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Novedades en el ámbito económico-financiero para las entidades locales en el ejercicio 2017

Por Dª Mª Carmen Aparisi Aparisi

Interventora del Ayuntamiento de Torrent (Valencia).

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Economía,dinero

  SUMARIO:

     I. Introducción

     II. Aplicación transitoria de la LPGE de 2016 en 2017. Problemática

     III. Proyecto de LPGE 2017

     IV. Base de Datos Nacional de Subvenciones

     V. Aplicación práctica de la regla de gasto. Consultas

     VI. Destino del superávit. Inversiones financieramente sostenibles

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I. Introducción

La situación que está viviendo nuestro país actualmente, con un Gobierno sin mayoría y con la prórroga presupuestaria de los presupuestos generales del 2016, han generado y generan gran incertidumbre para resolver problemas como el control de déficit público y de la deuda, los objetivos de estabilidad presupuestaria, el límite del gasto no financiero o techo de gasto para el actual ejercicio 2017, la actualización de los valores catastrales, la participación en los Tributos del Estado, así como el conjunto de medidas encaminadas para la contención del gasto público, como es la política de personal contenida cada año en los Presupuestos Generales del Estado, concretamente en el capítulo 1 del presupuesto, lo que ha venido a condicionar el contenido de los presupuestos de las entidades locales, ante el desconocimiento de cómo tener que abordar determinados aspectos que habitualmente vienen prefijados cada año por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Estamos hablando de sostenibilidad financiera, ahorro de costes, contención del gasto público a través del instrumento que nos habilita la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, la Regla de Gasto, regla que es muy beneficiosa para el cumplimiento de los objetivos que se han asignado al Reino de España y fastidiosa para muchos gestores, muchos políticos, que limitan sus facultades al no poder gastar más de lo que permite el techo de gasto, lo que choca con las expectativas de sus mandatos que intentan ser solventes de cara a la ciudadanía, para poder renovar sus respectivos mandatos.

Ante la prórroga de los Presupuestos generales del Estado para 2017, teniendo en cuenta el Plan Presupuestario de 2017 elaborado por España y remitido a Bruselas, en el Acuerdo del Consejo de Ministros del 2 de diciembre de 2016 se dio cuenta del informe de situación de la economía española (arts. 12.3 y 15.5 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF-; EDL 2012/64550). En dicho acuerdo se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria para el subsector Corporaciones Locales, en líneas con los últimos años, que contemplan un déficit del 0%.

Resulta de interés el artículo publicado el pasado mes de diciembre de 2016 en la Revista de Derecho Local, que lleva como título “La aprobación del presupuesto de 2017 por las entidades locales” (EDO 2016/1010506) que trata de la problemática generada por la prórroga de los presupuestos generales del Estado y las implicaciones del mismo en los presupuestos de las entidades locales.

En cuanto a los objetivos de deuda pública, se establece una senda decreciente en el 2,9% del Producto Interior Bruto -PIB-. El cumplimiento de este objetivo ha generado posiciones contrarias y diferentes por parte de algunos compañeros, pues el criterio a la hora de calcular este objetivo es distinto y las implicaciones también lo son. Hay un sector que entienden que esta exigencia legal para las Entidades Locales se reconduce a cumplir el régimen legal de endeudamiento aplicable a las entidades locales, es decir, los límites que a tal efecto establece el art. 53 TRLRHL (EDL 2004/2992), mientras que otro sector (en palabras de D. José Joaquín Serrano Ortega) entiende que el objetivo de la deuda en la LOEPYSF está definido a nivel de subsector local, es decir, subsector corporaciones locales y, aunque tengamos nuestro endeudamiento en un 120% o un 140%, no surgirá la necesidad de elaborar un plan económico financiero a no ser que el propio Ministerio de Hacienda y Función Pública así lo diga.

De esta manera, conocemos el objetivo de la deuda pública para el subsector entidades locales que queda fijado por el Consejo de Ministros en el 2,9% del PIB, conociendo así el objetivo global, pero debiera dilucidarse cuál sería el objetivo de la deuda de cada entidad individualmente considerada.

Si bien hay compañeros que vienen considerando el límite de la deuda pública a los límites fijados para la autorización de operaciones de endeudamiento, conforme la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de Presupuestos generales del Estado para 2013 (EDL 2012/260685), la realidad es que el objetivo de la deuda pública no queda definido para cada entidad local sino para el conjunto de las entidades locales, cuestión que debe determinarse con claridad por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública, teniendo en cuenta las múltiples implicaciones que conlleva, entre otras, la obligación del interventor de emitir informe sobre el cumplimiento del objetivo de deuda con ocasión de la elaboración de los presupuestos generales de la entidad local.

Así, es opinión de quien suscribe el considerar que no es posible evaluar el cumplimiento de este objetivo por parte de la entidad local, pues estamos ante un indicador global del PIB para el conjunto de las entidades locales. Y no se da la necesidad (tal y como ha señalado D. José Joaquín Serrano Ortega) de elaborar un plan económico financiero como consecuencia del incumplimiento de este objetivo.

En el informe de situación de la economía española también se establece la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española. La variación del gasto computable nominal de las Corporaciones Locales no podrá superar dicha tasa de referencia en este periodo, siguiendo la Ley Orgánica de Estabilidad y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento:


Tasa de Referencia nominal (% variación anual)

2017

2018

2019

2,1

2,3

2,5


Sobre este punto insistiré más adelante, sobre la necesidad de evaluar el objetivo de la regla de gasto con ocasión de la elaboración del presupuesto.

El citado Consejo de Ministros también aprobó el RD-ley 3/2016, de 2 de diciembre, por el que se adoptan medidas en el ámbito tributario dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y otras medidas urgentes en materia social (EDL 2016/215386). En el mismo se vuelven a actualizar los valores catastrales para 2017. Todos los años, a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado -LPGE-, se aprueban los coeficientes de actualización de los valores catastrales. No obstante, al no haberse podido tramitar la LPGE para 2017 a tiempo, se ha utilizado este cauce normativo para su aprobación en la medida en que la actualización de los valores catastrales tiene repercusión inmediata en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, impuesto que se devenga el 1 de enero de cada año natural.

En concreto, los coeficientes de actualización de valores catastrales quedan fijados para 2017 en los siguientes términos:


Año de entrada en vigor ponencia de valores

Coeficiente de actualización

1984, 1985, 1986, 1987, 1988, 1989 y 1990

1,08

1994

1,07

1995

1,06

1996

1,05

1997, 1998, 1999 y 2000

1,04

2001, 2002 y 2003

1,03

2005, 2006, 2007, 2008 y 2009

0,92

2010

0,90

2011

0,87


Estos coeficientes se aplicarán a los municipios incluidos en la Orden HAP/1553/2016, de 29 de septiembre (EDL 2016/160316), en los siguientes términos:

a) Cuando se trate de bienes inmuebles valorados conforme a los datos obrantes en el Catastro Inmobiliario, se aplicarán sobre el valor asignado a dichos bienes para 2016.

b) Cuando se trate de valores catastrales notificados en el ejercicio 2016, obtenidos de la aplicación de Ponencias de valores parciales aprobados en el mencionado ejercicio, se aplicarán sobre dichos valores.

c) Cuando se trate de bienes inmuebles que hubieran sufrido alteraciones de sus características conforme a los datos obrantes en el Catastro Inmobiliario, sin que dichas variaciones hubieran tenido efectividad, el coeficiente se aplicará sobre el valor asignado a tales inmuebles, en virtud de las nuevas circunstancias, por la Dirección General del Catastro, con aplicación de los módulos que hubieran servido de base para la fijación de los valores catastrales del resto de los bienes inmuebles del municipio.

Finalmente, cada año, con motivo de la aprobación de la LPGE, se regulan los gastos en materia de personal que afectan a los Presupuestos Municipales.

En relación al impacto de la devolución de la parte de la paga extra del ejercicio 2012 que se ha realizado durante el 2016, es muy similar al registrado en el 2015 y, por tanto, no ha derivado un aumento del gasto con respecto al ejercicio anterior. Para el próximo año se estima que la remuneración de gastos de personal incorpore en su nivel de incremento el derivado de nuevas incorporaciones derivadas de ofertas de empleo público anteriores: “Como resultado de lo anterior, se estima que la remuneración de los asalariados, en términos relativos al PIB, disminuirá del 11% en el 2016 al 10,6% en el 2017.

Fuera de dichas apreciaciones, el plan presupuestario de 2017 no contempla ninguna subida salarial en lo que respecta al capítulo 1 de gasto de personal, a diferencia de lo que establecía la LPGE para el 2016 (EDL 2015/186942), que contemplaba un incremento máximo del 1%. Realizadas las consultas al Ministerio, el mismo ha venido a indicar que la prórroga presupuestaria afecta a los créditos iniciales pero no a las normas contenidas en el mismo que tengan vigencia anual, como son las normas que establecen limitaciones a los incrementos retributivos. Por ello, se puede concluir que la prórroga de los PGE para el 2017 implica que los créditos de personal queden congelados en las cuantías vigentes en el 2016 sin que se prorrogue la subida del 1% para el 2017. No obstante, puede que la LPGE 2017 contemple dicha subida, con lo que los municipios se verán abocados a modificar sus presupuestos para incluir las nuevas medidas que pudieran ser de aplicación, por ello para poder cubrir el posible incremento de los gastos de personal, es dotar la posible subida del 1% en el fondo de contingencia para financiar las posibles modificaciones presupuestarias que puedan producirse a lo largo del ejercicio.

Merece destacar que el pasado viernes 31 de marzo de 2017 se aprobó en el Consejo de Ministros el Proyecto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 2017, que incluye la subida salarial del 1% para los gastos del personal al servicio de las Administraciones públicas y, entre ellas, la local. Entendemos que cuando la norma esté en vigor, la misma tendrá efectos retroactivos pues, si bien la LPGE entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, la norma prevé que los presupuestos se aprobarán con efectos de 1 de enero y los créditos en él incluidos tendrán la consideración de créditos iniciales. Ello me induce a pensar que los Ayuntamientos deberán adaptar sus presupuestos para poder satisfacer a su trabajadores este 1% de incremento desde el 1 de enero hasta la fecha en que sean aprobados (art. 21.6 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos; EDL 1990/13243).

Respecto a las entregas a cuenta en la participación en tributos del estado (y hasta que los PGE para el 2017 no entren en vigor), se consideran prorrogados los mismos créditos que quedaban recogidos en los estados de gastos de los presupuestos del ejercicio 2016. Con respecto a la cesión de los impuestos estatales, se prorrogan los importes que se han satisfecho con cargo a los estados de ingresos del mismo ejercicio.

Finalmente, para poder prorrogar la medida contenida en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, resulta necesario que se recoja expresamente en los PGE para el año 2017 (medida que así queda recogida en la Disp. Adic. 92ª del Proyecto de LPGE para el año 2017), tal y como se ha venido recogiendo en leyes anteriores, ya que la prórroga de esta disposición se agota en cada ejercicio.

En conclusión, a fecha actual y hasta que los presupuestos entren en vigor, no se pueden realizar inversiones financieramente sostenibles con cargo al superávit obtenido en la liquidación del ejercicio 2016, tema que será objeto de análisis en epígrafe siguiente. En el Proyecto de LPGE para 2017 se ha previsto la prórroga de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, pero, tal y como está redactada, cabe pensar que es de muy difícil, por no decir casi imposible, aplicación práctica; por ello, podemos pensar que el déficit de la económica española en su conjunto se ve beneficiado por el superávit obtenido por las entidades locales y nos induce a pensar que desde la cartera de Hacienda no se vea la aplicación práctica en este ejercicio de la prórroga de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, pues, precisamente y gracias al superávit generado por las entidades locales (el obtenido por el subsector local alcanza 7.000 millones de superávit en el 2016), el Estado cuadrará sus cuentas sobre todo de cara al cumplimiento del objetivo de déficit público y de estabilidad presupuestaria ante Bruselas.

Desde la Federación Española de Municipios y Provincias -FEMP- se insta al Gobierno central para que adopte las medidas necesarias que permitan que la prórroga de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF sea una realidad, ya que la Administración local es la Administración que menos endeudada está y es de las tres administraciones (junto a la estatal y autonómica) la más respetuosa con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, por lo que parece justo pensar que resulte beneficiada del destino del superávit para financiar inversiones financieramente sostenibles, ya que rigurosamente cumple con todos los objetivos marcados por el Gobierno respecto al cumplimiento de las tres reglas fiscales (sobre este punto insistiré más adelante).

Como conclusión, habrá que esperar a las medidas que se contengan una vez se apruebe definitivamente la LPGE 2017, y, entre ellas, la modificación de la actual Disp. Adic. 92ª de los PGE, por lo que las entidades locales se verán obligadas a modificar sus presupuestos para incluir, en su caso, las nuevas medidas que pudieran ser aprobadas; entre ellas y si la entidad ya cuenta con un presupuesto definitivo, y puesto que el proyecto contempla una subida del 1% de los gastos de personal (recordemos que la aprobación de los presupuestos tendrá lugar con efectos del 1 de enero de cada año) las entidades locales deberán modificar su presupuestos para abonar el 1% de incremento a todos sus trabajadores, incremento que se aplicará con efectos retroactivos desde el 1 de enero; por ello, aquellas entidades locales que consignaron la posible subida del 1% en el fondo de contingencia para financiar las posibles modificaciones presupuestarias que puedan producirse a lo largo del ejercicio, ahora podrán utilizar este fondo para dar cumplimiento a la medida. Por el contrario, aquéllas que cuenten con presupuesto prorrogado o que no consignaron de inicio esta cantidad, deberán adaptar sus presupuestos para dar cumplimiento a esta medida que, en su caso, es de obligado cumplimiento para nuestras Administraciones públicas.

La situación se complicará más en aquellos municipios que no hayan podido aprobar su presupuestos (y continúan con la prórroga de los del ejercicio anterior) al no contar con mayoría suficientes para poder aprobarlos, teniendo en cuenta que la Disp. Adic. 16ª de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), señalaba que, en casos excepcionales, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en la Ley, la Junta de Gobierno Local tendría la competencia para aprobar el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado. Con esta medida se trataba de acabar con la existencia de presupuestos prorrogados en los casos en que la Corporación no tuviese mayoría suficiente para aprobarlos, limitando de este modo la prórroga durante años sucesivos, al permitir aprobar por la Junta de Gobierno los presupuestos en el caso de que ya estuviesen un año prorrogados. Ahora bien, la sentencia del TC 111/2016 (EDJ 2016/93843) ha declarado inconstitucional el precepto al señalar lo siguiente:

Las ventajas (eventuales e indirectas) para la estabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición adicional 16ª LBRL no superan ampliamente -ni compensan mínimamente- los relevantes perjuicios causados al principio democrático”.

II. Aplicación transitoria de la LPGE de 2016 en 2017. Problemática

En primer lugar, abordaré la problemática contenida en el art. 19.2 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 -LPGE 2016- (EDL 2015/186942), que nos indica que durante el año 2016 las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 1% respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2015, en términos de homogeneidad, para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

Por eso, nos preguntamos qué puede hacer el estado cuando prórroga sus presupuestos, pues en definitiva replica los créditos iniciales de ese año para el siguiente hasta la aprobación de los nuevos. Por tanto, este criterio lo podemos hacer extensivo a los gastos de personal de las entidades locales, que no podrían experimentar incremento alguno respecto a los del ejercicio anterior.

Respecto a la participación en tributos del estado, los créditos consignados en el pasado ejercicio se reproducen para el año 2017. La participación en tributos del estado tiene su cobertura financiera en el estado de gastos y en el estado de ingresos. En el estado de ingresos la cobertura financiera viene dada por la cesión de impuestos estatales, la cesión del IRPF, del IVA y de los impuestos especiales. Sin embargo, la gran mayoría de las entidades locales tiene su cobertura financiera en el estado de gastos. Así, los créditos del estado de gastos de los PGE para el ejercicio 2016 se reproducen para el ejercicio 2017. En relación con esta liquidación, la liquidación definitiva de la participación de tributos del estado del ejercicio 2014 se va dar una circunstancia que da lugar a una regularización a favor de los ayuntamientos. Cuando se realizó la liquidación provisional de 2014, en el cálculo de los ingresos tributarios se utilizó una certificación emitida por la Intervención General del Estado -IGAE- con los ingresos obtenidos por el IRPF, del IVA y de los impuestos especiales, y dentro de ellos, por el impuesto especial de hidrocarburos, que recogía una minoración o descuento correspondiente a los que se vino a denominar “céntimo sanitario”, con lo que se estaba disminuyendo los ingresos procedentes del impuesto sobre hidrocarburos con el céntimo sanitario que devolvió el Estado. Ante los requerimientos de algunos ayuntamientos con carácter previo a la vía contenciosa administrativa, y analizada la pretensión de los ayuntamientos que habían requerido la revisión de la liquidación definitiva de 2014, el Ministerio, de oficio, sin necesidad de más requerimientos, ha regularizado el valor de los ingresos tributarios y la participación incrementada en lo que sería la exclusión del “céntimo sanitario” como reducción de los ingresos por el impuesto sobre hidrocarburos. Esto hace que la diferencia sea en más a favor de las entidades locales que, en términos absolutos, estaremos hablando de alrededor de 78 millones de euros. Este importe se transferirá cuando se apruebe la LPGE para el 2017.

Otra cuestión a tener en cuenta este año es la aplicación de las tres reglas fiscales que, de conformidad con la LOEPYSF y como ya es sabido, son la regla de gasto, el límite de deuda y el principio de estabilidad presupuestaria. En consecuencia, de conformidad con los objetivos fijados por el gobierno para el periodo 2017-2019, será del 0,0% en los que respecta al principio de estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública para el conjunto de entidades locales para el ejercicio 2017 se sitúa en el 2,9 % del PIB (parámetro que a día de hoy todavía no se encuentra definido) y la regla de gasto en el 2,1% (acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de diciembre de 2016).

Respecto al importe de las inversiones financieramente sostenibles -IFS-, como ya es sabido, la posibilidad de destinar el superávit a financiar IFS debe ser prorrogado anualmente, mediante una norma con rango de ley (preferiblemente, la ley de presupuestos generales del Estado para el año de que se trate). La prórroga no contempla esta disposición que permite destinar el superávit presupuestario a IFS siempre que las mismas se ejecuten en el año en que se constata el superávit. Lo que sí es posible es concluir en este ejercicio aquellas inversiones que no pudieron finalizar en el ejercicio 2016: siempre que las obligaciones derivadas de los proyectos de inversión se hubiesen autorizado y comprometido en el año 2016, se podrá reconocer la obligación y ordenar el pago en el 2017, pero necesariamente las dos primeras fases del proceso de gasto (las fases contables A y D, o documento AD) se han tenido que desarrollar necesariamente en el 2016.

Sin embargo, esta posibilidad va resultar muy difícil durante el ejercicio 2017, puesto que si los PGE entran en vigor sobre junio, difícilmente los ayuntamientos van a poder adjudicar las obras antes de finales de año, pues, tal y como está redactada la Disp. Adic. 92ª, resulta necesario autorizar y comprometer el gasto en el año en que se destine el superávit, es decir, en el ejercicio 2017.

III. Proyecto de LPGE 2017

El Proyecto de LPGE 2017 en síntesis se recogen las siguientes principales novedades:

  • Consolida la creación de empleo y el crecimiento económico, y contribuye a reforzar la credibilidad en la economía española.
  • Los datos de cierre de 2016, por debajo del objetivo previsto, suponen una buena posición de partida para alcanzar el objetivo de este año.
  • Con los Presupuestos se aprueba la Oferta de Empleo de 2017, donde se amplían los sectores prioritarios con tasa de reposición del 100%. Se incrementan un 1% el sueldo de los empleados públicos para 2017.

Estos Presupuestos 2017 se presentan en un momento en el que la economía española ha recuperado tasas de crecimiento positivas (del 3,2% en 2015 y 2016), las más altas desde 2007 y muy por encima de la media de la zona euro y de las principales economías de nuestro entorno. España, sin duda, ha vuelto al camino del crecimiento económico, que se ha acompañado de una evolución positiva y constante en el ritmo de creación de empleo, con lo que se reduce la elevada tasa de paro.

A) Cuadro macro y límite de gasto

Los PGE 2017 se han elaborado con previsiones prudentes a partir de un cuadro macro que refleja la consolidación de la recuperación. Se estima que el PIB real crecerá un 2,5% en 2017, si bien el PIB nominal se elevará hasta el 4,1%, lo que será muy positivo para la recuperación de las bases tributarias y el consecuente incremento en la recaudación.

Asimismo, de acuerdo con la senda fiscal aprobada por las Cortes Generales para los próximos tres años, en 2017 el conjunto de las Administraciones Públicas debe cumplir con un objetivo de déficit del 3,1% del PIB.

En este punto, los datos de cierre de 2016, con un déficit para el conjunto de las Administraciones Públicas del 4,3% del PIB, por debajo del objetivo previsto, suponen una buena posición de partida para alcanzar el objetivo de este año.

Cabe recordar que el límite de gasto 2017 aprobado en diciembre es de 118.337 millones de euros y supone una reducción de, aproximadamente, 5.000 millones con respecto al ejercicio anterior y es acorde con el nivel de gasto ejecutado en 2016, respetándose aquellas partidas de índole social.

B) Ingresos

El total de ingresos no financieros para 2017, después de la cesión a los Entes Territoriales alcanzará los 133.055 millones de euros. Los ingresos tributarios antes de la cesión a los Entes Territoriales se incrementan un 7,9% respecto a la recaudación del año anterior, hasta alcanzar los 200.963 millones de euros.

C) Gastos

El gasto no financiero de los ministerios asciende a 54.674 millones de euros, lo que supone una reducción de 3.490 millones respecto al presupuesto de 2016, dado que se ajusta la ejecución llevada a cabo en 2016, respetando las partidas del gasto social.

En línea con lo que se han venido haciendo en los últimos cinco años, los Presupuestos Generales del Estado para 2017 realizan un esfuerzo para garantizar el gasto social.

D) Empleados Públicos

Como ya se ha anunciado, el Gobierno ha firmado un acuerdo con las organizaciones sindicales para la mejora del empleo público que incorpora un proceso de estabilización del empleo temporal para reducir la tasa de temporalidad hasta el 8% en tres años, lo que supondrá reducir hasta un máximo del 90% los interinos existentes actuales. La Oferta de Empleo Público tiene, así, como finalidad fundamental reforzar las plantillas en los sectores prioritarios, que será del 100%, pero añade tres nuevos sectores a los ya establecidos: atención al ciudadano en los servicios públicos, prestación directa del servicio de transporte y seguridad y emergencias. Para el resto de sectores, la tasa de reposición es del 50%. Teniendo en cuenta los datos de la Oferta de Empleo Público de 2016, la del año 2017 podría suponer hasta 67.000 plazas en todas las Administraciones Públicas.

Asimismo, se ha acordado un incremento salarial, de forma que las retribuciones de los empleados públicos experimentarán un incremento del 1% en 2017.

Desde la FEMP, en sesión extraordinaria celebrada el pasado 6 de abril de 2017, se aprobó por unanimidad una Resolución en la que insta al Gobierno y a los Grupos Parlamentarios a incluir una modificación en la Disp. Adic. 92ª LPGE 2017, que permita a las Entidades Locales reinvertir los más de 7.000 millones de superávit alcanzados en 2016. La redacción actual de la citada disposición limita al ejercicio 2017 el periodo para la contratación de nuevos proyectos. Si se tiene en cuenta que la LPGE no estará aprobada hasta el próximo junio, y que los periodos medios de contratación de nuevos proyectos suelen superar los siete meses, el resultado es que en lo que queda de ejercicio va resultar muy difícil por no decir que es prácticamente imposible, el formalizar este trámite. Por ello, se pide una modificación normativa que prevea que tanto la contratación como la ejecución de ese superávit puedan realizarse en los años 2017 y 2018.

En su actual redacción, tal y como se ha comentado, va resultar imposible que los ayuntamientos destinen los superávits a fines diferentes que la amortización de deuda. El actual Presidente de la FEMP, Abel Caballero, ha manifestado que “La redacción es una trampa encubierta” y por ello “pedimos que se amplíe el ámbito para poder utilizar ese superávit, y que lo podamos utilizar”.

Así, la Resolución aprobada por unanimidad se remitirá a todas las Entidades Locales para que la misma sea respaldada por su propios Plenos y que, además, el último martes de abril se prevé convocar un Consejo Territorial Extraordinario con el mismo objetivo, ratificar el acuerdo.

Si bien la norma debe ser realista con los plazos, para que se beneficien los municipios, en caso contrario el superávit obtenido deberá destinarse a la amortización estricta de la deuda financiera, que por otra parte y sin la aportación rigurosa y seria de las Corporaciones Locales, el Gobierno de España hubiera incumplido con los objetivos marcados con Europa.

Finalmente, desde la FEMP se ha anunciado que se van a constituir dos grupos de trabajo, uno sobre el techo de gasto, y otro relativo a la reinversión del superávit y la financiación local.

Respecto a la problemática generada del techo de gasto, se pretende modificar la norma pues queremos que los Ayuntamientos cumplidores, tengan un techo de gasto que sea acorde a su nivel de cumplimiento, y no como hasta ahora que el techo de gasto viene marcado por el del ejercicio anterior, con independencia de que este sea de incumplimiento (entonces el límite de gasto no financiero parte de un umbral más alto en el caso de la administración cumplidora frente a la incumplidora).

IV. Base de Datos Nacional de Subvenciones

La Base de Datos Nacional de Subvenciones -BDNS- tiene por finalidad promover la transparencia, servir como instrumento para la planificación de las políticas públicas, mejorar la gestión y colaborar en la lucha contra el fraude de subvenciones y ayudas públicas, tal y como dispone el art. 20 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones -LGS- (EDL 2003/120317).

La BDNS recoge la información de las subvenciones, reglamentariamente se puede establecer la inclusión de otras ayudas cuando su registro contribuya a los fines de la Base de Datos, al cumplimiento de las exigencias de la Unión Europea o a la coordinación de las políticas de cooperación internacional y demás políticas públicas de fomento.

El contenido de la BDNS incluye, al menos, referencia a:

- las bases reguladoras de la subvención,

- convocatoria, programa y crédito presupuestario al que se imputan,

- objeto o finalidad de la subvención,

- identificación de los beneficiarios,

- importe de las subvenciones otorgadas y efectivamente percibidas,

- resoluciones de reintegros y sanciones impuestas.

Igualmente, contiene la identificación de las personas o entidades incursas en las prohibiciones, que son, entre otras, las siguientes:

a) Haber sido condenadas mediante sentencia firme a la pena de pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones o ayudas públicas; y

b) Haber sido sancionado mediante resolución firme con la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones según esta Ley o la Ley General Tributaria.

La prohibición de obtener subvenciones prevista en las letras a) y h) del apartado 2 del art. 13 LGS, debe ser comunicada a la BDNS por el Tribunal que haya dictado la sentencia o por la autoridad que haya impuesto la sanción administrativa; la comunicación ha de concretar las fechas de inicio y finalización de la prohibición recaída; para los casos en que no sea así, se debe instrumentar reglamentariamente el sistema para su determinación y registro en la BDNS.

El órgano responsable de la administración y custodia de la BDNS es la IGAE, quien debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y seguridad de la información.

Están obligados a suministrar información, entre otros, las Entidades Locales, siendo responsables de suministrar la información de forma exacta, completa, en plazo y respetando el modo de envío establecido. Es la Intervención municipal u órgano que designe la propia Entidad Local quien se encarga de dar cumplimiento a dicha obligación (en los municipios de gran población suele recaer en otro órgano como el que tiene atribuida la función de contabilidad o el que tiene atribuida la oficina presupuestaria y de subvenciones).

La información incluida en la BDNS tiene carácter reservado, sin que pueda ser cedida o comunicada a terceros, salvo que la cesión tenga por objeto:

  • La colaboración con las Administraciones Públicas y los órganos de la Unión Europea para la lucha contra el fraude en la obtención o percepción de ayudas o subvenciones a cargo de fondos públicos o de la Unión Europea.
  • La investigación o persecución de delitos públicos por los órganos jurisdiccionales o el Ministerio Público.
  • La colaboración con las Administraciones tributaria y de la Seguridad Social en el ámbito de sus competencias.
  • La colaboración con las comisiones parlamentarias de investigación en el marco legalmente establecido.
  • La colaboración con el Tribunal de Cuentas u órganos de fiscalización externa de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus funciones.
  • La colaboración con la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo
  • La colaboración con el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias
  • La colaboración con el Defensor del Pueblo e instituciones análogas de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus funciones.
  • La colaboración con la Comisión Nacional de Defensa de los Mercados y la Competencia para el análisis de las ayudas públicas desde la perspectiva de la competencia.

En estos casos, la cesión de datos será realizada preferentemente mediante la utilización de medios electrónicos, debiendo garantizar la identificación de los destinatarios y la adecuada motivación de su acceso.

Se puede denegar al interesado el derecho de acceso, rectificación y cancelación cuando el mismo obstaculice las actuaciones administrativas tendentes a asegurar el cumplimiento de las obligaciones en materia de subvenciones y, en todo caso, cuando el afectado esté siendo objeto de actuaciones de comprobación o control.

Dentro de las posibilidades de cesión previstas en cada caso, se instrumentará la interrelación de la BDNS con otras bases de datos, para la mejora en la lucha contra el fraude fiscal, de Seguridad Social o de subvenciones y Ayudas de Estado u otras ayudas. En cualquier caso, debe asegurarse el acceso, integridad, disponibilidad, autenticidad, confidencialidad, trazabilidad y conservación de los datos cedidos.

Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que tengan conocimiento de los datos contenidos en la base de datos están obligados al más estricto y completo secreto profesional respecto a los mismos. Con independencia de las responsabilidades penales o civiles que pudieren corresponder, la infracción de este particular deber de secreto se considera siempre falta disciplinaria muy grave.

En aplicación de los principios recogidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (EDL 2013/232606), la BDNS opera como sistema nacional de publicidad de las subvenciones.

La IGAE ha de publicar en su página web los siguientes contenidos:

a) las convocatorias de subvenciones; a tales efectos, en todas las convocatorias sujetas a esta Ley, las administraciones concedentes comunicarán a la BDNS el texto de la convocatoria y la información requerida por la BDNS. La BDNS da traslado al diario oficial correspondiente del extracto de la convocatoria, para su publicación, que tiene carácter gratuito. La convocatoria de una subvención sin seguir el procedimiento indicado es causa de anulabilidad de la convocatoria.

b) las subvenciones concedidas; para su publicación, las administraciones concedentes deben remitir a la BDNS las subvenciones concedidas con indicación, según cada caso, de la convocatoria, el programa y crédito presupuestario al que se imputen, beneficiario, cantidad concedida y objetivo o finalidad de la subvención con expresión de los distintos programas o proyectos subvencionados. Igualmente, debe informarse, cuando corresponda, sobre el compromiso asumido por los miembros contemplados en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del art. 11 LGS y, en caso de subvenciones plurianuales, sobre la distribución por anualidades. No serán publicadas las subvenciones concedidas cuando la publicación de los datos del beneficiario en razón del objeto de la subvención pueda ser contraria al respeto y salvaguarda del honor, a la intimidad personal o familiar de las personas físicas.

c) La información que publiquen las entidades sin ánimo de lucro.

La BDNS puede suministrar información pública sobre las sanciones firmes impuestas por infracciones muy graves.

En concreto, se publicará el nombre y apellidos o la denominación o razón social del sujeto infractor, la infracción cometida, la sanción que se hubiese impuesto y la subvención a la que se refiere, siempre que así se recoja expresamente en la sanción impuesta y durante el tiempo que así se establezca.

A modo de conclusión, podemos señalar que la publicidad de las subvenciones se lleva a cabo a través de la BDNS, pudiendo la Entidad Local publicar en el Diario Oficial un extracto de la convocatoria de las mismas.

Se tienen que publicar las subvenciones concedidas y las recibidas cuando la Administración concedente sea otra Administración pública, en la página web, en virtud del principio de transparencia.

La IGAE es quien debe dictar las Instrucciones oportunas para concretar los datos y documentos integrantes de la BDNS, los plazos y procedimientos de remisión de la información, incluidos los electrónicos, así como la información que sea objeto de publicación para conocimiento general y el plazo de su publicación, que se fijarán de modo que se promueva el ejercicio de sus derechos por parte de los interesados. A estos efectos, ha dictado las siguientes Resoluciones:


                                             

                                          LEGISLACION APLICABLE

      PUBLICACIÓN

Resolución de 4 de diciembre de 2015 de la IGAE, por la que se regula el proceso de migración a la nueva Base de Datos Nacional de Subvenciones.

    15/12/2015

Resolución de 7 de diciembre de 2015 de la IGAE, por la que se regula el proceso de registro y acreditación de órganos y usuarios de la nueva Base de Datos Nacional de Subvenciones.

    15/12/2015

Resolución de 9 de diciembre de 2015 de la IGAE, por la que se regula el contenido y periodicidad de la información a suministrar a la nueva Base de Datos Nacional de Subvenciones.

    15/12/2015

Resolución de 10 de diciembre de 2015 de la IGAE, por la que se regula el proceso de registro y publicación de convocatorias de subvenciones y ayudas en el sistema nacional de publicidad de Subvenciones.

    15/12/2015



Desde el 1 de enero del 2016, para todas las Entidades Locales es obligatorio darse de alta en la BDNS.

 V. Aplicación práctica de la regla de gasto. Consultas

La LOEPYSF, en lo que respecta a la regla de gasto, únicamente cuenta con el desarrollo normativo previsto en el art. 12, y no hay más. Por tanto, nos centraremos en el desarrollo de este artículo.

En este art. 12 nos señala que todas las Administraciones Públicas, a excepción de aquéllas que formen parte de los fondos de Seguridad Social, obviamente porque a los pensionistas no se les va a dejar de pagar porque incrementen las regla de gasto, y con excepción de la Administración de la Seguridad Social, solo pueden incrementar el gasto público por encima de lo que marca la tasa de referencia de crecimiento potencial del PIB para el conjunto de la economía española.

Esa tasa de variación se fija cada año por el Ministerio de Economía, en un informe anual que de acuerdo con el art. 15.5 LOEPYSF, donde se regula para los próximos tres años la tasa de crecimiento máxima que tiene que tener el gasto computable. Veremos qué se entiende por gasto computable y lo que no es, siendo el punto de referencia la liquidación del año anterior. De esta política y como ya hemos comentado anteriormente se está favoreciendo a los municipios y diputaciones incumplidoras y a la vez que perjudica a las administraciones que cumplan (es una de las reformas que pretende la FEMP que el Gobierno modifique).

Sin embargo, en el apartado 2 del art. 12 LOEPYSF, en el caso de que se constate el incumplimiento de la regla de gasto, y haya un desequilibrio estructural de las cuentas, la administración incumplidora debe adoptar como medida la elaboración y aprobación de un Plan económico financiero -PEF-, y en ese Plan se deben de fijar las condiciones fundamentales, la variación del gasto que va a tener en el ejercicio en el que se constate el incumplimiento y en el ejercicio siguiente.

Por ello, para que la IGAE pueda aplicar la regla de gasto, lo único que tiene es que fijarse en la normativa que tiene en este momento, y la única normativa, que tengamos para aplicarla es el art. 12 LOEPYSF. No hay ninguna norma de desarrollo, ni siquiera de interpretación y la Guía para la determinación de la Regla de Gasto para Corporaciones locales (EDD 2014/202866) en su tercera edición de noviembre de 2014, es únicamente una guía (elaborada por la IGAE) de interpretación, a efectos de la contabilidad nacional y de aplicación de lo que nos dicta Europa, pero no ha habido nada mas de aplicación.

Por ello, para calcular la regla de gasto, el punto de partida será la información contenida en la contabilidad nacional y por tanto son los gastos a efectos de la contabilidad nacional (que no tienen por qué coincidir con los gastos a efectos presupuestarios de ahí que surjan los ajustes en la contabilidad nacional para calcular el superávit ajustado). Por tanto, tenemos que partir del gasto definido como tal por el Sistema Europeo de Cuentas y, para llegar al gasto computable, hay que quitar los intereses de la deuda pública, el gasto discrecional en prestaciones de desempleo (que solo es de aplicación a la Administración del Estado) porque es el que financia las prestaciones de desempleo, el gasto financiado con fondos finalistas de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas. Y, por último, el tema de las transferencias vinculadas a los sistemas de financiación. En cuanto al superávit destinado a financiar inversiones financieramente sostenibles, solo será de aplicación a las entidades locales siempre y cuando la LPGE de cada año lo autorice expresamente. A la cantidad resultante habría que sumar o restar, dependiendo si aumenta o disminuye la recaudación, los cambios normativos que den lugar a aumentos o disminuciones permanentes en la recaudación.

Hemos de recordar, además, que la obligación del cálculo de la regla de gasto ahora con la nueva redacción de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF (EDL 2012/210303), dada por la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre (EDL 2014/187809), solo es obligada en la liquidación y con motivo de la última remisión trimestral de la ejecución del presupuesto. Hasta la modificación de la Orden de Suministro de información, en noviembre de 2014, respecto a los expedientes de modificación de créditos se interpretaba que la normativa vigente no establecía la obligatoriedad de la verificación del cumplimiento de los objetivos con carácter previo a su aprobación, como control del acto, sino mediante un control continuado por periodo, en el informe trimestral de actualización del informe de intervención que establece el art. 16. 1 y 4 de la Orden HAP/2105/2012, que es incompatible con el sistema que establecía el RD 1463/2007 de 2 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (EDL 2007/183870) en su art. 16.2 respecto de determinados expedientes de modificación. Con la modificación de la Orden y habiendo desaparecido el informe trimestral de verificación de cumplimiento de Regla de Gasto, deberá apuntarse en el informe de Intervención al expediente el previsible efecto.

En este sentido, es importante destacar que por parte de la Subdirección General de Relaciones Financieras se está interpretando en estos momentos, que la obligación de aprobar un PEF se deriva únicamente cuando se constata el incumplimiento del objetivo, lo que se pone de manifiesto con motivo de la aprobación de la Liquidación del ejercicio, no con motivo de la actualización trimestral de los informes de Intervención, basados en estimaciones, y que en un primer momento, de la redacción literal de la LOEPYSF y de la Orden de suministro de información, parecía desprenderse. En fase de elaboración del presupuesto, con la nueva redacción de la Orden de Suministro y de la Guía de la IGAE, ni siquiera debe informarse.

Una vez dicho esto, vamos a entrar directamente en los temas que plantean mayores dudas interpretativas. Uno de ellos se basa en el principio del devengo. La contabilidad nacional se basa en un principio de devengo económico, es decir, los gastos hay que aplicarlos al ejercicio en el cual se produzcan, independientemente cuál sea la aplicación presupuestaria, incluso independientemente del criterio contable interno que se haya adoptado. Esto es un tema importante: cuando hay una factura de fecha, por ejemplo, 2017, pero la fecha de prestación del servicio o de la entrega del suministro es noviembre del año 2016, ese gasto en contabilidad nacional es del ejercicio 2016, con independencia de su imputación presupuestaria.

Por tanto, ese gasto debe recogerse contablemente en la cuenta 413, donde se deben recoger estos gastos sobre todo tras las modificación, que se propone de la contabilidad local, y que ya está recogida en el ámbito del Plan General de Contabilidad y que se tiene que trasladar al ámbito de las Corporaciones Locales, el gasto a efectos de la contabilidad nacional y a efectos de la regla de gasto seria imputable al ejercicio 2016 con independencia de su aplicación al presupuesto de 2017.

A este respecto, se recomienda la lectura del artículo “la cuenta 413. Novedades en la contabilidad pública local” (EDO 2017/1001864), publicado en la Revista de Derecho Local en febrero de 2017.

Otro problema que nos planteamos es qué ocurre con los gastos aplazados, cuando una Administración adquiere obligaciones cuya financiación aplaza en el tiempo, financiación que nos la da el propio proveedor. En contabilidad nacional, se entiende que el gasto se realiza desde el mismo momento de la adquisición, es decir, en el momento de la firma del contrato. Si el proveedor nos financia la compra a través de unos plazos, esos plazos serán operaciones financieras, por lo que, cuando se adquiera, lo que tendremos que dar de alta todo el gasto a efectos de su imputación en contabilidad nacional y por el importe total de la adquisición y, por la parte aplazada, debemos dar de alta un pasivo financiero, es decir, una deuda. Es más, cuando esa deuda devengue un interés y tenga unos plazos de amortización, en contabilidad nacional se tratará como un préstamo y formaría parte de la deuda a efectos de protocolo de déficit excesivo.

A efectos de la regla de gasto, el gasto se debe imputar íntegramente en el año en que se adquiere el bien, que es el ejercicio en que se firma el contrato, y no cuando se amortice. Cuando se amortice, tendremos un gasto en el presupuesto por el vencimiento del plazo, pero a efectos de contabilidad nacional y de la regla de gasto no será gasto ese año en que venza el plazo, será únicamente gasto por la amortización de pasivo financiero, irá a la cuenta financiera, por tanto será un gasto financiero y no computará a efectos ni de la regla de gasto ni de la estabilidad presupuestaria, no afectando al superávit/déficit de financiación pues no computa en el saldo de operaciones no financieras.

Respecto a la recuperación de la paga extra correspondiente al año 2012, cabe recordar que en el ejercicio 2012, a través del RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (EDL 2012/139425), se eliminó el cobro en diciembre de la paga extra de 2012, sin perjuicio de dedicar las cantidades suprimidas a pagos futuros:

…se destinarán en ejercicios futuros a realizar aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro colectivo que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, con sujeción a lo establecido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y en los términos y con el alcance que se determine en las correspondientes Leyes de presupuestos”.

Por tanto, se generó un crédito afectado a un gasto para aplicar en un futuro “incierto”. Ahora bien, si no se ha mantenido dicho crédito en los presupuestos posteriores al 2012, habrá de presupuestarse cuando el pago pueda realizarse (en el caso concreto debe estar previsto en el ejercicio 2016), a través de la LPGE, es decir, es necesario, en primer lugar, para poder abonar el importe íntegro de la paga extra, que la entidad cuente con consignación adecuada y suficiente.

Por tanto, entendemos que la paga extra en el ejercicio 2012 no se devengó y necesitaba de una norma para poder recuperar de nuevo este derecho económico. En el Plan General de Contabilidad de las empresas (pues la norma también afectó a las empresas públicas), una de las cuestiones que más se debatió es que en el ámbito de la contabilidad financiera de empresas, no había que provisionar la paga extra. Solamente habría que provisionarla cuando existiera la seguridad de que la paga extra se iba a pagar, pero en el ejercicio 2012 era una incertidumbre, pues no se sabía lo que iba a ocurrir con ella. Primero, tenían que autorizarla y, en segundo lugar, se tenían que cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria, por lo tanto en el año 2012 no se devengó. ¿Cuándo se ha devengado? En la medida en la que legalmente se ha ido reconociendo la recuperación de la misma, es decir, durante los ejercicios 2015 y en el año 2016. Por lo tanto, en el ejercicio 2012 no se llegó a devengar y no computa como gasto no financiero. El devengo se ha producido en el año en que se ha autorizado el abono de la paga extra, y se ha cumplido con los objetivos y criterios de estabilidad presupuestaria.

Con respecto al abono de la paga extra, no se ha podido excluir del gasto computable, pues es un gasto excepcional (como el que se deriva de la ejecución de una sentencia judicial). No es objeto de exclusión porque la ley no los excluye expresamente.

Finalmente y con respecto a los cambios normativos que afecten a los ingresos de naturaleza tributaria, requieren una alteración, un cambio de la norma en que está regulado. Este cambio puede venir desde la modificación del tipo impositivo, bien mediante su aumento o su disminución, o bien puede ser que se modifique la composición de las bases imponibles que hacen que aumente o disminuya la recaudación, el producto del impuesto. También puede venir como consecuencia de que se hayan aprobado nuevas bonificaciones, o bien porque se hayan eliminado las mismas, o hayan aparecido nuevos tipos impositivos, o nuevos tributos.

En estos casos en que se aprueba por la Administración que tiene capacidad normativa, se debe aplicar al ejercicio en que realmente tenga lugar el aumento o disminución de la recaudación, que en las entidades locales, suele coincidir el año en que se produce el cambio normativo cuando tiene efectos en la recaudación, pero en estos casos se debe comprobar si el aumento o disminución de la recaudación es permanente o temporal. Con relación con el cambio normativo permanente y temporal, el temporal no afecta al cálculo de la regla de gasto.

En este caso, la cuantificación la realiza la administración que acuerda el cambio normativo, pero cuando hace esa valoración, hay que tener presente que la valoración tiene que estar exenta de la evolución de la actividad económica. Los cambios en la recaudación, aumentos o disminuciones derivados de la actividad económica, nunca pueden ser objeto de modificación en el gasto computable a efectos de la regla de gasto y por una razón muy obvia, porque si la actividad económica, imaginemos el escenario más favorable, que aumente, que suponga cada año que haya más recaudación, porque la actividad económica está creciendo y evidentemente está aumentando la recaudación. En este caso concreto, para eso está la regla de gasto, para que esos aumentos en la recaudación se destinen, en vez de a gastar, a amortizar deuda. La regla de gasto se creó en los países europeos en la fase alcista del ciclo, no en la fase bajista, como, medida para la sostenibilidad financiera.

¿Y qué es la sostenibilidad financiera? Aquélla que nos permita que la deuda sea sostenible a largo plazo. Y con ese objetivo nació la regla de gasto, y ese es su verdadero sentido. Por esta razón, los aumentos de los impuestos derivados de la actividad económica, en la fase alcista del ciclo, nunca deben formar parte de la modificación del gasto computable a efectos de la regla de gasto.

¿Y qué ocurre cuando el mismo producto de recaudación de un impuesto está atribuido a dos Administraciones diferentes? Por ejemplo, la norma dice que la recaudación de un impuesto, es 70 a 30, y ahora pasa a ser 50 a 50. Esto puede ocurrir y, de hecho, yo creo que hasta puede darse. ¿Es un cambio normativo? Bueno, yo entiendo que sí porque el cambio normativo lo aprueba un parlamento, y, por lo tanto, podemos decir que sí.

Bien, otra cuestión es en relación al IBI. Los aumentos de recaudación en el IBI pueden venir de tres vías diferentes, pueden venir porque haya habido una revisión catastral con una nueva ponencia de valores catastrales y una modificación de los tipos impositivos.

En estos casos, ante un cambio en el valor catastral que constituye la base imponible del IBI. Ahora bien, a veces con esa base imponible, muchas entidades locales, han establecido bonificaciones o reducciones de la base imponible para que el aumento del valor catastral, a efectos de la recaudación del IBI se dilate en un plazo de 10 años, de tal forma que se establece un sistema de deducciones de la base imponible, el primer año del 90%, el segundo del 80%, el tercero del 70%, hasta llegar al último año del 10%, es decir, que la valoración catastral a efectos del impuesto, se ha producido de una manera gradual en 10 años.

La IGAE ha entendido que estos aumentos, de cada 10 años, son aumentos permanentes en la recaudación y por lo tanto que se puede aumentar el gasto computable a efectos de la regla de gasto.

En el caso de que haya habido una revisión catastral, una actualización de valores catastrales, es la que se fijó a través del art. 32.2 del Texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (RDLeg 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario; EDL 2004/2896) y en este caso no hay ponencia de valores catastrales. Simplemente lo qué ha habido es una actualización de ese valor catastral, y esa actualización ha entrado en vigor en 10 años. Tal y como lo han interpretado las entidades locales, de tal manera que en este caso, cada año es que es el valor catastral el que va aumentando. Aquí no hay ninguna deducción de la base imponible del IBI, pero lo que sí ha habido es que el valor catastral ha ido aumentando de una manera gradual en diez años.

El efecto, a efectos de la recaudación del IBI, ha sido el mismo que con la revisión catastral, exactamente la misma, y, por lo tanto, los efectos a efectos de la regla de gasto, y también del objetivo de estabilidad presupuestaria, es decir, del superávit público, ha sido lo mismo. Es decir, cada año se considera que ha aumentado, ese aumento de la actualización, del valor catastral pues hay que valorar cuál es lo que ha afectado a la recaudación y si esa recaudación nos permite aumentar el gasto computable a efectos de la regla de gasto.

Pero también ha habido una tercera vía, que es la relativa al procedimiento de regularización extraordinario catastral, que es verdad que está puesto en una norma y por lo tanto se puede entender como un cambio normativo, pero la IGAE no interpretó eso, porque es un procedimiento extraordinario de regularización, pero que parte de situaciones o de sujetos pasivos que estaban incumpliendo la normativa del IBI, desde no declarar el bien, o declararlo de forma incorrecta.

Pero, pese a que afecta a la estabilidad presupuestaria, aumentando los ingresos, pero no parece aceptable que esto nos pueda permitir reducir el gasto computable, pues la IGAE no lo considera, pues considera que es una actuación normal de todas las administraciones públicas, evitar el fraude fiscal y, por lo tanto, en esa función, en esa competencia propia que tiene la entidad local, tiene que actuar bien a través de los mecanismos ordinarios, bien por mecanismos extraordinarios, uno u otro, esa finalidad la va a tener siempre. Y el hecho de que sea extraordinario no justifica que se modifique el gasto computable.

VI. Destino del superávit. Inversiones financieramente sostenibles

Como ya he comentado al inicio de mi artículo, el proyecto de la LPGE 2017 contempla la prórroga de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF respecto a la posibilidad de destinar el superávit obtenido por las entidades locales a IFS, pero con unas limitaciones que pueden impedir que finalmente el destino del superávit pueda ser a IFS. A este respecto, Abel Caballero, que ha calificado de “antimunicipales” los PGE, pues exige que en la disposición normativa se recoja que tanto la contratación como la ejecución del superávit pueda realizarse en los ejercicios 2017 y 2018, ya que la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF permite el destino del superávit a inversiones financieramente sostenibles siempre que se cumplan, a su vez, los requisitos contenidos en la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, esta disposición nos obliga a que la inversión se ejecute íntegramente en el ejercicio en que se aplica el destino del superávit (en este caso sería el ejercicio 2017) de forma que la iniciación del expediente de gasto y el reconocimiento de la totalidad de las obligaciones económicas derivadas de la inversión se realice antes de la finalización del ejercicio 2017, siendo posible que la ordenación del pago y el pago material se materialicen en el 2018.

No obstante, esta Disp. Adic. 16ª recoge como excepción para el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el 2016 (y, por extensión, si se prorroga finalmente la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF en el 2017), al menos el gasto total de la inversión debe estar autorizado y comprometido, esto es, fase (AD) pudiendo no estar reconocida o liquidada la totalidad de las obligaciones. En este caso concreto, las obligaciones que no estén reconocidas y si comprometidas (fase AD) en el 2017 podrían serlo en el 2018. Pero, dadas las fechas en que nos encontramos, pues la LPGE 2017 todavía no se encuentra en vigor, si el importe de las IFS es una cantidad elevada, difícilmente se podrá adjudicar la inversión, si se requiere, además, que con carácter previo se redacte el proyecto que, unido al hecho de que en que la mayoría de ayuntamientos no se disponen de personal técnico especializado, se deba adjudicar externamente; por ello, desde la FEMP, conscientes de esta situación y de las fechas en la que nos encontramos, se está pidiendo no solo la prórroga de esta disposición si no que la contratación (fase AD) y la ejecución se puedan realizar durante los ejercicios 2017 y 2018, pues difícilmente, por lo menos tal y como está redactada en estos momentos, se va poder adjudicar inversiones en el 2017 si a fecha actual no está en vigor la Disp. Adic. 92ª LPGE 2017, además la norma es clara, la Disp. Adic. 16ª TRLRHL obliga a iniciar el expediente de gasto en el ejercicio 2017 y su adjudicación también, y además el cumplimiento de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF es obligado cumplimiento, pues si no se puede destinar el superávit a IFS en el ejercicio 2018 la entidad deberá obligatoriamente destinar ese importe a la amortización de deuda, pues el incumplimiento de la Disp. Adic. 6ª y del art. 32 LOEPYSF son calificados como infracción muy grave por la LOEPYSF.

A estos efectos, la FEMP ha celebrado una sesión extraordinaria 6 de abril de 2017, en la que se ha aprobado una Resolución para instar al gobierno central y a los diferentes grupos Parlamentarios a incluir una modificación en la Disp. Adic. 92ª LPGE 2017, que permita a las Entidades Locales reinvertir los más de 7.000 millones de superávit alcanzados en 2016. La redacción actual, tal y como hemos apuntado, limita al año 2017 el periodo para la contratación de nuevos proyectos. Si se tiene en cuenta que la LPGE no estará aprobada hasta el próximo junio, y que los periodos medios de contratación de nuevos proyectos (quedando todavía por adjudicar la obra en base a los proyectos) suelen superar los siete meses, el resultado es que en lo que quedase de 2017 resultaría imposible formalizar este trámite. Por ello, se pide una modificación normativa que prevea que tanto la contratación como la ejecución de ese superávit puedan realizarse en los años 2017 y 2018.

Por ello, desde la FEMP se pide que se amplíe el ámbito temporal para poder utilizar el superávit y que se pueda gastar. La resolución aprobada en la FEMP se remitirá a todas las Entidades Locales para que se respalde en sus respectivos Plenos ya que la medida puede afectar a los 8.125 Ayuntamientos. Ya que si los ayuntamientos son cumplen de forma rigurosa el contenido de esta Disp. Adicional, en el ejercicio 2018 deberá modificar sus presupuestos para poder aumentar el capítulo 9 del presupuesto de gastos mediante una modificación de crédito que permita la amortización extraordinaria ya que no se ha cumplido con el contenido de la Disp. Adic. 92ª LPGE. En este sentido el Ministerio viene a afirmar que tanto la previsión contenida en el art. 32 LOEPYSF como la Disp. Adic. 6ª de la misma son de obligado cumplimiento y, por tanto, si no se cumple con lo dispuesto en Disp. Adic. 6ª, la entidad deberá al año siguiente amortizar deuda.

Debemos recordar que sin la aportación rigurosa de las Corporaciones Locales, el Gobierno de España hubiera incumplido los objetivos de déficit fijados en Bruselas para el estado español en el ejercicio 2016, pues como siempre las corporaciones locales son las grandes sufridoras pues además de cumplir con los objetivos de déficit y deuda pública fijados por el Estado, se les obliga de una forma indirecta, con la redacción actual prevista en la Disp. Adic. 92ª LPGE, a destinar el superávit a la reducción de endeudamiento neto, sin que sea justo pues las cuentas públicas municipales responden a una gestión pública rigurosa seria y eficaz.

Debemos también tener en cuenta una realidad que viven muchos municipios españoles, que no pueden aprobar sus presupuestos por falta de mayoría pero además al realizar la prórroga presupuestaria no tienen margen de holgura para poder realizar los ajustes al alza de los créditos prorrogados, y por tanto parece difícil asumir que con la aplicación estricta del artículo 32 el ayuntamiento debe necesariamente modificar presupuesto para realizar una amortización extraordinaria de deuda cuando no puede realizar la amortización ordinaria necesaria para poder cumplir con los vencimientos de los préstamos que se devengan en el ejercicio.

Finalmente y de conformidad con lo dispuesto en el art. 12.5 LOEPYSF, los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán a reducir el nivel de deuda pública. Bajo estas condiciones nos planteamos si hay que considerar la recaudación corriente o también la de ejercicios cerrados. ¿Se tiene en cuenta la recaudación global de los arts. 1 a 5 o la recaudación para cada uno de los impuestos?

Respecto al cálculo de la regla del gasto, y entrando en la interpretación del art. 12.5 LOEPYSF, entendemos que su interpretación debe realizarse de forma restrictiva. Por ello, entendemos que la interpretación del art. 12.5 debe ser coherente con la del art. 32 LOEPYSF, con lo cual quiere decir que no es necesario que cada vez que exista un mayor ingreso sobre los previstos inicialmente en el presupuesto (estamos hablando por tanto de recaudación corriente y no de cerrados, pues necesariamente deben ser mayores ingresos recaudados sobre los previstos inicialmente en el presupuesto, lo que descarta la recaudación de cerrados, pues provienen de un ingreso previsto y reconocido en otro año) deba aprobarse una modificación presupuestaria para amortizar deuda, pero sí que parece claro que la finalidad de dicho artículo es que al menos antes de la finalización del ejercicio, se haya amortizado la deuda, a fin de evitar que se plante para otros fines diferentes que no sean la amortización de deuda. La razón es que, de no ser así y se destinaran los mayores ingresos a otros gastos no financieros, se dejaría sin contenido el art. 32 LOEPYSF ya que, al reducirse el superávit presupuestario, se impediría que éste se destinara a la amortización de deuda.

Si la entidad consultante no tiene deuda, no existe la obligación de amortizar deuda ni de aplicar el art. 12.5 LOEPYSF.

A estos efectos, interesa destacar la consulta formulada por Cositalnetwork sobre la interpretación dada al art. 12.5 LOEPYSF, y la respuesta emitida por la Subdirección General de estudios y financiación local, que señala expresamente lo siguiente:

“El último apartado del artículo 12 regula una regla complementaria a la regla del gasto que es la aplicación de destino (o finalista) de los ingresos que se obtengan superiores a los previstos. Dicho excedente no es de libre disposición, sino que en virtud de este apartado está afectado íntegramente (no se admiten excepciones) a reducir el nivel de deuda pública. Las excepciones es que el ingreso recaudado tenga carácter finalista o afectado, por ejemplo una subvención o el ingreso procedente de la venta de un terreno.

En el preámbulo de la Ley también se destaca esta regla complementaria, en los siguientes términos:

«Esta regla (se refiere a la del gasto) se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento».

¿Qué ingresos? En el contexto en el que están regulados y a falta de mayor concreción, cabe presumir que son los ingresos no financieros en términos de SEC. En una lectura rápida y superficial de la Ley puede parecer que esta medida sobra, teniendo en cuenta que ya hay una regla de destino del superávit y que los mayores ingresos que puedan obtenerse en la liquidación del presupuesto o en un momento procedimental anterior ya estarían incluidos en el superávit.

Sin embargo, no es así. La aplicación finalista de los mayores ingresos no solo tiene autonomía propia respecto a la aplicación finalista del superávit, sino que actúa preventivamente, impidiendo que mayores ingresos no previstos se traduzcan en mayores gastos, garantizando, con ello, la contribución del mayor ingreso a la reducción del endeudamiento. El superávit de la liquidación, caso de existir, lo sería por ahorro en el gasto.“

Se tiene en cuenta la recaudación de cada uno de los ingresos no financieros, ingresos no financieros en términos de SEC, que pueden proceder, en principio, de cualquier concepto de presupuesto de ingreso no financiero (capítulos 1 al 7) siempre que estén recaudadas; es decir, el mayor ingreso debe estar recaudado, no siendo suficiente el reconocimiento del derecho si el ingreso todavía no está recaudado.

Y no establece la norma ningún requisito adicional a diferencia del que establece el art. 37.2 RD 500/1990, en el caso de nuevos o mayores ingresos sobre los previstos, es que el resto de los ingresos vengan efectuándose con normalidad, salvo que aquéllos tengan carácter finalista.

Es decir, la norma se aplica con independencia de la evolución del resto de ingresos, y solo admite como excepción que el mayor ingreso recaudado provenga de un ingreso finalista o afectado, en cuyo caso no es obligado destinarlo a amortizar anticipadamente la deuda.

Finalmente, recomiendo la lectura del artículo “Destino del superávit. Inversiones financieramente sostenibles” (EDO 2015/1007950), publicado en la Revista de Derecho Local en diciembre de 2015.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", el 1 de abril de 2017.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).


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