados los supuestos frecuentes de trabajadores que viven o "mal viven" en dependencias empresariales a la vez que desarrollan en dicho espacio físico su trabajo habitual.

V. Objeto: El centro de trabajo que coincida con el domicilio de la persona afectada

Para determinar el objeto de la autorización de entrada administrativa, se han de poner en relación dos conceptos diferenciados: el concepto de centro de trabajo, eminentemente social y el concepto de domicilio, cuyo alcance desde un punto de vista constitucional ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en múltiples resoluciones.

El concepto de centro de trabajo, regulado en el art.1.5 ET -EDL 1995/13475-, remite a la unidad productiva con organización específica, que sea dada de alta, como tal, ante la autoridad laboral. El TCo en Sentencia de 27-2-87 interpretó este precepto, con expresa referencia a los siguientes requisitos:

1.- Unidad productiva, entendida como la realidad primaria más simple que sirve de soporte a la realización práctica de la actividad empresarial.

2.- Organización específica, que implica una autonomía organizativa dentro del conjunto empresarial, sin que suponga privar a la empresa del poder general de planificar y regir la vida entera del negocio.

3.- Que sea dado de alta ante la Autoridad Laboral, sin que se trate de una exigencia esencial o trámite constitutivo para la existencia del centro de trabajo.

Tampoco puede obviarse, la previsión contenida en el segundo párrafo de este art.1.5 ET -EDL 1995/13475-, que dispone expresamente que en la actividad de trabajo en el mar se considerará como centro de trabajo el buque, entendiéndose situado en la provincia donde radique su puerto base, por lo que, la correlación inicial que todos podemos presuponer de domicilio-centro de trabajo situado en un inmueble o espacio físico determinado, quiebra con la propia previsión contenida en el precepto.

El concepto de domicilio ha sido interpretado en reiteradas ocasiones por el Tribunal Constitucional, sentando doctrina en el sentido de entender que «que el concepto constitucional de domicilio tiene mayor amplitud que el concepto jurídico privado o jurídico administrativo de domicilio y no admite «concepciones reduccionistas» (por todas TCo 94/1999, de 31 mayo, FJ 5 -EDJ 1999/11259-, y 10/2002, de 17 de enero -EDJ 2002/374- y que «el rasgo esencial que define el domicilio a los efectos de la protección dispensada por el art. 18.2 Const -EDL 1978/3879- reside en la aptitud para desarrollar en él vida privada y en su destino específico a tal desarrollo aunque sea eventual. Ello significa, en primer término, que su destino o uso constituye el elemento esencial para la delimitación de los espacios constitucionalmente protegidos, de modo que, en principio, son irrelevantes su ubicación, su configuración física, su carácter mueble o inmueble, la existencia o tipo de título jurídico que habilite su uso, o, finalmente, la intensidad y periodicidad con la que se desarrolle la vida privada en el mismo. En segundo lugar, si bien el efectivo desarrollo de vida privada es el factor determinante de la aptitud concreta para que el espacio en el que se desarrolla se considere domicilio, de aquí no se deriva necesariamente que dicha aptitud no pueda inferirse de algunas de estas notas, o de otras, en la medida en que representen características objetivas conforme a las cuales sea posible delimitar los espacios que, en general, pueden y suelen ser utilizados para desarrollar vida privada». Así como que «el propio carácter instrumental de la protección constitucional del domicilio respecto de la protección de la intimidad personal y familiar exige que, con independencia de la configuración física del espacio, sus signos externos revelen la clara voluntad de su titular de excluir dicho espacio y la actividad en él desarrollada del conocimiento e intromisiones de terceros» (TCo 10/2002 –EDJ 2002/374-).

Asimismo, el Tribunal Constitucional ha ido deslindando y limitando progresivamente este concepto de domicilio, reflejando en Sentencia de 290/2004, de 19 julio -EDJ 2004/267212- una serie de supuestos específicos que no conforman dicho concepto, señalando que no cabe considerar como protegidos por el precepto fundamental «los locales destinados a almacén de mercancías, los que estaban destinados a bar y un almacén, las oficinas de una empresa de la que el recurrente era representante legal, la cochera destinada a almacén, ni, en general, los locales abiertos al público pues no se puede confundir el domicilio «derecho público fundamental de personas físicas y jurídicas, y cualquier local cerrado (pues ...) el régimen aplicable al primero no es -ni tiene por qué serlo- extensible en su totalidad al segundo».

No podemos obviar tampoco que la LECrim -EDL 1882/1- también se ha encargado de definir el concepto de domicilio de las personas jurídicas, entendiendo en su art. 554.4º tratándose de personas jurídicas imputadas, el espacio físico que constituya el centro de dirección de las mismas, ya se trate de su domicilio social o de un establecimiento dependiente, o aquellos otros lugares en que se custodien documentos u otros soportes de su vida diaria que quedan reservados al conocimiento de terceros (apartado añadido por el art.1.6 de la L 37/2011, de 10 de octubre -EDL 2011/222122-).

VI. Supuestos en los que debe solicitarse la autorización: la denegación del consentimiento y actuaciones inspectoras o de la Administración laboral necesitadas de la misma

El precepto fija en su redacción los supuestos base a partir de los cuales inspectores y Administración laboral deben solicitar la medida, siempre que nos encontremos en los casos de coincidencia centro de trabajo y domicilio y son dos en concreto: que el titular se oponga a la práctica de la actuación correspondiente, con la correspondiente entrada, en cuyo caso, ya se ha producido un hecho «negativo» que exige la puesta en marcha del mecanismo judicial para autorizar la entrada. Y el segundo, si existiera riesgo de que dicho titular pueda oponerse a la misma.

En relación a los requisitos del consentimiento, es especialmente ilustrativa la STCo 16-3-15, rec. amparo 2603/13 -EDJ 2015/49035-, en la que el Alto Tribunal dibuja los contornos de dicho consentimiento a efectos de la posible vulneración del art.18.2 Const -EDL 1978/3879-. Y sostiene, tras reiterar su doctrina de extensión de la protección del derecho fundamental regulado en ese precepto a las personas jurídicas, que:

1º.- El consentimiento eficaz del sujeto particular permite la inmisión en su derecho a la intimidad, si bien no precisa ser expreso, admitiéndose también un consentimiento tácito; en supuestos referentes al derecho a la inviolabilidad del domicilio del art. 18.2 CE -EDL 1978/3879- (TCo 22/1984, de 17 febrero -EDJ 1984/22-) y que, salvo casos excepcionales, la mera falta de oposición a la intromisión domiciliar no podrá entenderse como un consentimiento tácito (TCo 209/2007, de 24 septiembre, FJ 5) -EDJ 2007/174423-.

2º.- En todos los casos, el consentimiento eficaz tiene como presupuesto el de la garantía formal de la información expresa y previa, que debe incluir los términos y alcance de la actuación para la que se recaba la autorización injerente. Así, en el ámbito del derecho a la intimidad, se ha apreciado la vulneración de dicha garantía en los casos en que la actuación no se ajusta a los términos y el alcance para el que se otorgó el consentimiento, quebrando la conexión entre la actuación que se realiza y el objetivo tolerado para el que fue recabado el consentimiento (en este sentido, TCo 110/1984, de 26 noviembre, FJ 8 -EDJ 1984/110-, y 70/2009, de 23 marzo, FJ 2 -EDJ 2009/50401-).

3º.- Y que a la hora de determinar los requisitos del consentimiento del titular ex art.18.2 Const -EDL 1978/3879- debe tomarse en consideración el contexto en que se produce la intervención injerente (TCo 209/2007, 24 septiembre, FJ 5 -EDJ 2007/174423-).

En el caso examinado por el TCo, se declaró la actuación de la Administración Tributaria de la Comunidad de Navarra, vulneradora del derecho reconocido en el art.18.2 Const -EDL 1978/3879-, pues la entrada en las dependencias de la empresa, se hizo sin advertencia expresa al interesado de sus derechos, cuando la normativa aplicable (Ley General Tributaria -EDL 2003/149899- y Reglamento de la Administración Tributaria de la Administración de Navarra -EDL 2000/90398-), preveían expresamente la necesidad de dicha información.

La segunda previsión contenida en la norma (posible negativa a la medida) resulta difícil encajar, por dos motivos: en primer término, porque entiendo que las actuaciones llevadas a cabo por los sujetos activos de dichas entradas no puede moverse en un ámbito de hipótesis o probabilidades, máxime cuando nos encontramos en un ámbito en el que está en juego la vulneración de un derecho fundamental. Pero quizá, el extremo más importante sobre este aspecto, es el relativo a la justificación ante el Juez de lo Social, de la necesidad de obtener una autorización, cuando la misma no se sustenta en un hecho constatado sino en una mera posibilidad. Quizá la única forma de salvar dicho escollo es que por parte del solicitante de la medida, se expongan antecedentes o negativas previas que en relación al mismo sujeto pero distintas actuaciones de comprobación o inspección, pudieran llevar a pensar que puede volver a repetirse la misma. De nuevo el legislador ha querido dar amplitud a los supuestos regulados por el precepto, dejando en manos del Juez competente para autorizar la entrada valorar el conjunto de circunstancias que el solicitante ponga sobre la mesa para acceder o no a la petición que se le realice.

Lo mismo ha de predicarse sobre la posibilidad de llevar a término «cualquier medida de inspección o control que pudiera afectar a derechos fundamentales o libertades públicas», aunque quizá en este aspecto sí es más fácil justificar y concretar qué medidas se van a llevar a término, y su posible conexión con un derecho fundamental, acogiéndose un concepto amplio de protección respecto a estos últimos y no sólo en relación a la inviolabilidad del domicilio.

Por otro lado, el artículo también prevé que la autorización deberá realizarse, como es obvio, en relación con los procedimientos administrativos de los que conozca o pueda conocer la jurisdicción social (especialmente art.2, apartados o, n y s -EDL 2011/222121-), y aquéllas materias que puedan tener relación con la protección de derechos fundamentales de contenido eminentemente laboral como la libertad sindical, derecho de huelga y excluyéndose por tanto aquéllas que queden enmarcadas en materias expresamente excluidas por el apartado f) del art.3 LRJS (inscripción de empresas, formalización protección riesgos profesionales, tarifación, afiliación, altas y bajas, liquidación de cuotas, actas de liquidación y actas de infracción vinculadas con la liquidación y actos de gestión recaudatoria), así como actos administrativos sobre asistencia y protección social públicas en materias no comprendidas en el art.2 apartados o) y s) LRJS. Excluidas también las infracciones relativas a movimientos migratorios, en materia de permisos de trabajo de extranjeros y sociedades cooperativas, en la medida en que el conocimiento de dichas cuestiones no se atribuye al orden social de la jurisdicción por el art.2 LRJS.

VII. Procedimiento: Requisitos de la solicitud

La previsión contenida en el aptdo. 5º del art.76 -EDL 2011/222121-, si bien otorga una competencia hasta entonces no atribuida a los Jueces de lo Social, obvia por completo cualquier tipo de regulación respecto al procedimiento a seguir y lo más importante, respecto a las facultades para resolver del Juez al que se le solicita la entrada.

Piénsese la diferencia con la previsión contenida en el art.90.4 LRJS -EDL 2011/222121-, en el que expresamente se prevé que cuando sea necesario a los fines del proceso el acceso a documentos o archivos, en cualquier soporte, que pueda afectar a la intimidad personal u otro derecho fundamental, el juez o tribunal, podrá autorizar dicha actuación, mediante auto, previa ponderación de los intereses afectados a través de juicio de proporcionalidad y con el mínimo sacrificio, determinando las condiciones de acceso, garantías de conservación y aportación al proceso, obtención y entrega de copias e intervención de las partes o sus representantes y expertos en su caso.

En el caso de la entrada y registro administrativa, ante el vacío legal dejado por el legislador, es preciso realizar su cobertura a través de la jurisprudencia constitucional, que se han encargado de definir los contornos de la actuación judicial, examinando supuestos de entradas administrativas, en el ámbito competencial de la jurisdicción contenciosa.

En concreto, el TC, en Sentencia 2/11/2004, Recurso de amparo 929/2002 -EDJ 2004/156812-, ha señalado que «el acto administrativo que precisa una ejecución que sólo puede llevarse a cabo ingresando en un domicilio privado no conlleva por sí solo el mandato y la autorización del ingreso, lo que implica que cuando éste es negado por el titular debe obtenerse una resolución judicial que autorice la entrada y las actividades que una vez dentro del domicilio pueden ser realizadas (TCo 22/1984, de 17 febrero -EDJ 1984/22-, y 211/1992, de 30 noviembre -EDJ 1992/11831-). En estos casos, el control que corresponde hacer al Juez es el de «garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, lo cual significa que no es el Juez de la legalidad y de la ejecutividad del acto de la Administración, sino el Juez de la legalidad de la entrada en domicilio» (TCo 76/1992, de 14 mayo -EDJ 1992/4796-, y 199/1998, de 13 octubre -EDJ 1998/20782-). Pero sin este control, el acto es ilícito y constituye violación del derecho, salvo el caso de flagrante delito y salvo naturalmente hipótesis excepcionales, como puede ocurrir con el estado de necesidad".

Al Juez, no le corresponde enjuiciar la legalidad del acto administrativo. Como ha señalado el Tribunal (TCo 160/1991, de 18 julio -EDJ 1991/8069-; 136/2000, de 29 mayo -EDJ 2000/13812-, en estos supuestos «la intervención judicial no tiene como finalidad reparar una supuesta lesión de un derecho o interés legítimo, como ocurre en otros, sino que constituye una garantía y, como tal, está destinada a prevenir la vulneración del derecho. De ahí que, para que pueda cumplir esta finalidad preventiva que le corresponde, sea preciso que la resolución judicial que autorice la entrada en el domicilio se encuentre debidamente motivada, pues sólo de este modo es posible comprobar, por una parte, si el órgano judicial ha llevado a cabo una adecuada ponderación de los derechos o intereses en conflicto y, por otra, que, en su caso, autoriza la entrada del modo menos restrictivo posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio».

Esta doctrina, aplicable inicialmente a los Jueces de Instrucción, señala el Alto Tribunal que ha de regir igualmente la actuación de los Jueces Contencioso- Administrativo, al atribuirse a los mismos la competencia sobre las autorizaciones para ejecutar actos de la administración, y entiendo que ahora a los Jueces de lo Social, por la propia atribución prevista en el art.76.5 LRJS -EDL 2011/222121-, aún con el carácter instrumental que ya hemos abordado.

Y así se ha dicho, que en estos supuestos: «El Juez debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y que, en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art.18.2 Const -EDL 1978/3879- que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto (SSTC 6/1992, de 14 de mayo -EDJ 1992/4796-; 50/1995, de 23 de febrero -EDJ 1995/454-; 171/1997, de 14 de octubre -EDJ 1997/6341-; 69/1999, de 26 de abril -EDJ 1999/6895-; 136/2000, de 29 de mayo -EDJ 2000/13812-. Junto a estas exigencias, este Tribunal ha señalado también que han de precisarse los aspectos temporales de la entrada, pues no puede quedar a la discrecionalidad unilateral de la Administración el tiempo de su duración (STC 50/1995, de 23 de febrero, FJ 7) -EDJ 1995/454-.

La ponderación de las circunstancias concretas que puedan concurrir en cada supuesto, se instituye como un hecho relevante a estos efectos, pues también ha señalado el Tribunal Constitucional que «las exigencias en cada supuesto dependerán de las circunstancias que concurran, pues, como se señala en la STC 69/1999, de 26 de abril, FJ 4 -EDJ 1999/6895-, los requisitos de detalle formulados a propósito de casos concretos pueden no resultar precisos en otros supuestos en los que las circunstancias sean diferentes. En definitiva, ha de concluirse que, desde la perspectiva constitucional, la resolución judicial por la que se autoriza la entrada en un domicilio se encontrará debidamente motivada y, consecuentemente, cumplirá la función de garantía de la inviolabilidad del domicilio que le corresponde, si a través de ella puede comprobarse que se ha autorizado la entrada tras efectuar una ponderación de los distintos derechos e intereses que pueden verse afectados y adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menos restrictivo posible» (TCo 13/09/2004, rec 3371/01) -EDJ 2004/116048-.

Y precisa: "al no expresarse en el Auto impugnado el juicio de proporcionalidad entre la limitación que se impone al derecho fundamental restringido y la finalidad perseguida, ni argumentarse sobre la idoneidad de la medida, su necesidad y el debido equilibrio entre el sacrificio del derecho fundamental limitado y la ventaja que se obtiene con ello (TCo 136/00, de 29 mayo FJ 4 -EDJ 2000/13812-; en el mismo sentido, entre otras muchas, TCo 69/1999, de 26 abril, FJ 4 -EDJ 1999/6895-), la autorización otorgada no puede considerarse que cumpla la función de garantía que constitucionalmente le corresponde".

Según la jurisprudencia del TEDH (TEDH 30-3-89 y 16-12-92) han de limitarse, entre otros extremos, el periodo de duración y el tiempo de la entrada, así como el número de personas que puedan acceder al domicilio, aun cuando no se identifiquen individualmente con carácter previo. Debe ejercerse, también un control a posteriori en el que se comunique al Juez el resultado de la entrada y reconocimiento en el domicilio, dación de cuenta imprescindible para que aquél pueda cumplir con plenitud su función de garantía y corregir, en su caso, los excesos (TCo 50/1995 -EDJ 1995/454-).

Respecto al procedimiento a seguir, nada se dispone tampoco por la normativa vigente, lo que obliga a plantearse diferentes cuestiones en torno al mismo. Al margen de la necesaria acreditación de los motivos por los que se solicita la entrada (con la salvedad ya expuesta relativa a una hipotética negativa del interesado), surgen las siguientes dudas:

1ª.- ¿Es precisa la audiencia del Ministerio Fiscal? Entiendo que sí, en cumplimiento de la función encomendada por el art.3 de su Estatuto Orgánico, relativo a velar por el respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas.

2ª.- ¿Debe darse traslado al interesado de la petición? Conforme a doctrina constitucional, TCo 137/1985, de 17 octubre -EDJ 1985/111-, se ha de constatar que «el obligado haya conocido el acto mediante su formal notificación, y dispuesto del tiempo suficiente para el cumplimiento voluntario, que no ha realizado, siéndole concedida incluso una nueva oportunidad antes de la adopción de medidas de compulsión». Si esto es así, ¿Qué ocurre en los supuestos en que la medida se solicita no para hacer frente a una negativa ya constatada del afectado sino a una hipotética posibilidad de que ella ocurra? ¿En qué medida las actuaciones inspectoras pueden verse afectadas cuando el titular de la misma es «preavisado» de que se va a producir?

Al hilo de esta última cuestión, el TCo también ha admitido que atendiendo a las circunstancias del caso concreto, pueda llevarse a cabo la autorización sin previa audiencia del interesado, lo que deja en manos del Juez de nuevo la evaluación y ponderación de cada situación específica en la que se solicita la diligencia para acordar o no dicha audiencia (TCo auto 129/1990 de 26 marzo -EDJ 1990/12339-, entrada autorizada por la autoridad judicial para la práctica de actuaciones de averiguación por la Inspección de Tributos). Criterio que fue confirmado posteriormente en TCo auto 198/1991, de 1 julio.

3ª.- Necesidad de la medida: La autorización de entrada no puede convertirse en un mero instrumento formal para llevar a cabo un acto que puede llevar aparejada la conculcación de un derecho fundamental, de manera que el Juez debe comprobar que dicha entrada es necesaria para llevar a cabo la concreta actuación, ponderando las circunstancias concurrentes.

4º.-¿Es preciso la asistencia de letrado para solicitar judicialmente la medida? Entiendo que no, siendo suficiente con que las correspondientes Delegaciones Provinciales de la Inspección de Trabajo, dentro del ámbito de sus competencias, soliciten las mismas.

5º.- Habilidad del mes de agosto: No afecta a las dichas medidas la inhabilidad del mes de agosto, siempre que se refiera a materias relativas a prevención de riesgos laborales, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como respecto a actuaciones tendentes a asegurar la efectividad de los derechos reclamados o para aquellas que, de no adoptarse, pudieran dar lugar a un perjuicio de difícil reparación. (art.43.4 LRJS -EDL 2011/222121-)

6º.- Solicitud para práctica de entrada en días y horas inhábiles: uso de la facultad conferida en el art.43.5 LRJS -EDL 2011/222121-, de habilitación de estos días.

VIII. Recurribilidad de la autorización

A este respecto, la normativa es clara: contra el auto denegando la práctica de las diligencias, no cabrá recurso alguno, sin perjuicio del que en su día puedan interponerse contra la sentencia. Nada se dice respecto a los autos autorizando la entrada, ni en su caso, qué recursos de los previstos en la legislación procesal laboral cabría interponer. Es difícil que el auto autorizando la medida tenga encaje en el recurso de suplicación, dado el carácter extraordinario del mismo, con el objeto limitado que le caracteriza, por lo que quizá, el recurso será el de reposición, con las dificultades que supone plantear un recurso por el mismo órgano que dictó la resolución que se pretende revocar.

También en esta materia el legislador se ha querido desmarcar de lo previamente estipulado en la jurisdicción contencioso administrativa, pues el auto dictado por el Juzgado Contencioso-Administrativo es apelable ante la Sala del TSJ correspondiente, a tenor de lo dispuesto en el art.80.1.d) LJCA -EDL 1998/44323-.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de enero de 2017.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

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