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La rehabilitación de la ciudad existente. La transformación del suelo urbano consolidado en no consolidado: La doctrina jurisprudencial

Por César Tolosa Tribiño

Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

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Urbanismo

I) INTRODUCCIÓN

Hemos de partir de una realidad que tiene su reflejo en el ámbito normativo, que consiste en un importante cambio operado en la definición del modelo de desarrollo urbano en nuestras ciudades. En este sentido, tanto en la Ley estatal 8/2007, de Suelo, como en el posterior Texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, como el vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, tratan de implantar un modelo de desarrollo que desplace la tradicional concepción desarrollista impulsora de un crecimiento urbano ilimitado, por otra que lo controle, insistiendo en la regeneración de la ciudad existente, frente a las nuevas transformaciones de suelo.

El preámbulo de estas Leyes se apoya expresamente en la Estrategia Territorial Europea y en la Comunicación de la Comisión sobre una estrategia temática para el medio ambiente urbano, que propone que “Para poder controlar mejor la continua tendencia a la expansión de las ciudades, los Estados miembros y sus autoridades locales y regionales deben apoyarse en la idea de la “ciudad compacta” (o ciudad de pequeñas distancias). Esto incluye, por ejemplo, el control de la extensión de las áreas urbanizables, en el marco de una política urbanística cuidadosa, particularmente en las periferias urbanas y en muchas zonas costeras”.

La Ley del suelo estatal establece con claridad meridiana que las políticas urbanas se deben basar en la regeneración y mejora de los tejidos existentes y no en nuevas ocupaciones de suelo. En la propia Ley el concepto de actuaciones de urbanización comprende tanto las de reforma o renovación del suelo ya urbanizado como las de primera transformación del suelo rural, si bien estas últimas en lo sucesivo deberían ser, si no excepcionales, sí, al menos, suficientemente justificadas. Como señala el preámbulo de la citada Ley «el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente».

La «Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local» aprobada en 2011, contiene directrices y medidas relacionadas con la edificación y con el modelo urbano y los instrumentos urbanísticos. Entre las primeras, figura el uso lo más eficiente posible del suelo y el máximo aprovechamiento viable y racional del patrimonio inmobiliario existente, «apoyándose en la rehabilitación y reutilización de las edificaciones existentes frente a la construcción nueva, postulando la regeneración urbana integrada de los tejidos urbanos consolidados como prioridad de la inversión pública, especialmente sobre los centros urbanos y los barrios vulnerables, mediante políticas integradas y enfoques transversales y multisectoriales ».

En este aspecto es revelador el Preámbulo de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, cuando afirma que “La tradición urbanística española, como ya reconoció el legislador estatal en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando la calidad de vida a sus habitantes”, añadiendo que “Tanto a corto, como a medio plazo, será muy difícil que los sectores inmobiliario y de la construcción puedan contribuir al crecimiento de la economía española y a la generación de empleo si continúan basándose, principalmente y con carácter general, en la transformación urbanística de suelos vírgenes y en la construcción de vivienda nueva.

Pero aún en el caso de que así fuera, la legislación vigente ya da cumplida respuesta a estos procesos, mientras que no existe un desarrollo en igual medida que permita sustentar las operaciones de rehabilitación y las de regeneración y renovación urbanas, en las que, además, todavía persisten obstáculos legales que impiden su puesta en práctica o, incluso, su propia viabilidad técnica y económica. Es preciso, por tanto, generar un marco normativo idóneo para dichas operaciones, que no sólo llene las lagunas legales actualmente existentes, sino que remueva los obstáculos que las imposibilitan en la práctica y que propicie la generación de ingresos propios para hacer frente a las mismas”.

Basta una mínima atención para comprobar cómo en el nuevo modelo no sólo late consideración urbanística o de ordenación territorial, sino que se encuentra presente, como por otro lado ocurre con muchas otras normas promulgadas en los mismos años, la grave incidencia de la crisis económica en todos los sectores y singularmente en la construcción, al tiempo que, ante la crisis de las haciendas locales, se buscan nuevas fórmulas que propicien “la generación de ingresos propios para hacer frente a las mismas“, generación de ingresos que va a estar presente a la hora de resolver la cuestión principal a que va a referirse este trabajo.

Esta nueva orientación de la política urbanística a la que acabo de referirme ha planteado un problema jurídico rodeado de una cierta polémica y que gira alrededor de la discutida y discutible posibilidad de que el planificador procede a desclasificar o descategorizar un suelo que en ejecución del planeamiento hubiera adquirido la condición de suelo urbano consolidado.

II) LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO

Tradicionalmente, el suelo urbano se ha clasificado en nuestro Derecho (artículo 78 del TRLS de 1976) atendiendo a dos criterios: 1.º) el de la urbanización, de forma tal que se consideraba suelo urbano el ya transformado o urbanizado por contar con los adecuados servicios; 2.º) el de la consolidación por la edificación; esto es, constituían suelo urbano los terrenos en los que existían edificaciones en la forma y con las características que se estableciese en la legislación urbanística.

En ambos casos, esta clasificación tenía necesariamente carácter reglado al depender del hecho físico de la mencionada urbanización o consolidación por la edificación. Así lo ha afirmado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo que, con alusión a la «fuerza normativa de lo fáctico», se ha encargado de señalar que dicha clasificación era un imperativo legal que no quedaba al arbitrio del planificador, que necesariamente debía «dibujar» el suelo urbano atendiendo, precisamente, a la realidad de los hechos.                           

La Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valores, dictada en ejercicio de las competencias estatales con incidencia urbanística, introdujo la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado con el propósito de definir, dentro de los límites de las competencias estatales, los deberes que pesan sobre los propietarios del suelo en las últimas fases de la transformación urbanística.

En definitiva, con la aprobación de la Ley del Suelo de 1998 el legislador estatal puso en manos de los legisladores autonómicos, competentes por razón de la materia, y de los planificadores urbanísticos, una nueva delimitación del suelo urbano que les permite diferenciar las situaciones del suelo urbano en función de su grado de consolidación por la urbanización, si bien y esto es lo importante, tal diferenciación tiene trascendencia en el diferente alcance de los deberes que han de satisfacer los propietarios de uno u otro tipo de suelo urbano, según sean precisos instrumentos de equidistribución para la culminación del proceso de transformación urbanística.

Como ha señalado la STS de 22 de julio de 2015 (RC 313/2014, Asunto “PGOU Marbella”) “La legislación estatal no define los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado, habiendo reconocido el Tribunal Constitucional la competencia de las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre una y otra categoría de suelo urbano  -sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional, STC 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero-, si bien esa misma doctrina constitucional se encarga de precisar que esa atribución habrá de ejercerse "en los límites de la realidad" y, por tanto, sin que pueda ignorarse la realidad existente.

En ocasiones anteriores hemos señalado que, dado que la diferenciación entre las dos categorías de suelo urbano, consolidado y no consolidado, está prevista en la legislación estatal, que además impone a los propietarios de una y otra un distinto régimen de deberes, la efectividad de esas previsiones contenidas en la normativa básica no puede quedar obstaculizada ni impedida por el hecho de que la legislación autonómica no haya fijado los criterios de diferenciación entre una y otra categoría -pueden verse en este sentido nuestras sentencias de 28 de enero de 2008 (casación 996/04), 12 de mayo de 2008 (casación 2152/04) y 19 de mayo de 2008 (casación 4137/04), así como otras anteriores que en ellas se citan-. Pues bien, en esta misma línea de razonamiento, los criterios de diferenciación que en el ejercicio de sus competencias establezca el legislador autonómico habrán de ser interpretados en términos compatibles con aquella normativa básica y teniendo en todo momento presente que la delimitación entre una y otra categoría de suelo urbano, con el correspondiente régimen de deberes, habrá de hacerse siempre en los límites de la realidad”.

Según la Ley 6/1998, los propietarios de suelo urbano consolidado tenían únicamente dos cargas: completar a su costa la urbanización necesaria para que los inmuebles alcanzasen la condición de solar  y edificar en plazo. En el caso del suelo urbano no consolidado, los propietarios de suelo debían asumir, además, deberes de cesión de aprovechamiento, urbanización y equidistribución homologables a los de los propietarios del suelo urbanizable.

Como señala el Tribunal Constitucional, en su sentencia 94/2014, de 12 de junio, diferenciando entre ambas clases de suelo: «El suelo urbano consolidado es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como es el caso de la mayoría de los cascos antiguos de las ciudades actuales. El suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad –consolidados por la edificación–, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo.>>

En definitiva y tal y como afirmara el Tribunal Constitucional en su sentencia de 164/2001, de 11 de julio de 2001 “la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado los establece – en los límites de la realidad – cada Comunidad Autónoma. En consecuencia, será cada Comunidad Autónoma, al fijar los criterios de consolidación por urbanización, quien determine también qué suelo urbano soporta deberes de cesión y cuál no. De esta forma, el art. 14.1 LRSV no impone –contra lo que sostienen los recurrentes– las actuaciones lineales o por parcelas en suelo urbano necesitado aún de actuaciones urbanizadoras, ni dónde se vayan a realizar actuaciones de renovación o reforma interior”.

Partiendo de esta doctrina, el  Tribunal Supremo, recuerda en su sentencia de 28 de enero de 2008 (RJ 2008, 1668), que las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre el suelo urbano consolidado por la urbanización y el suelo urbano carente de urbanización consolidada, deberán de ejercer su ámbito de decisión «en los límites de la realidad».

Posteriormente, insiste el Alto Tribunal en su sentencia de 26 de marzo de 2010 (RJ 2010, 4551): que «el régimen jurídico del suelo urbano se bifurca según sea consolidado, o no, a los efectos de asumir, o no, los deberes que establece el apartado 2 del citado artículo 14 para aquellos propietarios de suelo urbano no consolidado (realizar cesiones de diferente naturaleza, proceder a la distribución de beneficios y cargas, costear la urbanización o edificar los solares), pero que no alcanza, por tanto, a los que sean titulares de terrenos que sean suelo urbano consolidado. Este diferente régimen jurídico que establece la norma básica no se acompaña de mayores precisiones sobre lo que ha de entenderse por uno y otro tipo de suelo, toda vez que son las normas de procedencia autonómica las que nutren de contenido a estas categorías de suelo urbano. En este sentido, no está de más recordar que sobre esta subdivisión del suelo de carácter urbano, entre consolidado y no consolidado por la urbanización, se pronunció el Tribunal Constitucional en SSTC 164/2001, de 11 de julio (RTC 2001, 164) y 54/2002, de 27 de febrero (RTC 2002, 54), señalando que en todo caso las normas autonómicas deben mantenerse “en los límites de la realidad”. Lo que nos da a entender que sólo cuando esta diferenciación no se desvincula de la realidad, no se abstrae del contexto, ni prescinde de las circunstancias de hecho será constitucional».

Lo cierto es que en la legislación autonómica el criterio dominante es la consideración de los solares y cuasi-solares como suelo consolidado, siendo el resto no consolidado, al tiempo que permiten considerar como no consolidados los  suelos consolidados objeto de una actuación de reforma o de regeneración o renovación urbana previstas en la planificación urbanísticas, de tal modo que es el planificador el que, pudiendo apartarse de la realidad del grado de consolidación alcanzado por determinados terrenos, podía optar por clasificarlos como no consolidados.

Para entender esta regulación de las normas autonómicas ha de atenderse a dos realidades. En primer lugar, hay que atender a una realidad innegable, como es la degradación de los centros y cascos de determinadas ciudades. Como pone de relieve Luque Valdivia[1]: “En el interior de los núcleos urbanos, y especialmente en las zonas centrales de la población, se localizan áreas degradadas (con edificaciones sin uso o infrautilizadas, construcciones en estado de ruina total o parcial); una situación que es muestra de la obsolescencia de ese tejido urbano, manifestada en unas calles y un parcelario incapaces de proporcionar los niveles de habitabilidad y confort requeridos actualmente. Para resolver esas situaciones es necesario modificar la estructura urbana, tarea que se ha venido planteando mediante la técnica que la legislación urbanística vinculaba al suelo urbanizable o urbano no consolidado: la delimitación de unidades de ejecución (o unidades de actuación con la terminología de la Ley del Suelo de 1975). En consecuencia el planeamiento comenzó a clasificar como suelo urbano no consolidado zonas que disponían de urbanización, pero que necesitaban ser regeneradas, precisamente modificando su estructura parcelaria y ampliando la superficie del espacio público”.

Pero existe una segunda realidad, no económica, que influye de forma decisiva. Como afirma Hervás Más[2], “Probablemente, la clave de bóveda de todo el entramado que plantean las complejas operaciones de regeneración de la ciudad se encuentra en el análisis de la viabilidad económica y financiera de todo este tipo de actuaciones.

En este sentido, las operaciones de reurbanización (desmantelando la ciudad existente para crear una ex novo), las actuaciones de sustitución de la construcción (demoliciones, rehabilitaciones y construcción de nuevas edificaciones), sin olvidar los altos costes de indemnizaciones y realojamientos, pueden abocar, sino se cuenta con la suficiencia financiación, a la inviabilidad de la iniciativa.

Por tanto la financiación se constituye como el eje central de todas estas políticas de regeneración de la ciudad y de cuya previsión dependerá, en gran medida, el éxito o fracaso de la actuación”.

III) LA POSICIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA DESCLASIFICACIÓN DEL SUELO URBANO CONSOLIDADO

Ante el problema suscitado y la confrontación de intereses entre la Administración y los propietarios del suelo a quienes se les quería imponer nuevas cargas, en la jurisprudencia del Tribunal Supremo surgieron dos tendencias acerca de la posible descategorización del suelo urbano consolidado. La posición mayoritaria y actual rechaza tal posibilidad, mientras que la hoy abandonada admitía que, cuando es objeto de actuaciones de urbanización,  el suelo urbano se debe considerar no consolidado.

En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo admitió en un primer momento que el suelo urbano consolidado pudiera «descategorizarse» por el planeamiento urbanístico en supuestos de operaciones sistemáticas de reforma interior, esto es, era posible desclasificar el suelo urbano consolidado cuando el mismo, por voluntad del planificador iba a ser sometido a operaciones integrales de reurbanización o regeneración urbanas, lo que suponía la necesaria imposición a los propietarios de las correspondientes obligaciones de urbanización, equidistribución y cesión de dotaciones y de aprovechamiento urbanístico.

Esta primera tesis jurisprudencial tuvo su reflejo más evidente en la sentencia de treinta y uno de Mayo de dos mil seis, en la que se razona que “la interpretación que hace la Sala de instancia del concepto jurídico indeterminado incluido en la norma del artículo 14.2 de la Ley 6/1998 ("suelo urbano que carezca de urbanización consolidada"), en los términos -y sólo en ellos- en que es expresada en lo que hemos trascrito al final del segundo párrafo del fundamento de derecho cuarto de esta sentencia, no es errónea, aunque pueda estar necesitada de ulteriores precisiones. No lo es porque, tal y como resulta del artículo 14.1 de dicha Ley, puesto en relación con el artículo 82 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, el suelo urbano no consolidado sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar; supuesto en el que han de incluirse, sin duda, los suelos que, como dice la Sala de instancia en aquella interpretación, estén sometidos a operaciones integrales de urbanización. En este punto cabe añadir, ahora, que la delimitación en el mismo Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación es un dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determinaciones (como ocurre en el supuesto que enjuiciamos), de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afronten los gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en consecuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva; equidistribución en la que participa la Administración actuante y cuya necesidad, por ello, no queda excluida, en contra de lo que alega la recurrente, por el hecho de que todo el suelo de la unidad de ejecución pertenezca a un único propietario.

De otro, porque la subsunción del suelo objeto de la litis en aquel concepto jurídico indeterminado no es errónea, pues las obligaciones previstas de ceder y urbanizar terrenos para obtener una plaza de dominio y uso públicos así como determinados viales, que se imponen, además, no como una mera mejora o reforma de lo ya existente, sino, más bien, como lógica consecuencia de las necesidades a que avoca el establecimiento en el Plan de una ordenación radicalmente distinta de la antes existente en cuanto a los usos del suelo, ordenanzas, calificación de los terrenos, tipologías de la edificación, etc., supone tanto como contemplar un suelo en el que la urbanización a realizar excede de la meramente necesaria para que la parcela merezca la condición de solar, extendiéndose más allá, hasta alcanzar la urbanización que antes no existía y que ahora es necesaria por razón de esa nueva ordenación radicalmente distinta a la anterior. Punto, éste, en el que cabe añadir, como razón que en el plano de los principios justifica la imposición de la obligación de cesión, la plusvalía que esa nueva ordenación genera para el propietario del suelo, con la consecuente participación en ella de la comunidad por imponerlo así el artículo 47, párrafo segundo, de la Constitución”.

A mi juicio, de esta doctrina, al margen de otras consideraciones, merece destacarse su inciso final, en cuanto para justificar la imposición de nuevas cargas (algo que, como luego veremos, se constituye en elemento fundamental del vigente criterio jurisprudencial) pone el foco en la plusvalía que esa nueva ordenación genera para el propietario del suelo, lo que permitiría sostener que, cuando tal plusvalía no se genera o se genera no sólo para el propietario  sino para toda la comunidad, no parece justificada tal imposición, cuestión sobre la que volveremos más adelante.

Sin embargo, esa doctrina ha sido abandonada con un nuevo criterio iniciado el 23 de septiembre de 2008 (RC 4731/2004), Asunto “Guanarteme”,  en numerosas sentencias posteriores. Así en la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2012, se establece que:

"no resulta admisible (…) que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación, pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística”. Y ello porque, como la propia sentencia señala, "... Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica (artículo 5 de la LS 98), las leyes deben garantizar. Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011, lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase desuelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado".

En la citada sentencia, se afirma igualmente que:

"Aunque los criterios de distinción entre las categorías primarias del suelo urbano es un cometido que corresponde detallar a la legislación autonómica y así se declara en el FJ 20º de la STC 164/200, ello lo es siempre dentro de los límites de la realidad con la que ha de operarse y sin impedir la aplicación inmediata en estos aspectos de los preceptos de la LS98, que establecen las "condiciones básicas" que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes (149.1.1 de la Constitución), para lo cual se establece la división del suelo en urbano no consolidado y consolidado, excluyendo a los propietarios de estos últimos de los deberes de cesión. Y es precisamente la realidad física existente, que evidencia que en las parcelas objeto de controversia existen los servicios urbanísticos ejecutados en su día según el planeamiento, aunque se prevea su reforma, unida a la necesidad de que la interpretación de la legislación autonómica sea respetuosa con la distinción establecida en la normativa estatal de carácter básico entre suelo urbano "consolidado" y suelo no urbano "no consolidado", con un régimen de deberes bien distinto en uno y otro caso, la que impide devaluar la categoría ya adquirida por los terrenos, con las consecuencias que ello comporta de ser improcedente integrarlos en unidades de actuación sistemáticas y someterlos a un régimen de obligaciones sustancialmente más gravoso. Como razonó la STC 164/2001 (LA LEY 5085/2001) (Fº.Jº. 20), conforme al artículo 14 de la LS98 los propietarios de suelo urbano consolidado no soportan -a diferencia de los propietarios de suelo urbano no consolidado- deberes de cesión de aprovechamiento urbanístico, ni siquiera en solares o terrenos ya edificados pero sujetos a obras de rehabilitación; a lo que, cabe agregar, por nuestra parte, y por las mismas razones, que tampoco soportan el deber de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración el suelo necesario para los viales y demás dotaciones o sistemas contemplados en el artículo 14.2, apartados c/ y d/ de la LS98, ni tampoco han de proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento con anterioridad al inicio de la ejecución material."

En definitiva, como se recoge en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Junio de 2012: “Después de algunos pronunciamientos que podrían servir de respaldo a la línea argumental de las administraciones recurrentes, y que se citan en el desarrollo de los motivos que estamos examinando, esta Sala, a partir de la  sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004) viene manteniendo una línea constante y reiterada que, de forma razonada, corrige o matiza aquella interpretación anterior. La mencionada sentencia de 23 de septiembre de 2008 aborda la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril) con la autonómica (en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias) en el sentido de dar preferencia a "la realidad existente" sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico.

Según el propio Tribunal Supremo, un pronunciamiento de esta naturaleza, no niega el ejercicio de la potestad de planeamiento, ni impide las operaciones de transformación en suelo urbano consolidado, sino que, lo que significa es la imposibilidad de alterar la categorización en el suelo urbano es que los terrenos precisos para implantar la conexión de comunicación viaria dividiendo la manzana no han de ser cedidos obligatoria y gratuitamente en el marco de las operaciones equidistributivas, sino que, en cuanto espacios con destinos públicos, han de ser obtenidos a través de los mecanismos onerosos previstos legalmente, comúnmente a través de la expropiación, y no a cargo de los propietarios de los terrenos delimitados, además de permitir a  éstos la patrimonialización de la totalidad de los aprovechamientos correspondientes, sin detracción de las edificabilidades que  pertenecen a la Administración en la categoría del suelo urbano no consolidado, pero no así en el caso de consolidado”.

Como puede observarse en la referida sentencia, no se niega que puedan existir casos en los que es preciso realizar en estos suelos operaciones integrales de urbanización, esto es, no impide que en esos suelos se puedan realizar operaciones de reestructuración urbana, sino que lo que se rechaza es que en tales casos sea posible exigir a los propietarios de las parcelas afectadas por la operación que cedan parte de ellas para la operación planificada, correspondiendo a la Administración adquirir, mediante compra o expropiación, la propiedad de los suelos que considere necesarios y hacerse cargo de los costos de su urbanización.

En definitiva, se sostiene que, si se admitiera esta posibilidad, nunca finalizaría el proceso urbanizador, situándolo en una posición de continua interinidad, derivada de la necesidad de una permanente posibilidad de exigir el cumplimiento de unos deberes urbanísticos con causa en esa modificación del estatus del suelo afectado. Y se concluye que "aunque es posible actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, sin embargo no puede exigirse a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de "urbanización inacabable", es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos. Resalta el Tribunal Supremo que "alcanzar la condición de solar" sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado".

Por lo demás, y por utilizar los propios términos que señala la STS de 18 de abril de 2016 (RJ 2016, 1590), se opone a un “elemental principio de equidad que los propietarios deban volver a costear una y otra vez una urbanización, en una suerte de proceso interminable, en el que en cada ocasión deban ajustarse al nuevo régimen de las cargas y cesiones que resulten de aplicación a medida en que se introducen alteraciones de la normativa vigente”.

Es evidente que la aplicación de esta jurisprudencia dificulta considerablemente la ya compleja regeneración de las áreas urbanas degradadas, pues carga sobre los Ayuntamientos unos costos que -como recordaba la STS de 31 de mayo de 2006- trataban de repercutir directa y positivamente en los propietarios de las parcelas beneficiadas de esa regeneración urbana.

En atención a estas consideraciones, la doctrina que se ha expuesto ha generado críticas razonadas y razonables, aunque también posiciones que se alinean claramente con la misma.

En un reciente artículo razona el profesor Menéndez Rexach[3]: “Con todos los respetos, estas afirmaciones son producto de un doctrinarismo que está fuera de los «límites de la realidad». Es impensable que en cualquier núcleo urbano se acometan sucesivas mejoras integrales que den lugar a una «aplicación sucesiva e interminable de los deberes» legales de los propietarios. Se realizarán de forma esporádica y cuando haya transcurrido un buen número de años desde la actuación anterior. Cuando se lleven a cabo ¿cómo pretende el Tribunal que se financien esas operaciones integrales de mejora urbana cuya necesidad reconoce? ¿Con fondos públicos, es decir, a costa de todos y sin participación alguna de la comunidad en las plusvalías? A mi juicio, esta doctrina «petrifica» el principio de reparto de beneficios y cargas, como si sólo pudiera darse una vez. Así ocurrirá si la situación fáctica del suelo permanece inalterada. Pero si el plan decide llevar a cabo una actuación de reforma o renovación que genere una plusvalía, resulta plenamente justificado exigir un nuevo reparto de cargas a quienes vayan a beneficiarse de ella. El hecho de que hubiera un reparto histórico no impide que haya otro posterior. De lo contrario, los propietarios participarán en los beneficios, pero no en las cargas.

La reiterada referencia que la sentencia hace a los «límites de la realidad» debería apoyar la diferencia entre dos situaciones completamente diferentes: que se mantenga el suelo consolidado tal cual, en cuyo caso es evidente que no habrá (ni se puede exigir) una nueva equidistribución, o que se transforme en mayor o menor medida, generando una plusvalía, en cuyo caso me parece igual de evidente la justificación de un nuevo reparto de cargas y beneficios, por mucho que el suelo estuviera «consolidado». Será objeto de un nuevo proceso urbanización y edificatorio, lo que legitima la exigencia de una nueva equidistribución. El mandato de interpretación en los límites de la realidad hay que referirlo a la categorización como SUC o SUNC, en función de la situación fáctica de los terrenos, pero no conlleva en absoluto la imposibilidad de que un SUC pase a ser SUNC si es objeto de una actuación de (re)urbanizaciónLa cuestión primordial a determinar ahora, es si con la legislación estatal actualmente vigente, constituida por el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, es posible seguir manteniendo dicha doctrina, teniendo en cuenta que dicho Texto Refundido prevé en el art. 7.1. a) 2), como actuaciones de urbanización: «las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado (...)», anudando en su artículo 18 a éstas, las obligaciones de cesión a la Administración de aprovechamiento y dotaciones”.

En igual sentido, señala el profesor Parejo[4] «el criterio (...) de la urbanización consolidada (...) implica necesariamente un juicio del planificador sobre la consolidación. Como quiera que la ordenación urbanística, por su propio fin institucional, no puede  limitarse al mantenimiento del statu quo, ese juicio de consolidación tiene su regla guía en el propio modelo asumido por cada ordenación (...). El juicio de consolidación no es, pues, «retrospectivo» y «reglado» desde la realidad física dada; es más bien necesariamente «pro futuro», si bien a partir y sobre la base de dicha realidad, lo que significa que la clasificación puede operar, en su caso, a pesar y en contra de ésta (por ser la «re-urbanización» necesaria al modelo asumido y, por tanto, no poder tenerse la existente por «urbanización consolidada» a tales efectos)»

Aplica literalmente esta doctrina el Tribunal Superior de Justicia de Valencia, en su sentencia 164/2013 de 23 febrero, donde sostiene que: «El Suelo Urbano con urbanización consolidada, según autorizada doctrina, cuenta ciertamente con una realidad física existente, pero, además, tal conceptuación (la de urbanización consolidada) implica necesariamente un juicio del planificador sobre la consolidación, juicio este que tiene su “regla-guía” en el modelo asumido por cada ordenación (por cada planeamiento) pues lo contrario supondría limitarse al mantenimiento de un determinado status-quo (contrario a la evolución urbana). En tal sentido el juicio de consolidación no es, pues, retrospectivo y “reglado” desde la realidad física dada; es más bien “prospectivo”, si bien a partir y sobre dicha realidad. Lo que significa que la clasificación puede operar, en su caso, a pesar y en contra de esta (por ser la “re-urbanización” necesaria al modelo asumido y, por tanto, no poder tenerse la existente por “urbanización consolidada” a tales efectos, lo que nada dice sobre los derechos de los propietarios afectados)”.

IV) POSIBLES VIAS DE FINANCIACIÓN DE LAS OPERACIONES DE REGENERACIÓN Y REURBANIZACIÓN

Antes de abordar el tema de la incidencia que la nueva legislación, a partir de la Ley del suelo de 2007, puede tener en el asunto que estamos abordando, conviene plantearse la cuestión de si resultaría posible, dentro de nuestro actual marco normativa, encontrar algún medio de financiación de dichas operaciones de regeneración que no pasen por la imposición a los propietarios de nuevas cargas de urbanización.

Se ha sostenido, posiblemente con acierto, que el problema de la doctrina del Tribunal Supremo, es que las operaciones de reforma o regeneración pueden beneficiar a algunos propietarios que obtienen unas plusvalías derivadas de un proceso que debe ser financiado por toda la comunidad, pero también se ha planteado la posibilidad de que, en estos casos, los propietarios singularmente beneficiados puedan se compelidos a financiar la actuación por la vía de las contribuciones especiales recogidas en el art. 28 del Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de Haciendas Locales.

Según el citado precepto “constituye el hecho imponible de las contribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas.”

El criterio delimitador entre las obras municipales que pueden financiarse o no mediante contribuciones especiales ha sido definido jurisprudencialmente.

Según este criterio (STS de 7 de abril de 1997, reiterado por otras sentencias posteriores) las contribuciones especiales «sirven para financiar una parte de aquellas obras públicas municipales, propias de la actividad ordinaria de los Ayuntamientos, que se realizan en el interior de las poblaciones, los cascos urbanos y las áreas consolidadas de edificación, cuando beneficien especialmente a determinadas personas de manera que sólo excepcionalmente puede acudirse a su aplicación en zonas de nueva urbanización cuando se realizan otras obras después de concluida ésta» Por el contrario, «cuando los Ayuntamientos realizan actuaciones urbanísticas, en ejecución del Planeamiento aprobado, desarrollando obras de instalaciones y servicios en polígonos y áreas de nueva urbanización, han de hacerlo con pleno sometimiento a la Legislación del Suelo, entre cuyos principios está el de la distribución equitativa de cargas y beneficios para todos los propietarios y en estos casos la financiación de aquellas obras y servicios, cuyo coste ha de recaer sobre estos propietarios del sector de que se trate, ha de cubrirse mediante el sistema de cuotas de urbanización» (STS de 10 abril 1997).

V) LA INCIDENCIA DE LA NUEVA LEGISLACIÓN EN LA CUESTIÓN DEBATIDA

La siguiente cuestión que debemos plantearnos es si tras la aprobación de la Ley de 2007 y las normas posteriores, resulta posible seguir manteniendo la doctrina de la desclasificación del suelo urbano consolidado.

Conviene empezar por aclarar que esta es una cuestión sobre la que no existe un pronunciamiento claro y contundente de la Sala Tercera. En efecto, hasta la fecha la doctrina jurisprudencial se refiere al régimen del suelo recogido en la LRSV, en el que se determinaba la exclusión de los propietarios de suelo urbano consolidado de cualquier obligación de cesión. Así lo expresa el propio Tribunal Supremo en su sentencia de 8 de octubre de 2014 (recurso de casación n° 484/2012), en la que, tras invocar la jurisprudencia mayoritaria, advierte hasta en dos ocasiones que se trata de jurisprudencia vertida “en relación con la LRSV de 1998, y antes de la entrada en vigor la posterior Ley de Suelo de 2007 y el vigente TRLSO8”.

El debate fue planteado igualmente por el Ayuntamiento de Santiago de Compostela con ocasión el recurso de casación n° 525/2012, pero el Tribunal Supremo, en su sentencia de 16 de junio de 2014, no entra en la cuestión por haber sido planteada por el recurrente ex novo en vía casacional pues, "aunque se trata de una materia relacionada con las anteriores, lo cierto es que en el proceso no hubo la menor alusión al alcance con el que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y el texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, contemplan las actuaciones de transformación urbanística, incluidas las referidas a suelos ya urbanizados. Nada de ello fue objeto de debate, ni mencionado siquiera en el curso del proceso, por lo que se trata de una cuestión nueva que pretende introducirse ahora en casación. Y, como ya hemos señalado, no se trata de que en el recurso de casación se hayan esgrimido algunos preceptos y argumentos nuevos sino que a través del motivo de casación que estamos examinando el Ayuntamiento recurrente intenta introducir en el debate una cuestión que en el proceso de instancia no se había suscitado y sobre la que, claro es, la sentencia no se pronuncia".

La única mención a esta cuestión la encontramos en la sentencia de cuatro de Mayo de dos mil dieciséis, en relación con el Plan general de Andoain, donde se razona que “Interesa con carácter previo señalar –en relación con la declaración contenida en la sentencia recurrida en orden a que el legislador estatal ha dejado en manos del legislador autonómico todo lo referente a la clasificación del suelo, dado que la Ley 8/2007, de 28 de mayo, no dispone nada sobre la clasificación del suelo ni sobre las categorías del suelo urbano– que ésta Sala, partiendo desde luego de la competencia de las Comunidades Autónomas para fijar los criterios de categorización del suelo urbano en consolidado y no consolidado, tiene declarado –así sentencias de 8 de octubre de 2014 (recurso de casación 484/2012) y 15 de julio de 2015 (recurso de casación 3118/2013)– que la delimitación entre una y otra categoría habrá de realizarse siempre no sólo “en los límites de la realidad” a que se refieren las sentencias del Tribunal Constitucional 164/2011, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero, sino también en términos comparables con la normativa básica estatal, establecida, en lo que ahora interesa, en el Texto Refundido 2/2008, de 20 de junio, y disposiciones posteriores, en cuanto regulador de las condiciones básicas del suelo y, por ende, de las condiciones esenciales que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales– artículo 149.1.1ª–“.

Sí encontramos opiniones bien fundadas en la doctrina. Según Luque Valdivia[5] “En realidad este problema ha quedado ya resuelto por la legislación estatal, en concreto por la Ley 8/2007, en sentido opuesto al criterio fijado por el Tribunal Supremo, en la medida en que la nueva ley estatal, al tiempo que abandona la técnica de la clasificación del suelo, establece los derechos y deberes de la propiedad del suelo tomando como base las actuaciones de transformación urbanística previstas en el planeamiento. Entre esas actuaciones de acuerdo con el Artº 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, se incluyen "las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización en un ámbito de suelo urbanizado".

Los deberes que corresponden a los propietarios de los suelos sometidos a cualquier actuación de transformación urbanística se incluye (artº 16 del TRLS) la cesión del suelo reservado a viales, zonas verdes y restantes dotaciones públicas, junto con el porcentaje de suelo edificable que fije la legislación urbanística, libre de cargas de urbanización. La Ley del Suelo estatal (el TRLS vigente) es una ley básica, por tanto aplicable directamente sin necesidad de que las leyes urbanísticas de las Comunidades Autónoma anteriores a esta ley se adapten a la nueva legislación estatal. Cuestión que, por lo que se refiere a la cuestión que se examina, queda ya regulada en la legislación urbanística autonómica, pues los criterios que se prevén para la clasificación de un suelo como urbano no consolidado incluye los supuestos en que el planeamiento prevé operaciones de reestructuración urbana, es decir, con la terminología del TRLS, actuaciones que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización.

Por otra parte, el hecho de que la mayoría de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas sean anteriores la nueva ley del suelo estatal (Ley 8/2007), no impide su aplicación, pues ha quedado derogada la legislación estatal (Ley 6/1998) que, de acuerdo con la jurisprudencia, impedía su aplicación. En consecuencia resulta también plenamente aplicable todo el planeamiento urbanístico -sea cual sea la fecha de su aprobación- que clasifica como suelo urbano no consolidado suelo que cuenta con urbanización, pero para el que prevé operaciones integrales de urbanización, con la única condición de que ese planeamiento respeten los criterios que, para esto, estableciese en la fecha de su aprobación la legislación autonómica”.

Por su parte el Profesor Menéndez Rexach[6], sostiene que “Carece ya de vigencia la regla, basada en la Ley 6/1998 y que a veces se esgrime como un dogma, de que la equidistribución, obligatoria en SUNC, no es admisible en SUC. Un motivo más para que la legislación autonómica prescinda de esa distinción. El estatuto jurídico del suelo urbano no deriva ya de ella, sino del tipo de actuación que se vaya a realizar. El cambio de orientación de las políticas urbanas hacia las actuaciones sobre la ciudad existente, pasando a segundo plano las de nueva urbanización, fue iniciado con la Ley de 2007-8 y se ha acentuado en los años posteriores, a través de la Ley de Economía Sostenible, el RD Ley 8/2011 y, especialmente, la Ley 8/2013, promulgada con esa específica finalidad”.

Para Elisa Moreu Carbonell[7]: “Las SSTS de 31 de mayo de 2011 y 25 marzo 2011 cierran la puerta a lo que denomina una "degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento" y confirma que, una vez que el suelo alcanza la condición de solar, "es ya para siempre suelo urbano consolidado" (FJ. 5 y 3). Sin embargo, en el actual contexto económico y aunque las consecuencias negativas son ya inevitables, se debería interpretar de modo más flexible esta potestad de revisar los planes y recalificar los terrenos, no ya tanto para imponer a los propietarios la obligación de costear la urbanización y los servicios urbanísticos necesarios, sino incluso pensando en superar su condición de suelo urbano, reclasificándolos como no urbanizables y dándoles usos alternativos de carácter agrícola o de espacio verde”.

Por fin, afirma Hervás Más[8] que  “Una vez se ha obtenido la condición de suelo urbano consolidado y por consiguiente la condición de solar, esta condición se adquiere y se produce una vez, y a partir de entonces, para siempre».

La tesis anteriormente expuesta y defendida a ultranza como modelo de gestión del suelo, y que, sin lugar a dudas, petrificaba los derechos consolidados por su propietario, sufre ahora un replanteamiento radical y absoluto a la luz, primero de las legislaciones autonómicas y ahora del Texto Refundido de la Ley del Suelo 2008.

Sin lugar a dudas, y con los nuevos planteamientos del Texto refundido, se posibilita que un solar, que acaba de salir de un complejo y costoso proceso de equidistribución y urbanización quede, al día siguiente, sometido, de nuevo, a un proceso similar y, por ende, a nuevas cesiones y cargas.

Esta situación, que aparentemente podría conculcar principios tan arraigados como el de la seguridad jurídica, el del carácter reglado y no discrecional de la clasificación del suelo urbano o el de la consolidación de derechos, se doblega, ahora, y como no podría ser de otra manera, ante la necesidad de renovar y regenerar la ciudad”.

A la vista de todas estas opiniones, conviene precisar que, como es sabido, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo introdujo una profunda modificación en la regulación estatal anterior, contenida en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones, al suprimir la técnica clásica del Derecho urbanístico conocida como la clasificación del suelo e introducir la fijación de las llamadas situaciones básicas de suelo (suelo urbanizado y suelo rural).

La exposición de motivos de la LSO7 ofrece las razones de la reforma, señalando que “la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las opera clones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional” (apartado 1, párrafo 6). De ahí que se haya concluido con la necesidad de abandonar la clasificación del suelo y acudir a otro instrumento -las situaciones básicas de suelo- que obedece a parámetros diferentes.

Al mismo tiempo, la nueva legislación estatal del suelo, al tiempo que abandona la técnica de la clasificación, establece los derechos y deberes de la propiedad del suelo tomando como base las actuaciones de transformación urbanística previstas en el planeamiento.

En consonancia con el objetivo expresado en el citado Preámbulo, el art. 2 del Texto Refundido de 2015, define las “Actuaciones sobre el medio urbano”, como “las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos”, añadiendo que “A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7”.

Ya la Ley de Suelo de 2007 estableció, en su art. 14,  una diferenciación dentro de las actuaciones de transformación urbanística entre, a) las actuaciones de urbanización, que incluyen:

1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.

2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado.

b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste.

Actualmente, el art. 7.2, tras la reforma incorporada por la Ley 8/2013, añade a las anteriores, las llamadas actuaciones edificatorias, que son aquellas en que no concurran los requisitos de las de transformación, aunque requieran obras complementarias de urbanización y que se dividen en : a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente y b) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

VI) EL DEBATE A LA LUZ DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL

El cambio normativo operado por la LSO7 y el TRLSO8 ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 148/2012, de 5 de julio, al señalar:

“En el nuevo texto refundido de la Ley de suelo, el legislador estatal —en ejercicio de la competencia que le corresponde ex art. 149.1.1 CE (STC 61/1997, de 20 de marzo, FFJJ 7 a 10)— ha establecido estas condiciones básicas abandonando como premisa o presupuesto previo la tradicional clasificación tripartita del suelo y, por ello, dejando la regulación  de la clasificación del suelo a- las -legislaciones urbanísticas autonómicas, distingue ahora únicamente dos situaciones básicas de suelo: el suelo rural y el suelo urbanizado.

Ahora bien, la ley estatal no establece las facultades y deberes en función de la situación básica en la que se encuentra el suelo. La situación básica tiene incidencia en el estatuto de la propiedad, pero la Ley —a diferencia de lo que hacían las anteriores— no define las facultades y deberes que corresponden a cada clase de suelo”.

La sentencia añade que “Estas actuaciones de transformación urbanística comportan, “según su naturaleza y alcance”, tal y como se establece en el art. 16.1 del texto refundido de la Ley de suelo, ciertos deberes legales, entre los que se encuentran los de: entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención; entregar el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al  porcentaje de aprovechamiento que corresponda a la Administración con destino a patrimonio público de suelo; costear y ejecutar las obras de urbanización e infraestructuras de conexión; entregar a la Administración las obras e infraestructuras que hayan de formar parte del dominio público o que estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública; garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que sea preciso desalojar dentro del área de actuación; indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas para realizar la transformación urbanística pertinente. Por tanto, los deberes que, hasta la Ley de régimen del suelo y valoraciones se consideraban deberes de los propietarios del suelo urbanizable son ahora deberes más abstractamente vinculados a la realización de actuaciones de transformación urbanística, que además han de modularse o matizarse en función del tipo de transformación urbanística [actuación urbanizadora (nueva o de reforma) o actuación de dotación] que puede tener lugar tanto en suelo rural como en suelo urbanizado”.

Al margen de estas respetables opiniones doctrinales, se ha alegado también que si la doctrina del Tribunal Supremo encuentra su base y sustento en la doctrina constitucional, en concreto en la sentencia 164/2001, el criterio debería modificarse a la luz de la jurisprudencia constitucional emanada tras el texto refundido de 2008.

En concreto, la STC 94/2014 sólo impone que los suelos comprendidos en actuaciones de reforma, mejora o regeneración urbana estén considerados como suelo urbano, mientras que su categorización como suelo urbano consolidado o no consolidado, depende de la legislación autonómica.

Según la sentencia, “(…) la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano (art 28 LRSV), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico —eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad— etc.), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado.”  

Para llegar a esta conclusión, el TC previamente tiene que reinterpretar su propia doctrina (STC 164/2001 y STC 54/2002) afirmando que, si bien la distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado del artículo 14 LRSV tiene que hacerse ciertamente en los “límites de la realidad”, esta doctrina sólo es aplicable a los suelos de “primera urbanización”, pero no necesariamente a los suelos sometidos a operaciones de regeneración urbana.

Por tanto, la expresión “en los límites de la realidad” se refiere exclusivamente al grado de urbanización real, fáctica, de los servicios de (primera) urbanización en aquellos suelos que ya son ciudad pero no se refiere en ningún caso a los suelos que, estando ya urbanizados, deben ser transformados o reurbanizados según un nuevo planeamiento.

En este sentido afirma que “El suelo urbano consolidado es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como es el caso de la mayoría de los cascos antiguos de las ciudades actuales. El suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad —consolidados por la edificación—, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo. (…)

Fruto de esta distinción, entre suelos que ya son ciudad y los que aún no lo son, es el diferente alcance de los deberes de cesión de suelo y de urbanización que la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones impone a los propietarios del suelo (…)Es por ello que los deberes de los propietarios de suelo urbano y urbanizable se enuncian en dos preceptos distintos: el art. 14 LRSV es el relativo al suelo urbano, el art. 18 LRSV establece los deberes de la propiedad en suelo urbanizable. Pero, aún dentro de los suelos urbanos, distingue entre los suelos urbanos consolidados (art. 14.1 LRSV) y los suelos urbanos no consolidados (art. 14.2 LRSV) en atención al diferente nivel de urbanización con que cuentan.”

VII) ¿UN CAMBIO DE TENDENCIA EN LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO?

Una reciente sentencia del Tribunal Supremo parece reabrir el debate acerca de tan controvertida cuestión. En efecto, en la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2017 (RC. 2168/2016), se confirma la anulación del APR Mahou-Vicente Calderón como consecuencia de la omisión de reserva de vivienda protegida, al deber configurarse como actuación de urbanización y no como actuación de dotación, tal y como pretendían los recurrentes.

En este sentido, señala la sentencia que “La  ratio decidendi de la sentencia de instancia, para proceder a la estimación el recurso, por no haberse llevado a cabo la reserva de vivienda protegida contemplada en el artículo 10.1.b) del TRLS08, no es otra que la relativa a la clase de "Actuación de transformación urbanística" (artículo 14) que se va a desarrollar, a través del PPRI impugnado en el Área de Planeamiento Remitido (APR) 02.01 "Mahou- Vicente Calderón"; considera la sentencia que tal actuación se incluye en la clase de las denominadas "Actuaciones de Urbanización", y, por ello (ex artículo 10.b, párrafo 2º in fine ), la sentencia le impone la obligación de la reserva de suelo con destino a viviendas con protección. Para llegar a tal conclusión ---y negar, como pretenden los recurrentes que se está ante una "Actuación de Dotación" (artículo 10.1.b)--- la sentencia, en su Fundamento Jurídico Séptimo, con independencia de una interpretación gramatical y sistemática del artículo 14, lleva a cabo una doble motivación o consideración:

En síntesis, la Consideración a) parte de la naturaleza de los terrenos a desarrollar en un nuevo ámbito urbanístico, entendiendo que se está en presencia de SUC (204.218 m2), de los que 92.297 m2 corresponden a titularidad privada (integrado por un suelo industrial con instalaciones demolidas y por el estadio Vicente Calderón), y 111.921 m2 son de titularidad pública y carácter dotacional. Analiza los destinos previstos para las distintas zonas, así como la incorporación de las redes públicas afectadas (M-30 en la parte no soterrada) y dos colegios públicos. En síntesis, pues, en esta primera motivación se concluye señalando que las dotaciones previstas "son el resultado de la adición de las que eran de titularidad pública más la de resultado de las obligaciones de cesiones de los titulares promotores", añadiendo que "[n]o hay un reajuste de dotaciones sino aplicación legal de las determinaciones propias de la nueva ordenación".

La segunda motivación (Consideración b) de la sentencia, esgrimida con la finalidad de considerar la actuación de transformación urbanística a desarrollar en el PPRI como Actuación de Urbanización, y no como Actuación de Dotación (que excluiría la reserva de suelo para viviendas públicas), es que "la Modificación requiere la reforma o renovación íntegra de la urbanización de éste" (ámbito), poniendo de manifiesto que "de hecho el ámbito se crea  ex novo con la finalidad fijada en la Memoria. En realidad la actuación tiene por objeto reformar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado reconvirtiendo los usos".

Esto es, la sentencia ha llegado a la conclusión de que lo que se va a realizar es una reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado (artículo 14.1.a.2 TRLS08), y, por el contrario, que tal actuación (que la sentencia describe) no tenía –solo- por objeto  incrementar las dotaciones públicas en un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos, actuación que, por otra parte, no hubiera requerido la reforma o renovación de la urbanización (artículo 14.1.b TRLS08).

Las partes, sin embargo, no han desvirtuado la conclusión alcanzada por la sentencia en el sentido de que la actuación -de urbanización y no de dotación- implicaba una reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, por cuanto, en síntesis, se han limitado a intentar contrastar nuestra clásica jurisprudencia -producida al calor de la LRSV- con los nuevos conceptos contemplado en el TRLS08 (y hoy en el TRLS15).

Los antiguos -y autonómicos- conceptos de SUC y SUNC no cuentan ya con el papel de elementos determinantes de las nuevas exigencias derivadas de una actuación de transformación urbanística, ya que estas miran al futuro, juegan a transformar la ciudad con mayor o menor intensidad -quizá sin romperla como ciudad compacta-, y se presentan como mecanismos de transformación urbana, sin anclajes ni condicionamientos derivados de la clase de suelo de que se trate. Esto es, el nivel de la actuación -y sus correspondientes consecuencias- no viene determinada por el nivel o grado de pormenorización del suelo a transformar, sino por el grado o nivel de la transformación que se realice sobre un determinado suelo, y que, en función de su intensidad, podrá consistir en una reforma o renovación de la urbanización, o, simplemente, en una mejora de la misma mediante el incremento de las dotaciones, en un marco de proporcionalidad, y sin llegar a la reforma o renovación; la reforma o renovación (Actuación de urbanización) es "hacer ciudad" -cuenta con un plus cualitativo-, y el incremento de dotaciones (Actuación de dotación) es "mejorar ciudad", con un componente más bien cuantitativo. La primera se mueve en un ámbito de creatividad urbanística en el marco de la discrecionalidad pudiendo llegar a una "ciudad diferente", mientras que la actuación de dotación consigue una "ciudad mejor" que no pierde su idiosincrasia.

Por último, si bien se observa, el TRLS08 no identifica o anuda la clase de actuación urbanística con la tradicional pormenorización del suelo como SUC o como SUNC, pues, contempla la posibilidad de tales transformaciones sobre suelo urbanizable (Actuaciones de nueva urbanización, 14.1.a.1), sobre suelo urbano consolidado (Actuaciones de reforma de urbanización, 14.1.a.2), y, posiblemente, sobre suelo urbano no consolidado (Actuaciones de dotación) aunque este supuesto es difícil de caracterizar.

Insistimos, pues, en que las recurrentes no han desvirtuado la valoración y conclusión -ampliamente motivada de la sentencia de instancia-, sin que, por otra parte, la jurisprudencia de esta Sala que se pretende contraponer, se ajuste -hoy- a los nuevos parámetros o conceptos que hemos examinado, estando construida, más bien, sobre otros conceptos que hoy carecen de relevancia”.

Del contenido de la referida sentencia, se puede extraer la conclusión de que lo determinante a partir de ahora no será tanto la clasificación del suelo, sino el tipo de actuación de transformación del suelo que se pretende llevar a cabo sobre el mismo.

En cualquier caso, es posible repensar acerca de la solución al problema planteado, buscando una interpretación integradora que sea capaz, por una parte, de permitir que las administraciones puedan justificadamente planificar la regeneración de la ciudad existente y con la urbanización consolidada, mediante actuaciones de transformación urbanística que se financien, entre otras vías, con la imposición de las correspondientes cargas o cuotas de urbanización a los propietarios, al tiempo que se impida que los propietarios de terrenos cuya consideración como urbanos había sido indubitada según un planeamiento anterior  (lo que permite suponer que ya en su día habían cumplido con los deberes necesarios para que el suelo alcanzase esa condición) queden nuevamente sujetos, por obra y gracia de un cambio de planeamiento, a un nuevo régimen de deberes y cesiones, a semejanza de los titulares de suelo urbano no consolidado, en tanto tal consecuencia no  se atiene a la exigencia de que la distribución de derechos y deberes resulte justa y equitativa.                                    

La solución podría pasar por discriminar las distintas posibles situaciones, que pueden producirse desde la perspectiva de la existencia o no de una plusvalía o incremento de valor o aprovechamiento de los propietarios de los terrenos afectados. En efecto, podría sostenerse que, cuando se acredite que las operaciones de reforma o regeneración urbanas supongan un incremento de valor o plusvalía para los propietarios, la imposición de cargas proporcionales a dicho incremento no podría, antes al contrario,  considerarse como una violación del principio de equidistribución. Ahora bien, siendo la plusvalía generada con la actuación de transformación la base que permite tal imposición de cargas, sería exigible que el planificador motivara, con una motivación reforzada, la concurrencia de tal circunstancia en la propia Memoria del plan, antes de proceder a la descategorización del suelo.                                                                               

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LUQUE VALDIVIA, José: Límites legales para la clasificación del suelo urbano como no consolidado. Legaltoday.com, 25 de julio de 2014.

HERVÁS MÁS, Jorge: Las actuaciones de dotación.  El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 5.

MENÉNDEZ REXACH, Ángel: Situaciones básicas y clases de suelo, la consideración activa del suelo rural y el protagonismo de la renovación del suelo urbano, ISSN 1579-4911, Nº 146, 2017 (Ejemplar dedicado a: La Ley estatal de suelo, 10 años después / coord., Marcos Vaquer Caballería).

PAREJO ALFONSO, Luciano: El régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria. En VV.AA. Derecho Urbanístico de Castilla la Mancha. Marcial Pons, 1999, Pág. 302.

MOREU CARBONELL, Elisa: Ius variandi y suelo urbano consolidado. El Derecho, 1-12-2011


[1] Luque Valdivia, José. Límites legales para la clasificación del suelo urbano como no consolidado. Legaltoday.com, 25 de julio de 2014.

[2] HERVÁS MÁS, Jorge. Las actuaciones de dotación.  El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 5.

[3] MENÉNDEZ REXACH, Ángel. Situaciones básicas y clases de suelo, la consideración activa del suelo rural y el protagonismo de la renovación del suelo urbano, ISSN 1579-4911, Nº 146, 2017 (Ejemplar dedicado a: La Ley estatal de suelo, 10 años después / coord., Marcos Vaquer Caballería).

[4] PAREJO ALFONSO, Luciano. El régimen urbanístico de la propiedad inmobiliaria. En VV.AA. Derecho Urbanístico de Castilla la Mancha. Marcial Pons, 1999, Pág. 302.

[5] LUQUE VALDIVIA, José. Op.cit.

[6] MENÉNDEZ REXACH, Ángel. Op.cit.

[7] MOREU CARBONELL, Elisa. Ius variandi y suelo urbano consolidado. El Derecho, 1-12-2011

[8] HERVÁS MÁS, Jorge. Op. cit.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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