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URBANISMO

El auto del Tribunal Constitucional 407/2007, de 6 de noviembre de 2007, y la imposición de tasas por tramitación de instrumentos de planeamiento urbanístico, a instancia de parte

Por Juan Pedro López Pulido

Técnico urbanista y director del servicio jurídico del Ayuntamiento de Sant Feliu de Llobregat.

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El Tribunal Constitucional en un Auto sin demasiada trascendencia jurídica en la doctrina y la jurisprudencia, ha colisionado de lleno en la base de la argumentación jurídica, consolidada en doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, que desde hace años considera la no sujeción de la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, a una tasa, por su naturaleza normativa, manifestación del ejercicio de una potestad normativa que responde a una necesidad de atender a los intereses generales del territorio, lo cual excluye la aplicación de una tasa cuya propensión legal lo es a la contemplación singular del beneficio particular, consustancial a la idea tributaria que encierra tal clase de gravamen o contraprestación fiscal (en dicho sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia, reflejada, entre otras, en las sentencias de su Sala Tercera, de 13 de Octubre de 1983, 15 de abril de 1991, 17 de Marzo y 22 de Diciembre de 1992, 22 de Marzo de 1993, 30 de abril de 1996, 3 de Febrero de 1997, 18 de octubre de 1999, y más recientemente en la de 3 de enero de 2008 y 13 de junio de 2011).

En el supuesto contemplado en el Auto 407/2007, de 6 de noviembre de 2007, el Tribunal Constitucional analiza la cuestión de inconstitucionalidad 2077-2006, planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, en relación con la tasa por tramitación de planeamiento urbanístico que se regula en la Ley de La Rioja 6/2002, de 18 de octubre, de tasas y precios públicos, por presunta vulneración de los artículos 24.1, 31.1 y 133.2, todos ellos de la Constitución, y 7 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (en relación con los arts. 6 a 12 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos). El antecedente de hecho que motiva dicha cuestión de inconstitucionalidad se encuentra en una liquidación de la Dirección General de Política Territorial de la Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja, al Ayuntamiento de Nestares –a título de sustituto del contribuyente- en concepto de Tasa «por tramitación de planeamiento urbanístico» (Ley 6/2002, de 18 de octubre, de tasas y precios públicos de La Rioja) y por importe de 104,62 euros, motivada en la modificación del Plan de ordenación del suelo urbano, que llevó al Ayuntamiento de dicha localidad a tramitar la «Modificación puntual núm. 5 del Plan de ordenación del suelo urbano relativa a la supresión de Unidad de ejecución núm. 7 y la modificación de la parcela mínima en las áreas de ordenación correspondientes a residencial de densidad media». Modificación puntual instada por doña .... (propietaria de un solar situado en la unidad de ejecución núm. 7) a la Asamblea Vecinal del Concejo Abierto de Nestares, a los efectos de suprimir la unidad de ejecución en suelo no consolidado núm. 7 (con mantenimiento de las características referente a uso, alineaciones, etc.) y reducir la parcela mínima de uso residencial de densidad media de 250 m² a 200 m². La aprobación inicial de la modificación núm. 5 del Plan se produjo por la Asamblea Vecinal citada con fecha de 7 de agosto de 2004, sometiéndose a información pública por plazo de un mes a partir de la publicación del Acuerdo del Alcalde de Nestares de 9 de agosto de 2004, en el «Boletín Oficial de La Rioja». La aprobación provisional se llevó a cabo por la misma Asamblea el día 23 de octubre de 2004. Finalmente la aprobación definitiva de la Modificación puntual se llevó a cabo por Acuerdo del Pleno de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, de 3 de diciembre de 2004, publicado en el «Boletín Oficial de La Rioja», que fijó un área (suelo urbano) en torno al núcleo urbano tradicional con uso predominantemente residencial, densidad media, con tipología de bloque aislado y vivienda unifamiliar agrupada, parcela mínima de 200 m², con un coeficiente de ocupación máxima del 70 por 100 y una edificabilidad del 0,80/m².

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja imputaba a la norma cuestionada dos lesiones constitucionales diferentes: de un lado, la vulneración de los arts. 31.1 y 133.2, ambos de la CE, y 7 de la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que derivaría del hecho de haberse establecido una tasa como consecuencia de la aprobación de disposiciones normativas de carácter general (los instrumentos de planeamiento) ajenas a la idea de beneficio o afectación particular; y, de otro, la vulneración del art. 24 CE, que sería consecuencia de la regulación por una norma con rango legal de la figura tributaria cuestionada, en vez de por una norma reglamentaria, lo que impediría su impugnación por los particulares ante los órganos judiciales ordinarios.

El Tribunal Constitucional considera en el Fundamento jurídico tercero del Auto, en relación a la competencia atribuida a las Comunidades Autónomas para establecer tasas, que el art. 7.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas [en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre], las autoriza a establecer tasas por la utilización de su dominio público, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades en régimen de Derecho público de su competencia, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos, cuando concurra cualquiera de las circunstancias siguientes: que no sean de solicitud voluntaria por los administrados, o que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva al sector público conforme a la normativa vigente. Previsión también contenida en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos (en la redacción dada, primero, por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; después, por la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del régimen legal de las Tasas; y, finalmente, y en lo que ahora interesa, por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social), de aplicación supletoria a la legislación de las Comunidades Autónomas (art. 9.2), cuando prevé el establecimiento de tasas, con carácter general, por «la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario» (art. 6), es decir, por «[servicios o actividades en general que se refieran, afecten o beneficien a personas determinadas o que hayan sido motivados por éstas, directa o indirectamente» ... [art. 13.n)].

Y considera que en este aspecto no existe tacha de inconstitucionalidad, respecto a la regulación contenida en la Ley de La Rioja 6/2002, de 18 octubre, de tasas y precios públicos de la Comunidad Autónoma, en relación al concepto de tasas, ni a la regulación que se efectúa del sujeto pasivo de las tasas que será, a título de contribuyente, «las personas físicas o jurídicas ... a quienes afecten o beneficien, personalmente o en sus bienes, los servicios o actividades públicas que constituyan su hecho imponible» (art. 17.1), aunque «la norma específica de cada tasa podrá establecer sustitutos de los contribuyentes si las características del tributo lo aconsejan» (art. 17.3), pudiendo la cuota de las tasas «consistir en una cantidad fija señalada al efecto, determinarse en función del tipo de un tipo de gravamen aplicable sobre elementos cuantitativos que sirvan de base imponible o establecerse conjuntamente por ambos procedimientos» (art. 21). Siendo que también se considera ajustado a la Constitución el anexo de aquella Ley de La Rioja 6/2002 cuando recoge la relación de tasas de la Comunidad Autónoma y, concretamente, las de la «Consejería de Obras Públicas, Transportes, Urbanismo y Vivienda» (bajo la clave 09), entre las que se encuentra la «Tasa 09.14» o «Tasa por tramitación de planeamiento urbanístico», cuyo hecho imponible son los servicios correspondientes a la consulta, informe y tramitación de las distintas figuras de planeamiento urbanístico y de su desarrollo, así como su modificación o revisión, tanto de ámbito municipal como regional, por la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Y que prevé que el sujeto pasivo, a título de contribuyente, son las personas físicas y jurídicas y los entes sin personalidad que soliciten o reciban los servicios constitutivos del hecho imponible y, a título de sustituto del contribuyente, los Ayuntamientos, cuando el servicio sea solicitado a través de él, previéndose para la «tramitación de modificaciones de Planeamiento» una tasa de 205,15 euros, exigible al 50 por 100 en los «municipios menores de 1.000 habitantes».

Una vez analizada la atribución competencial a la Comunidad Autónoma para la regulación de las tasas por «[s]ervicios o actividades en general que se refieran, afecten o beneficien a personas determinadas o que hayan sido motivados por éstas, directa o indirectamente», el Tribunal Constitucional entra a analizar desde los principios de capacidad económica y del beneficio, propios de las tasas, y como criterio inspirador del sistema tributario, el primero, la duda de constitucionalidad de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, cuando considera en la línea jurisprudencial establecida por el Tribunal Supremo que el establecimiento de una tasa como consecuencia de la aprobación de disposiciones normativas de carácter general (los instrumentos de planeamiento), contradice precisamente dichos principios de capacidad económica y del beneficio, que estarían previstos en los arts. 31.1 y 133.2, ambos de la CE, y 7 LOFCA.

En relación al principio de capacidad económica, se reafirma el Tribunal Constitucional en su consideración como principio ordenador del sistema tributario (SSTC 19/1987, de 17 de febrero, FJ 3; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 6). Y considera que como consecuencia de dicho principio «el tributo -cualquier tributo- "grava un presupuesto de hecho o 'hecho imponible' (art. 28 LGT) revelador de capacidad económica (art. 31.1 CE) fijado en la Ley" ( STC 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4), por lo que "el hecho imponible tiene que constituir una manifestación de riqueza" (por todas, SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13, y 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 4), de modo que la "prestación tributaria no puede hacerse depender de situaciones que no son expresivas de capacidad económica" ( STC 194/2000, de 19 de julio, FJ 4)» ( STC 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5). Y en dicho sentido, considera el Tribunal Constitucional que el principio de capacidad económica impide, entonces, «que el legislador establezca tributos -sea cual fuere la posición que los mismos ocupen en el sistema tributario, de su naturaleza real o personal, e incluso de su fin fiscal o extrafiscal (por todas, SSTC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 13, y 194/2000, de 19 de julio, FJ 8)- cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación de riqueza real o potencial, esto es, no le autoriza a gravar riquezas meramente virtuales o ficticias y, en consecuencia, inexpresivas de capacidad económica» ( STC 193/2004, de 4 de noviembre, FJ 5). Y conecta dichas consideraciones con la previsión que se efectúa en el art. 7 LOFCA, cuando vincula el hecho imponible de las tasas «a una actividad o servicio de la Administración pública» que «se refieran... afecten... o beneficien... de modo particular a los sujetos pasivos» (apartado 1), habiendo apreciado el Tribunal Constitucional como una de las características de esa figura tributaria, la que consiste en la «contraprestación proporcional, más o menos aproximada, del coste del servicio o realización de actividades en régimen de Derecho público» o, lo que es lo mismo, el que atienden «al coste de la actividad o servicio prestado por la Administración, con los que tiene una relación, más o menos intensa, de contraprestación» ( SSTC 296/1994, de 10 de noviembre, FJ 4; 204/2002, de 31 de octubre, FJ 3; y 16/2003, de 30 de enero, FJ 3).

Efectuado dicho análisis jurídico el Tribunal Constitucional, en el último párrafo del Fundamento jurídico Cuarto, entra a valorar si se puede gravar con una tasa la tramitación del planeamiento urbanístico, en qué supuestos y si existe vicio de inconstitucionalidad en la regulación contenida en la Ley autonómica.

Coincide con la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, cuando afirma que la actividad administrativa en materia de urbanismo -el planeamiento urbanístico- es una potestad administrativa que atiende a los intereses generales, en la que su concepto central -los planes- se formula, en principio, al margen de los intereses particulares de los propietarios de los terrenos afectados. Considera el Tribunal Constitucional que con la ordenación urbanística la Administración ejerce una función pública que, en principio, no tiene destinatarios concretos ni, por tanto, beneficiarios individualizados, al responder su formulación al ejercicio de una competencia dirigida a la satisfacción del interés general y, por tanto, en la que la actividad realizada o servicio prestado no se refiere, afecta o beneficia «de modo particular» a sujetos determinados. Pero considera el Tribunal Constitucional en este trascendental Auto, que ello no empece a que pueda entenderse a su vez que, en aquellos instrumentos urbanístico aprobados, modificados o revisados a instancia de parte, el servicio prestado o la actividad realizada afecta, beneficia o se refiere de forma singular a un sujeto y, por tanto, genera un beneficio particular individualizable que legitimaría, en principio, el establecimiento e imposición de una tasa que retribuya el coste del servicio provocado en la Administración. Y por ello considera la constitucionalidad de la regulación legal que se efectúa de una tasa cuya liquidación es fruto de una modificación del planeamiento urbanístico que, no sólo responde al exclusivo interés de un particular, sino que genera un beneficio perfectamente individualizable, manifestativo de una capacidad económica susceptible de ser sometida a imposición. Y por ello nuestro Tribunal Constitucional considera que no se aprecia contradicción entre la norma legal cuestionada y los arts. 31.1 y 133.2, ambos de la CE, y 7 LOFCA.

Nos encontramos ante un razonamiento jurídico que choca frontalmente con la argumentación jurídica que ha mantenido el Tribunal Supremo, cuando ha enjuiciado la legalidad de normas reglamentarias de las Entidades Locales, en cuyas Ordenanzas, por el mismo motivo y causa que la regulación contenida en la Ley de La Rioja 6/2002, de 18 de octubre, de tasas y precios públicos, han regulado el gravamen mediante tasa, de la tramitación de instrumentos de planeamiento urbanístico.

En dicho sentido el Tribunal Supremo ha manifestado en Sentencia de 3 de Enero de 2008 (RC 2584/2002), que recoge la reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera, en su Fundamento de derecho Tercero que "las sentencias de esta Sala, ..., sostienen que en el planeamiento urbanístico, en cualquiera de sus grados, lo prevalente es el interés general, y no el particular. Ello explica que la tasa, que descansa sobre el específico beneficio que en el interés particular genera el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, así como la actividad de la Administración no pueda operar en los instrumentos de planeamiento. Nuestra jurisprudencia ha llegado más lejos, incluso en los Proyectos de Urbanización, y a la vista de las determinaciones generales que contiene, tampoco son posibles las tasas" (en el mismo sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en sentencia de 13 de junio de 2011 –RC 3722/2009-, FD Tercero). Y anuda su fundamentación jurídica en la consideración de que "la naturaleza normativa de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia por que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio. ... El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio .... Atendiendo los Instrumentos normativos de Ejecución del Planeamiento urbanístico al interés general, se excluye, por ello, en la Tasa controvertida, su lógica propensión legal a la contemplación singular del beneficio particular, consustancial a la idea tributaria que encierra tal clase de gravamen o contraprestación fiscal. En dicho sentido se ha pronunciado de un modo reiterado la doctrina jurisprudencial, reflejada, entre otras, en las sentencias de esta Sala de 13 de Octubre de 1983, 15 de Abril de 1991, 17 de Marzo y 22 de Diciembre de 1992, 22 de Marzo de 1993, 30 de Abril de 1996 y 3 de Febrero de 1997 , al establecer, entre otros extremos, que a) «La naturaleza normativa de los Planes Parciales» así como de todos los instrumentos de planeamiento urbanístico, es algo predominantemente aceptado por la doctrina y reiteradamente proclamado por la jurisprudencia, por lo que en modo alguno puede cohonestarse su formulación con la idea de beneficio o afectación particular que es imprescindible en las Tasas... b) "El planeamiento urbanístico es una potestad administrativa que responde a la necesidad de atender a los intereses generales del territorio en una consideración que, desde el punto de vista fiscal ... sobrepasa la de la protección de los concretos intereses de los propietarios de los terrenos afectados por aquellas actuaciones». c) «Esta Sala se ha pronunciado recientemente en un sentido contrario a la sujeción a Tasa de la actividad municipal de aprobación de Planes Parciales e, incluso, de Proyectos de Urbanización, los primeros por su ostensible naturaleza normativa y, los segundos, por su finalidad de ejecución de determinaciones generales de planeamiento que desborda el limitado ámbito del beneficio particular que es presupuesto de la Tasa" (STS 3 de enero de 2008 –RC 2584/2002-, FD Primero).

Como se puede apreciar partiendo de la misma premisa, de que en la tramitación de un instrumento de ordenación urbanística a petición de un interesado al cual le reporta un beneficio económico, nos encontramos ante una disposición general que responde al interés general, el Tribunal Supremo considera que por dicho motivo no se puede gravar su tramitación con una tasa, y el Tribunal Constitucional argumenta que el servicio prestado o la actividad realizada afecta, beneficia o se refiere de forma singular a un sujeto y, por tanto, genera un beneficio particular individualizable que legitimaría, en principio, el establecimiento e imposición de una tasa que retribuya el coste del servicio provocado en la Administración.

Teniendo en cuenta que la misma normativa se contiene en la regulación que se efectúa en el artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el cual se aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales, y de que por tanto es plausible su regulación en norma con rango reglamentario, el Tribunal Constitucional ante la duda de constitucionalidad por posible vulneración del principio de tutela judicial efectiva contemplado en el artículo 24 CE, al proceder la Comunidad Autónoma a regular en norma con rango de ley dicha tasa, lo cual limita su impugnación en vía ordinaria, con la correspondiente afectación al principio de tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24 de la CE, considera que «no resulta en principio contrario a la Constitución que el legislador asuma una tarea que antes había encomendado al poder reglamentario», pues «nuestro sistema constitucional desconoce algo parecido a una reserva reglamentaria, inaccesible al poder legislativo», razón por la cual, «la ley puede tener en nuestro Ordenamiento cualquier contenido y en modo alguno le está vedada la regulación de materias antes atribuidas al poder reglamentario», «lo que en modo alguno vulnera el art. 24.1 CE» ( SSTC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 15; y 248/2000, de 19 de octubre, FJ 5). Por tanto «el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el art. 24.1 CE no queda vulnerado por el solo hecho de que una materia sea regulada por norma de rango legal y, por lo tanto, resulte jurisdiccionalmente inmune», pues nuestro modelo de jurisdicción concentrada permite acudir a los Jueces y Tribunales ordinarios para defender cualquier clase de derechos e intereses legítimos y pone a disposición de éstos un instrumento, la cuestión de inconstitucionalidad, destinado a asegurar que la actuación del legislador se mantiene dentro de los límites de la Constitución» (STC 248/2000, de 19 de octubre, FJ 5; y en el mismo sentido, STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 17).

Como corolario de este análisis jurisprudencial, se ha de poner de manifiesto que efectivamente en relación al urbanismo, si bien que no está definido con rango constitucional, el Tribunal Constitucional, en el FJ 6 de la sentencia 61/1997, de 20 de marzo, en la Constitución se proporcionan una serie de principios rectores de la política urbanística, como son la utilización del suelo de acuerdo con el interés general y la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos. Asimismo se considera que las normas urbanísticas "tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, a las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de la ciudad" (FJ 9 in fine). Entendiendo el urbanismo como función pública en el ejercicio de la ordenación territorial y la urbanística, no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Y estableciéndose que el ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve (art. 3 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo). Pero ello en absoluto evita, que tal como ha analizado el Tribunal Constitucional en el Auto que es motivo de este comentario, pueda entenderse a su vez que, en aquellos instrumentos urbanístico aprobados, modificados o revisados a instancia de parte, el servicio prestado o la actividad realizada afecta, beneficia o se refiere de forma singular a un sujeto y, por tanto, genera un beneficio particular individualizable que legitimaría, en principio, el establecimiento e imposición de una tasa que retribuya el coste del servicio provocado en la Administración.


Este artículo ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de abril de 2012.

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