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ADMINISTRATIVO

Procedimiento administrativo común Versus procedimiento administrativo general en la nueva Ley 39/2015: alcance y significado de la noción “procedimiento administrativo común de las administraciones públicas”

Por D. Javier López Candela

Magistrado de la Audiencia Nacional.

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ÍNDICE:

I. Introducción

II. La noción del Procedimiento Administrativo Común

III. ¿Existe un verdadero procedimiento administrativo común?

IV. La batalla por el procedimiento administrativo común

V. Principales novedades recogidas en la Ley 39/2015 sobre la noción del Procedimiento Administrativo Común

VI. Valoración final

VII. Bibliografía

VIII. Modificaciones derivadas de la LPACAP en comparación con la LRJPAC

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I. Introducción

La noción de Procedimiento Administrativo Común -PAC-, su existencia, contenido y alcance, constituye una de las cuestiones más debatidas en el Derecho Administrativo. Y lo seguirá siendo, sobre todo, con el nuevo contexto jurídico derivado de la promulgación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690), que ha venido a desgajar esta materia de lo que ha constituido el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, regulado ahora en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833). De esta forma si ambas materias constituían un todo inseparable en la vieja Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271) ahora pasan a llevar caminos diferentes, aunque con continuas interconexiones, y sobre todo, por el estado de cansancio producido en una materia, el del Procedimiento Administrativo, en el que los operadores jurídicos, doctrina científica y Tribunales han debatido todo lo posible y cuestionable, hasta el punto de que puede decirse que no hay muchas ideas suficientemente consolidadas de las que pueda decirse que sean objeto de un consenso generalizado.

Examinaremos, por tanto, las principales novedades introducidas en la LPACAP, de la que ya adelantamos una opinión favorable, al menos en los objetivos a perseguir. Pero, al mismo tiempo, aprovecharemos para examinar las principales cuestiones que todavía siguen planteándose ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, y que todavía no han sido suficientemente resueltas por parte de la Jurisprudencia.

Conviene tener en cuenta, además, que este estudio no es una monografía acabada de lo que es, lo que debe entenderse y de lo que debería ser la noción de procedimiento administrativo común, pero sí pretende profundizar en la esencia de la noción de lo que constituye el Procedimiento Administrativo Común, eje esencial del Derecho Administrativo, y de la que todavía puede avanzarse más. Expondremos, así las principales novedades que se regulan en la nueva ley 39/2015, e igualmente, destacaremos toda la problemática jurídica que puede seguir planteándose aportando algunas propuestas de solución a las controversias que puedan surgir.


II. La noción del Procedimiento Administrativo Común

La mencionada noción constituye una aportación del TC recogida, esencialmente, entre otras, en la sentencia 227/1988, de 29 de noviembre (EDJ 1988/543), seguida por otras, hasta la sentencia 166/2014, de 22 de octubre (EDJ 2014/195297), en las que se define la citada noción a la hora de estudiar la competencia estatal sobre el PAC recogida en el art. 149.1.18 CE (EDL 1978/3879). Y así expone la STC 166/2014:

“Esta es, en general, nuestra doctrina desde la STC 227/1988, de 27 de noviembre, FJ 32 (reiterada luego, entre otras, en las SSTC 98/2001, de 5 de abril, FJ 8, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 7), donde ya dijimos que “[e]l adjetivo ‘común’ que la Constitución utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del ‘procedimiento administrativo común’, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia —lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18—, coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias”.

5. De esta delimitación de la competencia aquí concernida pueden extraerse ya las siguientes conclusiones:

a) En primer lugar, que el diseño del “procedimiento administrativo común”, esto es, de esa estructura general del iter procedimental a que deben ajustarse todas las Administraciones públicas en todos sus procedimientos (STC 227/1988) es competencia exclusiva del Estado.

b) En segundo lugar, y derivado de lo anterior, que en esa tarea el Estado goza de libertad, pues con respeto a los principios que la propia Constitución le impone, como pueden ser el acatamiento de las garantías del art. 24.2 CE en la regulación del procedimiento administrativo sancionador (por todas, STC 18/1981, de 8 de junio), la eficacia de la Administración ex art. 103.1 CE, o la garantía de la audiencia del interesado “cuando proceda” de acuerdo con el art. 105 c) CE, aquél puede optar por varios modelos posibles.

c) En tercer lugar, que la titularidad de la competencia impuesta por el art. 149.1.18 CE hace que esa valoración corresponda hacerla única y exclusivamente al Estado, y que su resultado solamente pueda verse constreñido por el respeto a las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas. Así, es claro que el Estado no puede interferir en la organización interna de éstas, señalando los órganos competentes para determinados trámites como por ejemplo la presentación de solicitudes (STC 190/2000, de 13 de julio, FJ 11 a)] o imponiendo órganos estatales de control frente a los propios de las Comunidades Autónomas, como pueden ser el Consejo de Estado (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FJ 5) o la Intervención General del Estado (SSTC 150/2012, de 5 de julio, FJ 11, y 130/2013, de 4 de junio, FJ 12), ni tampoco regular un concreto modo de ejercer las competencias autonómicas (STC 36/1994, de 10 de febrero, FJ 6) o, en general, establecer una regla competencial “específica en la materia” (STC 94/2013, de 23 de abril, FJ 6), pues lo que sí tienen éstas reservado es la regulación de las “normas ordinarias de tramitación” del procedimiento [SSTC 175/2003, de 30 de septiembre, FJ 10 c), y 126/2002, de 20 de mayo, FJ 10 a)]. Pero fuera de estos límites impuestos, como decimos, por las competencias específicas y propias de las Comunidades Autónomas, el Estado tiene competencia para establecer las normas del procedimiento administrativo que aseguren un tratamiento común de todos los administrados en los aspectos más importantes de sus relaciones con las distintas Administraciones públicas.

d) Y en último lugar, que naturalmente los procedimientos especiales por razón de la materia que regulen las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus competencias deben siempre “respetar” ese modelo o estructura general definidos por el Estado (así, entre otras, SSTC 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 11; 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 7 y 150/2012, de 5 de julio, FJ 9), pues de otro modo éste no cumpliría su función de ser el procedimiento administrativo común”.

De lo expuesto se deduce, en primer término, que la esencia del “procedimiento administrativo común” es proporcionar a los administrados un tratamiento común ante todas las Administraciones Públicas. El modus operandi común, dirá algún autor. Se sigue así concibiendo al procedimiento Administrativo como presupuesto, garantía y límite de la actuación administrativa, y con una importante conexión con la competencia exclusiva que tiene el Estado en materia de legislación procesal, ex art. 149.1. CE, conforme a las STC 83/1986, de 26 de junio (EDJ 1986/83) y 71/1982, de 30 de noviembre (EDJ 1982/71).

Así, lo ha expresado de forma más reciente el TC. En efecto, la Sentencia 130/2013 (EDJ 2013/115675) en su FJ 7º establece:

“El adjetivo «común» que el precepto constitucional utiliza lleva a entender que lo que el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento...”

Por tanto, de la doctrina expuesta puede deducirse que la competencia que tiene el Estado en materia del PAC se trata de una competencia plena o exclusiva del Estado, a diferencia del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, en la que el art.149.1.18 sólo se refiere a las bases. La razón se encuentra, como dice el profesor MARTÍN RETORTILLO (1) en el hecho de que en el debate constitucional se desestimó la enmienda presentado por el Grupo Vasco nº 666, en el sentido de que se recogiese en el art. 149.1.18 CE el término “del procedimiento Administrativo Común”, en vez de “el Procedimiento Administrativo Común”, con el objeto de poner en relación dicha competencia con la anterior, las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, entendiéndose en el primer caso, que hay una referencia implícita a las “bases del”, que no existiría en el segundo caso, desligándose de la redacción utilizada para la anterior competencia.

Por ello, puede afirmarse que el PAC es una competencia exclusiva del Estado que permite una aplicación directa del mismo y no supletoria a las Comunidades Autónomas, y a las demás Administraciones (2), quedando a salvo la competencia de las Comunidades Autónomas para dictar legislación de desarrollo, no sólo en lo que se refiere a las peculiaridades derivadas de la organización administrativa de las Comunidades Autónomas, sino igualmente en aquellos supuestos en los cuales por razón de la materia las Comunidades autónomas tienen competencias para fijar los procedimientos administrativos especiales referidas a las mismas (3), tal como lo ha expresado el TC. Así se deduciría de la STC 76/1983 (EDJ 1983/76), a la hora de interpretar el art. 12.1 del Proyecto de la LOAPA.

La doctrina fundamenta el término “Común” en el sentido de “Directo” tal como se utiliza en el Derecho Privado, oponiéndose a aquél el término “Particular”, y no tanto el término “especial” (4). Y por ello se ha dicho la antinomia común-particular responde a la pregunta “qué regula”, y general-singular, a la de “qué relación guardan entre sí”.

Para algún autor el art. 149.1.18 CE en realidad lo que recoge es una competencia para fijar la legislación básica en materia de procedimiento administrativo común (5), frente a la opinión mayoritaria de la doctrina científica que admitía que la competencia en materia de régimen jurídico de las Administraciones Públicas se articula sobre el esquema bases-desarrollo a diferencia que para el PAC que es exclusiva. Ello tendría cierto apoyo en la plasmación del sistema de fuentes en el ámbito local que recogía el art. 5.C).a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184) hasta su anulación por la STC 214/1989 (EDJ 1989/11623). Otros autores dirán que la propia naturaleza de la competencia otorgada al PAC por la CE la convierte en “análoga al de una Ley de Bases” (6).

Ésta y otras singularidades servirán para que las nuevas LPACAP y LRJSP hayan terminado por separar ambas materias, cuestión ésta sobre la que la doctrina se manifestaba en sentido absolutamente contrario, al considerar que siguiendo el precedente de la LPA, la regulación del procedimiento administrativo exigía la promulgación de un código administrativo que regule no sólo el procedimiento administrativo en sentido estricto, sino también los principios generales de organización y actuación, el régimen de los actos administrativos y la situación de los interesados en el expediente (7). También cierta doctrina considera que la competencia en materia de “procedimiento administrativo común” es de carácter plena y exclusiva. (8)

A esta cuestión se ha venido recibiendo la doctrina y las diferentes sentencias del TC, como la nº148/1991, de 4 de julio (EDJ 1991/7285), que ha servido para entender que la legislación autonómica debe respetar el PAC en materia de revisión de oficio de sus propios actos. Así, la doctrina ha llamado la atención sobre el hecho en sí de que la derogada LRJPAC no contuviese referencia alguna al mencionado título competencial, derivado de lo dispuesto en el art. 149.18 CE, por lo que su carácter básico había de deducirse necesariamente de su Exposición de Motivos y de su art. 1.

De lo expuesto se deduce que el término “Procedimiento Administrativo Común” es mucho más amplio que la de “Procedimiento general” a la que parecía responder el Título IV de la Ley de 17 de julio de 1958, sobre Procedimiento Administrativo (EDL 1958/101) (9). Por tanto, el PAC implica de por sí un desplazamiento de todos aquellos procedimientos que no respeten las garantías mínimas establecidas en el mismo. Sin embargo, esta concepción ha tenido dos importantes escollos que han dado al traste, de facto, con la misma. La primera una interpretación jurisprudencial notoriamente contraria a esta concepción del procedimiento administrativo común, como veremos después, que de hecho lo ha convertido en un procedimiento de carácter general y aplicación subsidiaria que no básica (10); y en segundo lugar una concepción doctrinal negadora de la existencia de un procedimiento administrativo común, como ahora veremos, basada en la consideración de que el procedimiento regulado la LRJPAC no es un verdadero procedimiento administrativo.

Y llegamos al contexto actual tras la aprobación de sendas leyes de 2015. La LRJSP se dicta para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, pero de hecho contiene una importante regulación del Régimen de la Administración del Estado, hasta el punto de derogar la LOFAGE aprobada por Ley 6/1997, de 14 de abril (EDL 1997/22953). Como se dijo en el debate parlamentario, se ha producido una vuelta al contexto anterior a la LRJPAC, manteniéndose así el sistema que hubo con la LPA de 17 de julio de 1958.

Y así se indicaba en el Debate en Comisión, Diario de Sesiones del Congreso, de 21.7.2015, nº 870. p.7.

Con este formato dual se recupera la tradicional separación de las reglas reguladoras de los aspectos orgánicos respecto a las que regulan los procedimientos. Esta separación había sido superada por la actual Ley 30/1992 y ahora se cae en el mismo error. Esta escisión conduce a regular parcialmente determinados aspectos o figuras jurídicas en ambas leyes con diferentes remisiones que, lejos de clarificar la normativa y hacerla sistemática, coherente y ordenada, por utilizar los mismos términos que la exposición de motivos, dificulta la comprensión global de algunos aspectos de la regulación y aparecen múltiples conceptos jurídicos indeterminados, e incluso puede llegar a cuestionar seriamente el amparo constitucional utilizado en cada caso. Por ello, la innecesariedad e inconveniencia de dividir en dos leyes la propia Ley vigente 30/1992.”

La LPACAP se dicta, por tanto, bajo la competencia exclusiva que supone el PAC, viniéndose así a derogar la LRJPAC y la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso de los ciudadanos a los servicios públicos -LAESP- (EDL 2007/41808), y los dos reglamentos que, si bien no tenían carácter de aplicación directa, el RD 1398/1993, de 4 de agosto, regulador del ejercicio de la potestad sancionadora (EDL 1993/17573) y el 429/1993, de 26 de marzo, regulador del ejercicio de la responsabilidad patrimonial (EDL 1993/15801), pasan ahora a tenerlo dentro de la propia ley.  

En todo caso, sobre la separación normativa entre Régimen jurídico de las Administraciones Públicas (LRJSP) y Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPACAP), ha de decirse que en el contexto de la anterior Ley la doctrina entendió lógica dicha unificación, no obstante, la diferente competencia existente en cada caso, básica, la primera, exclusiva, la segunda (11), incluyendo la segunda dentro de la primera. (12)

En el debate parlamentario tal separación normativa determinó tres enmiendas a la totalidad (Grupo Socialista, Izquierda Plural y CIu), destacándose lo que exponía en el Diario de sesiones de 25.6.2015, p.43. nº 293 este último Grupo:

“Primero, innecesariedad e inconveniencia de dividir en dos las leyes de contenidos vigentes en la Ley 30/1992. Esta táctica legislativa de división no se encuentra suficientemente justificada. Por ello ha sido duramente criticada tanto por el Consejo de Estado como por la doctrina mayoritaria, por entender que no corresponde a una buena técnica legislativa y supone un claro perjuicio para la seguridad jurídica, un mal endémico que caracteriza al Gobierno del Partido Popular. Segundo, ambas regulaciones desbordan las competencias básicas estatales y suponen una afectación y una limitación de competencias autonómicas exclusivas o de desarrollo y ejecución, así como la vulneración del principio de autonomía local. El Consejo de Estado ya puso de relieve esta invasión competencial.”

Y en estos términos se formulaba la enmienda a la supresión del Proyecto de ley del Grupo Socialista nº 3:

“La necesidad de abordar una reforma integral y estructural de la normativa aplicable a las Administraciones Públicas tanto en sus relaciones ad intra como ad extra, con la que el Gobierno justifica su decisión de presentar, a un tiempo, un proyecto de ley de Régimen Jurídico del Sector Público y un proyecto de ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, plantea problemas fundamentales.

En primer lugar un problema de fundamento o enfoque.

Con estos dos proyectos de Ley, el gobierno pretende regular, por un lado, las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, el sistema de responsabilidad de las mismas y de su potestad sancionadora, la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y su sector público institucional (art. 1 Proyecto de ley de Régimen Jurídico del Sector Público) y, por otro lado, los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las administraciones públicas, incluidos el procedimiento sancionador y de responsabilidad de las administraciones, y el ejercicio por su parte de la potestad normativa, iniciativa legislativa y reglamentaria (art. 1 del Proyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). En otras palabras, separar en dos textos distintos la regulación, por un lado, del régimen jurídico de los aspectos orgánicos y, por otro, el de los procedimentales; o, si se prefiere, en uno el ámbito de relaciones internas y, en otro, el de las relaciones externas de las administraciones públicas.

Se argumenta que con ello se vuelve al modelo de régimen jurídico separado propio de nuestro derecho administrativo (Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y Ley de Procedimiento Administrativo de 1958).

Pero el Consejo de Estado, en su demoledor dictamen de 29 de abril de 2015, ha afirmado que la opción del Gobierno, lejos de responder a la tradición de nuestro Derecho Administrativo positivo, quiebra dicha tradición y lo hace en perjuicio de la claridad y simplicidad que debe presidir un sector del ordenamiento jurídico como es el régimen de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, vertebrador de nuestro ordenamiento jurídico público. En palabras del propio Consejo de Estado, «el enfoque que inspira la reforma proyectada, articulada en torno a los dos anteproyectos de ley de referencia, no entronca con la tradición jurídico-administrativa de nuestro ordenamiento; antes bien, supone una quiebra del esquema hasta ahora seguido en el derecho administrativo positivo español, generando una fractura del tratamiento sistemático que tradicionalmente han recibido el régimen de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas y la regulación del procedimiento administrativo. Tal ruptura, lejos de servir al fin de clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable confusión en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evidencian la rigidez del esquema seguido y su influencia para lograr una adecuada regulación de tales materias».

A pesar de que los proyectos de ley finalmente aprobados por el Consejo de Ministros el pasado 8 de mayo, han tenido en cuenta algunas de las observaciones derivadas de esta afirmación del Consejo de Estado, la deficiencia del enfoque adoptado y las disfunciones que provoca permanecen en los textos remitidos a las Cortes Generales.

Todo ello, se produce, como no puede ser de otro modo, en perjuicio de la seguridad jurídica que debe presidir las relaciones entre administraciones y, sobre todo, las relaciones de éstas con los ciudadanos. No es preciso señalar la importancia que para la ciudadanía tiene una ley de procedimiento administrativo. El ciudadano se relaciona con la Administración Pública todos los días, en todo tipo de gestiones. Cualquier tipo de confusión o falta de claridad en el régimen jurídico de este procedimiento administrativo común revierte, necesariamente, en un perjuicio para los ciudadanos.

Este enfoque de la reforma normativa proyectada, plantea un segundo problema.

Estos dos proyectos de ley han iniciado su tramitación parlamentaria con su publicación el 18 de Mayo pasado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, es decir, a dos meses y medio ordinarios de actividad de las Cámaras antes de su disolución por la convocatoria de las próximas elecciones generales.

El afán de sacarlos adelante asegura una tramitación parlamentaria que impedirá aportaciones técnicas imprescindibles para mejorar las deficiencias que presenten estos textos y, sobre todo, que hará imposible la búsqueda efectiva del consenso de fondo sobre dos leyes de extraordinaria importancia política y ciudadana y de enorme complejidad institucional y técnica, y no parece razonable que, en un aspecto tan «estructural» como es el relativo a la organización, funcionamiento y procedimientos de actuación de las administraciones públicas, se imponga unilateralmente un modelo al resto de formaciones políticas con representación parlamentaria y a futuras mayorías parlamentarias y de gobierno.

En tercer lugar, el Proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común si presenta la particularidad de constituir, en buena parte de su texto, una mera refundición de leyes preexistentes, en otras incorpora regulaciones sin antecedente real en nuestro Derecho que requerirían una reflexión sobre su justificación y sus consecuencias que la estrechez del calendario impediría en términos reales. Un mero ejemplo a este respecto lo constituye la nueva regulación del procedimiento de elaboración de normas por parte de las administraciones públicas (iniciativa legislativa y potestad reglamentaria) que recibe un tratamiento normativo inadecuado, derivado del enfoque disociado apuntado que diferencia entre aspectos orgánicos y procedimentales, que quedarían regulados cada uno de ellos por distintos textos legales.

Por todo lo expuesto, el Grupo Parlamentario Socialista pide la devolución al gobierno del Proyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.”

A modo de conclusión, puede decirse que la mencionada separación normativa no parece redundar en beneficio de la seguridad jurídica, ante el reenvío que suele tener lugar de una a otra ley, de modo que llega a perderse el hilo conductor normativo, deteriorándose en cierta medida la claridad y precisión jurídicas.


III. ¿Existe un verdadero procedimiento administrativo común?

La pregunta que nos hacemos es del todo obligada toda vez que algún sector doctrinal (13) ha considerado que el procedimiento que se regula el Título VI LRJPAC, como antes se hacía en la LPA de 1958, no es un verdadero procedimiento administrativo, sino un conjunto de disposiciones que ofrece al operador jurídico diversos instrumentos para poder desarrollar un procedimiento que de por sí no tiene el carácter de formalizado –siguiendo la distinción recogida en la Sentencia del TS de 12 de febrero de 1986; EDJ 1986/1220–, lo cual no es algo desconocido en el Derecho Comparado. (14)

Según esta concepción, un verdadero procedimiento administrativo debe contar además de con un sistema de preclusión de plazos a modo del procedimiento jurisdiccional, en el que cada trámite tiene su causa en el que le precede y es a su vez causa del que le sigue (15), de un conjunto de trámites perfectamente articulados, de modo que no queden aquéllos a la interpretación de parte del Instructor de un procedimiento. Esta tesis fue acogida por la Sentencia del TS de 6 de noviembre de 1986 (EDJ 1986/7044).

Sin embargo, esta concepción, a mi modo de ver, ha de entenderse por superada. LOPEZ RODÓ en el discurso de presentación ante las Cortes Españolas, de la LPA de 1958 ya tuvo ocasión de manifestar que la LPA de forma deliberada no había acogido la preclusión de los plazos procesales en la medida en que se trataba de ganar en eficacia ante los ciudadanos, eludiendo convertir al procedimiento en una “carrera de obstáculo que ha de salvar el particular para conseguir la resolución del expediente”. La Exposición de Motivos de la LPA ya lo expresaba así, considerando que la preclusión, a sensu contrario, “podría ser contraria a la agilidad y eficacia que demanda una Administración moderna”:

Por otro lado, podemos admitir que, si bien ni en el caso del procedimiento regulado en la LPA, ni en la LRJPAC, se trata de procedimientos rígidos o formalizados, ello no implica que no se puedan considerar como verdaderos procedimientos administrativos, en cuanto que contienen los trámites necesarios que deben ser practicados antes de dictarse la resolución que ponga fin al mismo.

En este sentido, podemos decir que existe un verdadero PAC, en todo su sentido más extenso, porque, primero, ello responde al mandato constitucional (art. 105.3 y 149.1.18 CE). En segundo lugar, el PAC ha sido definido por el propio TC. Y, por otro lado, se trata de una verdadera necesidad derivada de la superación de la dispersión existe y desigualdad jurídica producida en el contexto anterior a la promulgación de la LPA como ahora examinaremos, imponiéndose por razones de seguridad jurídica (art. 9.3 CE), por razones de respecto al principio de igualdad (art. 14 CE) y de eficacia de la actuación de la Administración, proscribiendo la arbitrariedad (arts. 103.1 y 9.3 CE).

El problema, por tanto, no es del legislador, sino del operador jurídico que debe creer y estar convencido de la necesidad y utilidad de la existencia de un procedimiento administrativo común. No parece estarlo cuando en una materia tan sensible como el silencio, que las Exposiciones de Motivos de 1958 y 1992 y 1999 de los textos codificadores siempre consideraron de obligado respeto en los procedimientos especiales, se ha permitido que el legislador sectorial (urbanismo) puede dejar sin efecto el régimen del PAC (art. 43.4 LRJPAC, tras la modificación por Ley 4/1999; EDL 1999/59899), al socaire de que el art. 242.6 del RDLeg 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y Ordenación Urbana (EDL 1992/15748), que también tiene carácter básico, no permite establecer un régimen de silencio contra legem (Sentencia del TS de 28 de enero de 2009, EDJ 2009/15183), olvidando que la LRJPAC expresamente indica que no se puede resolver de forma expresa en contra del sentido del silencio (art. 43.2), que no se olvide que es positivo en materia de urbanismo. (16)

Por otra parte, resulta digna de elogio la Jurisprudencia del TS que aplicó el régimen de la caducidad de la LRJPAC a todos los procedimientos disciplinarios, estuviese o no regulada en las leyes sectoriales, como era el caso de la LOPJ (EDL 1985/8754), donde no estaba expresamente recogida (así, por todas Sentencia del TS de 27 de febrero de 2006, EDJ 2006/15771).


IV. La batalla por el procedimiento administrativo común

Efectivamente, consolidar la existencia de un PAC ha sido una verdadera batalla entre el legislador y las diferentes Administraciones Públicas, e incluso frente a la Jurisprudencia. Así lo expresa GARRIDO FALLA cuando indica que “La historia del procedimiento administrativo es, entre nosotros, cabalmente, la historia entre la tensión unificadora del procedimiento común y la tensión disgregadora de los procedimientos especiales”. (17)

Así, la Ley Azcárate de 19 de octubre de 1889 constituyó un importante avance en la regulación del PAC sin apenas parangón alguno en el Derecho comparado, aunque fuese calificada como de “Derecho procedimental embrionario (18)”. Ello debe decirse con excepción de la famosa ley Camacho de 31 de diciembre de 1881, reguladora del procedimiento económico administrativo. La ley Azcárate se fundamentaba en la previsión en distintas bases de principios que deberían ser desarrollados por los Reglamentos de cada uno de los diferentes Ministerios, lo que tuvo lugar hasta poco antes de la promulgación de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958; desde el Reglamento de 22 de abril de 1890 hasta los de 1951 del Ministerio de Comercio o de 1954 del de Industria, todos ellos derogados después por la LPA. Sin embargo, pronto se pudo comprobar la gran dispersión de procedimientos existentes así como la diferente interpretación en cada uno de los Ministerios de las bases previstas en la ley de 1888. Vino entonces la necesidad de dar un tratamiento común a los administrados, de modo que no dependiese de la regulación procedimental efectuada en cada uno de los Ministerios.

Así surge la LPA de 1958, con vocación de proporcionar una regulación común del procedimiento administrativo, como dice, “en la medida de lo posible”, admitiendo las especialidades que pueden existir en cada materia, pero establece aspectos comunes que son infranqueables, como el silencio o el régimen de recursos (19). E incluso con la finalidad de extender su aplicación, mediante una adecuada adaptación al ámbito local e institucional (Disp. Final 4ª). Pero se trataba de una verdadera disposición con vocación de ser norma supletoria (art. 1.2). Con posterioridad, el Decreto de 10 de octubre de 1958 (EDL 1958/120), que enumera los procedimientos especiales que quedaban en vigor después de la publicación de la LPA venía a bajar los ánimos de la vocación de universalidad de la LPA, aunque reducía el número de procedimientos especiales de 500 a 27, al diferenciar lo que era procedimiento especial de una concreción por vía reglamentaria de los trámites previstos y admitidos en el procedimiento ordinario de la Ley, según recogía su Preámbulo, siendo vanos los intentos doctrinales de pretender justificar las razones de la existencia de los procedimientos especiales.

La LPA sólo fue objeto de una reforma, la que tuvo lugar por Ley de 2 de diciembre de 1963 (EDL 1963/1011), pese a que se contemplaba una revisión trienal (Disp. Final 5ª).

Sin embargo, tras la promulgación de la CE y conforme al mandato del art. 149.1.18 CE, paso de convertirse en Derecho Supletorio, conforme a lo dispuesto en su art. 1.2, para convertirse en Derecho básico de aplicación directa (20), vinculante para las Comunidades Autónomas, en lo que constituyese ese denominador común que supone el “procedimiento Administrativo Común”.

Las Comunidades Autónomas, a través de sus Estatutos, empezaron a admitir una competencia propia en materia de procedimiento administrativo referido al Derecho sustantivo propio autonómico y a las especialidades de la organización de las CCAA. (21)

 Por Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se regula el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común, no afirmando tanto la supletoriedad de la Ley como su aplicación a todas las Administraciones Públicas definidas en el art. 2 de la Ley, con excepción de la Administración Corporativa, según se deducía de su Exposición de Motivos y del art. 1 de la Ley, en cuanto regulaba su objeto, porque no se indicaba así el titulo competencial, infringiendo así la doctrina de la Sentencia del TC 69/88, de 19 de abril (EDJ 1988/385) sobre el deber de indicar lo que tiene carácter básico. Por otro lado, debe recordarse que la Disp. Trans. 1ª, respecto de la Administración Corporativa, preveía la aplicación de la LRJPAC “en lo que proceda”. Algún autor entendía, por otro lado, que dicho procedimiento regulado en el Título VI era extensible incluso a la actividad de las Administraciones Públicas de carácter privado (22), y se consideraba que podía jugar como procedimiento concéntrico (23) o excéntrico en alusión a su carácter directo o supletorio.

Fue objeto de reforma por la Ley 4/1999, que mejoró la redacción inicial (24)


V. Principales novedades recogidas en la Ley 39/2015 sobre la noción del Procedimiento Administrativo Común

Puede decirse que la nueva LPACAP ha sido especialmente escrupulosa en consolidar la existencia de un verdadero procedimiento administrativo común. Ha adoptado diversas garantías para que dicho procedimiento no se convierta un brindis al sol, yendo más lejos, ya no sólo de la LPA, sino incluso de la LRJAC.

Dentro de las principales novedades a que se refiere la LPACAP sobre esta materia destacaremos, en primer término, la proclamación que hace la Exposición de Motivos de reafirmar la necesidad de garantizar el respeto a unas condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, regulando las garantías mínimas que corresponden a todos los ciudadanos, lo que se extiende a todas las potestades administrativas, que como novedad también recoge la de iniciativa legislativa, sin justificar suficientemente esta previsión.

Admite, no obstante, la LPACAP, como no podía ser de otra manera, que por razón de la materia puedan existir especialidades administrativas, pero reitera que su carácter común es de aplicación a “todas las Administraciones Públicas y respecto de todas sus actuaciones”. Esto supone una verdadera llamada de atención a la Jurisprudencia del TS que ha venido admitiendo en el ámbito del urbanismo, como he supuesto, un régimen especial en una materia tan delicada e importante como el silencio administrativo, del que ya el art. 1.3 LPA expresó que su regulación era de aplicación directa para todo procedimiento administrativo. Se permite eso sí, que las Comunidades Autónomas puedan dictar normas de procedimiento para la aplicación de su derecho sustantivo, siempre que respeten las reglas “que por ser competencia exclusiva del Estado, integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con carácter básico”.

La Exposición de Motivos, además, contiene una llamada de atención a la Jurisprudencia permisiva sobre la existencia de diferentes regímenes en materia de silencio al recordar que la Ley 4/99, de 13 de enero, reformuló el régimen del silencio para incrementar “la seguridad jurídica de los interesados”. Y, finalmente, admite que las especialidades procedimentales que luego se desarrollarán en las Disposiciones Adicionales se justifiquen por la necesidad de realizar trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma.

Y así llegamos al art. 1 LPACAP, que viene a expresar lo que se denomina el objeto de la Ley:

“1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar...”

De dicho precepto se puede observar, en primer término, que pasa a reconocerse el carácter de PAC al procedimiento sancionador y de responsabilidad de las Administraciones Públicas, del que carecían los regulados en el RD 1398/1993, de 4 de agosto, y en el RD 429/1993, de 26 de marzo, respectivamente, al igual que otros procedimientos también objeto de desarrollo reglamentario, como el RD 2225/1993, de 17 de diciembre, de concesión de ayudas públicas (EDL 1993/19089), y el RD 1778/1994, de 5 de agosto, de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones (EDL 1994/17289).

Pero no sólo eso; el procedimiento en materia de elaboración de disposiciones generales que recogía la LPA, art. 129 a 132, y que mantenía vigente la LRJPAC, aunque no tuviese carácter básico (Sentencia del TC 15/1989, de 26 de enero; EDJ 1989/582) pasa a hora a regularse en la LPACAP, como Título VI, y con tal carácter de PAC.

Por otro lado, el párrafo 2º establece el conjunto de causas y supuestos que pueden justificar la existencia de un procedimiento especial, que además de una previsión legal, requiere de una justificación y una adecuación al fin pretendido. Se potencia así, de forma relevante el objeto de la ley de constituir un verdadero PAC.

Dicho precepto fue objeto de la enmienda nº 4 del Grupo de UPyD, que pretendía la incorporación de la expresión de “y de manera razonada” para justificar la existencia de un procedimiento especial. La enmienda prospera en fase de Comisión, pero con la expresión equivalente “y de manera motivada”. La justificación era la de “Concretar el principio de legalidad en que las Administración razone y justifique todas sus decisiones.”

No prosperó, sin embargo, la enmienda nº 64 del Grupo de Izquierda Plural, que pretendía que se incorporase el respeto por parte de todos los procedimientos especiales a la referencia de que a falta de plazo éste fuera de tres meses, lo cual puede justificarse en que la propia naturaleza de esta previsión, que de por sí es de carácter general o subsidiaria, como lo justifica la referencia “a falta de previsión del plazo máximo”.

Las enmiendas nº 189 y 190 del Grupo Socialista son enmiendas de modificación y supresión, que pretendían mantener la regulación anterior recogida en el art. 1 LRJPAC. Por ello, manifiesta le enmienda que “La reserva de ley que propone el proyecto resulta desproporcionada. Infinidad de trámites procedimentales son y han sido siempre regulados tradicionalmente por normas de reglamentarias, más adecuadas para una regulación prolija de los actos y trámites de cada procedimiento.”

El texto de la enmienda no prosperó, en línea con la enmienda nº 3 de supresión del proyecto de ley, al que ya hemos hecho referencia, siendo todas ellas reproducidas en el Senado y con igual fortuna.

El art. 2 LPACAP viene a delimitar en mayor medida el ámbito de aplicación de la Ley respecto de la regulación recogida en la LRJPAC, incluyendo ya expresamente a la Administración Corporativa, aunque en la LPACAP se presente en este precepto con un carácter más supletorio que de aplicación directa.

Dicho precepto fue objeto de diversas enmiendas, como la nº 191 del Grupo Socialista, que pretendía acoger el contenido del art. 2 LRJPAC, y así expresaba como finalidad la de “mantener la redacción del vigente artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, mucho más preciso. Así se evitan los problemas de interpretación y deficiencias que plantea la redacción del proyecto de ley en este punto...”

También se presentaron las enmiendas nº 5 del Grupo UPyD, para completar la lista de órganos constitucionales previsto en el art.2.3 del Proyecto, a los que se aplicaba la LPACAP, pero dicho apartado terminó por desaparecer. Y la enmienda nº 30 del Grupo Vasco que pretendía acoger, dentro del ámbito subjetivo, a las Administraciones Públicas incluidas en el proyecto de Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas remitiéndose a la misma. La enmienda nº 257 era de supresión del apartado 3º, que se refiere a la administración ejercida por dichos órganos constitucionales, y basada en una mejora técnica, sí prosperó, desapareciendo ya en Comisión, y determinando el cambio de la numeración de los apartados 4º y 5º, que pasan a ser 3º y 4º.

La enmienda nº 273 del Grupo socialista en el Senado tenía un carácter más amplio, justificando la vuelta al art. 2 LRJPAC a la hora de delimitar la definición de Sector Público, y ello por razones de respeto al Derecho de la competencia, y así disponía:

Se propone mantener la redacción del vigente artículo 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, mucho más preciso. Así se evitan los problemas de interpretación y deficiencias que plantea la redacción del proyecto de ley en este punto.

Así, se evita que se rijan por normas administrativas todo el sector público, incluidas las sociedades mercantiles o las fundaciones que, por definición, no se rigen por el Derecho Administrativo o la posibilidad, que parece contemplar el artículo 2.2 del proyecto, quebrando nuestro Derecho administrativo y en colisión probablemente con el Derecho de la competencia emanado de la Unión Europea, de que estas entidades privadas del sector público puedan ejercer potestades administrativas.

Asimismo, se evita un precepto innecesario e insuficiente como el artículo 2.3 del proyecto. Innecesario porque, por definición y así viene ocurriendo, en su actuación de naturaleza administrativa los órganos constitucionales se someten, en defecto de normativa propia, al derecho administrativo. Insuficiente porque, dado el carácter básico de esta ley, deberían contemplarse los órganos análogos existentes en las Comunidades Autónomas.

Por último se evitaría con la redacción propuesta el defecto que presenta el proyecto de ley al no considerar a las Universidades Públicas como Administración...”

En el mismo sentido se expresa la enmienda nº 327 del Grupo Entesa pel Progrés de Catalunya.

La Disp. Adic. 1ª va referida a la justificación de los procedimientos que pueden ser considerados especiales por razón de la materia. Resulta ser un precepto de vital importancia, pues viene a recoger los procedimientos especiales a los que es de aplicación su normativa específica, y supletoriamente la LPACAP, indicando las causas que justifican su existencia, como son la posibilidad de que no se exijan alguno de los trámites previstos en esta ley, o que regulen trámites adicionales o distintos. Se observa que se mantiene el régimen de la ley 30/92, aunque se amplia a los procedimientos en materia aduanera, extranjería y asilo, incluidos los de carácter sancionador, y al procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial, manteniéndose los de carácter tributario, recogidos ya en la Disp. Adic. 5ª, como en materia de Seguridad Social y Desempleo (Disp. Adic. 7ª LRJPAC). No hay pues, más procedimientos especiales que puedan exceptuar el régimen de la LPACAP que los aquí indicados, o los que cumplan las exigencias del art. 2 de la Ley.

La Disp. Final 1ª relativa al título competencial viene a cerrar el capítulo de garantías en materia de PAC. Así, se refleja el título competencial invocado, a diferencia de la LRJPAC, como es el art. 149.1.18 CE.

Dicho precepto fue objeto de la enmienda nº 187 del Grupo Catalán Ciu, que pretendía la supresión del apartado 2º, referido a la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos, así como a la Disp. Adic. 2ª de adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado, en el ejercicio de la competencia prevista en el art. 149.1.14 (Hacienda General) y 149.1.13 ( bases y Coordinación de la Planificación general de la actividad económica) de la Constitución Española, encontrando su justificación en la afirmación de que

“El ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria es una función constitucionalmente reconocida al Gobierno en el artículo 87 CE. En consecuencia no es admisible su regulación y tratamiento como un mero procedimiento administrativo como tampoco es admisible la inclusión de la iniciativa legislativa de las Comunidades.”

En el mismo sentido se expresa la enmienda nº 243 del Grupo Socialista. Por otro lado, la enmienda nº 63 del Grupo Vasco pretendía la modificación del apartado 3º de la Disp. Final 1ª, al objeto de ampliar el elenco de preceptos de aplicación exclusiva a la Administración General del Estado.

Las Disp. Finales 5ª y 6ª constituyen los últimos resortes para garantizar la plena eficacia del PAC, previendo la adaptación normativa y el desarrollo normativo de la Ley. Así disponen estos preceptos:

“Disposición final quinta. Adaptación normativa.

En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley.

Disposición final sexta. Desarrollo normativo de la Ley.

Se faculta al Consejo de Ministros y al Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, para dictar cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para el desarrollo de la presente Ley, así como para acordar las medidas necesarias para garantizar la efectiva ejecución e implantación de las previsiones de esta Ley.

Este deber de adaptación es un elemento fundamental para dar plena efectividad al PAC. De esta manera se impone su naturaleza de PAC, sin olvidar los anteriores preceptos que limitan la autonomía de cualquier legislador, incluido el estatal, para establecer trámites que justifiquen nuevos procedimientos especiales. Lo que no se determina es la consecuencia derivada de la superación de dicho plazo de un año sin que haya tenido lugar tal adaptación, pero ello no podrá impedir la aplicación de lleno de la Ley 39/2015...”


VI. Valoración final

La LPACAP no puede ser valorada de forma singular sin hacer una valoración conjunta con la LRJSP. La opción del legislador de separar ambas materias por el hecho de que se presenten en la CE con una atribución competencial distinta resulta un tanto discutible. Supone un regreso, como se dijo en el debate parlamentario, a la situación existente en 1958.

La mencionada LRJSP, aunque pueda escapar esta valoración del objeto de este trabajo, ha supuesto más bien una regulación de la organización de la Administración del Estado y su extensión a las Comunidades Autónomas puede resultar de dudosa constitucionalidad. Por otro lado, la separación ratione materiae, entre PAC y bases del régimen jurídico, obliga a continuas remisiones de ambos textos que determinan que el operador jurídico tenga que manejar conjuntamente dos textos en vez de uno.

Sin embargo, no puede olvidarse como aspecto netamente positivo la búsqueda del legislador por el mantenimiento y consolidación de un verdadero PAC, frente a posiciones doctrinales y jurisprudenciales que merman su objeto u contenido. A mi modo de ver, tendrá que reabrirse de nuevo el debate sobre el régimen del silencio en materia de urbanismo, pues se viene a seguir manteniendo lo que era voluntad del legislador de 1999 en el art. 24.3.a LPACAP. Se asientan para ello diferentes garantías para consolidar esta institución como hemos visto, por lo que en este punto la valoración de la LPACAP merece un juicio positivo.

En suma, nos encontramos ante un texto normativo, con luces y sombras, en cuanto a la materia ahora examinada, de modo que será su aplicación efectiva, más allá del elevado período de vacatio legis, la que termine por colocar las cosas en su sitio y constituya la mejor referencia del juicio crítico que merece esta Ley.

Y, en cuanto a la Jurisprudencia, a mi modo de ver, tendrá que ser más receptiva con la aceptación de lo que constituye PAC, todo ello en garantía del respeto a las condiciones básicas de Procedimiento para todos los ciudadanos y ante todas las Administraciones Públicas.


VII. Bibliografía

- COSCULLUELA MONTANER L, “Manual de Derecho Administrativo. Parte General” 21ª edición, Ed. Civitas-Thomson Reuters. Pamplona, 2010.

- DIEZ SÁNCHEZ J.J. “El Procedimiento Administrativo Común y la doctrina constitucional”, Madrid, 1992

- GARCÍA DE ENTERRÍA E, FERNANDEZ RODRIGUEZ T.R, “Curso de Derecho Administrativo” Ed. Civitas, Madrid 2000.

- GARRIDO FALLA, F., y FERNANDEZ PASTRANA, J.M., “Régimen Jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas” (Un estudio de la Ley 30/1992). Ed. Civitas, Madrid, 1995, 2ª Edición

- GONZALEZ NAVARRO, F., “ El procedimiento administrativo de las Corporaciones Locales”, Tratado de Derecho Municipal, Ed. Civitas, Madrid 1988..

- GONZALEZ PEREZ J, GONZALEZ NAVARRO, F., “Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común” (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), 2ª edición, Ed. Civitas, Madrid, 1999.

- LOPEZ MENUDO, F., “Los principios generales del procedimiento Administrativo”, RAP nº129, septiembre-diciembre de 1992.

- LOPEZ-NIETO Y MALLO, F., “El procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas”, Ed. BAYER HNOS. S.A, Barcelona, 1993.

- MARTIN RETORTILLO, S., “Reflexiones sobre el Procedimiento Administrativo Común”, RAP nº1331, 1993

- MUÑOZ MACHADO, S., “Los principios generales del procedimiento Administrativo comunitario y la reforma de la legislación básica española “, en REDA (1992), 75.

- PARADA VAZQUEZ, R., “Derecho Administrativo I. Parte General. 18ª Edición. Editorial Marcial Pons. Madrid. 2010.

- PIÑAR MAÑAS, J.L., “Procedimiento Administrativo y Comunidades Autónomas en Gobierno y Administración”, II, Madrid, 1988.


VIII. Modificaciones derivadas de la LPACAP en comparación con la LRJPAC



LRJPAC


LPACAP


Objeto

Artículo 1. Objeto de la Ley

La presente ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas.

Artículo 1. Objeto de la Ley

1. La presente Ley tiene por objeto regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

2. Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.


Ámbito de aplicación

Artículo 2.   Ámbito de aplicación

1. Se entiende a los efectos de esta ley por Administraciones Públicas:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración local.

2. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la presente ley cuando ejerzan potestades administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.

Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación

1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.

4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.


Especialidades por razón de materia

Disposición Adicional Quinta.   Procedimientos administrativos en materia tributaria

1. Los procedimientos tributarios y la aplicación de los tributos se regirán por la Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantías de los contribuyentes, por las Leyes propias de los tributos y las demás normas dictadas en su desarrollo y aplicación. En defecto de norma tributaria aplicable, regirán supletoriamente las disposiciones de la presente Ley.

En todo caso, en los procedimientos tributarios, los plazos máximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, así como, en su caso, los efectos de la falta de resolución serán los previstos en la normativa tributaria.

2. La revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los arts. 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma.

Disposición Adicional Sexta.   Actos de Seguridad Social y Desempleo

1. La impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, en los términos previstos en el art. 2 de la Ley de Procedimiento Laboral, texto articulado aprobado por Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril, así como su revisión de oficio, se regirán por lo dispuesto en dicha ley.

2. Los actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social se regirán por lo dispuesto en su normativa específica.

Disposición Adicional Séptima.   Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social

Los procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social y para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social se regirán por su normativa específica y, subsidiariamente, por las disposiciones de esta ley.

Disposición Adicional Octava.   Procedimientos disciplinarios

Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual se regirán por su normativa específica, no siéndoles de aplicación la presente ley.

Disposición Adicional Octava bis.   Procedimiento sancionador en materia de tráfico y seguridad vial 

Los procedimientos administrativos para la imposición de sanciones por infracciones en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, se regirán por lo dispuesto en su legislación específica y, supletoriamente, por lo dispuesto en esta Ley.

Disposición Adicional Undécima.   Procedimientos administrativos instados ante misiones diplomáticas y oficinas consulares

Los procedimientos instados ante las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares por ciudadanos extranjeros no comunitarios se regirán por su normativa específica, que se adecuará a los compromisos internacionales asumidos por España y, en materia de visados, a los Convenios de Schengen y disposiciones que los desarrollen, aplicándose supletoriamente la presente Ley.

Disposición Adicional Primera. Especialidades por razón de materia

1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.

2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.

d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.



Adaptación normativa

Disposición Adicional Tercera.   Adecuación de procedimientos

Reglamentariamente, en el plazo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, se llevará a efecto la adecuación a la misma de las normas reguladoras de los distintos procedimientos administrativos, cualquiera que sea su rango, con específica mención de los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución expresa produzca.

Disposición Final Quinta. Adaptación normativa

En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley.



Título competencial


Disposición Final Primera. Título competencial

1. Esta Ley se aprueba al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

2. El título VI de iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones y la disposición adicional segunda de adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado, se aprueban también al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda general, así como el artículo 149.1.13.ª que atribuye al Estado la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

3. Lo previsto en los artículos 92 primer párrafo, 111, 114.2 y disposición transitoria segunda, serán de aplicación únicamente a la Administración General del Estado, así como el resto de apartados de los distintos preceptos que prevén su aplicación exclusiva en el ámbito de la Administración General del Estado.


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NOTAS:

(1) MARTIN RETORTILLO SEBASTIÁN “Reflexiones sobre el Procedimiento Administrativo Común”, RAP nº131, 1993, p-7-33.

(2) En este sentido GARCIA DE ENTERRIA, “Curso de Derecho Administrativo II”, Madrid, 2000, Ed. Civitas, p. 436, GONZALEZ PEREZ, GONZALEZ NAVARRO, “Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común” (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), 2ª edición, Ed. Civitas, Madrid, 1999: DIEZ SÁNCHEZ “El Procedimiento Administrativo Común y la doctrina constitucional”, Madrid, 1992. p. 56 y ss.

(3) En el mismo sentido, COSCULLUELA, “Manual de Derecho Administrativo. Parte General” 21ª edición, Ed. Civitas-Thomson Reuters. Pamplona, 2010.p.353.

(4) LOPEZ MENUDO, “Los Principios generales del procedimiento Administrativo”, RAP nº 129, septiembre-diciembre de 1992, ob. cit. p. 65.

(5) En este sentido, MUÑOZ MACHADO, “Los principios generales del procedimiento Administrativo comunitario y la reforma de la legislación básica española”, en REDA (1992), 75, p. 330 y ss.

(6) LOPEZ MENUDO, “Los principios generales del procedimiento Administrativo”, RAP nº129, septiembre-diciembre de 1992, p.68. En sentido casi idéntico, LOPEZ-NIETO Y MALLO, “El procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas”, Ed. BAYER HNOS. S.A, Barcelona, 1993. p. 250

(7) GONZALEZ PEREZ, GONZALEZ NAVARRO, “Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común” (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), 2ª edición, Ed. Civitas, Madrid, 1999, p. 107.

(8) GARCIA DE ENTERRIA, “Curso de Derecho Administrativo II”, Madrid, 2000, Ed. Civitas, p. 449.

(9) Pese a que a veces se confundan, así GARRIDO FALLA y FERNANDEZ PASTRANA  “Régimen Jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas” (Un estudio de la Ley 30/1992), p. 283. Ed. Civitas, Madrid, 1995, 2ª Edición. No son lo mismo para LOPEZ MENUDO F, “Los principios generales del procedimiento Administrativo”, RAP nº129, septiembre-diciembre de 1992, p. 43. En contra PIÑAR MAÑAS, “Procedimiento Administrativo y Comunidades Autónomas en Gobierno y Administración”, II, Madrid, 1988, p. 1460 y ss.

(10) Al margen de aquellos supuestos, como el ámbito tributario en el que la relación es de supletoriedad, amparada por la Disp. Adic. 5ª (Sentencia del TS de 23 de febrero de 2012, EDJ 2012/25445).

(11) Así, GONZALEZ NAVARRO, en la obra colectiva citada, p. 136.

(12) MARTIN RETORTILLO S, ob. cit, p. 23.

(13) GONZALEZ NAVARRO, en la obra colectiva citada, p. 90, y añade después que ese procedimiento administrativo común es una figura fantasmal, p. 105.

(14) En este sentido, la Ley alemana de Procedimiento Administrativo de 25 de mayo de 1976.

(15) GONZALEZ NAVARRO,  ob. cit, p. 93.

(16) Y frente al aludido temor a la consolidación de situaciones urbanísticas alarmantes siempre cabría el recurso a la revisión de oficio y a la nulidad de pleno derecho de los actos inexistentes, a que se refiere el art. 62.1.f LRJPAC, hoy art. 47.1.f) LPACAP.

(17) GARRIDO FALLA y FERNANDEZ PASTRANA, “Régimen Jurídico y procedimiento de las Administraciones Públicas” (Un estudio de la Ley 30/1992), p. 283. Ed. Civitas, Madrid, 1995, 2ª Edición.

(18) LOPEZ MENUDO, “Los principios generales del procedimiento Administrativo”, RAP nº129, septiembre-diciembre de 1992, p.39.

(19) También así lo ha manifestado la manifestado la doctrina, COSCULLUELA L, ob. cit. p.354, que considera al silencio un tema central entre las garantías del administrado.

(20) Igualmente PARADA VAZQUEZ, “Derecho Administrativo”. Volumen I, Parte General, 18ª edición, Madrid 2010, p.200, GARCÍA DE ENTERRÍA, FERNANDEZ RODRIGUEZ, “Curso...”, GONZALEZ NAVARRO, ob. cit. p. 286, con la excepción de PIÑAR MAÑAS, ob. cit.

(21) Así, art. 10 del Estatuto Vasco, art.9 del Estatuto Catalán, o 27 del gallego.

(22) GARCIA DE ENTERRIA-FERNÁNDEZ, “Curso…” ob. cit. p. 452.

(23) Como ocurría con los de carácter local sujetos al RD 2568/1986, de 28 de noviembre que regula el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, GONZALEZ NAVARRRO, F, ob.cit, p. 284.

(24) GARCIA DE ENTERRIA-FERNANDEZ T.R, “Curso…”, ob, cit. p. 201, que pone de relieve las críticas duras recibidas por la LRJPAC.

(25) GARCIA DE ENTERRIA-FERNÁNDEZ, “Curso…” ob. cit. p. 451.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", el 1 de mayo de 2016.


(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).


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