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ADMINISTRATIVO

Las ordenanzas fiscales ante el marco constitucional tributario y su impugnación

Por Fernando Hernández Guijarro

Abogado fiscalista y doctor en Derecho por la Universidad de Valencia.

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I.- Los Principios jurídicos de orden Constitucional

Los principios jurídicos han tenido distintos grados de aceptación por los operadores jurídicos a lo largo de la Historia. Basta poner de manifiesto el sempiterno debate entre iusnaturalismo y positivismo jurídico. Sin embargo, lo genuino es que su consideración –favorable o crítica - ha sido una constante en el tiempo.

Resulta indiscutible que nuestras raíces jurídicas se nutren en el Derecho Romano que se construyó sobre una jurisprudencia basada en reglas y principios jurídicos. Por ello, resulta muy importante la delimitación de sus funciones tal y como las presenta el Código Civil, a las que habrá que añadir -como consecuencia del cuerpo principal de nuestra Carta Magna- su elevación a norma de normas, precisamente, por el principio de jerarquía. Quedando en manos del máximo intérprete de la Constitución Española la delimitación y configuración de estos principios generales que, como consecuencia de su encuadre constitucional, vincularán a todos los Poderes Públicos. En nuestro caso, a las Corporaciones Locales a la hora de desarrollar sus potestades reglamentarias.

Dentro del ordenamiento jurídico de los Municipios cobra especial importancia las denominadas Ordenanzas Fiscales. La Constitución Española garantizó la autonomía de los municipios y, para hacer efectiva la misma, sus haciendas deben disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley les atribuya. Para desarrollar estos mandatos constitucionales, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, dispuso de un conjunto de preceptos que fijaban la potestad reglamentaria y tributaria de los municipios. Esta potestad reglamentaria en materia tributaria de las entidades locales se lleva a cabo a través de las Ordenanzas Fiscales que aprueban los plenos de dichas corporaciones. Siendo estas normas las que desarrollan los tributos locales y coadyuvan a la correcta aplicación del sistema tributario municipal.

Las Ordenanzas Fiscales forman parte del ordenamiento jurídico tributario al tratarse de disposiciones de carácter general. Y esta naturaleza jurídica las vincula ineludiblemente a los principios constitucionales que iluminan y dan el marco a todo el conjunto de normas que regulan el sistema tributario español. Es decir, deben adecuarse a los principios de reserva de ley, generalidad, igualad, capacidad económica, progresividad y no confiscatoriedad. Todo ellos recogidos en el art. 31 de la Constitución Española.

II.- Las funciones de los principios constitucionales tributarios

La función y extensión de cada uno de los principios citados vendrá dada por la doctrina del Tribunal Constitucional dado que es el máximo intérprete de la misma. No obstante, en el control jurisdiccional de las Ordenanzas Fiscales, la función de pronunciarse sobre su adecuación a Derecho la tienen atribuida los Tribunales de lo Contencioso-administrativo. Estos órganos serán los encargados de purgar el ordenamiento cuando una disposición reglamentaria no se acomode, entre otros, a los principios constitucionales de orden tributario. En nuestro caso, cuando la Ordenanza Fiscal contravenga alguno de los citados principios.

De conformidad con lo expuesto, se puede afirmar que el mayor atributo de estos principios constitucionales se materializa: de forma positiva, por cuanto son fuente del derecho tributario e informan el conjunto del Ordenamiento jurídico financiero -esta función positiva va destinada principalmente al Poder Legislativo y Ejecutivo en cuanto creadores de normas-; de forma negativa, en cuanto excluyen otros valores contrapuestos y tiene como destinatarios al Poder Judicial y al Tribunal Constitucional como depuradores del Ordenamiento jurídico que los contravenga.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia ha realizado y realiza un encomiable esfuerzo en el control de estas normas reglamentarias. No en vano, existe una abundante jurisprudencia sobre las Ordenanzas Fiscales dado que cada municipio tiene potestad para dictar cuantas sean necesarias para la aplicación de sus tributos y nuestro Estado cuenta con más de ocho mil municipios. Por lo que nos podemos hacer una idea del número de estas disposiciones que se encuentran vigentes en la actualidad.

III.- La eficacia de estos principios en el control por los Tribunales

Por lo que respecta a la eficacia de estos principios en el control por los Tribunales jurisdiccionales, conviene hacer una exposición de los mismos con cita de jurisprudencia que, haciendo referencia a dichas instituciones, termina declarando la nulidad de la Ordenanza Fiscal.

Por lo que respecta a la reserva de ley, el mandato constitucional implica que la Ley opera inexcusablemente en la creación ex novo de un tributo y en la determinación de sus elementos esenciales o configuradores del mismo. Por ello las Corporaciones Locales pueden establecer tributos en el sentido de poner en vigor, dotar de fuerza y de aplicación efectiva (reglamentándolos si es preciso) a los impuestos ya creados y prefigurados en sus líneas esenciales por una ley estatal o autonómica que, para cumplir el encuadre de la Const art.31.3, debe contener, al menos, los principios y criterios a los que deben responder los nuevos tributos. En aplicación de este principio jurídico podemos citar: TSJ Cataluña cont-adm 31-5-07, EDJ 159967Rec 200/06; TS cont-adm 6-3-99, EDJ 8583Rec 950/94; TS cont-adm 19-2-01, EDJ 5110Rec 8355/95;  TSJ Madrid cont-adm 11-5-07, EDJ 338797Rec 2163/07.

Entrando a analizar los principios de justicia material, el primero que aparece en la Carta Magna es el de generalidad tributaria cuando hace referencia a que “todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos”. Este principio es un mandato al legislador para que tipifique como hecho imponible el presupuesto configurador del tributo sobre la manifestación de capacidad económica para que, de entrada, todos sean llamados a contribuir. Ello no significa que en dicha configuración el legislador no pueda introducir beneficios fiscales en forma de exenciones, reducciones o bonificaciones; tampoco significa que la generalidad se deba establecer sin ninguna consideración ni valoración de otros principios tributarios, pues el sistema tributario justo nos lo dará la aplicación ponderada y armoniosa del conjunto de principios que afecten a la institución tributaria en cuestión; y mucho menos implica que todos los ciudadanos deban pagar la misma cuota tributaria, tratando igual a los desiguales. Situación esta que entronca con la igualdad tributaria que despliega efectos en sus dos vertientes: igualdad ante la Ley e igualdad en la aplicación de la Ley. Sobre la aplicación de estos principios traemos a colación: TSJ Madrid cont-adm 19-12-07, EDJ 339087Rec 1368/04;  23-1-08, EDJ 45250Rec 1395/04 y, TSJ Cataluña cont-adm 21-3-97, Rec 780/96 y TS cont-adm 19-6-08, EDJ 119005Rec 1841/06.

Siguiendo con el marco de nuestro sistema tributario, la capacidad económica representa la condición sine qua non para que exista el tributo, es decir, sólo en la medida en que se ponga de manifiesto esa capacidad contributiva a través de la realización del hecho imponible, su cuantificación económica y la aplicación del tipo impositivo, será posible exigir al obligado tributario su contribución al sostenimiento de los gastos públicos. Basta que dicha capacidad económica exista como riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador, pero resulta ineludible en la configuración del tributo por el legislador.

Esta capacidad económica ha dado lugar a multitud de sentencias que se han pronunciado sobre su existencia, idoneidad y, sobre todo, su cuantificación en la Ordenanza correspondiente. A tal efecto, pueden darse situaciones donde la ordenanza no fije criterios coherentes para fijar la cuota (TSJ Madrid cont-adm 27-7-08, EDJ 219207Rec 213/08), o determine una cuantía desproporcionada e irreal (TSJ Aragón cont-adm 1-10-10, EDJ 302620Rec 391/07; TSJ Granada cont-adm 11-2-13, EDJ 120282Rec 1364/11 y TS cont-adm 13-10-01, EDJ 52033Rec 5818/94).

Por último, y con un ámbito de aplicación más reducido, quedan los principios de progresividad y no confiscatoriedad. La progresividad es una característica del sistema tributario mediante la cual, a medida que aumenta la riqueza de cada sujeto aumenta la contribución, pero en proporción superior al incremento de riqueza. Dicho en lenguaje coloquial; el que más «tiene» debe contribuir en mayor proporción. Por otra parte, la prohibición de confiscatoriedad determinará hasta dónde puede llegar el incremento impositivo.

Estos principios tienen en el ámbito de los impuestos locales una reducida dimensión dado que, por la reserva de Ley, su determinación y traslación normativa, quedan en manos del legislador. Sin embargo, las tasas y contribuciones especiales tendrán un campo de aplicación más amplio dado que su importe vendrá determinado por el valor o coste de la utilidad, aprovechamiento o servicio público en cuestión. Por ello, en estos casos, es donde la jurisprudencia ha sido más fecunda. En este sentido, podemos encontrar Ordenanzas Fiscales que establezcan cuotas excesivas o disparatadas y que sean expulsadas del Ordenamiento jurídico por dicho motivo (TSJ Cataluña cont-adm 30-11-06, EDJ 430163Rec 60/06; TSJ Cataluña cont-adm 19-3-03, EDJ 199468Rec 180/01 y TS cont-adm 22-5-98, EDJ 5032Rec 6694/92).

IV.- Conclusión

Hemos comenzado este artículo poniendo de manifiesto la importancia de los principios generales como instituciones válidas y necesarias en la labor de crear normas jurídicas. También se ha constatado que los principios fundamentales de orden tributario son un límite infranqueable para el Poder Público que legisle o reglamente una materia fiscal y, concretamente, para los Municipios cuando dicten sus Ordenanzas Fiscales. Por todo ello, cuando nos encontremos ante una norma de esta naturaleza que no se adecúe al marco constitucional establecido por estos principios inspiradores, tendremos la puerta abierta a la impugnación de la citada Ordenanza atendiendo a los instrumentos procesales que brinda la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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