Conócenos

Contencioso-administrativo

De nuevo sobre el plazo para recurrir en caso de silencio administrativo

Por José Luis Requero Ibáñez

Magistrado del Tribunal Supremo.

  • Imprimir

Comentario a la STC 52/2014, de 10 de abril -EDJ 2014/56893-.

I. Introducción

Hace ya siete años y en estas páginas, el magistrado Diego Córdoba resumía el estado de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la exigencia del plazo de seis meses para la impugnación judicial en los casos de silencio administrativo (Prescripción y caducidad en los recursos administrativos. Respuesta de los tribunales -EDB 2012/139534-). Concluía con un emplazamiento: habrá que estar a que el Tribunal Constitucional resuelva la cuestión de inconstitucionalidad que tenía pendiente desde 2005 (la 2918/2005) respecto de la compatibilidad del art.46.1, segundo inciso, de la L 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Nueve años después se ha resuelto por Sentencia, la 52/2014, de 10 de abril, y lejos de aclarar, viene a dejar las cosas en un estado de incertidumbre que, como todo estado de incertidumbre, no es deseable.

II. La jurisprudencia y la doctrina constitucional

[[QUOTE1: "Criterio mantenido durante estos años"]]

El criterio mantenido durante estos años se resumía en equiparar la desestimación por silencio a la notificación defectuosa de un acto administrativo. El silencio administrativo negativo es una ficción legal y como el particular debe conocer el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimación presunta, no es razonable una interpretación que prime la inactividad de la Administración pues ésta estaría en mejor situación que si hubiera resuelto y hubiera efectuado una incorrecta notificación (cf. STC 6/1986, Sala 1ª, de 21 enero, recurso 797/1984 -EDJ 1986/6-; STS, Sala 3ª, Secc 7ª, de 30-10-01, Rec 6540/1997 -EDJ 2001/49859-).

Si bien la Sentencia de la Sala 3ª, Secc 6ª, de 11-3-04 (Rec 3592/1999) -EDJ 2004/260233- insiste en esa equiparación, sí rechazaba la posibilidad de considerar indefinidamente abierto el plazo para recurrir en caso de denegación presunta del recurso de reposición, con olvido de los límites deducibles del art.58.2 de la L 30/1992 y del principio de seguridad jurídica.

[[QUOTE1: "Jurisprudencia ha sido muy crítica con el silencio, Tribunal Supremo"]]

La jurisprudencia ha sido muy crítica con el silencio. En Sentencia dictada en interés de ley, Sala 3ª, Secc 2ª, de 23-1-04 (Rec 30/2003) -EDJ 2004/7270- el Tribunal Supremo rechazó declarar como doctrina legal que «El plazo para interponer el recurso contencioso administrativo frente a actos presuntos negativos, esto es, desestimatorios de la pretensión, es el establecido por el art.46,1 LJCA -EDL 1998/44323-, es decir, el de seis meses a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto».

El Tribunal Supremo lo desestimó porque quien mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento genera una situación de inseguridad jurídica no puede esgrimir esa inseguridad a su favor; nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Frente a la inseguridad jurídica que alegaba la Abogacía del Estado, recuerda se está ante una situación que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes: la inseguridad cesa si resuelve. Añadió que si la Administración no informa sobre los plazos para la interposición de los recursos esos plazos no empiezan a correr, luego si no hay acto no hay notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado.

Además en esa Sentencia señala el Tribunal «que la remisión que el art.46,1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la LRJAP -EDL 1992/17271- lo configura como una ficción y no como un acto presunto».

[[QUOTE2: "Tribunal Constitucional"]]

Por su parte el Tribunal Constitucional sostiene una interpretación favorable a la admisión del recurso pues no hay plazo cuando se pretenda impugnar una desestimación presunta, ya sea de su petición inicial ya del recurso administrativo interpuesto. Así afirma que «ante una resolución presunta de esta naturaleza [silencio negativo] el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración.» (Sentencia 188/2003 -EDJ 2003/136204-).

En esa misma Sentencia -EDJ 2003/136204- se afirma que «no desdice la anterior conclusión el hecho de que la Administración demandada hubiese tenido la cautela de incluir en la liquidación impugnada no sólo los recursos pertinentes contra la propia liquidación -recurso de reposición- sino incluso también contra su eventual desestimación presunta -recurso contencioso-administrativo-, pues la citada instrucción de recursos de un acto administrativo no excusaba a la Administración de su obligación legal de resolver el recurso interpuesto, comunicando al interesado». La doctrina de tal Sentencia se reiterará en la 220/2003 -EDJ 2003/172088-.

En su Sentencia 14/2006, de 16-01, de la Sala 2ª -EDJ 2006/3385-, sintetizó la doctrina respecto del plazo para recurrir contra las peticiones tácitamente desestimadas a través de la ficción del silencio administrativo. Diferenció dos momentos:

a) En una primera serie de recursos de amparo, bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, se declaró la vulneración del art.24.1CE en relación con la desestimación presunta de recursos administrativos y con la conversión en actos firmes, por haber sido consentidos [art.40.a) LJCA 1956]. Se entendía inaceptable que la Administración incumpliese sus obligaciones para con los ciudadanos y manifieste luego un «extremado celo» en la exigencia de las de éstos. Por tanto, una resolución desestimatoria presunta de un recurso de reposición no reúne los requisitos formales propios de un acto administrativo por el simple hecho de que el acto impugnado sobre el que pende la inactividad administrativa incluyese una detallada instrucción de recursos, presentes y futuros.

b) Tras L 30/1992 -EDL 1992/17271- y antes de su reforma por la L 4/1999, a la hora de sostener el carácter subsanable de la falta de solicitud de la certificación del acto presunto entonces exigible, sostuvo la citada doctrina según la cual no es razonable una interpretación que prime la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver

c) En cuanto al art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323-, tras L 4/1999 -EDL 1999/59899-, el Tribunal declara vigente la doctrina de la STC 6/1986 -EDJ 1986/6- en cuanto que se lesiona la efectividad de la tutela judicial con una interpretación desfavorable que compute el plazo para recurrir como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales.

d) Señala que caben otras interpretaciones que eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione basadas en la aplicación del régimen de las notificaciones defectuosas (art.58.3 L 30/1992 -EDL 1992/17271-), esto es, sin consideración a plazo alguno para cuando se ha incumplido total y absolutamente la obligación de resolver.

En el Voto Particular formulado a tal Sentencia 14/2006 -EDJ 2006/3385- se sostuvo respecto del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- que «el sentido lógico del precepto citado es inequívoco» de forma que no cabe otra interpretación del mismo respetuosa con sus términos. Por tanto, si se considera que el art.46.1 LJCA vulnera el art.24.1 CE -EDL 1978/3879-, lo procedente es declararlo así para lo que tenía dos vías: la autocuestión de inconstitucionalidad del art.55.Dos de la LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional o resolver la cuestión que da lugar a la sentencia ahora comentada.

III. La cuestión de inconstitucionalidad

[[QUOTE2: "Antecedentes"]]

Por lo expuesto se entiende la relevancia de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha que se comenta. Pero vayamos a los antecedentes.

Dictada por la Administración autonómica una resolución sancionadora de 12 de noviembre de 1998, el interesado interpuso el 23 de diciembre de 1998 recurso ordinario que no fue resuelto. No será sino hasta el 9 de febrero de 2001 cuando interponga recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, recurso que fue admitido a trámite.

La defensa de la Administración alegó la inadmisibilidad de tal recurso jurisdiccional por extemporáneo pues el recurso ordinario habría que haberlo entendido desestimado el 23 de marzo de 1999, por silencio administrativo, al haber transcurrido los tres meses que preveía el art.115 de la L 30/1992 -EDL 1992/17271-, de modo que la interposición del recurso contencioso-administrativo se produjo transcurridos en exceso los seis meses establecidos en el art.46.1 -EDL 1998/44323-.

[[QUOTE2: "Auto de 12-04-05"]]

Por Auto de 12-04-05 acordó plantear la cuestión de inconstitucionalidad en los siguientes términos que tomo de los Antecedentes de la Sentencia comentada:

1º Es objetivo que al recurrir en vía judicial había trascurrido el plazo previsto legalmente para entender desestimado el recurso en vía administrativa y también había vencido el plazo de seis meses del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323-.

2º Constitucionalmente no cabe establecer un plazo de caducidad para la interposición del recurso contencioso-administrativo en los casos en que la Administración no ha resuelto pues sería contrario al derecho a la tutela judicial efectiva al oponer obstáculos irrazonables y excesivos al acceso a los Tribunales.

3º Es una contradicción que en caso de notificaciones defectuosas el plazo para interponer el recurso no comienza a correr, pero si corre cuando se omite toda notificación.

4º Si la Administración cumple con la obligación de emitir la comunicación que preveía el art.42.2 L 30/1992 -EDL 1992/17271- (recuérdese que los actos originario y presunto impugnados están bajo la vigencia de la L 30/1992 en su redacción originaria), podría entenderse que exigir al ciudadano que calculase los plazos una vez dictada dicha certificación no es una carga irrazonable, pero tal interpretación de la legalidad ordinaria para acomodarla a la Constitución -EDL 1978/3879- ha sido descartada en la STC 220/2003, de 15 diciembre -EDJ 2003/172088-.

6º Tampoco la seguridad jurídica (CE art.9.3 -EDL 1978/3879-) justifica constitucionalmente el art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- pues el precepto legal no supone el cierre definitivo de la situación jurídica afectada por el silencio, pues la Administración mantiene su obligación de resolver (art.42.1 L 30/1992 -EDL 1992/17271-, redactado por la L 4/1999 -EDL 1999/59899-), luego la situación sigue quedando indefinidamente abierta, sin fruto alguno para la seguridad jurídica, fin aparente de la norma.

7º Cabría que el interesado, aun después de los seis meses, reclamase de la Administración su obligación de resolver, abriendo así un cauce al recurso contencioso-administrativo contra la denegación expresa o presunta de esta solicitud, pero esto iría en contra de la economía procesal y del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.

8º Invoca las STC 188 -EDJ 2003/136204- y STC 220/2003 -EDJ 2003/172088-.

IV. La Sentencia del Tribunal Constitucional

[[QUOTE1: "Parte de la literalidad del art.46.1 LJCA "]]

En su Sentencia el Tribunal Constitucional parte de la literalidad del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- inciso segundo. A estos efectos -y este es el eje de la Sentencia- la expresión «acto presunto» debe relacionarse con la redacción original de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-. Así antes de la L 4/1999 -EDL 1999/59899- se regulaban los llamados «actos presuntos» (art.43) en cuanto que si al vencimiento del plazo de resolución no se había resuelto expresamente, se produciría el efecto de entender que la resolución es estimada o desestimada, pero para hacer valer tal pronunciamiento presunto había que obtener la certificación de actos presuntos.

El caso es que esa certificación se podía solicitar a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo en que debió dictarse la resolución, no había un plazo preclusivo para la solicitud y la consecuencia era que los plazos para interponer recursos administrativos y judiciales se contaban «a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no fuese emitida en plazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho plazo».

La conclusión a la que llevaba esta redacción originaria es que la categoría de «acto presunto» -que es la terminología de la L 30/1992 -EDL 1992/17271-, en su primera redacción- englobaba tanto supuestos de estimación como de desestimación, la eficacia del silencio se supeditada a la certificación de acto presunto por lo que el legislador configuró el llamado «acto presunto» como un verdadero acto administrativo de carácter estimatorio o desestimatorio, según los casos, y plenamente eficaz a partir de la emisión de la certificación correspondiente.

Bajo esta redacción se promulga la LJCA -EDL 1998/44323-, por lo que a efectos de impugnación jurisdiccional de actos administrativos distingue dos tipos de actos: «actos expresos» y los «actos presuntos» con un distinto plazo para recurrir.

[[QUOTE1: "Reforma hecha por la Ley 4/1999 "]]

Tras la reforma hecha por la Ley 4/1999 -EDL 1999/59899- la expresión «acto presunto» desapareció de los art.43 y 44 L 30/1992 -EDL 1992/17271- y se vuelve a una regulación próxima a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 -EDL 1958/101-. Así en caso de silencio positivo se considera un acto administrativo finalizador del procedimiento y la desestimación por silencio tiene un sólo efecto: permitir la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo. Tras esa reforma en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento

Con la norma ahora vigente se desechó la construcción del «acto presunto de carácter desestimatorio» entendido como un acto administrativo dotado de un contenido determinado (denegatorio) y se volvió a la configuración tradicional del silencio negativo como mera ficción procesal habilitada por el legislador para dejar expedita la vía impugnatoria procedente, de ahí que la Administración mantenga la obligación de resolver expresamente, «sin vinculación alguna al sentido del silencio».

[[QUOTE1: "Ya no encajan en el concepto legal de «acto presunto» los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada"]]

De esta forma, tras la L 4/1999 -EDL 1999/59899- ya no encajan en el concepto legal de «acto presunto» los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, pues en tales supuestos el ordenamiento excluye expresamente la constitución ipso iure de un acto administrativo de contenido denegatorio.

[[QUOTE1: "Como el art.46.1 LJCA no fue derogado ni modificado, su inciso segundo subsiste inalterado, pero es inaplicable a dicho supuesto "]]

Como el art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- no fue derogado ni modificado, su inciso segundo subsiste inalterado, pero es inaplicable a dicho supuesto por lo que la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad deducible del art.46.1 LJCA por lo que el inciso legal objeto de la cuestión de inconstitucionalidad no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio.

V. El Voto Particular

Antes de hacer un examen crítico de la Sentencia, conviene dejar constancia del Voto Particular redactado por la misma Ponente de la Sentencia mayoritaria, doña Adela Asua Batarrita, Sentencia que como afirma al inicio de su Voto Particular redactó según las directrices del Pleno.

[[QUOTE1: "Primera parte"]]

En su primera parte censura que la Sentencia se base «en una interpretación de la legalidad ordinaria» que no corresponde al Tribunal pero es que, además, la interpretación que hace resulta «asistemática» y sorpresiva. Entiende lo siguiente:

1º La Sentencia mayoritaria «contempla la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- desde una perspectiva muy estrecha, perdiendo la necesaria visión de conjunto, y confunde la definición de la naturaleza jurídico-material del silencio administrativo con la cuestión procesal de su régimen de impugnación».

2º La L 4/1999 -EDL 1999/59899-, abandonando la idea de acto presunto, para volver a la tradicional ficción de acto, no significa que se sustrajese del régimen común de impugnación que se preveía tanto en la LJCA de 1956 -EDL 1956/42- como en la vigente de 1998 -EDL 1998/44323-.

3º No hay base legal para sostener que tras la L 4/1999 -EDL 1999/59899- se hubiera suprimido el plazo de ejercicio de la acción impugnatoria con respecto al silencio negativo. Esa interpretación «obvia los plazos de los recursos administrativos que establece la propia Ley 4/1999» pues al reconfigurarlo como ficción sigue regulando plazos de impugnación en vía administrativa, fijando unos plazos de recurso frente a los actos expresos y para los casos de silencio (cfr. art.115.1 y 117.1 L 30/1992 -EDL 1992/17271-).

4º La expresión «acto presunto» del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- es determinante pues pervive en el art.117.1 L 30/1992 -EDL 1992/17271-, luego esa diferente denominación carece de «la trascendencia que le otorga la Sentencia de la mayoría», expresión que -así lo señala- ha empleado con profusión el propio Tribunal Constitucional.

5º La Sentencia mayoritaria conduce indirectamente a eliminar la posibilidad de impugnación del silencio negativo pues si no tiene cabida entre los «actos presuntos» a los efectos del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323-, tampoco a los efectos de los «actos expresos y presuntos» contra los que se puede interponer el recurso contencioso-administrativo (art.25 LJCA) de forma que «los efectos del silencio negativo vendrían a constituir una actividad administrativa inimpugnable».

6º No contribuye a la seguridad jurídica -consecuencia de excederse de su ámbito de competencias- que el Tribunal haga una interpretación del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- que se desmarca de la interpretación que el Tribunal ha venido haciendo en sede de recurso de amparo desde la STC 14/2006 -EDJ 2006/3385- y que partía del respeto a su interpretación tal y como venía hecha desde los tribunales ordinarios en cuanto estos entendían que era aplicable el plazo de seis meses del art.46.1 LJCA que no da lugar a otra interpretación.

7º Esa interpretación de la legalidad ordinaria no es «en parte coincidente» con la del Tribunal Supremo. Éste asume la existencia de ese plazo de caducidad y lo que se plantea es el problema de determinar el inicio del cómputo de dicho plazo de ahí que la STS 269/2004, de 23 de enero -EDJ 2004/7270-, afirme que «en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que se dicho precepto se refiere [artículo 42.4, párrafo segundo, LPC -EDL 1992/17271-] los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr», de ahí la interpretación tradicional de que la situación de las desestimaciones por silencio debe al menos equipararse a los supuestos de notificación defectuosa.

[[QUOTE2: "Segunda parte"]]

La segunda parte del Voto Particular se ciñe ya a lo que es el juicio propio de constitucionalidad referido al art.46.1 inciso segundo LJCA -EDL 1998/44323- respecto de la CE art.24.1 -EDL 1978/3879- en su vertiente de acceso a la justicia. Entiende que debió declararse su inconstitucionalidad por las siguientes razones:

1º Parte de la inobjetabilidad de que el legislador señale un plazo de caducidad para el acceso a la jurisdicción, también para los casos de silencio administrativo, lo que tiene por el principio de seguridad jurídica (CE art.9.3 -EDL 1978/3879-) y a los efectos de la compatibilidad de la LJCA art.46.1 -EDL 1998/44323- con la CE art.24.1, un plazo de seis meses -tres veces superior al relativo a los actos administrativos expresos-, no es insuficiente ni constituye un obstáculo irrazonable o excesivo en el acceso a los Tribunales.

2º La clave es si puede exigirse al interesado que reaccione en ese plazo cuando no tiene pleno conocimiento de aquello que podría impugnar jurisdiccionalmente.

3º Es así incompatible con la CE art.24.1 -EDL 1978/3879- que el dies a quo del plazo de impugnación ex art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- se cuente «a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto». Se introduce un obstáculo para el acceso a la jurisdicción pues prescinde de quienes desconocen la producción de los efectos del silencio y su sentido, como si pudiera presumirse que todo ciudadano deba conocer los plazos del silencio y sus efectos, al ser doctrina constitucional consolidada que los plazos de caducidad se computan a partir de la fecha en la que la persona haya tenido efectivo conocimiento de las circunstancias que determinan el nacimiento de la acción que se pretende ejercitar.

4º Invoca la doctrina referida a los actos defectuosamente notificados (ar.58.3 L 30/1992 -EDL 1992/17271-), lo que en definitiva supone dejar a la disponibilidad del interesado darse por notificado del acto, luego lo que determina el dies a quo, por lo que la decisión de la Administración será vulnerable por tiempo ilimitado, o al menos no limitada legalmente de forma taxativa.

5º Sin embargo cuando por no resolver surgen los efectos legales del silencio administrativo la vulnerabilidad de la Administración queda limitada a esos seis meses: el administrado u otros posibles interesados carecen de margen de disponibilidad del dies a quo, lo que implica una diferencia de regulación de difícil explicación lógica. Ese diferente tratamiento no es acorde con la cláusula del Estado de Derecho (CE art 1.1 -EDL 1978/3879-) ni con los valores que proclaman la CE art.24.1, 103.1 y 106.1 -EDL 1992/17271-; tampoco esa limitación del derecho a la tutela judicial efectiva guarda proporcionalidad con la finalidad perseguida de dotar de seguridad jurídica a las relaciones entre la Administración y los interesados.

6º Ciertamente transcurso del tiempo, mediando o no una comunicación específica de la Administración ex art.42.4.2º L 30/1992 -EDL 1992/17271-, bastará para que algunos particulares adviertan la producción de los efectos del silencio y del sentido de sus efectos y preparar en plazo el correspondiente recurso contencioso-administrativo, pero en otros casos el mero conocimiento del transcurso del tiempo será por sí mismo insuficiente: estos casos exigen que el dies a quo se determine no automáticamente sino por referencia al momento en que el administrado tenga efectivo conocimiento de, al menos, los dos datos ineludibles para recurrir: la fecha de la producción de los efectos del silencio y su sentido.

VI. Consideraciones

A) El silencio administrativo es legal

Creo oportuno apuntar algo cuyo olvido quizás condicione algunos planteamientos sobre el silencio administrativo: el silencio es una posibilidad legal y no hay intención de suprimirlo; además, y en cuanto tal, no se ha planteado duda alguna sobre su constitucionalidad, ni siquiera en el caso comentado y ni siquiera el Tribunal Constitucional en Sentencias muy duras frente a su incidencia en el derecho al acceso a los tribunales, se ha planteado una autocuestión de inconstitucionalidad. Que sea legal no implica que esté bien visto y la misma Sentencia comentada afirma que «no es un instituto jurídico normal», lo que desdice la práctica habitual de las Administraciones.

Esa jurisprudencia y esa doctrina crítica nace a propósito de procedimientos concretos. Con la cuestión de inconstitucionalidad que da lugar a la Sentencia comentada se plantea ya en abstracto la constitucionalidad no tanto del silencio en sí -repito, no se cuestiona- como la constitucionalidad de la existencia de plazos preclusivos, de caducidad, para su impugnación. Esta cuestión de inconstitucionalidad invitaba a que el Tribunal Constitucional llevase su doctrina a sus lógicas consecuencias.

B) Legalidad ordinaria

El Voto Particular critica la Sentencia mayoritaria por basarse en consideraciones que entiende son de legalidad ordinaria, al diferenciar entre «acto presunto» y ficción de acto. Al respecto hay que indicar que las incursiones del juez constitucional en la legalidad ordinaria pueden ser inevitables pues ambas esferas no constituyen compartimientos estancos, espacios yuxtapuestos. Como la legalidad ordinaria está o debe estar impregnada de la constitucional, es lógico que el juicio de constitucionalidad exija una previa interpretación de la norma juzgada. Es en este punto donde el juez constitucional debe ser respetuoso con el ámbito jurisdiccional del juez ordinario.

[[QUOTE1: "El vigente art.43.3 de la L 30/1992 diferencia según que el silencio sea positivo o negativo"]]

Es cierto que en su literalidad el vigente art.43.3 de la L 30/1992 -EDL 1992/17271- diferencia según que el silencio sea positivo o negativo. Prevé así que el positivo «tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento» y el negativo «tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente». Se hace ese distingo pero en un precepto que regula las consecuencias del silencio en general respecto de procedimientos iniciados mediante solicitud del interesado.

Antes de dicha reforma, ese mismo precepto bajo la rúbrica de «actos presuntos», regulaba el silencio en general, pero no excluía del silencio su caracterización como ficción pues lo relevante estaba en que se impugnaba bien a partir de la certificación que preveía el artículo 44 o bien transcurrido el plazo para emitir la certificación, es decir, silencio sobre silencio, luego al final había una ficción. Tenía que certificarse para así saber el momento en que empezaba a surtir efectos para contar los plazos del recurso.

Frente a esa critica que se hace a la Sentencia, lo cierto es que de las SSTS, Sala 3ª, Secc 7, 16-12-03 (Rec 7989/2000) -EDJ 2003/187255- y de la ya citada de la Secc 2ª, de 23-01-04 (recurso de casación en interés de ley 30/2003) -EDJ 2004/7270- no se deduce en lo sustancial una doctrina distinta de la que parte el Tribunal Constitucional. Según la primera tras la L 4/1999 -EDL 1999/59899- no hubo una reforma implícita de la LJCA art.46.1 -EDL 1998/44323-, luego éste toma su razón en la redacción originaria de la L 30/1992 -EDL 1992/17271-; y de la segunda se deduce esa diferenciación entre «acto presunto» y silencio negativo que está en la base de la Sentencia comentada.

[[QUOTE1: "El Tribunal Constitucional entiende que cabe hablar de «acto presunto» respecto del silencio positivo, y en el caso del silencio negativo no se plantea si el citado artículo es constitucional o no, sino que es inaplicable."]]

Así las cosas no cabe entender que el Tribunal Constitucional se haya excedido salvo en el matiz de conservar la categoría del «acto presunto» para el silencio administrativo y la ficción de acto para el negativo. A partir de tal distingo el Tribunal Constitucional entiende que cabe hablar de «acto presunto» respecto del silencio positivo, luego es aplicable el plazo de seis meses de la LJCA art.46.1-EDL 1998/44323-; y en el caso del silencio negativo no se plantea si el citado artículo es constitucional o no, sino que es inaplicable.

Habría que concluir que si la Sentencia 52/2014 -EDJ 2014/56893- entiende que la LJCA art.46.1 -EDL 1998/44323- es inaplicable a los casos de silencio negativo porque en la vigente L 30/1992 -EDL 1992/17271- el silencio negativo ya no entra en la categoría de acto presunto, tal conclusión debería llevar, por ejemplo y como apunta el Voto Particular, a que desde la literalidad de la LJCA art. 25.1º el silencio negativo sea irrecurrible pues tal precepto al referirse a la actividad impugnable sólo se refiere a los actos expresos y presuntos. Otro tantas consecuencias se deducirían del artículo 36.3 que abre la posibilidad de ampliar el recurso al acto expreso tardío cuando lo recurrido han sido actos presuntos.

C) Conclusión

[[QUOTE1: "Dudas habría que centrarlas en la L 30/1992"]]

Cabe compartir la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad pero las dudas tanto antes como después de la L 4/1999 -EDL 1999/59899-, más que verlas en la art.46.1 -EDL 1998/44323- habría que centrarlas en la L 30/1992 -EDL 1992/17271- y la regulación que ha venido haciendo y hace del sistema que permite conocer tanto el sentido del silencio como de la forma y plazos para reaccionar frente al mismo. La cuestión es que si esos extremos están claramente regulados o, en su caso, correctamente aplicados, el plazo de seis meses no es una quiebra de la tutela judicial en su vertiente de acceso a los tribunales.

[[QUOTE1: "Alcance de la comparación, entre el silencio con los actos indebidamente notificados"]]

Este planteamiento deja en sus justos términos el alcance de la comparación, a estos efectos, entre el silencio con los actos indebidamente notificados y apreciar el acierto de este término de comparación. Su razón de ser es que no puede iniciarse el cómputo del plazo para recurrir si no puede tenerse al administrado por enterado de la existencia de un acto que, efectivamente, se habrá dictado pero no se ha notificado en forma. Ahí sí se está ante una patología, ante una ilegalidad, lo que no ocurre, por principio, con el silencio -ya he dicho que es legal- ni en sus consecuencias si es que están bien reguladas y aplicadas caso a caso.

Por tanto, en el silencio no habrá acto, pero sí según la regulación hay certeza de él y de su sentido, si el administrado sabe a qué puede atenerse y de qué forma puede reaccionar, que se le dé un plazo de seis meses para reaccionar no implica un obstáculo ni irrazonable ni excesivo ni que haga inviable recurrir judicialmente de forma que si lo deja transcurrir ya sabe cuáles serán las consecuencias; en consecuencia si al notificarse ese acto expreso se ha informado cumplidamente en los términos del art.42.4.2º L 30/1992 -EDL 1992/17271-, de no reaccionarse en tiempo sí que provocará la inadmisibilidad del recurso, ya administrativo, ya judicial, por impugnarse un acto firme. Por tanto, la comparación es sólo admisible cuando no se cumplan las exigencias.

Sin embargo ya hemos visto que la Sentencia del Tribunal Constitucional 188/2003 -EDJ 2003/136204- entiende que ni con una buena información (hoy ex art.42.4.2º L30/1992 -EDL 1992/17271-) se deja de conculcar el derecho a la tutela judicial efectiva pues esto no excusa de resolver con lo que habría que concluir que -en buena lógica- lo inconstitucional está en no resolver, es decir, en el silencio.

[[QUOTE1: "Tras la Sentencia 52/2014 vacío normativo"]]

De esta manera tras la Sentencia 52/2014 -EDJ 2014/56893- el panorama es insatisfactorio pues en los asuntos que puedan quedar bajo la regulación anterior a la L 4/1999 -EDL 1999/59899-, no habría inconstitucionalidad alguna, pero en los posteriores no cabe hablar ni de constitucionalidad ni de inconstitucionalidad de la LJCA art.46.1 -EDL 1998/44323-, sino de vacío normativo pues el Tribunal Constitucional lo declara inaplicable al menos respecto del silencio negativo. Esto implica -como reclama el Voto Particular y es la tesis que sostenía el Auto de la Sala- que quede abierta indefinidamente la posibilidad de recurrir, lo que es así pero no porque lo constitucional sea que no haya plazo, sino porque es la consecuencia derivada de la inaplicabilidad de la art.46.1 al momento presente salvo que el legislador vuelva a la primera versión de la L 30/1992 -EDL 1992/17271-.

[[QUOTE1: "El panorama que abre no es lo más ajustado al principio de seguridad jurídica"]]

Esta conclusión y el panorama que abre no es lo más ajustado al principio de seguridad jurídica. La consecuencia inmediata es que ya y ahora, en todos los procedimientos donde no se dicte acto expreso en los plazos normativamente previstos -por ajustada que sea la información dada ex art.42.4.2º L 30/1992, EDL 1992/17271- y la consecuencia anudada sea desestimatoria o denegatoria, la posibilidad de recurrir jurisdiccionalmente es ilimitada pero con efectos ciertos para terceros. Fuera del silencio positivo-al que se refiere la figura del «acto presunto», luego el plazo de impugnación de seis meses- en el caso de silencio negativo, habrá inseguridad para posibles terceros beneficiados por esa denegación o desestimación presunta, que verán que tal negativa que a ellos beneficia es indefinidamente provisional.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 1 de marzo de 2015.

ebook Guía fundamental para la transición Lexnet

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

Widgets Magazine
feedburner

Suscríbase a nuestros contenidos

Atención al cliente: De lunes a viernes de 8:30 a 20:00 horas ininterrumpidamente. Tel 91 210 80 00 - 902 44 33 55 Fax. 915 78 16 17