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DERECHO LOCAL

La Hacienda Local ante la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local

Por José Manuel Farfán Pérez

Interventor-Tesorero de Administración Local. Tesorero de la Diputación de Sevilla y del OPAEF.

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I. Introducción y objetivos de la Ley

La Ley 27/2003, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/249308) tiene un impacto relevante en las Haciendas Locales, entendida esta última en sentido amplio, como toda actividad financiera realizada por las Entidades Locales.

Pretendo en este trabajo analizar la incidencia de esta Ley en la actividad financiera de las Entidades Locales, y muy especialmente analizaremos los artículos del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992) que han sido modificados por dicha Ley.

La lectura de esta Ley nos desvela la profusión y detalle de su preámbulo que nos ayudará a conceptuar algunos aspectos hacendísticos de la Ley. La exposición de motivos de la LRSAL considera la estabilidad presupuestaria como principio rector a seguir. Debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas y, por tanto, también la Local, en desarrollo del art. 135 CE (EDL 1978/3879) y en aplicación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550).

El objetivo general de la Ley es la adaptación de la normativa básica en materia de Administración Local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en los recursos públicos locales. Y además se deben adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local así como mejorar su control económicos-financiero.

 De esta simple lectura extraemos tres reflexiones:

1ª. ¿No son suficientes los mecanismos de actuación previstos en la normativa de la LOEPYSF? Parece ser que el legislador no ha visto estos mecanismos suficientes. Es más, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas opina que: “a partir de esta reforma no se producirán tampoco gastos innecesarios y caminaremos hacia una Administración más ágil, moderna, flexible y a facilitar a nuestros ciudadanos mejores servicios, eficiencia y estabilidad presupuestaria”.

2ª. El propio objetivo general (principio constitucional de estabilidad presupuestaria) obliga a considerar esta Ley como preponderantemente económica y con innumerables efectos económicos que incidirán en la Hacienda Local.

3ª. Consecuencia de lo anterior, el Gobierno estimaba inicialmente que el impacto global de las medidas contempladas en el texto desde el punto de vista del ahorro en gasto público local ascendería a 7.619 millones de euros; el 67,72% del ahorro generado por el modelo proyectado, equivalente a 5.159,9 millones de euros, tendrá lugar en el año 2015, mientras que el 24,17% (1.842 millones de euros) se podría ahorrar a lo largo de 2014; el 6,07% restante (462 millones de euros) se ahorraría el año 2016, como consecuencia del ajuste del modelo que propone la reforma. En el documento presupuestario para 2014 remitido a Bruselas por el Gobierno Español se esgrimía:

“En la actualidad la ley para la reforma de la Administración Local se encuentra en proceso parlamentario, se trata del Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Su objetivo es mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios por parte de las Entidades Locales y su sostenibilidad, fundamentalmente a través de la reorganización de competencias entre los distintos niveles de las Administraciones Públicas. La reforma prevé un escenario de ahorro de 8.024 millones de euros para el periodo 2014-2019, siendo el mayor ahorro esperado en 2015 (5.127 millones de euros) en términos de incremento anual. De ahí que la Ley bajo estos parámetros se denomine de Racionalización y Sostenibilidad”.

Estas reflexiones justifican el concepto de sostenibilidad y racionalización de la Administración Local, frente a los que preconizan que la Ley solamente contempla un cambio del modelo de gobierno local.                  

Estas reflexiones iniciales justifican que se analice el impacto de esta Ley en la Hacienda Local.


II. Consecución de objetivos generales y valoración de los específicos

Describiremos sucintamente estos objetivos generales dada su importancia: aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia, ¿que suponen para la Hacienda Local?


A) Principio de Estabilidad Presupuestaria

La estabilidad presupuestaria esta “consagrada constitucionalmente” en base a la modificación en septiembre de 2011 del art. 135 CE. En la búsqueda del crecimiento económico y la creación de empleo, la exposición de motivos de la LOEPYSF señala los tres objetivos de la Ley: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las administraciones públicas; fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española; y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.

La estabilidad presupuestaria nos obliga a que nuestras Entidades Locales, elaboren, aprueben o liquiden su presupuesto equilibrado o con capacidad de financiación (superávit en términos de la normativa europea de Contabilidad Nacional).

La estabilidad presupuestaria también obliga a las Entidades Locales a cumplir con lo establecido en la Regla de Gasto. No sólo no podemos generar déficit, sino que además no podemos crecer nuestro gasto computable (gasto cuasi estructural) más allá del porcentaje establecido por el Gobierno que para 2014 es del 1,5%.

El incumplimiento de alguno de los dos supuestos (principio de estabilidad o regla de gasto) obliga a la Entidad Local a elaborar un Plan Económico-financiero -PEF-.


B) Sostenibilidad Financiera

Los principios de estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera del sector público, se elevan, en nuestro ordenamiento jurídico, a pilares fundamentales del crecimiento económico y bienestar social.

La sostenibilidad financiera, entendida como capacidad de asumir compromisos de gastos presentes y futuros, encuentra su enemigo en el descontrol de la deuda. El aumento desmedido de la deuda del sector público lastra el crecimiento económico, al comprometer recursos futuros, hipotecando ingresos venideros. Debemos valorar si tenemos capacidad para financiar (y, por ende, pagar) gastos presentes y futuros.

La LOEPYSF aborda el control del endeudamiento, limitando el volumen de la deuda pública, pero el endeudamiento del sector público no solo se refleja en el volumen de su deuda financiera, sino también en su deuda comercial. Limitar el control del endeudamiento a la deuda pública financiera es obviar una de las expresiones más relevantes del endeudamiento, la deuda comercial.

Actualmente la sostenibilidad financiera no es sólo el control de la deuda pública financiera, sino también es el control de la deuda comercial. Se entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial cuando el periodo medio de pago a los proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad (actualmente 30 días desde el reconocimiento de la obligación o aprobación de la factura, existiendo previamente un plazo de treinta días desde el registro de la factura hasta su aprobación o reconocimiento de la obligación).


C) Principio de Eficiencia

La eficiencia implica obtener los mejores resultados (de los servicios y actuaciones públicas) con el mayor ahorro de costes o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. El art. 31.2 CE establece: “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a criterios de eficiencia y economía”.

El desarrollo de este principio está reflejado en la LOEPYSF y más pormenorizadamente en su art. 7, poniéndolo en relación con el Principio de Estabilidad Presupuestaria, de forma que las Entidades Locales deberán actuar (tomar decisiones económicas en materia tanto de gastos como de ingresos públicos) siempre que no afecte al principio de estabilidad o más exactamente esta actuaciones: “deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

Por su importancia y novedad en el ordenamiento jurídico, pasaremos a transcribir dicho art. 7 LOEPYSF íntegramente:

“Artículo 7. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.

3. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

En definitiva, el principio de eficiencia está relacionado con el principio de transparencia y nos obliga en cada actuación con trascendencia económica (tanto en gastos como en ingresos) a valorar sus repercusiones en cuanto a estabilidad presupuestaria y estabilidad financiera.

Además, para la consecución de estos objetivos generales la Ley establece unos objetivos específicos:

1º. Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones. Bajo el axioma de: una administración una competencia.

Desde un punto de vista hacendístico, la incidencia de este objetivo es relevante en cuanto el ejercicio de las competencias locales a partir de ahora deberá tener en cuenta la sostenibilidad financiera (principio de capacidad financiera), desaparecen las competencias del extinto art. 28 LRBRL (EDL 1985/8184) que permitía que los Municipios pudieran realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas, y a partir de ahora hay una cláusula de garantía de financiación de las competencias delegadas por otras Administraciones Públicas que contendrá unos plazos de pagos que en caso de incumplimiento en el mecanismo de reclamación por parte de las Entidades Locales permite su comunicación a la Administración General del estado llegando, este incluso a retener dichas cantidades a cuenta de las transferencias del sistema de financiación en el caso de las Comunidades Autónomas.

Esto no impide que las competencias propias estén cerradas (no es una relación cerrada), pero sólo una ley estatal o autonómica que estipule previamente los nuevos medios financieros para financiar esas posibles competencias puede establecer una nueva competencia (principio de garantía de la financiación).

Las competencias en materia de educación y servicios sociales la Ley la asocia a un nuevo modelo de financiación local, en este sentido obliga esta Ley a que en 2015 tengamos un nuevo modelo de haciendas locales.

El art. 7.4 LRBRL en su redacción dada por la LRSAL reconoce la posibilidad de que Entidades locales puedan ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando se cumplan una serie de requisitos:

a) No se puede poner en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda local, de acuerdo con los principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

b) No puede incurrirse en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública.

c) Además se debe de instruir un expediente en el que consten los siguientes informes:

1. Informe necesario y vinculante de la Administración competente por razón de la materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades.

2. Informe necesario y vinculante de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. Este informe también debe ser previo con lo que opera en los mismos términos que se ha indicado anteriormente. En el caso de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Castilla y León, Cataluña. Galicia, Navarra, País Vasco, La Rioja y Comunidad Valenciana la elaboración del referido informe corresponderá a la Consejería que tenga atribuidas las competencias en materia de tutela financiera sobre las Entidades Locales. Mientras que en los restantes supuestos, corresponderá al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

En este sentido, y en el caso de competencias que ya se vinieran ejerciendo con relación a la solicitud de los informes preceptivos previstos, todas las competencias que, a la entrada en vigor de esta Ley, no sean propias o delegadas de acuerdo con los mecanismos de atribución de competencias señalados, deben ser objeto de valoración en los términos que señala este artículo.

Para el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (extraído de su Nota Informativa en aplicación de la LRSAL) la valoración de la sostenibilidad debe tener las siguientes características:

“Conforme al art. 4 LOEPYSF, si los nuevos compromisos de gasto que se derivarían de las competencias atribuidas por aplicación del artículo 7.4, generarían inestabilidad según contabilidad nacional así como necesidad de acudir a endeudamiento financiero tanto en el presupuesto de asunción de la competencia como en los futuros.

Asimismo, debería valorarse la situación económico-presupuestaria actual y futura, sobre los datos que arrojen las magnitudes de remanente de tesorería para gastos generales, ahorro neto y límites de deuda”.

2º. Racionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo a los principios eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.

El Ministerio pensaba que existía una disfunción entre el modelo competencial y el propio de las Haciendas Locales. En este sentido, es importante transcribir este texto de la exposición de motivos:

“Por otra parte, existe una estrecha vinculación entre la disfuncionalidad del modelo competencial y las haciendas locales. En un momento en el que el cumplimiento de los compromisos europeos sobre consolidación fiscal son de máxima prioridad, la Administración local también debe contribuir a este objetivo racionalizando su estructura, en algunas ocasiones sobredimensionada, y garantizando su sostenibilidad financiera” (El texto en subrayado trata de poner de manifiesto la situación de partida de la Ley).

En ese contexto, se trata de impedir la participación o constitución de entidades instrumentales por las Entidades Locales cuando estén sujetas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste. En cuanto a las existentes que se encuentren en situación deficitaria se les exige su saneamiento, y, si éste no se produce, se deberá proceder a su disolución. Por último, se prohíbe, en todo caso, la creación de entidades instrumentales de segundo nivel, es decir unidades controladas por otras, que, a su vez, lo estén por las Entidades Locales. Esta prohibición, motivada por razones de eficiencia y de racionalidad económica, obliga a la disolución de aquellas que ya existan a la entrada en vigor de la presente norma en el plazo previsto.

Cuando se aprueba la Ley existen 1.594 Sociedades Públicas Locales y 1.252 Organismos Autónomos, el conjunto de Entes que configuran la planta local es 13.049, teniendo en cuenta que todos actúan en el marco de las mismas competencias para la población española la hacen ser entidades con bajo presupuesto medio y un nivel de recursos de estos Entes que dificulta la obtención de economías de escala (disminución del coste medio a medida que aumenta la población a la que se presta el servicio) y muy lejos de la dimensión optima (nivel de coste medio mínimo).

La planificación de esta materia es que a diciembre de 2016 todas las actuaciones que afecten a la redimensión de las Entidades Locales estén finalizadas.

3º. Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso.

Este objetivo es quizás el que más se ha modificado en el proceso legislativo. La idea inicial de la reforma era más extensa y profunda de lo que al final ha prevalecido, pero analizaré este objetivo de forma específica por su significado para la hacienda Local.

No obstante, sí me parece un cambio sustancial que partir de ahora el Gobierno fije las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, así como derechos y deberes en el desarrollo de las funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales (evita la soledad del Interventor y la diferencia de criterios entre estos ante una misma situación), además la aplicación generalizada de técnicas, como la auditoría en sus diversas vertientes, a las Entidades Locales en términos homogéneos a los desarrollados en otros ámbitos del sector público, producirá un salto sustancial en los mecanismo de rendición de cuentas. "La eficacia global de los controles y equilibrios en relación con el gasto público a nivel regional y local parece ser insuficiente en la medida en que las amplias competencias atribuidas no se corresponden de manera equilibrada con una rendición de cuentas adecuada", advierte el Ejecutivo comunitario en su último informe (La Comisión Europea presenta un primer Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE).

Es importante que en desarrollo de la última Jurisprudencia se regule la dirección de las auditorías de cuentas como propias de la función interventora.

4º. Favorecer la iniciativa económica privada.

Sólo podrán desarrollar iniciativa económica las Entidades Locales cuando esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera (se obliga a preparar un expediente en el que se justifique que efectivamente esta iniciativa no pone en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal). Por ello, sólo si se alcanzan estos principios de la Ley (estabilidad y sostenibilidad) podrían implementar el ejercicio de actividades económicas. Esto resuelve el problema actual de Entidades Locales que intervienen en la actividad económica teniendo déficit y no siendo sostenibles

Junto a la iniciativa económica también se modifica el marco de las reservas de servicios a favor de las Entidades Locales: se eliminan aquellas que han sido objeto de medidas de liberalización de la actividad económica, quedando dicha reserva reducida a los servicios de abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos y transporte público de viajeros. Ello sin perjuicio de que el Estado y las Comunidades Autónomas puedan establecer por Ley otras reservas de servicios.

La regla general es que para el ejercicio de una actividad económica no se puede exigir previa licencia u otro medio de control preventivo.

Sin embargo, hay determinados supuestos en que sí podrá exigirse una licencia con respecto a aquellas actividades económicas en que se den los criterios siguientes (según Nota del MINHAP):

“a) Cuando sea necesario establecer ese control previo que supone la licencia porque se dan razones de interés general de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad económica. Y estas razones de interés general no pueden protegerse debidamente mediante la utilización de técnicas que implican un control a posteriori por parte de la Administración pública competente como son la declaración responsable o la comunicación previa, ya que habilitan para el ejercicio de la actividad económica de que se trate desde la presentación de las mismas.

b) También podrá exigirse previa licencia cuando el número de operadores del mercado que pueden realizar esa actividad económica sea limitado por alguna de las causas siguientes:

- Por la escasez de recursos naturales,

- Utilización del dominio público,

- La existencia de inequívocos impedimentos técnicos,

- La existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas”.

Otra novedad que incorpora la Ley con relación a la ejecución en régimen de monopolio de actividades reservadas es que se requiere que en el expediente que se instruya para acreditar la conveniencia del monopolio se recabe informe de la autoridad de competencia.


III. Coste efectivo de los servicios

En el nuevo art. 116 ter LRBRL (modificado por la LRSAL), como medida de transparencia de las Administraciones Locales, se establece la obligación de determinar el coste efectivo de los servicios que prestan las entidades locales, para que se contribuya a uno de los objetivos de la Ley: la mejora de la eficiencia.

En resumen, en materia de costes efectivos:

1º. Antes del día 1 de noviembre las EELL calcularán el coste efectivo de los servicios que prestan, partiendo de los datos contenidos en la liquidación del presupuesto general y, en su caso, de las cuentas anuales aprobadas de las entidades vinculadas o dependientes, correspondiente al ejercicio inmediato anterior . Este año entendemos que se obtendrán los datos de la liquidación presupuestaria del ejercicio 2013 y los gastos serán las obligaciones reconocidas imputables a estos servicios en ese periodo.

2º. Para el cálculo del coste efectivo de los servicios se tendrá en cuenta los costes reales directos e indirectos de los servicios conforme a los datos de ejecución de gastos mencionados en el apartado anterior. Se renuncia por tanto a tener una verdadera Contabilidad Analítica que calcule los costes reales de los servicios como establecía el famoso proyecto CANOA.

El proyecto CANOA tenía como finalidad implantar en el ámbito de la Administración del Estado y Entes Públicos, un sistema de Contabilidad Analítica que, en unión de otros sistemas de información, ponga a disposición de los gestores de las distintas unidades una serie de informes sobre en qué unidades (centros de coste) se produce un coste y en qué productos o servicios (actividades) se produce este consumo, suministrando información a los distintos niveles de responsabilidad. CANOA era un sistema de Contabilidad Analítica que, partiendo de un modelo contable estándar, personalizable para cada Ente, permite valorar el coste de las actividades desarrolladas por las distintas unidades y proporciona un conjunto de informaciones dirigidas a analizar el empleo de los recursos públicos y a facilitar la adopción de decisiones sobre la producción de bienes y servicios y la fijación de tasas y precios públicos.

3º. Por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se desarrollarán los criterios de cálculo. La idea inicial es que exista una programación de forma que en un número de años de forma escalonada tengamos el abanico de todos los costes de los servicios. Inicialmente para 2014 se calcularían sólo algunos costes de servicios como punto de partida. La referencia del coste serán unidades homogéneas que permitan dar información (principio de transparencia) sobre el coste de estas unidades de referencia: coste por unidades de vivienda, por Km de vías, etc., donde la referencia poblacional sea menos preponderante con efecto de evitar la dispersión del coste unitario según el elemento poblacional.

4º. Todas las entidades locales comunicarán los costes efectivos de cada uno de los servicios al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas para su publicación. Obligación que se hará efectiva en cuanto se apruebe la correspondiente Orden Ministerial que fije los criterios de cálculo del coste efectivo. A tal efecto esto será una de las próximas novedades que se desarrollaran en la Oficina Virtual del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que permita a los municipios facilitar los costes de los servicios.

5º. Se atribuye como competencia propia de las Diputaciones Provinciales el seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su respectivo ámbito territorial. De este modo, en el caso de que la Diputación detecte que los costes son superiores a los de los servicios prestados por ella, se abre la vía a la colaboración con los municipios a fin de alcanzar una gestión más eficiente que permita reducir dichos costes, competencia esta última difícil de desarrollar y de verificar a corto y medio plazo.

En todo el texto de la LRSAL, y en especial en materia de costes efectivos, se profundiza en la labor de las Diputaciones Provinciales con el objetivo de que pasen a ser garantes de las competencias municipales fundamentalmente de los municipios de menos de 20.000 habitantes.


IV. Novedades en la Ley de Haciendas Locales y otras normativas con impacto en la hacienda Local

El presente epígrafe trata de analizar la incidencia de algunas de las modificaciones que la LRSAL ha introducido que afectan a la Hacienda Local, bien a través del propio TRLRHL o normativa relacionada.


A) Nuevos requisitos de los Planes Económicos-financieros

El art. 116 bis LRBRL (modificado por la LRSAL) completa el contenido que deben tener los planes económico-financieros -PEF-, que deben aprobar las entidades locales en los casos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto. Este contenido es adicional al recogido en el art. 21 LOEPYSF.

En el citado plan deberá valorarse la aplicabilidad de las medidas que se citan en el art. 116 bis LRBRL, y que son:

“a) Supresión de las competencias que ejerza la Entidad Local que sean distintas de las propias y de las ejercidas por delegación.

b) Gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la Entidad Local para reducir sus costes.

c) Incremento de ingresos para financiar los servicios obligatorios que presta la Entidad Local.

d) Racionalización organizativa.

e) Supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio que, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, incumplan con el objetivo de estabilidad presupuestaria o con el objetivo de deuda pública o que el período medio de pago a proveedores supere en más de treinta días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad.

f) Una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia”.

Estos mayores contenidos, y en definitiva mayor exigencia, a lo estipulado previamente en la LOEPYSF, así como los establecidos en el art. 9 (Plan económico-financiero y plan de reequilibrio) de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre (EDL 2012/210303), no operan exactamente igual, ya que los contenidos anteriores son necesarios estipularlos previamente en el plan; en cambio, los de la LRSAL son medidas sobre las que hay que pronunciarse sobre la aplicación de estas medidas y su posible impacto, en caso de no aplicarse deberá justificarse su no aplicación.

A estos planes le corresponde su seguimiento a la Diputación Provincial en fase de elaboración. Merece especial mención la modificación del art. 21 LOEPYSF por la Ley Orgánica 9/2013, de Control de la Deuda Comercial en el Sector Público -LOCDC- (EDL 2013/245116), respecto al ámbito temporal de los planes económico financieros, ampliándose al “año en curso y el ejercicio siguiente” el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, objetivo de deuda pública o de la regla de gasto. Y se modifica el art. 29 LOEPYSF relativo al “marco presupuestario” que pasa a llamarse “plan presupuestario a medio plazo”. Ya tenemos prefijado la vigencia temporal de los PEF que hasta la fecha suscitaba dudas.


B) El dudoso cobro en el Remanente de Tesorería

El elevado número de Entidades Locales que no dotan la provisión de dudoso cobro, y por ende no representan sus cuentas una imagen fiel de esa Entidad Local, con el perjuicio que supone modificar créditos (aumentar gastos) sin una financiación cierta, a provocado que la LRSAL pase a regular por ley los contenidos mínimos de esas dotaciones, en definitiva opera como mínimo pudiendo aplicar la Entidad Local una dotación mayor.

El nuevo art. 193 bis TRLRHL establece una obligación a cargo de las entidades locales de informar al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y a sus respectivos Plenos del resultado de la aplicación de los criterios determinantes de los derechos de difícil o imposible recaudación considerados a efectos de calcular el remanente de tesorería, y, además, que estos criterios deben responder, como mínimo, a los límites que se recogen en el mismo precepto.

Dichos límites mínimos se concretan en unos porcentajes que, en orden creciente según la antigüedad de los derechos pendientes de cobro, se deben aplicar sobre el importe de estos derechos.

Para determinar esa base de cálculo (el importe de los derechos) se debe considerar la naturaleza de los mismos y, de este modo, no se tendrían que incluir en ella los derechos que, conceptualmente, no son de difícil o imposible recaudación, y en los que la única incertidumbre es el momento en el que se va a producir la realización del derecho o la obtención de su producto.

El problema surge en que este contenido mínimo se ha de aplicar a la liquidación del ejercicio 2013, y puede distorsionar las previsiones de algunas Entidades Locales que no contaban con los nuevos contenidos de esta nueva variable,

La Nota del MINHAP establece:

“En consecuencia, no tendrían que incluirse entre los derechos de difícil o imposible recaudación aquellos que corresponden a obligaciones reconocidas por otras Administraciones Públicas a favor de las entidades locales, ni tampoco aquellos otros sobre los que existe alguna garantía que se puede ejecutar en el caso de incumplimiento por el deudor de la entidad local de las obligaciones que haya contraído frente a ella”.


C) Nuevas competencias de la Junta de Gobierno Local

La LRSAL incorpora una nueva Disp. Adic. 16ª a la LRBRL, titulada “Mayoría requerida para la adopción de acuerdos en las Corporaciones Locales”, con la siguiente redacción:

“Excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar:

a) El presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado.

b) Los planes económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

c) Los planes de saneamiento de la Corporación Local o los planes de reducción de deudas.

d) La entrada de la Corporación Local en los mecanismos extraordinarios de financiación vigentes a los que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, y, en particular, el acceso a las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez previstas en el Real Decreto-ley 8/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes contra la morosidad de las administraciones públicas y de apoyo a Entidades Locales con problemas financieros.

2. La Junta de Gobierno Local dará cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre con posterioridad a la adopción de los acuerdos mencionados en el apartado anterior, los cuales serán objeto de publicación de conformidad con las normas generales que les resulten de aplicación”.

La problemática de Entidades Locales que no han podido aprobar históricamente alguno de estos cuatro puntos aludidos, y dada la relevancia e impacto en la Hacienda Local, ha justificado la modificación de ese articulado.

Quizás lo más utilizado sea aprobar por la Junta de Gobierno el presupuesto del ejercicio in­mediato siguiente. Según Nota del MINHAP, si tenemos prorrogado el presupuesto de 2013, el presupuesto de 2015 podría ser aprobado por la Junta de Gobierno si sometido en primera votación al acuerdo del Pleno no se hubiera conseguido la aprobación de éste.


D) Financiación de la Deuda con el Patrimonio Municipal de Suelo

La LRSAL incorpora un nuevo apartado 5º al art. 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo -TRLS- (EDL 2008/89754), con la siguiente redacción:

“Excepcionalmente, los municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, podrán destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan todos los requisitos siguientes:

a) Haber aprobado el presupuesto de la Entidad Local del año en curso y liquidado los de los ejercicios anteriores.

b) Tener el Registro del patrimonio municipal del suelo correctamente actualizado.

c) Que el presupuesto municipal tenga correctamente contabilizadas las partidas del patrimonio municipal del suelo.

d) Que exista un Acuerdo del Pleno de la Corporación Local en el que se justifique que no es necesario dedicar esas cantidades a los fines propios del patrimonio público del suelo y que se van a destinar a la reducción de la deuda de la Corporación Local, indicando el modo en que se procederá a su devolución.

e) Que se haya obtenido la autorización previa del órgano que ejerza la tutela financiera.

El importe del que se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de diez años, de acuerdo con las anualidades y porcentajes fijados por Acuerdo del Pleno para la devolución al patrimonio municipal del suelo de las cantidades utilizadas.

Asimismo, los presupuestos de los ejercicios siguientes al de adopción del Acuerdo deberán recoger, con cargo a los ingresos corrientes, las anualidades citadas en el párrafo anterior”.

Estos cinco requisitos previos y necesarios justifican la cautela de la medida y su excepcionalidad ya que los recursos del Patrimonio Municipal de suelo en el contexto actual actúan como prestamista a la Entidad Local, debiendo ésta en el plazo máximo de diez años reintegrar a su concepto de recurso de Patrimonio de Suelo, por ello la planificación financiera y la creación de un fondo que se nutra con las aportaciones anuales para su reembolso, se hacen imprescindible para implementar dicha medida.


E) La importancia de la rendición de cuentas

Se modifica el apartado 1º del art. 36 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible -LES- (EDL 2011/8038), en los siguientes términos:

“1. En el supuesto de que las Entidades Locales incumplan la obligación de remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas toda la información relativa a la liquidación de sus respectivos presupuestos de cada ejercicio, de acuerdo con lo establecido en el artículo 193.5 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, procederá a retener a partir del mes de junio del ejercicio siguiente al que corresponda aquella liquidación, y hasta que se produzca la regularización de la citada remisión, así como la de las liquidaciones de los ejercicios a los que resulta de aplicación la presente norma, el importe de las entregas a cuenta y, en su caso, anticipos y liquidaciones definitivas de la participación en los tributos del Estado que les corresponda.

Asimismo, en el supuesto de que las Entidades Locales incumplan la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas la información a la que se refiere el artículo 212.5 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Cuenta General), aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, se podrá retener el importe de las entregas a cuenta y, en su caso, anticipos y liquidaciones definitivas de la participación en los tributos del Estado que les corresponda, y hasta que se considere cumplida tal obligación de remisión. Para que la anterior retención, o suspensión de la misma, se pueda practicar será necesaria una comunicación del Tribunal de Cuentas a la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local.

A estos efectos, será objeto de retención la cuantía resultante, una vez practicados, en su caso, los reintegros y las devoluciones de los anticipos regulados en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, así como las retenciones a las que se refiere la disposición adicional cuarta del mencionado texto refundido”.

A la actual obligación de remitir la liquidación de presupuestos se le añade la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas la información a la que se refiere el art. 212.5 TRLRHL. Si bien, esta última obligación tiene carácter potestativo (se podrá retener) frente al carácter obligatorio de las liquidaciones (procederá a retener).

Las autoridades europeas exigen al Estado español que se mejoren los mecanismos de rendición de cuentas, a esto le unimos el bajo índice de rendición de cuentas (véase que las Entidades Locales menores por encima del 70% no rinden cuentas) o de los Ayuntamientos que rinden cuentas al Tribunal de Cuentas por debajo del 50%; por tanto, se justifica esta medida.


F) Las modificaciones en materia de recaudación

Por último, las medidas en materia de recaudación tienen un doble objeto:

1º. Repercutir por vía de compensación en el Estado de los IBI de inmuebles de la Seguridad Social cedidos a las Comunidades Autónomas. El Estado, en caso de impago de estos recibos, a solicitud de la Entidad Local retendría las transferencias del sistema de financiación autonómica, y procedería al pago a la entidad local.

2º. Poder compensar a las Comunidades Autónomas y al Estado también por la deuda exigible y vencida de sus Entes dependientes.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de marzo de 2014.

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