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ADMINISTRATIVO

Principales novedades en el ámbito económico financiero para las entidades locales en el ejercicio 2018

Por Dª Mª Carmen Aparisi Aparisi

Interventora del Ayuntamiento de Torrent (Valencia).

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Administrativo,asesor,legal

SUMARIO:

  I. Introducción

  II. Aplicación transitoria de la LPGE. Problemática

  III. Nuevo cálculo del Periodo Medio de Pago

  IV. El impacto de la Ley 39/2015 en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales

  V. Aplicación práctica de la regla de gasto. Consultas

  VI. Destino del superávit Inversiones financieramente sostenibles

_______________________________________________________________

I. Introducción

En este ejercicio 2018 nos volvemos a encontrar con una situación muy similar a la del ejercicio pasado, con un Gobierno sin mayoría, con la prórroga presupuestaria, esta vez la de los presupuestos generales del ejercicio 2017, que vuelven a generar muchas dudas e interrogantes para resolver los problemas que nos enfrentamos día a día en nuestros ayuntamientos, pues lo que se prorroga son los presupuestos y sus créditos iniciales, pero no las normas contenidas en los mismos, de ahí que nos surjan muchos interrogantes de difícil solución, tales como la tasa de reposición para este año, existe tasa de reposición o no existe limitación a la contratación de personal o a la incorporación de nuevos efectivos.

Otro interrogante es el relativo al aumento del sueldo de los funcionarios, o, por el contrario, se mantiene la congelación salarial, se permite la conversión de deudas de corto plazo en deudas a largo plazo, o tan solo esa previsión queda prevista para el ejercicio 2017… Todas estas dudas han generado y generan gran incertidumbre para resolver problemas como el control de déficit público y de la deuda, los objetivos de estabilidad presupuestaria, el límite del gasto no financiero para el actual ejercicio 2018, la actualización de los valores catastrales, la participación en los Tributos del Estado, así como el conjunto de medidas encaminadas para la contención del gasto público, como es la política de personal contenida cada año en los Presupuestos Generales del Estado, concretamente en el capítulo 1 del presupuesto, lo que ha venido a condicionar el contenido de los presupuestos de las entidades locales, ante el desconocimiento de cómo tener que abordar determinados aspectos que habitualmente vienen prefijados cada año por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Estamos hablando de sostenibilidad financiera, ahorro de costes, contención del gasto público a través del instrumento que nos habilita la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, la Regla de Gasto, regla que es muy beneficiosa para el cumplimiento de los objetivos que se han asignado al Reino de España, y fastidiosa para muchos gestores, muchos políticos, que limitan sus facultades al no poder gastar más de lo que permite el techo de gasto, lo que choca con las expectativas de sus mandatos que intentan ser solventes de cara a la ciudadanía, para poder renovar sus respectivos mandatos.

Ante la prórroga de los Presupuestos generales del Estado para 2018, teniendo en cuenta el Plan Presupuestario de 2018 elaborado por España y remitido a Bruselas, en su reunión del pasado lunes 3 de julio de 2017 el Consejo de Ministros aprobó los objetivos de estabilidad presupuestaria para el trienio 2018-2020 para su remisión a las Cortes Generales.

En el acuerdo se incrementa la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española para 2018 y 2019 respecto del acuerdo adoptado en diciembre de 2016. La tasa de referencia (regla de gasto) se incrementa del 2,3% al 2,4% para 2018, y del 2,5% al 2,7% para 2019. Además, se ha fijado un 2,8% para 2020.

En dicho acuerdo se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria para el subsector Corporaciones Locales, en líneas con los últimos años, que contemplan un déficit del 0%. En cuanto a los objetivos de deuda pública, se establece una senda decreciente en el 2,7 % del PIB para el 2018, 2,6 para el ejercicio 2019 y 2,5 para el ejercicio 2020.

El cumplimiento de este objetivo ha generado posiciones contrarias y diferentes por parte de algunos compañeros, pues el criterio a la hora de calcular este objetivo es distinto y las implicaciones también lo son. Hay un sector que entienden que esta exigencia legal para las Entidades Locales se reconduce a cumplir el régimen legal de endeudamiento aplicable a las entidades locales, es decir los límites que a tal efecto establece el art. 53 TRLRHL (EDL 2004/2992), mientras que otro sector (en palabras de D. José Joaquín Serrano Ortega, Subdirector Gral. de Relaciones Financieras con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas) entiende que el objetivo de la deuda en la Ley Orgánica, está definido a nivel de subsector local, es decir, subsector corporaciones locales, y aunque tengamos nuestro endeudamiento en un 120 o 140%, no surgirá la necesidad de elaborar un plan económico financiero a no ser que el propio Ministerio de Hacienda así lo diga.

De esta manera, conocemos el objetivo de la deuda pública para el subsector entidades locales que queda fijado por el Consejo de Ministros en el 2,7 % del PIB, de esta forma se conoce el objetivo global, pero debiera dilucidarse cuál sería el objetivo de la deuda de cada entidad individualmente considerada. Si bien hay compañeros que vienen considerando el límite de la deuda pública de acuerdo con los límites fijados para la autorización de operaciones de endeudamiento, conforme la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de Presupuestos generales del Estado para 2013 (EDL 2012/260685), la realidad es que el objetivo de la deuda pública no queda definido para cada entidad local sino para el conjunto de las entidades locales, cuestión que debe determinarse con claridad por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, teniendo en cuenta las múltiples implicaciones que conlleva, entre otras, la obligación del interventor de emitir informe sobre el cumplimiento del objetivo de deuda con ocasión de la elaboración de los presupuestos generales de la entidad local. Así, la opinión más generalizada es no considerar que no es posible evaluar el cumplimiento de este objetivo por parte de la entidad local, pues estamos ante un indicador global del PIB para el conjunto de las entidades locales. Y no se da la necesidad (tal y como ha señalado D. José Joaquín Serrano Ortega) de elaborar un plan económico financiero como consecuencia del incumplimiento de este objetivo.

En el acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de julio de 2017 también se revisaron al alza las previsiones de crecimiento de la economía española.

  • Se eleva al 3 por 100 la previsión de crecimiento para 2017 y se rebaja al 11 por 100 la tasa de paro a finales de 2020
  • El nuevo patrón de crecimiento es más equilibrado ya que se basa en la demanda interna y en el tirón de las exportaciones
  • El empleo crece a un ritmo superior al 2,5 por 100, lo que permitirá alcanzar los veinte millones de ocupados a finales de 2019

El Consejo de Ministros revisó al alza las previsiones de crecimiento de la economía española para el ejercicio 2017 y el 2018, hasta el 3 por 100 y el 2,6 por 100 respectivamente. Así se refleja en el nuevo cuadro macroeconómico (2017-2020) que da soporte al techo de gasto del Estado para 2018.

Se trata de previsiones prudentes que permitirán a España mantener un elevado diferencial de crecimiento en relación a los principales países de la zona euro.

La creación de empleo se eleva al 2,8 por 100 y 2,6 por 100 para el 2017 y 2018, mientras que la tasa de paro cerrará 2020 en el 11,1 por 100, con un número de ocupados que superará los veinte millones a finales de 2019. El patrón de crecimiento es más equilibrado ya que se basa en la demanda interna; pero mantiene la aportación positiva del sector exterior gracias al fuerte crecimiento de las exportaciones.

Cuarto año de crecimiento económico

La economía española lleva camino de alcanzar el cuarto año de crecimiento económico y ya ha dejado atrás los efectos de la crisis en cuanto al nivel de renta se refiere. La nueva previsión del Gobierno es que el crecimiento medio anual de 2017 se sitúe en el 3 por 100. Se trata de una previsión prudente, fundamentada en los recientes indicadores que muestran un fuerte dinamismo de la economía española y un contexto internacional más favorable. La fuerte inercia de 2017 lleva también a elevar una décima, hasta el 2,6 por 100, la previsión para 2018 y al 2,5 por 100 para 2018 y 2019. Para 2020, la cifra se mantiene en el 2,4 por 100.

De cumplirse estas previsiones, la economía española mantendrá el elevado diferencial de crecimiento con las principales economías desarrolladas, en especial, las de la zona euro. Para estas últimas, la Comisión Europea prevé un crecimiento ligeramente inferior al 2 por 100, lo cual supone cierta mejora respecto de los últimos años, pero a la vez viene marcada por incertidumbres a medio plazo como el "Brexit", las políticas comerciales o el agotamiento de los estímulos monetarios. En un contexto de mayor crecimiento del comercio mundial, la economía española puede aprovechar mejor las oportunidades para ampliar mercados gracias a las mejoras de competitividad conseguidas en los últimos años.

Nuevo patrón de crecimiento

Éste es el nuevo patrón del modelo de crecimiento de la economía española, basado en la demanda interna, pero con una aportación positiva del sector exterior de en torno a medio punto, que se prolongará, al menos, durante cinco años desde 2016. El nuevo escenario macroeconómico prevé un aumento de las exportaciones cercano o superior al 5 por 100 durante todo el periodo, es decir, con nuevos máximos históricos. El saldo exterior (balanza por cuenta corriente) se mantiene positivo hasta 2020 a tasas cercanas al 2 por 100 del PIB. Son ocho años continuados de superávit exterior, lo que es extraordinario en el caso de la economía española, ya que se produce en un contexto de fuerte crecimiento.

Otro tema que tiene un repercusión económica es la tasa de crecimiento tasa de referencia nominal, conocida como la regla de gasto. Actualmente, este parámetro ya no es obligatorio calcularlo en los presupuestos iniciales, ya que la Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre (EDL 2014/187809), dando nueva redacción al art. 15.3 letra c) de la Orden HAP/2105/2012 (EDL 2012/210303), y en referencia a los Presupuestos aprobados, que vino a suprimir la obligación de suministrar la información relativa a la regla de gasto con la aprobación del presupuesto, de tal forma que sólo exige que se remita el “informe de Intervención la evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de la deuda”. No obstante, queda a libertad de cada interventor su cálculo a la hora de aprobar los presupuestos.

Por otra parte y en el mismo sentido, conviene recordar que el art. 27 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), al instrumentar el principio de transparencia, no menciona la regla de gasto.

Por ello, desde entonces, se ha considerado que no es necesario calcular la regla de gasto con motivo de la aprobación del Presupuesto municipal, sino sólo con motivo de la liquidación del Presupuesto. De hecho, en la documentación trimestral que deben remitir los Ayuntamientos al Ministerio ha desaparecido el cálculo de la regla de gasto y sólo se exige cuando se suministra la información correspondiente al último trimestre del año, que hace referencia a la ejecución del Presupuesto.

Ahora bien, que no exista la obligación de remisión de dicha información al Ministerio no es óbice para el Interventor realice su cálculo al aprobar el Presupuesto, máxime teniendo en cuenta que la tercera Edición de la Guía para la determinación de la regla de gasto del art. 12 LOEPYSF para Corporaciones Locales, elaborada por el IGAE en noviembre de 2014, sigue contemplando la regla de gasto con motivo de la aprobación del Presupuesto; no obstante, manifiesta expresamente que, en cuanto a la emisión del informe del Interventor local acerca del cumplimiento de la regla de gasto, se deberá estar a lo que establece la Orden de 2014.

De estas consideraciones concluimos que actualmente no existe ninguna consecuencia del incumplimiento de la regla de gasto con motivo de la aprobación del Presupuesto, No ocurre lo mismo con el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. A estos efectos, el Ministerio viene manifestando que se puede aprobar un presupuesto con incumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria, porque la aprobación de un plan económico financiero únicamente lo es con motivo de la aprobación de la liquidación.

Sin embargo, al remitir el presupuesto a la plataforma de rendición telemática en la OVEEL, el Ministerio puede requerir para que justifique dicho incumplimiento. El art. 11 LOEPYSF exige el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria en tres momentos distintos, esto es, la aprobación del Presupuesto, su modificación, la ejecución y la liquidación; sin embargo y pese a los expuesto, el Ministerio sostiene en el manual de aplicación PEFEL2 sobre el modelo de plan económico financiero desarrollado en aplicación del art. 21 LOEPYSF, que figura en la plataforma de la OVEEL, que si, fruto de una modificación de crédito, aprobación del presupuesto o emisión de un informe trimestral de seguimiento, se pusiera de manifiesto un posible incumplimiento del objetivo de estabilidad en la aprobación del presupuesto y concretamente al cierre este se prevé que no puede corregirse con la aplicación de medidas preventivas, se deberá adoptar medidas correctivas (art. 20 y ss LOEPYSF), entre ellas, aprobar un PEF (solo para la estabilidad presupuestaria).

La aprobación del Presupuesto con incumplimiento del objetivo de regla de gasto no sería motivo de un informe desfavorable del Presupuesto, sino de la advertencia de que si en la liquidación del Presupuesto persiste el incumplimiento de dicho objetivos, será obligatorio realizar un PEF.

Respecto a las novedades de la regla de gasto, se elimina la comparativa del PEF. En consecuencia, la Corporación cumple o incumple con el objetivo de la regla de gasto de acuerdo con la LOEPYSF, y esta valoración es sin perjuicio del cumplimiento o incumplimiento establecido en el PEF.

Por tanto y como conclusión, en el pasado 7 de julio de 2017 el Consejo de Ministros acordó fijar los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de las Administraciones Públicas para los tres ejercicios siguientes, 2018 a 2020, en los siguientes términos:



2018

2019

2020

Objetivo de estabilidad

0

0

0

Límite de deuda

2,7

2,6

2,5

Regla de gasto

2,4

2,7

2,8


Considerándose que, al actualizarse dichos datos anualmente y a través de la LPGE no se regulan los mismos, por lo que éstos se considerarán definitivos.

En materia retributiva y en lo que respecta a los gastos de personal, tal y como ocurrido el año pasado con la prórroga de los presupuestos generales de 2016, en un principio esta subida queda congelada hasta la aprobación de los presupuestos o reales decretos que contemplen esta subida salarial.

Es por ello que consideramos que lo que se prorroga automáticamente son los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio 2017, hasta la aprobación y publicación de los nuevos en el BOE, pero no las normas contenidas en el mismo ya que su vigencia se agota en el propio ejercicio presupuestario. Si además tenemos en cuenta en el ejercicio precedente, el correspondiente al ejercicio 2017, y la prórroga del ejercicio 2016, podemos concluir que el art. 22 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 -LPGE 2017- (EDL 2017/112329), regula el incremento aplicable para ese ejercicio y, por ello, su vigencia se agotaría en 2017, no pudiendo presupuestar dicho aumento retributivo en el ejercicio 2018, en tanto no lo contemple expresamente una norma como tal.

En consecuencia, la prórroga del ejercicio 2018 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2017 no implica que las retribuciones de los empleados públicos se vuelvan a incrementar un 1% sino que quedarán congeladas en las cuantías vigentes en el 2017.

Además, en la LPGE 2017 se regularon por primera vez los límites salariales de los cargos electos de las corporaciones locales, a los que se refiere expresamente el art. 75 bis LRBRL (EDL 1985/8184), que no sufrirán modificación alguna con respecto al ejercicio 2017.

Tal y como ya se apuntó en el ejercicio precedente, y ante la posible subida salarial de los empleados públicos, conviene incluir en el fondo de contingencia, dentro del capítulo V de gastos, la posible subida salarial para, en su caso, si se adoptara esta medida, tramitar la oportuna modificaciones de crédito en el capítulo de gastos de personal, cuyas obligaciones si computarían en la regla de gasto en la medida que fuesen reconociéndose.

Si, por el contrario, no se aprueba la LPGE 2018 o se aprueba sin incremento salarial y se hubiese dotado crédito en el fondo de contingencia, para prever la posible subida lo prudente seria declararlo no disponible (lo difícil será llevarlo a la práctica).

A su vez, cabe comentar que lo referente al aumento de la tasa de reposición de efectivos en los sectores/administraciones declarados prioritarios, tenemos el mismo problema que con la subida salarial al regularse ésta en las normas presupuestarias. Entendemos que esta medida no se prorroga hasta que se apruebe la ley nueva que lo regule concretamente para el ejercicio 2018. De todas formas, no es un concepto pacífico en la doctrina pues no todos sostienen el mismo criterio.

En cuanto a si debe entenderse extendida la prórroga a la parte dispositiva o articulado de la Ley de Presupuestos, la doctrina no es unánime. Así, CARLOS PALAO estima que la prórroga afecta a los Estados de Gasto del Presupuesto, pero no al articulado de la Ley, cuya vigencia termina con el ejercicio presupuestario. FALCÓN Y TELLA ha entendido que la prórroga alcanza a las disposiciones del articulado, salvo a las dotadas de vigencia indefinida o a las que expresamente dispongan otra cosa, como sería su vigencia estrictamente anual. Para AMABLE CORCUERA TORRES, respecto de las normas de la parte dispositiva de las leyes de presupuestos, habrá que entender prorrogadas aquellas dirigidas a dar explicación y sentido a las previsiones de ingresos y a las habilitaciones de gastos, las demás tendrán vigencia intemporal, salvo que en ellas se diga expresamente otra cosa.

Según la sentencia del TS de 30 de junio de 1986 (EDJ 1986/4575):

El ámbito material de esta prórroga, su extensión en suma se constriñe al contenido propio e intrínseco del Presupuesto, como documento contable que constituye tanto una autorización como un límite para el gasto público y su correlativa asignación o distribución, según el artículo 48 de la Ley General Presupuestaria. No entran en la prórroga automática el conjunto de medidas de variado talante que suelen acompañar al Presupuesto, salvo aquellas normas económicas, tributarias o financieras que ofrezcan una relación inexcusable con créditos presupuestarios específicos. Así se deduce de las mismas expresiones utilizadas deliberadamente en el Texto, donde se distingue con precisión entre el «presupuesto» que se prorroga y la Ley que aprueba los corrientes…”

La realidad planteada con motivo de la prórroga presupuestaria en los ejercicios presupuestarios en los que se ha producido, parece resultar favorable a la interpretación restrictiva del objeto de la prórroga por cuanto que resulta común a todos ellos la aprobación de Reales Decretos-Leyes de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera, a través de los cuales se modifica en mayor o menor medida el contenido dispositivo de la Ley de los Presupuestos que resultan prorrogados

Respecto a la actualización de los coeficientes en los valores catastrales y de conformidad con el art. 32.2 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario -TRLCI- (EDL 2004/2896), y con el objetivo de poder ajustar la realidad catastral a la actual situación del mercado inmobiliario, son las Leyes de Presupuestos Generales del Estado las que anualmente fijan los Coeficientes de actualización de los valores catastrales.

Es por ello que se desconocen los valores a aplicar, publicándose únicamente la Orden HFP/885/2017, de 19 de septiembre (EDL 2017/181559), por la que se establece la relación de municipios a los que resultarán de aplicación los coeficientes de actualización de los valores catastrales que en su caso establezca la posible LPGE 2018.

Por lo que se podrá prever presupuestar por los mismos importes aplicables a este ejercicio.

Esta Orden, que está en vigor desde el 1 de enero de 2018, debería haberse tenido en cuenta por los Ayuntamientos como incremento o disminución en la recaudación como consecuencia de la aplicación de los coeficientes de actualización a la hora de elaborar el presupuesto 2018. De la misma manera, estos aumentos o disminuciones en la recaudación se consideran permanentes a efectos del cálculo de la regla de gasto.

Ante la falta de más información en lo que respecta a los Presupuestos Generales del Estado de 2018, éstas son las consideraciones más destacables respecto a la prórroga de los presupuestos generales del estado para el 2018.

Téngase en cuenta que si se aprueba durante este año la LPGE 2018, entendemos que cuando la norma esté en vigor la misma tendrá efectos retroactivos pues la ley de presupuestos generales del Estado entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado; sin embargo, la norma prevé que los presupuestos se aprobaran con efectos de 1 de enero y los créditos en el incluidos tendrán la consideración de créditos iniciales, por ello nos induce a pensar que los Ayuntamientos deberán adaptar sus presupuestos para poder satisfacer a su trabajadores las normas contenidas en el mismo como la subida salarial, y la tasa de reposición de efectivos.

Respecto a las entregas a cuenta en la participación en tributos del estado (y hasta que los PGE para el 2018 no entren en vigor) se consideran prorrogados los mismos créditos que quedaban recogidos en los estados de gastos de los presupuestos del ejercicio 2017 y con respecto a la cesión de los impuestos estatales se prorrogan los importes que se han satisfecho con cargo a los estado de ingresos del mismo ejercicio, y se distribuirán de acuerdo con los criterios fijados en el art. 83 LPGE 2017.

Finalmente, para poder prorrogar la medida contenida en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, resulta necesario que se recoja expresamente esta medida en los PGE para el año 2018, tal y como se ha venido recogiendo en leyes anteriores, ya que la prórroga de esta disposición se agota en cada ejercicio. Por ello, a fecha actual y hasta que los presupuestos entren en vigor no se pueden realizar inversiones financieramente sostenibles con cargo al superávit obtenido en la liquidación del ejercicio 2017, tema que será objeto de análisis en epígrafe siguiente. La posibilidad de realizar inversiones financieramente sostenible se puede prorrogarse bien mediante una nueva LPGE que la contemple expresamente o bien mediante decreto ley, pues en ambos casos lo que se debe permitir es la prórroga de esta disposición como excepción a la regla general contenida en el art. 32 LOEPYSF obliga a los ayuntamientos, que en el caso de estar endeudados, amorticen deuda.

A estos efectos, hay que tener en cuenta el RD-ley 1/2018, de 23 de marzo, por el que se prorroga para el 2018 el destino del superávit de las corporaciones locales para inversiones financieramente sostenibles y se modifica el ámbito objetivo de éstas (EDL 2018/22037), del que trataré en el último epígrafe de este artículo. 

Como conclusión, habrá que esperar a las medidas que se contengan una vez se apruebe definitivamente los Presupuestos Generales del Estado, y entre ellas la prórroga de Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, por lo que las entidades locales se verán obligadas a modificar sus presupuestos para incluir en su caso las nuevas medidas que pudieran ser aprobadas, entre ellas y si la entidad ya cuenta con un presupuesto definitivo, las entidades locales deberán modificar su presupuestos para abonar el porcentaje de incremento a todos sus trabajadores, incremento que se aplicará con efectos retroactivos desde el 1 de enero, por lo que aquellas entidades locales que consignaron la posible subida del 1% en el fondo de contingencia para financiar las posibles modificaciones presupuestarias que puedan producirse a lo largo del ejercicio, ahora podrán utilizar este fondo para dar cumplimiento a la medida. Por el contrario, aquéllas que cuenten con presupuesto prorrogado o que no consignaron de inicio esta cantidad deberán adaptar sus presupuestos para dar cumplimiento a esta medida que en su caso es de obligado cumplimiento para nuestras Administraciones públicas.

La situación se complicará más en aquellos municipios que no hayan podido aprobar su presupuestos (y continúan con la prórroga de los del ejercicio anterior) al no contar con mayoría suficientes para poder aprobarlos, teniendo en cuenta que La Disp. Adic. 16ª LRBRL, introducida por la LRSAL (EDL 2013/248308), señalaba que, en casos excepcionales, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en la Ley, la Junta de Gobierno Local tendría la competencia para aprobar el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado. Con esta medida se trataba de acabar con la existencia de presupuestos prorrogados en los casos en que la corporación no tuviese mayoría suficiente para aprobarlos limitando de este modo la prórroga durante años sucesivos, al permitir aprobar por la junta de gobierno los presupuestos en el caso de que ya estuviesen un año prorrogados. Recientemente la sentencia del TC nº 111/2016 (EDJ 2016/93843) ha declarado inconstitucional el precepto al señalar lo siguiente:

Las ventajas (eventuales e indirectas) para la estabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición adicional 16ª LBRL no superan ampliamente –ni compensan mínimamente-los relevantes perjuicios causados al principio democrático”.

II. Aplicación transitoria de la LPGE 2017. Problemática

Otra de las cuestiones a tener en cuenta este ejercicio son, entre otras, las limitaciones contenidas en la Disp. Adic. 9ª LRBRL modificada por el art. 36 LRSAL:

“Las entidades del art. 3.1 LRBRL y los organismos autónomos de ellas dependientes no podrán adquirir, constituir o participar directa o indirectamente en la constitución de nuevos organismos, entidades sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes durante el tiempo de vigencia de su plan económico financiero o de su plan de ajuste”.

Este concepto ha sido modulado por la jurisprudencia pues se extiende no solo a las sociedades sino también a la constitución de cualquier asociación donde tenga una participación la entidad principal.

Respecto a la participación en los consorcios, en virtud de lo dispuesto en los arts. 31 y 26.1 LRBRL, la prohibición no se extiende a estas entidades, pues la adhesión al consorcio prevalece sobre lo dispuesto en la Disp. Adic. 9ª LRBRL, pero en todo caso el ayuntamiento debe justificar que es más eficiente y sostenible la prestación de estos servicios obligatorios a través de la adhesión al consorcio.

Solo en el supuesto especial si existe plan de ajuste, podrán constituir entidades dependientes si se cumplen tres condiciones simultáneamente:

  • Si no aumenta el número.
  • si la creación de la entidad supone un ahorro financiero.
  • si se modifica el plan de ajuste para adaptarlo a esta nueva constitución, se comunica al Ministerio y este aprueba favorablemente el plan de ajuste modificado.

Por otra parte y respecto a los planes económicos financieros, durante la vigencia de los mismos o de sus planes de ajuste, tampoco podrán realizar aportaciones patrimoniales ni suscribir ampliaciones de capital de entidades públicas empresariales o de sociedades mercantiles locales que tengan necesidades de financiación.

Como excepción a esta norma general, se podrán realizar aportaciones si en el ejercicio inmediato anterior se cumplen los objetivos de estabilidad, de la regla de gasto, el límite de deuda, y el PMP no excede en más de 30 días al plazo máximo permitido por la normativa de morosidad.

Ya hemos abordado la problemática contenida en el art. 18.2 LPGE 2017, que nos indica que durante el año 2017 las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar un incremento global superior al 1 por ciento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2016, en términos de homogeneidad, para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo.

Por eso nos preguntamos qué puede hacer el Estado cuando prórroga sus presupuestos, pues en definitiva replica los créditos iniciales de ese año para el siguiente hasta la aprobación de los nuevos. Por tanto, este criterio lo podemos hacer extensivo a los gastos de personal de las entidades locales, que no podrían experimentar incremento alguno respecto a los del ejercicio anterior.

Respecto a la participación en los tributos del estado, de acuerdo con lo recogido en la prorrogada LPGE 2017, el Ministerio de Hacienda y Función Pública ha hecho públicos en la Oficina virtual de las entidades locales, los importes anuales de las entregas a cuenta de la participación en tributos del Estado de las Entidades Locales para el ejercicio 2018.

Como sucedió en el ejercicio 2017, con motivo de la prórroga del Presupuestos Generales del Estado la liquidación de la Participación de los municipios en los tributos del Estado para el presente ejercicio 2018, se realizarán con arreglo a las reglas contenidas en los arts. 123 y 124 TRLRHL y se distribuirá de acuerdo con los criterios fijados en el art. 83 LPGE 2017.

Así, a la vista de los ficheros publicados por el Ministerio, los municipios españoles podrán conocer el importe a recibir por este concepto, lo cual facilita la labor de cara a la confección de sus respectivos presupuestos.

Las cifras indicadas para cada uno de los municipios en los ficheros publicados en la OVEELL, se recogen en términos íntegros o brutos, por lo que no contiene ninguna modalidad de descuento, ya sea en concepto de reintegros de saldos que, correspondiendo a liquidaciones de ejercicios anteriores, hubiesen resultado a cargo de las Entidades locales, ya sea en concepto de retenciones por compensaciones de deudas con acreedores públicos.

Otra cuestión a tener en cuenta este año es la aplicación de las tres reglas fiscales que, de conformidad con la LOEPYSF y como ya hemos comentado en el epígrafe anterior, son la regla de gasto, el límite de deuda y el principio de estabilidad presupuestaria. En consecuencia, de conformidad con los objetivos fijados por el gobierno para el periodo 2018-2020, serán del 0,0 % en los que respecta al principio de estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública para el conjunto de entidades locales para el ejercicio 2018 se sitúa en el 2,7 % del PIB (parámetro que a día de hoy todavía no se encuentra definido) y la regla de gasto en el 2,4 % (acuerdo de Consejo de Ministros de 7 de julio de 2017).

Respecto al importe de las inversiones financieramente sostenibles, con independencia de que el epígrafe posterior se habla del destino del superávit presupuestario y de la utilización de ese superávit para financiar las inversiones, como ya es sabido, la posibilidad de destinar el superávit a financiar inversiones financieramente sostenibles -IFS- debe ser prorrogado anualmente, bien mediante una norma con rango de ley, preferiblemente la ley de presupuestos generales del Estado para el año de que se trate. La prórroga no contempla esta disposición que permite destinar el superávit presupuestario a inversiones financieramente sostenible siempre que las mismas se ejecuten en el año en que se constata el superávit. Lo que sí es posible es concluir en este ejercicio aquellas inversiones que no pudieron finalizar en el ejercicio 2017, siempre que las obligaciones derivadas de los proyectos de inversión se hubiesen autorizado en el año 2017, se podrá comprometer y reconocer la obligación y ordenar el pago en el 2018, con cargo al remanente líquido de tesorería de 2017 que quedará afectado a ese fin por el importe restante y la entidad no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2018.

La Disp. Adic. 96ª LPGE 2017, en relación al destino del superávit presupuestario de las entidades locales correspondientes al año 2016, se prorroga para el ejercicio 2017 las reglas contenidas en la Disp. Adic.  6ª LOEPYSF, para lo cual se debió tener en cuenta la Disp. Adic. 16ª TRLRHL.

A los efectos del apartado 5 de la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, en el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el 2017, la parte restante del gasto autorizado en el 2017 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2018, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2017 que quedará afectado a ese fin por el importe restante y la entidad local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2018.

Respecto al fondo de impulso económico y el fondo de ordenación para el ejercicio 2018, se dispone de plazo hasta el 23 de febrero de 2018 para financiar en condiciones de prudencia financiera.

Al igual que se ha venido haciendo ejercicios anteriores desde que se creó el Fondo de Financiación de las Entidades Locales, durante los meses de julio y agosto de cada año todos los municipios que cumplieran los requisitos establecidos en el RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre (EDL 2014/219945), pudieron adherirse al Fondo de Ordenación -FO- (art. 39.1.a) y b) o al Fondo de Impulso Económico -FIE- (art. 50) para atender sus necesidades de financiación para, en este caso, el ejercicio 2018.

Tal y como consta en las Resoluciones de adhesión a dichos Fondos las Entidades Locales que lo soliciten reciben la información relativa a la cobertura de sus necesidades financieras, esto es, los requisitos y plazos de presentación de información sobre los vencimientos de las operaciones incluidas o a incluir en los distintos Fondos de Financiación de 2018, fijados por Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, que se reunió el 25 de enero de 2018, cuyo  extracto del acuerdo figura en la Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las Entidades Locales, junto con el calendario de aplicación en los que se recoge el procedimiento a seguir para hacer efectiva la adhesión.

En el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 25 de enero de 2018 se señaló lo siguiente:

  1. La distribución de la financiación de las necesidades financieras que se cubrirán en el año 2018, con cargo a los compartimentos Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico, del Fondo de Financiación a Entidades Locales.
  2. Los requisitos para la concertación de las operaciones de crédito a suscribir en ambos procedimientos, distinguiendo entre las suscritas con el Fondo de Ordenación, o con el Fondo de Impulso Económico, esto es, la documentación necesaria a remitir y las condiciones para la disposición de los préstamos.
  3. Las condiciones financieras de las operaciones de préstamo que, con cargo a cualquiera de los compartimentos, se deben formalizar.

Por ello, hasta el día 23 de febrero, las actuaciones serán diferentes en función de si nos encontramos ante una nueva operación con el FO y FIE, o ante operaciones ya financiadas en 2017 o ejercicios anteriores.

Para aquellas Entidades Locales que incluyeran en su solicitud nuevas operaciones (que no se encuentran en prudencia financiera) a formalizar a cargo a los Fondos, deberán refinanciarlas en condiciones de prudencia financiera con las entidades de crédito y comunicar los nuevos datos al Ministerio, en concreto:

  • Identificación de préstamo y de entidad bancaria se refieran a los nuevos préstamos refinanciados.
  • Importe de la operación.
  • Capital vivo y cuotas aplicables al nuevo préstamo.

En el supuesto de que la Entidad local hubiera agrupado dos o más préstamos y los hubiera refinanciado en una única operación deberá seleccionar del desplegable los préstamos que se hubieran unificado y pinchar en añadir préstamo de manera que se vayan incluyendo dentro del apartado Listado de préstamos solicitados que se refinancian en este préstamo.

Las Entidades locales que incluyeran operaciones de crédito ya adheridas a los Fondos en años anteriores, podrán actualizar el cuadro de amortización para ir ajustando, en su caso, el tipo de interés y la cuota a la evolución real de la operación.

Ambas actuaciones se comunicarán al Ministerio a través de la OVEELL mediante la aplicación habilitada al efecto, la aplicación FFEELL. En ella deberá pinchar, dentro de la fase del procedimiento Refinanciación / Actualización Préstamos de mercado, la que proceda.

Desde el día 5 y hasta el día 12 de marzo, solo para solicitud de nuevas operaciones (que no se encuentran en prudencia financiera): plazo para la formalización de las operaciones de préstamo entre los Ayuntamientos y las entidades financieras determinadas por el ICO con cargo al Fondo de Financiación a Entidades Locales, por el importe objeto de financiación en 2018, esto es, los vencimientos/pagos correspondientes a 2018 para financiación de operaciones, el importe total para financiación de sentencias firmes.

Desde el día 13 y hasta el día 19 de marzo, solo para solicitud de nuevas operaciones (que no se encuentran en prudencia financiera): plazo para presentar las órdenes de pago de dichos préstamos formalizados en prudencia financiera.

Como viene siendo habitual, mediante aplicación FFEELL.

El día 28 de marzo, solo para solicitud de nuevas operaciones (que no se encuentran en prudencia financiera), se realizarán los pagos de las necesidades financieras a los acreedores (a sus cuentas bancarias) que hayan designado los ayuntamientos en las órdenes de pago anteriores.

Las condiciones financieras para la concertación de las operaciones que se formalizan en 2018 a con cargo a los fondos serán:

  • El Estado, a través del ICO como agente de pagos del Fondo de Financiación a las EELL, en nombre y por cuenta de la Entidad Local, gestionará el pago de los vencimientos de los préstamos a largo plazo.
  • El Plazo será hasta el 31 de enero de 2028.
  • El tipo de interés aplicable será un mismo tipo de interés fijo equivalente al rendimiento medio de la Deuda Pública del Estado a plazo equivalente.
  • Se establece un periodo de carencia de 2 años.
  • La amortización será lineal anual del principal comenzando en 2021 hasta 2028 ambos inclusive.
  • Las fechas de pago de principal coincidirán con las fechas de pago de intereses a partir de la finalización del periodo de carencia.

III. Nuevo cálculo del Periodo Medio de Pago

Recientemente, ha sido modificada la metodología del cálculo del PMP de las Administraciones Públicas. El Consejo de Ministros aprobó el RD 1040/2017, de 22 de diciembre (EDL 2017/260564), por el que se modifica el RD 635/2014, de 25 de julio (EDL 2014/118202), por el que se desarrolla la metodología de cálculo del periodo medio de pago a proveedores de las Administraciones Públicas y las condiciones y el procedimiento de retención de recursos de los regímenes de financiación, previstos en la LOEPYSF.

Con el fin de reforzar el cumplimiento de la normativa europea en materia de lucha contra la morosidad, la nueva metodología queda alineada con la normativa nacional, que traspone las directivas comunitarias, iniciándose el cómputo de los plazos, con carácter general, desde la aprobación de los documentos que acrediten la conformidad con los bienes entregados o servicios prestados (el conforme de la factura que prueba que el servicio está hecho o el suministro esta entregado), en lugar del criterio que se aplicaba hasta la fecha, en el que el inicio del plazo de cómputo se producía desde los 30 días siguientes a la entrada de la factura en el registro administrativo.

Por tanto, no se modifica el plazo máximo de pago a proveedores, que sigue estando en 30 días, pero el cálculo del PMP se empezará a computar a partir de la aprobación de las facturas y no, como hasta ahora, que se producía desde los 30 días siguientes a la entrada de las mismas.

Así pues, como ya se informó en las últimas reuniones del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la Comisión Nacional de Administración Local, el objetivo principal es adaptar el cálculo a lo establecido en la directiva comunitaria. Conviene resaltar aquí los importantes esfuerzos llevados a cabo por las Administraciones Públicas, que han tenido reflejo tanto en la reducción de sus periodos medios de pago como del volumen de su deuda comercial. Como principal novedad se incluye el inicio del cómputo del número de días de pago, que corresponderá con los días naturales transcurridos desde:

a) La fecha de aprobación de las certificaciones de obra hasta la fecha de pago material por parte de la Administración.

b) La fecha de aprobación de los documentos que acrediten la conformidad con los bienes entregados o servicios prestados, hasta la fecha de pago material por parte de la Administración.

c) La fecha de entrada de la factura en el registro administrativo, según conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente, en los supuestos en los que o bien no resulte de aplicación un procedimiento de aceptación o comprobación de los bienes o servicios prestados o bien la factura se reciba con posterioridad a la aprobación de la conformidad.

En los supuestos en los que no haya obligación de disponer de registro contable, se tomará la fecha de recepción de la factura en el correspondiente registro administrativo. De forma transitoria, la primera publicación mensual del periodo medio de pago a proveedores realizada de conformidad con esta nueva metodología, tendrá lugar en el mes de junio de 2018 referida a los datos del mes de abril de 2018, y la primera publicación trimestral será en el mes de septiembre de 2018 referida al segundo trimestre de 2018.

En este periodo se mantendrá la actual metodología, con su calendario de publicaciones, y se pondrá a disposición de los usuarios la información necesaria para el cambio metodológico.

De esta manera, desde su entrada en vigor, esto es, desde el 1 de abril de 2018:

El inicio del cómputo del «número de días de pago», que corresponderá con los días naturales transcurridos desde:

  • La fecha de aprobación de las certificaciones de obra hasta la fecha de pago material por parte de la Administración.
  • La fecha de aprobación de los documentos que acrediten la conformidad con los bienes entregados o servicios prestados, hasta la fecha de pago material por parte de la Administración.
  • La fecha de entrada de la factura en el registro administrativo hasta la fecha de pago material por parte de la Administración.

La fecha de entrada de la factura en el registro administrativo, será la que conste en el registro contable de facturas o sistema equivalente. En los supuestos en los que no haya obligación de disponer de registro contable, se tomará la fecha de recepción de la factura en el correspondiente registro administrativo.

Por tanto, no se modifica el plazo máximo de pago a proveedores, que sigue estando en 30 días, sino solamente el cómputo del «número de días de pago» y el «número de días pendientes de pago».

Así, con la modificación introducida, el cálculo del PMP se empezará a computar, con carácter general, a partir de la aprobación de las facturas o certificaciones y no, como hasta ahora, que se producía desde los 30 días siguientes a la entrada de las mismas. En consecuencia, esta variable ya no tomará valores negativos, puesto que ya no se tiene en cuenta si la Administración paga antes de que hayan transcurrido treinta días naturales desde la presentación de las facturas o certificaciones de obra.

IV. El impacto de la Ley 39/2015 en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales

El informe de la Dirección General de Tributos, de 19 de enero de 2018, sobre el impacto de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690), en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales, regula la obligatoriedad del trámite de consulta previa en los supuestos de aprobación de una nueva ordenanza fiscal, pudiendo obviarse dicho trámite cuando se trate de la modificación de una ordenanza fiscal aprobada anteriormente.

El informe es respuesta al escrito de la Secretaría General de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) en el que plantea la siguiente cuestión en relación con el procedimiento de aprobación de ordenanzas fiscales:

Si el trámite de consulta pública previsto en el art. 133 LPACAP es de aplicación a la potestad reglamentaria local y concretamente en el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales locales, y en relación al asunto de referencia la Subdirección General de Tributos Locales, en el ámbito de sus competencias, ha venido a informar lo siguiente:

La Ley 39/2015 regula en el título VI, "la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones", en los arts. 127 a 133, recogiendo los principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular, e incrementa la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas, entre las que destaca, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Así, el art. 133, que regula la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, establece:

"1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará /a opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

c) Los objetivos de la norma.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.

Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella".

La Exposición de Motivos de la LPACAP ya señala el carácter de procedimiento administrativo común como resultado de su aplicación a todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus actuaciones.

Así en su art. 1.1 LPACAP señala que el objeto de la misma es regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

Por lo que respecta a su aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, esta se recoge expresamente en el art. 2.1 letra c) LPACAP.

Por su parte, la Disp. Final 1ª LPACAP establece que dicha Ley se aprueba al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE (EDL 1978/3879), por lo que corresponde al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases del procedimiento administrativo común. Además, el apartado 2 de la misma Disp. Final 1ª predica el carácter básico para el título VI LPACAP.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, se pueden extraer las siguientes conclusiones:

- El carácter básico de la LPACAP y, en particular, el de su título VI.

- Su aplicación a las Entidades Locales.

- El establecimiento de un procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos -incluido el nuevo trámite de consulta pública previa- con estrictas limitaciones a potenciales cambios en él (reserva de ley para establecer trámites adicionales o distintos de los previstos en la LPACAP, de acuerdo a determinados principios y, en todo caso, de forma motivada, y acotamiento del campo de actuación del reglamento en el establecimiento de posibles especialidades).

Respecto a la posibilidad de excepción del trámite de consulta pública para el procedimiento de aprobación de las ordenanzas fiscales en virtud de lo establecido en la Disp. Final 1ª LPACAP, la Disp. Adic. 1ª LPACAP establece lo siguiente:

“Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoria mente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.

b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.

d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo".

De lo anterior podemos deducir que tanto la LRBRL como el TRLRHL, son leyes especiales por razón de la materia, por cuanto que regulan el procedimiento de aprobación, bien de ordenanzas municipales, bien de ordenanzas fiscales, además la LRBRL complementa al TRLRHL en la regulación que éste último contiene respecto a las ordenanzas fiscales.

Asimismo, el art. 17 TRLRHL regula el procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales, previendo la participación de los ciudadanos a través de la exposición pública de los acuerdos provisionales durante un plazo mínimo de treinta días, dentro de los cuales los interesados pueden examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas, las cuales habrán de ser resueltas por la entidad local antes de proceder a la aprobación de la redacción definitiva de la ordenanza fiscal.

La Disp. Adic. 1ª LPACAP admite especialidades en el procedimiento, pero dichas especialidades deben discurrir dentro del marco del procedimiento común y para ello deben establecerse respetando las limitaciones establecidas.

El trámite de consulta previa establecido en el art. 133 LPACAP no tiene equivalente en el TRLRHL, dado el carácter ex novo del mismo, y no puede considerarse incluido en el trámite de participación ciudadana regulado en el art. 17 TRLRHL, ya que son dos trámites distintos y que se realizan en dos momentos del tiempo diferentes: el trámite de consulta previa tiene lugar con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento y se sustancia a través del portal web de la Administración competente; mientras que el trámite de participación ciudadana del art. 17 TRLRHL tiene lugar posteriormente, una vez elaborada y aprobada la redacción provisional de la ordenanza fiscal y no se realiza por medios electrónicos, sino mediante su exposición en el tablón de anuncios de la Entidad Local y su publicación en el boletín oficial correspondiente.

En consecuencia, en el procedimiento de aprobación de ordenanzas fiscales debe incluirse el trámite de consulta pública previa regulado en el art. 133 LPACAP.

Otra cuestión a plantear es si la consulta pública previa resulta necesaria en todo caso, o únicamente en los supuestos de aprobación de nuevas ordenanza fiscales. Hay que señalar que el apartado 4 del art. 133 LPACAP establece la excepción al trámite de consulta, entre otros supuestos, para el de regulación de aspectos parciales de una materia. Por lo tanto, se concluye que el trámite de consulta previa debe sustanciarse cuando se trata de la aprobación de una nueva ordenanza fiscal, mientras que en el caso de la modificación de una ordenanza fiscal ya aprobada con anterioridad, puede obviarse dicho trámite por tratarse de una regulación parcial de la materia.

V. Aplicación práctica de la regla de gasto. Consultas

Como ya hemos dicho, el día 3 de julio de 2017 el Consejo de Ministros aprobó los objetivos de estabilidad presupuestaria 2018-2020 para su remisión a las Cortes Generales. En el acuerdo se incrementa la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española para 2018 y 2019 respecto del acuerdo adoptado en diciembre de 2016. La tasa de referencia (regla de gasto) se incrementa del 2,3% al 2,4% para 2018, y del 2,5% al 2,7% para 2019. Además, se ha fijado un 2,8% para 2020.

La LOEPYSF, en lo que respecta a la regla de gasto únicamente cuenta con el desarrollo normativo previsto en el art. 12 LOEPYSF, y no hay más. Por tanto, me centraré en el desarrollo de este artículo.

En este art. 12 LOEPYSF se señala que todas las Administraciones Públicas, a excepción de aquellas que formen parte de los fondos de Seguridad Social (obviamente, porque a los pensionistas no se les va a dejar de pagar porque incrementen las regla de gasto) y con excepción de la Administración de la Seguridad Social, solo pueden incrementar el gasto público por encima de lo que marca la tasa de referencia de crecimiento potencial del PIB para el conjunto de la economía española.

Esa tasa de variación se fija cada año por el Ministerio de Economía, en un informe anual que, de acuerdo con el art. 15.5 LOEPYSF, donde se regula para los próximos tres años la tasa de crecimiento máxima que tiene que tener el gasto computable. Veremos que se entiende por gasto computable y lo que no es, siendo el punto de referencia la liquidación del año anterior. De esta política y como ya hemos comentado anteriormente se está favoreciendo a los municipios y diputaciones incumplidoras y a la vez que perjudica a las administraciones que cumplan (es una de las reformas que pretende la FEMP que el gobierno modifique).

Sin embargo, en el apartado 2 del art. 12 LOEPYSF, en el caso de que se constate el incumplimiento de la regla de gasto y haya un desequilibrio estructural de las cuentas, la administración incumplidora debe adoptar como medida la elaboración y aprobación de un Plan económico financiero -PEF-, y en ese Plan Económico se deben de fijar las condiciones fundamentales, la variación del gasto que va a tener en el ejercicio en el que se constate el incumplimiento y en el ejercicio siguiente.

Por ello, para que la IGAE pueda aplicar la regla de gasto, lo único que tiene es que fijarse en la normativa que tiene en este momento, y la única normativa, que tengamos para aplicarla es el art. 12 LOEPYSF. No hay ninguna norma de desarrollo, ni siquiera de interpretación y la Guía para la determinación de la Regla de Gasto para Corporaciones locales, art. 12 LOEPYSF, en su tercera edición de noviembre de 2014, es únicamente una guía (elaborada por la IGAE) de interpretación, a efectos de la contabilidad nacional y de aplicación de lo que nos dicta Europa, pero no ha habido nada mas de aplicación.

Por ello, para calcular la regla de gasto, el punto de partida será la información contenida en la contabilidad nacional y por tanto son los gastos a efectos de la contabilidad nacional (que no tienen por qué coincidir con los gastos a efectos presupuestarios de ahí que surjan los ajustes en la contabilidad nacional para calcular el superávit ajustado). Por tanto, tenemos que partir del gasto definido como tal por el Sistema Europeo de Cuentas y para llegar al gasto computable, hay que quitar los intereses de la deuda pública, el gasto discrecional en prestaciones de desempleo (que solo es de aplicación a la Administración del Estado) porque es el que financia las prestaciones de desempleo, el gasto financiado con fondos finalistas de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas. Y, por último, el tema de las transferencias vinculadas a los sistemas de financiación. En cuanto al superávit destinado a financiar inversiones financieramente sostenibles, solo será de aplicación a las entidades locales siempre y cuando la Ley de Presupuestos de cada año lo autorice expresamente. Y por último, a la cantidad resultante, habría que sumar o restar, dependiendo si aumenta o disminuye la recaudación, los cambios normativos que den lugar a aumentos o disminuciones permanentes en la recaudación.

Hemos de recordar, además, que la obligación del cálculo de la regla de gasto ahora con la nueva redacción de la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF (a través de Orden HAP/2082/2014, de 7 de noviembre, por la que se modifica la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF; EDL 2014/187809), solo es obligada en la liquidación y con motivo de la última remisión trimestral de la ejecución del presupuesto. Hasta la modificación de la Orden de Suministro de información, en noviembre de 2014, respecto a los expedientes de modificación de créditos se interpretaba que la normativa vigente no establecía la obligatoriedad de la verificación del cumplimiento de los objetivos con carácter previo a su aprobación, como control del acto, sino mediante un control continuado por periodo, en el informe trimestral de actualización del informe de intervención que establece el art. 16.1 y 4 de la Orden HAP/2105/2012, que es incompatible con el sistema que establecía el RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales (EDL 2007/183870) en su art. 16.2 respecto de determinados expedientes de modificación. Con la modificación de la Orden, y habiendo desaparecido el informe trimestral de verificación de cumplimiento de Regla de Gasto, deberá apuntarse en el informe de Intervención al expediente el previsible efecto.

En este sentido, es importante destacar que por parte de la Subdirección General de Relaciones Financieras se está interpretando en estos momentos, que la obligación de aprobar un PEF se deriva únicamente cuando se constata el incumplimiento del objetivo, lo que se pone de manifiesto con motivo de la aprobación de la Liquidación del ejercicio, no con motivo de la actualización trimestral de los informes de intervención, basados en estimaciones, y que en un primer momento, de la redacción literal de la LOEPYSF y de la Orden de suministro de información, parecía desprenderse. En fase de elaboración del presupuesto, con la nueva redacción de la Orden de Suministro y de la Guía de la IGAE, ni siquiera debe informarse.

Una vez dicho esto, vamos a entrar directamente en los temas que plantean mayores dudas interpretativas. Uno de ellos se basa en el principio del devengo. La contabilidad nacional se basa en un principio de devengo económico, es decir, los gastos hay que aplicarlos al ejercicio en el cual se produzcan, independientemente cuál sea la aplicación presupuestaria, incluso independientemente del criterio contable interno que se haya adoptado. Éste es un tema importante, por ejemplo, cuando hay una factura de fecha, por ejemplo, 2017, pero la fecha de prestación del servicio o de la entrega del suministro es noviembre del año 2016; ese gasto en contabilidad nacional es del ejercicio 2016, con independencia de su imputación presupuestaria. Por tanto, ese gasto debe recogerse contablemente en la cuenta 413, donde se deben recoger estos gastos, sobre todo tras la modificación que se propone de la contabilidad local y que ya está recogida en el ámbito del Plan General de Contabilidad y que se tiene que trasladar al ámbito de las Corporaciones Locales; el gasto a efectos de la contabilidad nacional y a efectos de la regla de gasto sería imputable al ejercicio 2016 con independencia de su aplicación al presupuesto de 2017.

Es recomendable la lectura del artículo que publiqué en la revista de Derecho Local Lefebvre-El Derecho en febrero de 2017, núm. 49, titulado “La cuenta 413. Novedades en la contabilidad pública local” (EDO 2017/1001864).

Otro problema que nos planteamos es qué ocurre con los gastos aplazados cuando una Administración adquiere obligaciones cuya financiación aplaza en el tiempo, financiación que nos la da el propio proveedor.

En contabilidad nacional se entiende que el gasto se realiza desde el mismo momento de la adquisición, es decir en el momento de la firma del contrato. Si el proveedor nos financia la compra a través de unos plazos, esos plazos serán operaciones financieras, por lo tanto, cuando se adquiera, lo que tendremos que dar de alta todo el gasto a efectos de su imputación en contabilidad nacional y por el importe total de la adquisición, y por la parte aplazada debemos dar de alta un pasivo financiero, es decir, una deuda. Es más, cuando esa deuda devengue un interés y tenga unos plazos de amortización, en contabilidad nacional se tratará como un préstamo, y formaría parte de la deuda a efectos de protocolo de déficit excesivo.

A efectos de la regla de gasto, el gasto se debe imputar íntegramente en el año en que se adquiere el bien, que es el ejercicio en que se firma el contrato, y no cuando se amortice. Cuando se amortice, tendremos un gasto en el presupuesto por el vencimiento del plazo, pero a efectos de contabilidad nacional y de la regla de gasto no será gasto ese año en que venza el plazo, será únicamente gasto por la amortización de pasivo financiero, irá a la cuenta financiera, por tanto será un gasto financiero y no computará a efectos ni de la regla de gasto ni de la estabilidad presupuestaria, no afectando al superávit/ déficit de financiación pues no computa en el saldo de operaciones no financieras.

Respecto a la recuperación de la paga extra correspondiente al año 2012, en el ejercicio 2012, a través del RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (EDL 2012/139425), eliminó el cobro en diciembre de la paga extra de 2012, sin perjuicio de dedicar las cantidades suprimidas a pagos futuros “…se destinarán en ejercicios futuros a realizar aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro colectivo que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, con sujeción a lo establecido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y en los términos y con el alcance que se determine en las correspondientes Leyes de presupuestos”.

Por tanto, se generó un crédito afectado a un gasto para aplicar en un futuro “incierto”. Ahora bien, si no se ha mantenido dicho crédito en los presupuestos posteriores al 2012, habrá de presupuestarse cuando el pago pueda realizarse (en el caso concreto debe estar previsto en el ejercicio 2016), a través de la LPGE, es decir, es necesario en primer lugar para poder abonar el importe íntegro de la paga extra que la entidad cuente con consignación adecuada y suficiente.

Por tanto, entendemos que la paga extra en el ejercicio 2012 no se devengó y necesitaba de una norma para poder recuperar de nuevo este derecho económico. En el Plan General de Contabilidad de las empresas, pues la norma también afectó a las empresas públicas, una de las cuestiones que más se debatió es que en el ámbito de la contabilidad financiera de empresas, no había que provisionar la paga extra. Solamente habría que provisionarla cuando existiera la seguridad de que la paga extra se iba a pagar, pero en el ejercicio 2012 era una incertidumbre, pues no se sabía lo que iba a ocurrir con ella. Primero, tenían que autorizarla, y en segundo lugar se tenían que cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria, por lo tanto en el año 2012 no se devengó. ¿Cuándo se ha devengado? En la medida en la que legalmente se ha ido reconociendo la recuperación de la misma, es decir durante los ejercicios 2015 y en el año 2016. Por lo tanto en el ejercicio 2012, no se llegó a devengar y no computa como gasto no financiero. El devengo se ha producido en el año en que se ha autorizado el abono de la paga extra, y se ha cumplido con los objetivos y criterios de estabilidad presupuestaria.

Finalmente y con respecto al abono de la paga extra, no se ha podido excluir del gasto computable, pues es un gasto excepcional, (como el que se deriva de la ejecución de una sentencia judicial) no son objeto de exclusión, porque la ley no los excluye expresamente.

En cuanto a los cambios normativos, que afecten a los ingresos de naturaleza tributaria, requieren una alteración, un cambio de la norma en que está regulado. Este cambio puede venir, desde la modificación del tipo impositivo bien mediante su aumento o su disminución, o bien puede ser que se modifique la composición de las bases imponibles que hacen que aumente o disminuya la recaudación, el producto del impuesto. También puede venir como consecuencia de que se hayan aprobado nuevas bonificaciones, o bien porque se hayan eliminado las mismas, o hayan aparecido nuevos tipos impositivos, o nuevos tributos.

En estos casos, en que se aprueba por la Administración que tiene capacidad normativa, se debe aplicar al ejercicio en que realmente tenga lugar el aumento o disminución de la recaudación, que en las entidades locales, suele coincidir el año en que se produce el cambio normativo cuando tiene efectos en la recaudación, pero en estos casos se debe comprobar si el aumento o disminución de la recaudación es permanente o temporal. Con relación con el cambio normativo permanente y temporal, el temporal no afecta al cálculo de la regla de gasto.

En este caso, la cuantificación la realiza la administración que acuerda el cambio normativo, pero cuando hace esa valoración, hay que tener presente que la valoración tiene que estar exenta de la evolución de la actividad económica. Los cambios en la recaudación, aumentos o disminuciones derivados de la actividad económica, nunca pueden ser objeto de modificación en el gasto computable a efectos de la regla de gasto y por una razón muy obvia, porque si la actividad económica, imaginemos el escenario más favorable, que aumente, que suponga cada año que haya más recaudación, porque la actividad económica está creciendo y evidentemente está aumentando la recaudación. En este caso concreto, para eso está la regla de gasto, para que esos aumentos en la recaudación se destinen, en vez de a gastar, a amortizar deuda. La regla de gasto se creó en los países europeos en la fase alcista del ciclo, no en la fase bajista, como, medida para la sostenibilidad financiera.

¿Y qué es la sostenibilidad financiera? Aquélla que nos permita que la deuda sea sostenible a largo plazo. Y con ese objetivo nació la regla de gasto y ése es su verdadero sentido. Por esta razón, los aumentos de los impuestos derivados de la actividad económica, en la fase alcista del ciclo, nunca deben formar parte de la modificación del gasto computable a efectos de la regla de gasto.

Y qué ocurre cuando el cambio normativo, en donde el mismo producto de recaudación de un impuesto, puede estar atribuido a dos Administraciones diferentes. Pero qué pasa cuando hay un cambio normativo, hay un parlamento, que nos está diciendo que lo que antes, o sea, la recaudación de un impuesto, imaginaros, era 70 a 30, ahora pasa a ser 50 a 50. Esto lo puede… y puede ocurrir, y de hecho yo creo que hasta puede darse. Decimos, la primera cuestión, ¿es un cambio normativo? Bueno, yo entiendo que sí porque el cambio normativo lo aprueba un parlamento, y por lo tanto podemos decir que sí.

Bien, otra cuestión es en relación al IBI. Los aumentos de recaudación en el IBI pueden venir de tres vías diferentes, pueden venir porque haya habido una revisión catastral con una nueva ponencia de valores catastrales y una modificación de los tipos impositivos.

En estos casos, ante un cambio en el valor catastral que constituye la base imponible del IBI. Ahora bien, a veces con esa base imponible, muchas entidades locales, han establecido bonificaciones o reducciones de la base imponible para que el aumento del valor catastral, a efectos de la recaudación del IBI se dilate en un plazo de 10 años, de tal forma que se establece un sistema de deducciones de la base imponible, el primer año del 90%, el segundo del 80%, el tercero del 70%, hasta llegar al último año del 10%, es decir, que la valoración catastral a efectos del impuesto, se ha producido de una manera gradual en 10 años.

La IGAE ha entendido que estos aumentos, de cada 10 años, son aumentos permanentes en la recaudación y por lo tanto que se puede aumentar el gasto computable a efectos de la regla de gasto.

En el caso de que haya habido una revisión catastral, una actualización de valores catastrales, es la que se fijó a través del art. 32.2 TRLCI y en este caso no hay ponencia de valores catastrales. Simplemente lo qué ha habido es una actualización de ese valor catastral, y esa actualización ha entrado en vigor en 10 años. Tal y cómo lo han interpretado las entidades locales, de tal manera que en este caso, cada año es que es el valor catastral el que va aumentando. Aquí no hay ninguna deducción de la base imponible del IBI, pero lo que sí ha habido es que el valor catastral ha ido aumentando de una manera gradual en diez años.

La consecuencia, a efectos de la recaudación del IBI, ha sido la misma que con la revisión catastral, exactamente la misma, y, por lo tanto, las consecuencias a efectos de la regla de gasto y también del objetivo de estabilidad presupuestaria, esto es, del superávit público, han sido las mismas. Es decir, cada año se considera que ha aumentado, ese aumento de la actualización, del valor catastral pues hay que valorar cuál es lo que ha afectado a la recaudación y si esa recaudación nos permite aumentar el gasto computable a efectos de la regla de gasto.

Pero también ha habido una tercera vía, que es la relativa al procedimiento de regularización extraordinario catastral, que es verdad que está puesto en una norma y, por lo tanto, se puede entender como un cambio normativo, pero la IGAE no interpretó eso, porque es un procedimiento extraordinario de regularización, pero que parte de situaciones o de sujetos pasivos que estaban incumpliendo la normativa del IBI, desde no declarar el bien, o declararlo de forma incorrecta.

Pero pese a que afecta a la estabilidad presupuestaria, aumentando los ingresos, pero no parece aceptable que esto nos pueda permitir reducir el gasto computable, pues la IGAE no lo considera, pues considera que es una actuación normal de todas las administraciones públicas, evitar el fraude fiscal, y por lo tanto, en esa función, en esa competencia propia que tiene la entidad local, tiene que actuar bien a través de los mecanismos ordinarios, bien por mecanismos extraordinarios, uno u otro, esa finalidad la va a tener siempre. Y el hecho de que sea extraordinario no justifica que se modifique el gasto computable.

Finalmente, interesa destacar la reunión celebrada el pasado día 4 de julio entre representantes de la Generalitat Valenciana y la Intervención General del Estado relativa al Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana (Decreto 51/2017, de 7 de abril, del Consell, por el que se regula el Fondo de Cooperación Municipal Incondicionado de la Comunitat Valenciana; EDL 2017/32653). Como resultado de la misma se informa que se ha llegado a un acuerdo al objeto de determinar que las cantidades del Fondo de Cooperación a ingresar por las Entidades locales no computan a los efectos de la Regla del Gasto en dichas Entidades, pues este gasto computa en el déficit de las Comunidades Autónomas como gasto no financiero, por lo que representantes de la IGAE consideran que si computa en el déficit de la Generalidad Valenciana no se tienen en cuenta para calcular la regla de gasto en los municipios beneficiados.

VI. Destino del superávit Inversiones financieramente sostenibles

En 2016 las entidades locales tuvieron un superávit de cerca de 7.000 millones de euros y las previsiones sobre el 2017 van en el mismo camino; esto está produciendo un debate doctrinal y político. Además este superávit está produciendo año a año un exceso de liquidez de forma que la previsión de fondos líquidos del sector local en 2017 esté alrededor de los 20.000 millones de euros, es decir tenemos en caja casi un tercio del gasto no financiero anual, comenzamos cada ejercicio a ejecutar el presupuesto con un tercio de los recursos en forma de liquidez.

El art. 32 LOEPYSF incluye el cumplimiento del principio de sostenibilidad financiera prevista para el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit, en cuyo caso se destinará, en las Corporaciones Locales, a reducir el endeudamiento neto.

La aplicación de este artículo y el cumplimiento de la regla de gasto que establece el art. 12 de dicha Ley, está produciendo una continua reducción del endeudamiento local que ha pasado de 44.000 millones de euros en 2012 a 30.000 millones de euros a 30 de septiembre de 2017, todo ello teniendo en cuenta que se transformaron más de 11.500 millones de euros de deuda comercial en deuda financiera. Como vemos esa deuda comercial ha sido claramente absorbida por los superávits persistentes de cada año. Las entidades Locales han hecho un gran esfuerzo en la reducción del gasto desde la aplicación de la LOEPSYF.

Pero si se compara la reducción del gasto público con la del resto de administraciones públicas (Estado y CCAA), se puede afirmar, que los ayuntamientos no han reducido su gasto público durante la crisis y paradójicamente gozan de un amplio superávit.

Los gastos corrientes del sector local (capítulos 1 y 2 del presupuesto de gasto) que excluye las inversiones, transferencias y gastos financieros, es superior al que había en el año 2007, según los datos de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Por tanto, el superávit se ha generado por la vía de los ingresos.

Los ingresos locales basados en transferencias e impuestos sobre productos son muy estables a lo largo del ciclo económico, frente a los ingresos cíclicos que tiene fundamentalmente la administración central donde entra en juego el fenómeno de los estabilizadores automáticos, en épocas de recesión disminuyen los ingresos, al contrario que las Entidades Locales.

Una vez hemos tratado el tema del superávit local, tal y como he recogido al inicio del presente trabajo, la Disp. Adic. 6ª (apartado 5) LOEPYSF señala que en relación a ejercicios posteriores al 2014, mediante ley de presupuestos generales del estado se podrá habilitar, atendiendo a la coyuntura económica, la prórroga del plazo de aplicación previsto en este artículo.

La Disp. Adic. 6ª regula la posibilidad de destinar el superávit obtenido por las entidades locales a inversiones financieramente sostenibles pero con unas limitaciones que pueden impedir que finalmente el destino del superávit pueda ser a inversiones financieramente sostenibles. A este respecto Abel Caballero, que ha calificado de “antimunicipales” los Presupuestos generales del Estado, pues exige que en la disposición normativa se recoja que tanto la contratación como la ejecución del superávit pueda realizarse en los ejercicios 2017 y 2018, ya que la disposición adicional sexta permite el destino del superávit a inversiones financieramente sostenibles siempre que se cumplan, a su vez, los requisitos contenidos en la Disp. Adic. 16ª TRLRHL, esta disposición nos obliga a que la inversión se ejecute íntegramente en el ejercicio en que se aplica el destino del superávit (en este caso sería el ejercicio 2017) de forma que la iniciación del expediente de gasto y el reconocimiento de la totalidad de las obligaciones económicas derivadas de la inversión se realice antes de la finalización del ejercicio 2017, siendo posible que la ordenación del pago y el pago material se materialicen en el 2018.

No obstante, esta Disp. Adic. 6ª recogía como excepción para el supuesto de que un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el 2016 (y por extensión si se prorroga finalmente la Disp. Adic. 6ª  en el 2017), al menos el gasto total de la inversión debe estar autorizado y comprometido, esto es, fase (AD) pudiendo no estar reconocida o liquidada la totalidad de las obligaciones. En este caso concreto las obligaciones que no estén reconocidas y si comprometidas (fase AD) en el 2017 podrían serlo en el 2018. Sin embargo, la Disp. Adic. 96ª LPGE 2017, en relación con el superávit presupuestario de las entidades locales correspondientes al año 2016, prorrogado para el ejercicio 2017 la aplicación de las reglas contenidas en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, para lo que se debía tener en cuenta la Disp. Adic. 16ª TRLRHL. A estos efectos, se recogió como novedad en el ejercicio 2017 que, cuando un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el 2017, la parte restante del gasto autorizado en el 2017 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2018, financiándose con cargo al remanente de tesorería de 2017 que quedara afectado a ese fin por ese importe restante y la entidad local no podrá incurrir en déficit al final del ejercicio 2018.

Por tanto, en el caso de un proyecto de inversión no ejecutado íntegramente en el 2017, al menos la fase de autorización se debe ejecutar en el 2017 para la totalidad del gasto de inversión. Las fases de disposición - compromiso (D), reconocimiento de la obligación (O) y ordenación del pago (K) se pueden ejecutar en el 2018.

En este caso, se financiarán con cargo al Remanente de tesorería para gastos generales de 2017 y la parte por la IFS pendiente de ejecutar se tendría que entender vinculada para dicha financiación en el 2018.

Se consideraría para el cálculo de la capacidad de financiación de 2018, pero no computa en la aplicación de la regla de gasto en el 2018. Sobre el saldo restante del RTGG de 2017 se actuaría conforme al art. 32 y la Disp. Adic. 6ª siempre que este se prorrogue al ejercicio 2018.

Debemos recordar que sin la aportación rigurosa de las Corporaciones Locales, el Gobierno de España hubiera incumplido los objetivos de déficit fijados en Bruselas para el estado español en el ejercicio 2016, pues como siempre las corporaciones locales son las grandes sufridoras pues además de cumplir con los objetivos de déficit y deuda pública fijados por el Estado, pues en estos momentos no existe prórroga de esta Disp. Adic. 6ª lo que este año (liquidación de 2017) y salvo que se trate de IFS pendiente de ejecutar en el ejercicio 2017, destinar el superávit a la reducción de endeudamiento neto, sin que sea justo pues las cuentas públicas municipales responden a una gestión pública rigurosa seria y eficaz.

Ante esta situación de demanda de muchos Ayuntamientos y desde la propia Federación Española de Municipios Y Provincias, se impuso al Gobierno estatal la aprobación urgente de la prórroga de la Disp. Adic. 6ª en referencia al destino del superávit con importantes cambios al respecto. A estos efectos, se ha publicado en el BOE del 24 de marzo de 2018 el RD-ley 1/2018, de 23 de marzo, por el que se prorroga para el 2018 el destino del superávit de las corporaciones locales para inversiones financieramente sostenibles y se modifica el ámbito objetivo de éstas (EDL 2018/22037). La necesidad de promulgación del RD-ley es evidente ya que, ante la ausencia de la prórroga las entidades locales, quedarían obligadas a la aplicación estricta del art. 32 LOEPYSF, lo que les obligaría sin excepción alguna a la amortización extraordinaria del endeudamiento neto. A esto se une que la mayoría de Ayuntamientos ya están liquidando sus presupuestos y necesitan conocer si pueden aplicar o no su superávit a las inversiones financieramente sostenibles.

Por otra parte y de la misma forma que se reguló para el ejercicio 2017, se mantiene la previsión de que durante este ejercicio 2018 los proyectos de inversión que se destinen a inversiones financieramente sostenibles queden en la fase de autorización, pudiendo comprometer los créditos con cargo al presupuesto del ejercicio siguiente.

Otra de las novedades que apunta este RD-ley 1/2018, que fue revindicada por la FEMP, es la ampliación de los posibles destinos de las inversiones financieramente sostenibles entre otras a infraestructuras sociales, educativas, deportivas o culturales.

Tal y como apunta la Exposición de Motivos del RD-ley 1/2018, desde el año 2014 las Entidades Locales saneadas financieramente, cuyo nivel de endeudamiento no supera el 110% de los recursos corrientes liquidados, y un superávit y remanente de tesorería para gastos generales positivo , y cuyo periodo medio de pago es igual o inferior al plazo máximo establecido en la normativa de morosidad, han podido destinar su superávit a realizar inversiones financieramente sostenibles a lo largo de la vida de la inversión y en determinados servicios públicos esenciales. Para ese ejercicio 2018 y de conformidad con la propia Exposición de Motivos del RD-ley 1/2018, “debido a que este año aún no ha podido aprobarse el proyecto de ley de Presupuestos, el Gobierno ha decidido adelantar la prórroga de las Inversiones Financieramente Sostenibles a través de este Real Decreto Ley, y al hacerlo, se facilita que las Entidades Locales dispongan de tiempo suficiente para desarrollar los procedimientos de ejecución de gasto y contratación de las mismas, que podrán extenderse hasta 2019.”

De esta forma, tenemos que para el ejercicio 2018:

1º. Se prorroga el uso del superávit presupuestario de las Corporaciones Locales deducido de la liquidación del ejercicio 2017 en la aplicación de las reglas contenidas en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF y la Disp. Adic. 16ª TRLRHL.

Como en el ejercicio 2017, cuando un proyecto de inversión no pueda ejecutarse íntegramente en el 2018, la parte restante del gasto autorizado en 2018 se podrá comprometer y reconocer en el ejercicio 2019, financiándose con cargo al remanente líquido de tesorería de 2018 que quedará afectado a ese fin por el importe restante, siempre que la Entidad Local no incurra en déficit al cierre del ejercicio 2019.

2º. Se amplían los destinos de las inversiones financieramente sostenibles incluyéndose nuevos servicios, que deberán tener su reflejo presupuestario en los siguientes grupos de programa de acuerdo del anexo I de la Orden EHA/3565/2008, y que son:

160. Alcantarillado.

132. Seguridad y Orden Público.

136. Servicio de prevención y extinción de incendios.

153. Vías públicas.

231. Asistencia social primaria.

321. Creación de Centros docentes de enseñanza infantil y primaria.

323. Funcionamiento de centros docentes de enseñanza infantil y primaria y educación especial.

332. Bibliotecas y Archivos.

333. Equipamientos culturales y museos.

342. Instalaciones deportivas.

933. y respecto a la gestión del patrimonio, en el que se podrán incluir las aplicadas a la rehabilitación, reparación y mejora de infraestructuras e inmuebles propiedad de la entidad local afectos al servicio público, se incluye este año como novedad las actuaciones de adaptación de infraestructuras que permitan la accesibilidad universal para personas con discapacidad y personas mayores.

Otra de las novedades previstas en el RD-ley 1/2018 es el régimen de autorizaciones, en el sentido de que se requiere la autorización previa de la Secretaría General de Financiación Autonómica y Local, del Ministerio de Hacienda y Función Pública cuando exista gasto de inversión en estos últimos grupos de programas, que incurran en un gasto de inversión en el conjunto de grupos de programas citados que supere los 15 millones de euros o al 40% del gasto no financiero total de la entidad local respectiva, y suponga incremento de los capítulos 1 o 2 del estado de gastos vinculado a los proyectos de inversión

Quedan excluidas:

  • las inversiones que tengan una vida útil inferior a cinco años.
  • las inversiones que se refieran a mobiliario y enseres, salvo, que se destinen a la prestación de servicios asociados a los grupos de programas recogidos en el apartado anterior.
  • las inversiones en vehículos, salvo que se destinen a la prestación de los servicios públicos de recogida, eliminación y tratamiento de residuos, seguridad y orden público, protección civil, prevención y extinción de incendios, y de transporte de viajeros. 

De esta forma, las Entidades Locales que hayan liquidado sus Presupuestos del ejercicio 2017 cumpliendo con los requisitos establecidos en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, podrán a partir de la entrada en vigor del RD-ley 1/2018 (es decir, a partir del 26 de marzo de 2018) empezar a tramitar sus modificaciones de crédito para llevar a cabo sus inversiones financieramente sostenibles, incluidos los nuevos destinos.

En consecuencia, ello supone que el Gobierno está abriendo la mano a que los Ayuntamientos inviertan los más de 5.000 millones de superávit en infraestructuras sociales, culturales, educativas, deportivas, tratamiento de residuos, seguridad y protección civil y equipamiento de dependencias municipales, dejando fuera el fomento del empleo al no considerarse un gasto en inversión financieramente sostenible. De este modo, ha ampliado los márgenes del concepto de inversiones financieramente sostenibles.

Normalmente, el gasto de lo ahorrado se puede efectuar en inversiones que supuestamente no vayan a generar mayores dispendios futuros (saneamiento, alumbrado, comercio, promoción turística, etc.

Debemos también tener en cuenta una realidad que viven muchos municipios españoles, que no pueden aprobar sus presupuestos por falta de mayoría pero además al realizar la prórroga presupuestaria no tienen margen de holgura para poder realizar los ajustes al alza de los créditos prorrogados, y por tanto parece difícil asumir que con la aplicación estricta del art. 32 el ayuntamiento debe necesariamente modificar presupuesto para realizar una amortización extraordinaria de deuda cuando no puede realizar la amortización ordinaria necesaria para poder cumplir con los vencimientos de los préstamos que se devengan en el ejercicio.

Finalmente y de conformidad con lo dispuesto en el art. 12.5 LOEPYSF, los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán a reducir el nivel de deuda pública. Bajo estas condiciones nos planteamos si hay que considerar la recaudación corriente o también la de ejercicios cerrados. ¿Se tiene en cuenta la recaudación global de los arts. 1 a 5 o la recaudación para cada uno de los impuestos?

Respecto al cálculo de la regla del gasto, y entrando en la interpretación del art. 12.5 LOEPYSF, entendemos que su interpretación debe realizarse de forma restrictiva. Por ello, entendemos que la interpretación del art. 12.5 debe ser coherente con la del art. 32 LOEPYSF, con lo cual quiere decir que no es necesario que cada vez que exista un mayor ingreso sobre los previstos inicialmente en el presupuesto (estamos hablando por tanto de recaudación corriente y no de cerrados, pues necesariamente deben ser mayores ingresos recaudados sobre los previstos inicialmente en el presupuesto, lo que descarta la recaudación de cerrados, pues provienen de un ingreso previsto y reconocido en otro año) deba aprobarse una modificación presupuestaria para amortizar deuda, pero sí que parece claro que la finalidad de dicho artículo es que al menos antes de la finalización del ejercicio, se haya amortizado la deuda, a fin de evitar que se plante para otros fines diferentes que no sean la amortización de deuda. La razón es que, de no ser así y se destinaran los mayores ingresos a otros gastos no financieros, se dejaría sin contenido el art. 32 LOEPYSF ya que, al reducirse el superávit presupuestario, se impediría que éste se destinara a la amortización de deuda.

Si la entidad no tienen deuda, no existe la obligación de amortizar deuda ni de aplicar el art. 12.5 LOEPYSF.

A estos efectos, interesa destacar la consulta formulada por Cositalnetwork sobre la interpretación dada al art. 12.5 LOEPYSF, y la respuesta emitida por la Subdirección General de estudios y financiación local, que señala expresamente lo siguiente:

“El último apartado del artículo 12 regula una regla complementaria a la regla del gasto que es la aplicación de destino (o finalista) de los ingresos que se obtengan superiores a los previstos. Dicho excedente no es de libre disposición, sino que en virtud de este apartado está afectado íntegramente (no se admiten excepciones) a reducir el nivel de deuda pública. Las excepciones es que el ingreso recaudado tenga carácter finalista o afectado, por ejemplo una subvención o el ingreso procedente de la venta de un terreno.

En el preámbulo de la Ley también se destaca esta regla complementaria, en los siguientes términos:

“esta regla (se refiere a la del gasto) se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento".

¿Qué ingresos? En el contexto en el que están regulados y a falta de mayor concreción, cabe presumir que son los ingresos no financieros en términos de SEC. En una lectura rápida y superficial de la Ley puede parecer que esta medida sobra, teniendo en cuenta que ya hay una regla de destino del superávit y que los mayores ingresos que puedan obtenerse en la liquidación del presupuesto o en un momento procedimental anterior ya estarían incluidos en el superávit.

Sin embargo, no es así. La aplicación finalista de los mayores ingresos no solo tiene autonomía propia respecto a la aplicación finalista del superávit, sino que actúa preventivamente, impidiendo que mayores ingresos no previstos se traduzcan en mayores gastos, garantizando, con ello, la contribución del mayor ingreso a la reducción del endeudamiento. El superávit de la liquidación, caso de existir, lo sería por ahorro en el gasto".

Se tiene en cuenta la recaudación de cada uno de los ingresos no financieros, ingresos no financieros en términos de SEC, que pueden proceder, en principio, de cualquier concepto de presupuesto de ingreso no financiero (capítulos 1 al 7) siempre que estén recaudadas; es decir, el mayor ingreso debe estar recaudado, no siendo suficiente el reconocimiento del derecho si el ingreso todavía no está recaudado.

Y no establece la norma ningún requisito adicional a diferencia del que establece el art. 37.2 del RD 500/1990, en el caso de nuevos o mayores ingresos sobre los previstos, es que el resto de los ingresos vengan efectuándose con normalidad, salvo que aquéllos tengan carácter finalista.

Es decir la norma se aplica con independencia de la evolución del resto de ingresos, y solo admite como excepción que el mayor ingreso recaudado provenga de un ingreso finalista o afectado, en cuyo caso no es obligado destinarlo a amortizar anticipadamente la deuda.

Interesa destacar que durante el mes de marzo 2018, desde el Ministerio de Hacienda se ha garantizado a la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) la aprobación urgente de un RD-ley que permita a los Ayuntamientos reinvertir el superávit de 2017 y ampliar los programas de inversiones financieramente sostenibles, sin necesidad de esperar a que se apruebe la LPGE para el ejercicio 2018. Es decir, ampliar de este modo la naturaleza de las inversiones que encajan dentro del concepto de inversiones financieramente sostenibles (actualmente, estas inversiones vienen definidas en la Disp. Adic. 16ª TRLRHL).

El presidente de la FEMP, Abel Caballero, se ha comprometido a que el RD-ley se apruebe con "absoluta celeridad" y ha avanzado que de las diez propuestas para la reinversión presentadas por la FEMP se han aceptado todas menos una, la referida al fomento del empleo. Entre las nuevas propuestas, se abre la posibilidad de destinarlas a servicios sociales, educativos y actividades deportivas.

De esa manera, el Gobierno abre la mano a que los Ayuntamientos inviertan los más de 5.000 millones de superávit en infraestructuras sociales, culturales, educativas, deportivas, tratamiento de residuos, seguridad y protección civil y equipamiento de dependencias municipales y sólo queda pendiente de negociación, por una cuestión técnica, el fomento del empleo al no considerarse un gasto en inversión financieramente sostenible. De este modo, ha ampliado los márgenes del concepto de inversiones financieramente sostenibles.

Normalmente, el gasto de lo ahorrado se puede efectuar en inversiones que supuestamente no vayan a generar mayores dispendios futuros (saneamiento, alumbrado, comercio, promoción turística, etc.

Finalmente, interesa recomendar la lectura del artículo que se publicó en la Revista de Derecho Local Lefebvre-El Derecho en diciembre de 2015, núm. 36, titulado “Destino del superávit. Inversiones financieramente sostenibles” (EDO 2015/1007950).


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", el 1 de marzo de 2018.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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