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Contencioso-administrativo

La legitimación en el proceso contencioso-administrativo

Por D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez

Profesor Titular de Derecho Constitucional (UNED). Letrado Mayor del Consejo de Estado. Magistrado emérito del Tribunal Constitucional. Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Presidente de la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

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Justicia,legal

I. Definición

La capacidad procesal «legitimatio ad processum» es la aptitud para actuar válidamente en juicio y es sinónima de la capacidad de obrar.

La legitimación («legitimatio ad causam») es la relación especial que debe existir entre la persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que debe actuar como actora o como demandada en el proceso.

La legitimación es causa de que sean las personas que la ostentan quienes figuren como partes en el proceso y que su pretensión se examine en cuanto al fondo.

Según la posición de la persona respecto de la pretensión procesal tendremos la legitimación activa para el que pretende y la legitimación pasiva, si la posición que se contempla es la de aquél frente al que la pretensión se formula.

II. Naturaleza jurídica

La legitimación es un requisito procesal, que puede ser examinado en la sentencia, en el trámite de alegaciones previas del art.58 L 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LRJCA) -EDL 1998/44323-, en el del art.51.1 o, incluso, en el del art.45.3 de la misma LRJCA, en los casos autorizados expresamente por este último (1).

Conforme a lo expresado en el art.51 b) LRJCA -EDL 1998/44323- puede examinarse de oficio, aunque, en tal caso, será necesario que el Tribunal ponga de manifiesto a las partes, por diez días, la posible falta de dicho requisito (de acuerdo con el art.51.4 LRJCA) para salvar los principios de congruencia y contradicción.

Como recuerda la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del TS 3-3-14 (Casación 4453/2012) -EDJ 2014/38988- la legitimación es el problema procesal vinculado en forma más íntima con la cuestión de fondo o el derecho sustantivo. Esta circunstancia determina que a veces haya de ser apreciada en la sentencia. Por eso alguna doctrina la ha considerado cuestión de fondo y no requisito procesal (2).

III. El concepto de interés como fundamento de la legitimación 

La posición de la persona legitimada debe ser reflejo de un interés. Como certeramente se ha dicho, frente al desinterés del Juzgador, que es idóneo para resolver, para demandar o para oponerse a una demanda es necesario un interés (Carnelutti) (3).

1. La acción popular y la art.19.1 h) LRJCA -EDL 1998/44323-

Se podría imaginar una sociedad ideal en la que el sentido de la legalidad estuviera tan desarrollado en todos los ciudadanos, que cada uno -al margen de su provecho- sintiese como propio el interés de la salvaguardia del ordenamiento jurídico, de forma que se permitiese a cualquiera de ellos que -nada más conocer la existencia de una vulneración del ordenamiento jurídico- la pudiesen traer a conocimiento del juez para obtener (uti cives) la restauración del orden vulnerado. En un ordenamiento de esta clase el concepto de legitimación carecería de significado práctico y se llegaría a confundir con el de capacidad procesal (4).

Por ello repite la jurisprudencia que el mero interés por la legalidad, no es normalmente interés legitimador en el proceso contencioso-administrativo.

Aunque la Const art.125 -EDL 1978/3879- reconoce a todos los ciudadanos (quivis de populo) el ejercicio de la acción popular, la LOPJ art.19.1 -EDL 1985/8754- precisa que la misma procederá en los casos y formas establecidos en la Ley que, por ser procesal, debe ser una Ley del Estado.

Y es de reconocer que la acción popular constituye aún hoy una legitimación anómala, si como tal pudiera considerarse, en el procedimiento contencioso-administrativo. 

El art.19.1 h) LRJCA -EDL 1998/44323- considera legitimado a «cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos en las leyes».

La acción popular es otorgada por la Ley en contados casos (ad exemplum, art.5 f) y 62 del RD Leg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana -EDL 2015/188203-; art.8 de la L 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio histórico -EDL 1985/8710-; art.109.1 de la L 22/1988, de 28 de julio, de Costas  -EDL 1988/12636- y artículo 202 de su Reglamento (RD 1471/1989, de 1 de diciembre) -EDL 1989/14894-, art. 47.3 LO 2/1982, de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas -EDL 1982/9105-, art.3 b); 22 y 23.1 de la L 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE) -EDL 2006/93900-, etc.

Es necesario insistir, en los restantes, en la existencia de un distinto interés  (5).

2. La legitimación en los demás supuestos del art.19 LRJCA -EDL 1998/44323-

El art.19 LRJCA -EDL 1998/44323- regula la legitimación en el proceso contencioso-administrativo con una técnica compleja, que establece una regla general y supuestos específicos.

La regla general para la legitimación se contiene en el art.19.1 a) LRJCA -EDL 1998/44323-, que concede legitimación a las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

Los supuestos específicos se regulan en los apartados b) a i) del mismo art.19 -EDL 1998/44323-.

Debo destacar la mención expresa de la legitimación del Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley (LRJCA art.19.1 f) -EDL 1998/44323-, que recoge hoy la Ley de 1998 conforme a lo que hemos defendido Eladio ESCUSOL y yo, en la primera edición de nuestro Derecho Procesal administrativo  (6).

En lo demás el artículo 19.1 LRJCA -EDL 1998/44323- concede legitimación para la defensa de los intereses colectivos y difusos (LRJCA art.19.1, apartados b e i) y configura el recurso contencioso-administrativo como proceso apto para dirimir litigios entre Administraciones Públicas (art.19.1 apartados c), d), e) y g).

3. Legitimación por interés legítimo

La regla general de la legitimación por interés legítimo es tributaria de la amplitud con que el art.24.1Const -EDL 1978/3879- establece que «todas las personas tienen el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos».

La L 29/1998 -EDL 1998/44323- suprime la «legitimación por interés directo» que establecía la Ley de lo contencioso-administrativo de 1956 -EDL 1956/42- (7) y la sustituye por la de «interés legítimo».

Termina también la nueva Ley 29/1998 -EDL 1998/44323- con una distinción tradicional en la legislación anterior que diferenciaba entre los legitimados para pedir la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones y quienes tuvieren pretendieren, además, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y el restablecimiento de la misma. La LRJCA no diferencia ya entre la legitimación del «titular de un derecho derivado del ordenamiento que se considere infringido por el acto o disposición impugnados» (art.28.2 LJCA de 1956 -EDL 1956/42-) y la legitimación por interés legítimo. El art.31 LRJCA -EDL 1998/44323- establece que el demandante podrá pedir la anulación del acto o disposición, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios.

Procede examinar qué diferencia y relevancia existe entre interés legítimo y derecho subjetivo. Siguiendo la construcción de la doctrina italiana hay que concluir que, en definitiva, implican sólo una mayor o menor intensidad del interés, desde el mero interés por la legalidad, pasando al interés legítimo o, en fin, al mismo derecho subjetivo.

4. La construcción doctrinal sobre el interés legítimo en cuanto fundamento de la legitimación

Una construcción sugestiva del concepto de interés legítimo es la que resulta de los debates provocados por la estructura del contencioso-administrativo italiano. La legitimación típica del contencioso-administrativo es, en Italia, la legitimación por «interés legítimo» (8). Es la doctrina de aquel País, la que -con mayor profundidad- ha debido analizar los problemas del concepto.

La idea de interés aparece, en aquella doctrina (Renato Alessi), como reflejo de una utilidad que al administrado le proporciona la actuación legal de la Administración Pública.

El administrado se presenta frente a la Administración como titular de una esfera jurídica; es decir, en cuanto destinatario de un conjunto de utilidades (sustanciales e instrumentales) garantizadas por el Derecho objetivo y que son aptas para la satisfacción de sus intereses. Esta esfera jurídica (referente a utilidades de distinta naturaleza garantizadas por el derecho objetivo) se escinde en esferas distintas según la distinta esencia de las utilidades garantizadas (9). Obsérvese que complementando el concepto de interés, de carácter subjetivo (10) se ofrece el término utilidad, de naturaleza objetiva. Y así podemos pasar revista a las situaciones peculiares que, según Alessi, se presentan en Derecho público en las relaciones entre Administración Pública y particulares:

A) Existen, en primer lugar, situaciones que - en analogía evidente con el Derecho privado -dan lugar a la figura del Derecho subjetivo. En ellas encontramos un vínculo impuesto por la norma a la Administración que es idóneo para garantizar a un individuo una utilidad sustancial y directa (id est: derecho subjetivo). Por ejemplo así ocurre -enseña Alessi-, con la norma específica que impone a un Ente público pagar todos los meses un sueldo a un funcionario, o con la norma general que impone a todos (y por ello también a la Administración) respetar la propiedad de un sujeto.

B) Pero hay otras situaciones que se caracterizan por la garantía de un cierto comportamiento por parte de la Administración, sin que, al mismo tiempo, exista la garantía de una utilidad sustancial para el individuo o, al menos, de una utilidad sustancial directa. Así ocurre cuando el comportamiento de la Administración, que es objeto de garantía es, por sí, inidóneo para conseguir la realización de un interés sustancial de los particulares. Pero, sin embargo, sí puede satisfacer en forma mediata y eventual el interés del particular, por lo que la utilidad garantizada podrá tener sólo carácter instrumental, estando representada por un comportamiento conforme a la Ley de la Administración: utilidad instrumental, en cuanto que del hecho de que la Administración se comporte conforme a la Ley, puede resultar para un particular la realización mediata y eventual de un interés sustancial. Así, por ejemplo, en el caso de las normas que imponen a la Administración respetar un procedimiento para cubrir una plaza de funcionario por oposición, el vínculo del comportamiento de la Administración conforme a la Ley no garantiza en forma inmediata la utilidad sustancial directa, que se conseguirá con el nombramiento del funcionario. El vínculo, sólo garantiza que se respete un procedimiento que el legislador ha considerado idóneo para la mejor realización del interés público consistente en que el mejor de los opositores gane la plaza. Si la garantía ofrecida al particular opositor no es garantía de utilidad sustancial inmediata, sino simplemente garantía de legalidad del comportamiento administrativo es porque estamos ante una garantía instrumental en el sentido de que, asegurada la legalidad de la actuación administrativa, el particular puede esperar realizar eventualmente su interés sustancial, cuando se encuentre en condiciones de realizar, con su victoria, el interés público previsto en la norma (11).

La segunda de las situaciones es la que -en diversas variantes- es denominada por la doctrina propia de los intereses legítimos. Derecho subjetivo e interés legítimo resultan protegidos, así, por la común garantía de una utilidad y se diferencian en que la utilidad protegida puede ser sustancial y directa (derecho subjetivo) o simplemente instrumental (interés legítimo). Con lo que se llega a la definición de interés legítimo como situación caracterizada por la garantía de una utilidad instrumental a la legalidad del comportamiento administrativo o, desde una perspectiva subjetiva, como interés instrumental a la legalidad que se fundamenta en un interés sustancial, que podría eventualmente realizarse en caso de que se realice el interés instrumental (12).

A la luz de esta construcción es posible pasar revista a la jurisprudencia sobre el interés que sirve de legitimación en nuestro proceso contencioso-administrativo.

IV. El estado actual de la jurisprudencia

La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo subraya que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos (13).

La existencia de la legitimación viene ligada a la del interés legítimo de la parte a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga (14).

La sentencia de la Sección Sexta de la Sala Tercera de 8-6-15 (Rec 39/14) -EDJ 2015/104390- reitera la doctrina y recuerda que la legitimación constituye un presupuesto inexcusable del proceso e implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

El interés legítimo a que alude el art.19 LRJCA -EDL 1998/44323- exige la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta (15).

La doctrina del Tribunal Supremo también se recoge en dos sentencias de la Sección Sexta de la Sala Tercera de 13-7-15 (Casaciones 2487/13 -EDJ 2015/130451- y 1617/13 -EDJ 2015/130447-) que niegan la legitimación activa a una fundación para recurrir la carta de sucesión de un título nobiliario. La fundación alegaba que la persona beneficiaria no ostentaba derechos sucesorios suficientes para obtener la sucesión y justificaba su interés en que los fines y la propia existencia del instituto se verían amenazados por una sucesión en el título nobiliario que se atacaba como no conforme a Derecho. Las sentencias consideran, correctamente, que ni la fundación tiene derecho a ostentar el título, por ser persona jurídica ni la cuestión que plantea se podría dilucidar en vía contencioso-administrativa. No existe por ello el interés legítimo en los términos que se acaban de expresar; el interés que mueve a los recurrentes es un simple interés por la legalidad que no es legitimador en los casos en los que una disposición con rango de ley no otorga acción pública o popular.

Pocas diferencias existen, como por otra parta resulta lógico, con la doctrina del Tribunal Constitucional. Afirma también este órgano que la apreciación de cuándo concurra legitimación activa para recurrir, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ordinarios conforme al art.117.3 Const -EDL 1978/3879-.

A pesar de ello no duda en descender al examen minucioso de esa legalidad, como se aprecia en la paradigmática STCo 102/2009, de 27 de abril -EDJ 2009/72108- (16). Se define en repetidas sentencias qué es lo que debe entenderse por interés legítimo. El TCo 73/2006, de 13 de marzo -EDJ 2006/36392-, resumió, así, la doctrina constitucional al afirmar «que el interés legítimo en lo contencioso-administrativo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Más sencillamente «-añade-» se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida. Luego, para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso». Es una doctrina que se ha repetido en la jurisprudencia del Tribunal Supremo en los últimos cuarenta años, como puede verse en los ejemplos que citaba en 1978 J. González Pérez  (17).

En el mismo sentido al que se acaba de indicar se pronuncia, por todas, la STCo 45/2004, de 23 de marzo, FJ 4 -EDJ 2004/10850-. Las sentencias de Doménico Scarlatti contienen amplias referencias a resoluciones anteriores del propio Tribunal Constitucional y citas menores de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, a diferencia de éste, que sí se hace eco en forma generosa y muy frecuente de la jurisprudencia constitucional.

1. Los intereses colectivos y los intereses difusos

La ampliación de la legitimación a los intereses colectivos, supraindividuales, «de categoría» o difusos es una cuestión que sigue abierta en la jurisprudencia, aunque cuenta hoy con el apoyo de los apartados b) e i) del art.19 LRJCA -EDL 1998/44323- y del art.15 LEC -EDL 2000/77463-.

El apartado b) -EDL 1998/44323- legitima a las «las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos».

El interés colectivo es distinto de la simple suma de unos intereses individuales. El interés colectivo afecta por igual y en común a todos los miembros del grupo de que se trate, y pertenece por entero a todos esos miembros. Se asemeja de esta forma al interés difuso, que pertenece también a una pluralidad de sujetos, pero que, a diferencia del interés colectivo, esa pluralidad no puede ser concretada en una colectividad determinada.

Los intereses colectivos pueden ser ejercitados por grupos, corporaciones o asociaciones, siempre que ostenten la representación necesaria de tales intereses para tener la legitimación de su defensa en el proceso  (18) y ostenten interés legítimo.

La LOPJ -EDL 1985/8754- lo expresa diciendo que los grupos o entes han de estar afectados o tener legalmente reconocida la defensa y promoción de los intereses colectivos. Según el art.7.3 LOPJ «los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción.»

Los intereses generales difusos corresponden, en principio, por igual a todos los ciudadanos y encuentran, normalmente, su reconocimiento jurídico en normas constitucionales especialmente relacionadas con la configuración del Estado social y democrático de Derecho (Const art.1 -EDL 1978/3879-).

La sentencia de 13-7-16 (Rec. 2542/15) -EDJ 2016/110795- es importante en este terreno porque niega legitimación a una asociación profesional de jueces y magistrados para impugnar un acuerdo del Consejo General del Poder Judicial, que declaraba en una situación administrativa de servicios especiales a un magistrado. Considera la Sala muy razonadamente que el interés que mueve a la recurrente no trasciende el mero interés por la legalidad y precisa que, conforme al art.19.1 b) la LRJCA -EDL 1998/44323- la legitimación que debe adornar a la asociación tiene que ser una legitimación por interés legítimo (19). La precisión es muy importante porque el interés legítimo es también necesario, conforme a la misma letra del art.19.1 b) LRJCA, para la defensa de intereses colectivos.

A la misma solución llega el Tribunal Constitucional. Además de las condiciones generales la STCo 102/2009 -EDJ 2009/72108- declara que «se ha visto exigiendo» [...] «de este tipo de personas jurídicas en orden a impugnar actos o disposiciones administrativas que» [...] «existe un interés profesional o económico que sea predicable de las entidades Asociativas recurrentes» (FJ 3).

La orientación actual de la jurisprudencia muestra una extraordinaria dosis de cautela en esta cuestión, subrayando que es casuística sin que sea aconsejable una afirmación ni una negación indiferenciada para todos los casos (20) lo que nos lleva a concluir que el problema sigue abierto a los matices que plantee cada caso y que, sin duda, planteará numerosos problemas en el futuro.

Hay una brillante y atrevida excepción: La sentencia del TCo 214/1991, de 11 de noviembre -EDJ 1991/10668-, ha abierto decididamente brecha en la legitimación que examinamos al reconocer, aparentemente sin vacilación, legitimación de un miembro de un grupo étnico o social determinado para recurrir en amparo, cuando se ofende el honor de todo el colectivo de que forma parte. Si la orientación que muestra esta resolución se confirma nuestro ordenamiento estará en vanguardia en el reconocimiento de la legitimación que se examina, aunque -preciso es reconocerlo- sufrirá el concepto procesal de legitimación que hemos venido empleando hasta la fecha.

La STS ya citada de 8-6-15 (Rec. 39/2014) -EDJ 2015/104390- es paradigmática en cuanto reconoce a una asociación ecologista, que tenía entre sus fines estatutarios la defensa y protección del medio ambiente, legitimación para impugnar un indulto en un delito contra la ordenación del territorio. La sentencia citada, que cuenta con un voto particular muy interesante, demuestra que la legitimación por interés legítimo se dilata en forma extraordinaria en la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando la cuestión sustantiva de fondo versa sobre materias cubiertas en el ámbito sustantivo por la acción popular. Podría decirse que la acción popular es atractiva de la apertura de la legitimación. En el mismo sentido de la sentencia de 8-6-15 se expresó la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera de 3-12-01 (Casacion 5349/97) -EDJ 2001/52614- que extendió la legitimación por la acción pública reconocida en el Derecho urbanístico a una licencia de actividades cuando la temática esencial de impugnación de una actividad clasificada como molesta, insalubre nociva o peligrosa radicaba en el emplazamiento de dicha actividad, que se supeditaba en el caso a lo dispuesto en los planes de ordenación urbana, siendo así que en Derecho urbanístico rige la acción pública.

2. Legitimación para demandar el reconocimiento de una situación jurídica individualizada en el día de hoy

El art.28.2 LJCA de 1956 -EDL 1956/42- reservaba, como antes dijimos, la legitimación para pretender el restablecimiento de una situación jurídica individualizada a los titulares de un derecho subjetivo.

Hoy en día, la distinción entre pretensiones de anulación y de plena jurisdicción ha perdido nitidez, siendo traspasada sin problemas por nuestros Tribunales que superan, siempre que les es posible, las imprecisiones que pueden existir, con alguna frecuencia, en los suplicos de los escritos de demanda.

Como ha dicho en forma muy temprana la sentencia de la sec 4ª de la Sala Tercera de 15-6-92 -EDJ 1992/6293-, nuestro proceso contencioso-administrativo ha dominado con fortuna, incluso antes del mandato de tutela judicial efectiva que resulta del art.24.1 de la Norma Fundamental -EDL 1978/3879-, las barreras formalistas que discriminaban ambos tipos de pretensiones, por ser misión constitucional de la Jurisdicción amparar los derechos e intereses legítimos de quienes a ella acuden (21).

La distinción entre ambos tipos de pretensiones afecta, en estos casos, al fondo del asunto (22) y la respuesta también debe ser casuista. Es también una cuestión abierta a los matices jurisprudenciales para el futuro.

NOTAS:

1.- Con el escrito de interposición, conforme al art.45.3 LRJCA -EDL 1998/44323-, figuran el documento o los documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro título (legitimación indirecta). El art.110.3 LRJCA establece que en los casos en los que se pida la extensión de efectos de una sentencia firme la petición al órgano jurisdiccional deberá acompañarse del documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones. De ambos preceptos deduzco la posibilidad de inadmisión en el caso de que no se acompañe esta justificación documental, previa solicitud de subsanación de la omisión por plazo de diez días.

2.- Cfr. Con amplias lucubraciones P. Sala, J.A Xiol y R. Fernández Montalvo, «Derecho procesal administrativo» Vol II., Barcelona. Bosch. 2013, p. 398 ss.

3.- Recoge esta idea la sentencia de la Sala Tercera del TS (1ª) 13-7-16 (Rec 2542/15) -EDJ 2016/110795-.

4.- La idea es de Calamandrei, citado por V. Caianiello en «Lineamenti del processo amministrativo», Turín, UTET, 2ª ed., 1979, p. 267 ss.

5.- Vid., por todas, TS Sala Tercera (1ª) 13-7-16 (Rec 2542/15) -EDJ 2016/110795-; TS (3ª) 12-11-12 (Casación 1817/09) -EDJ 2012/263592- y TS (3ª) 3-12-01 (Casación 5349/97) -EDJ 2001/52614-.

6.- E. Escusol Barra y J. Rodríguez-Zapata, «Derecho procesal administrativo», Madrid, Tecnos, 1995, p. 342 s.

7.- Cfr., Jorge Rodríguez-Zapata, «Incidencia de la Constitución sobre las normas que regulan la legitimación en el proceso contencioso administrativo», en «Incidencia de la Constitución en los procesos contencioso-administrativos» Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1992, p. 158 ss. La jurisprudencia introdujo los conceptos de «interés directo ampliado» e «interés indirecto» dilatando jurisprudencialmente la legitimación hasta el concepto de interés legítimo que dimana de la Constitución.

8.- Como se sabe en Italia la distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo ha servido tradicionalmente para discriminar el ámbito de las jurisdicciones ordinaria, que conoce de los derechos, y de lo contencioso, al que se encomiendan los intereses legítimos, en un sistema cuya única justificación deriva de la mera evolución histórica y de prejuicios ideológicos, pero que se ha reflejado en la misma Constitución (art.113) -EDL 1978/3879-. Vedi, por todos, la voz «Interesse» (dir. amm.), de Montesano, en la Enciclopedìa del Diritto.

9.- Cfr. R, Alessi «Pincipî di Diritto amministrativo», 3ª ed., Milán, Giuffrè, 1974, vol II, p. 553 a 578 y 752 a 760.

10.- Alessi lo define como posición subjetiva del hombre frente a la utilidad que le ofrecen determinados bienes o servicios idóneos para satisfacer sus necesidades, op.cit.; loc. cit., p. 557

11.- Alessi, op.cit., loc. cit., p. 566 s. La sentencia de la sec 7ª de la Sala Tercera 9-4-13 (Casación 209/12) -EDJ 2013/55963- sigue esta construcción y menciona expresamente la teoría del derecho debilitado (diritto affievolito) a propósito de las solicitudes de prórroga en el servicio activo, desde los sesenta y cinco a los setenta años. Derecho debilitado que se convierte en derecho subjetivo perfecto en la sentencia de la misma Sección de 8-6-15 (Casación 1513/14) -EDJ 2015/99968- cuando la Administración incumple su obligación legal de motivar.

12.- Alessi, op.loc.cit, p. 569.

13.- TS Sala Tercera (1ª) 13-7-16 (Rec. ordinario 2542/15) -EDJ 2016/110795-.

14.- Por todas, sentencias de la Sala Tercera (5ª) 12-11-12 y 13-7-16 (Rec 2542/15) -EDJ 2016/110795-.

15.- Por todas sentencia de 13-7-16 (Rec. 2542/15).

16.- Se trata de uno de los numerosos supuestos en los que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional entra en el ámbito reservado a la jurisprudencia ordinaria sin percatarse de que su núcleo de acción debe ser muy distinto. Cfr., Jorge Rodríguez-Zapata,«Jurisprudencia constitucional y jurisprudencia administrativa», en Mariano Baena del Alcázar (Dir): «La reforma del Estado y de la Administración Pública» INAP, 2013, p. 237 ss.

17.- Jesús González Pérez: «Comentarios a la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa», Madrid, Civitas, 1978, p 412 ss.

18.- Es clarificadora la doctrina de la sentencia del Pleno de la Sala Tercera 9-7-13 (Rec 357/11) -EDJ 2013/136169-.

19.- La sentencia es también importante por tratar la cuestión de la legitimación como especialmente vinculada al fondo del asunto y examinar la naturaleza de las disposiciones transitorias.

20.- TS (4ª) 2-6-16 (Casación 2812/14) -EDJ 2016/78177- .

21.- Repertorio Aranzadi 5.377.

22.- Para el TCo 214/1991, 11-11-91 -EDJ 1991/10668-, la legitimación es una cuestión de fondo.



Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 1 de septiembre de 2016.


(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).


Si deseas ampliar la información sobre esta materia, consulta "Memento Procesal Contencioso-Administrativo"



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