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Los medios electrónicos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas

Por Rafael Villafáñez

Magistrado de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

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I. Escasos meses de vigencia le quedan a la L 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-. Con ella también está llamada a desaparecer el papel, parte esencial del actuar administrativo según ha sido tradicionalmente entendido y practicado. Su sustitución por lo que la Exposición de Motivos de la nueva L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, denomina genéricamente bajo el título de «medios electrónicos» es uno de los principales objetivos de la reforma. Al estudio de las novedades más relevantes en este concreto campo va dedicado el presente trabajo

La regulación del uso de los medios electrónicos ha merecido, ciertamente, una atención especial del legislador al abordar en la L 39/2015 -EDL 2015/166690- la reforma del procedimiento administrativo común. Hasta el punto de que Santamaría Pastor  (1), a propósito del Proyecto de Ley, ya calificaba dicha preocupación de abrumadora y «obsesiva (...) que llega a extremos que lindan con lo hilarante». En este sentido, uno de los objetivos primordiales de la Ley 39/2015, como su propia Exposición de Motivos declara, ha sido el de incorporar plena y coherentemente al tronco común la pieza normativa fundamental de la regulación sectorial de esta materia, es decir, la L 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos -EDL 2007/41808-, pues «resulta clave contar con una nueva Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas L 30/1992, de 26 de noviembre -EDL 1992/17271- y L 11/2007, de 22 de junio, y profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico». En consecuencia, el apartado segundo de la DispDerog Única de la L 39/2015 deroga expresamente tanto dicha norma (apartado b) como buena parte de su desarrollo reglamentario (apartado g), si bien su vigencia se mantiene temporalmente en cuanto a la regulación de las materias comprendidas en la regla especial de la Disposición Final Séptima y hasta que entren en vigor las disposiciones de la L 39/2015 relativas a las mismas.

No obstante este interés, la L39/2015 -EDL 2015/166690- representa solo una etapa intermedia y no el punto final del camino de la incorporación de las nuevas tecnologías en el actuar administrativo. La Exposición de Motivos identifica claramente tal objetivo final: «una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico» o «el pleno funcionamiento electrónico». Sin embargo, tal momento no ha llegado aún pues no nos movemos todavía en ese escenario de «papel cero». Nos encontramos en una etapa de transición y prueba de ello es la tensión que se aprecia todavía entre el papel y los medios electrónicos en determinados aspectos de la nueva ordenación del procedimiento administrativo, como sucede, por ejemplo, en el binomio derecho-obligación a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos (art.14).

Interesa destacar que la regulación de los medios electrónicos contenida en la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690-, como aspecto fundamental del procedimiento administrativo común, entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», lo que se verificará el próximo 2 de octubre de 2016. No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos «a los dos años de la entrada en vigor de la Ley», es decir, el 2 de octubre de 2018 (Disp.final 7ª). Hasta entonces, «las Administraciones Públicas mantendrán los mismos canales, medios o sistemas electrónicos vigentes relativos a dichas materias, que permitan garantizar el derecho de las personas a relacionarse electrónicamente con las Administraciones» (DispTrans 4ª). Además, habrá que tener en cuenta el régimen transitorio de los procedimientos contenido en la Disposición transitoria tercera.

La nueva ordenación de los medios electrónicos en el procedimiento administrativo común, como parte de este, reconoce excepciones a su aplicación tanto por razón del sujeto como por razón del procedimiento. Así, subjetivamente, la L 39/2015 -EDL 2015/166690- regirá solo supletoriamente respecto de las Universidades Públicas y Corporaciones de Derecho Público (art.2.c) y 2.4 respectivamente) y en cuanto a las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, «quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas», según el art.2.b). Por razón del procedimiento, habrá que atender a la nueva Disp.adic 1ª que, en su apartado segundo, ha concentrado la dispersa regulación de las especialidades por razón de la materia que se contiene en la vigente L 30/1992. En consecuencia, la L 39/2015 regirá solo supletoriamente en los siguientes casos: a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa; b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo; c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería; d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

Finalmente, en cuanto a la sistemática, la regulación de los medios electrónicos en la Ley 39/2015 -EDL 2015/166690- no se aborda separadamente sino con ocasión de las distintas materias tratadas en las que aquellos tienen incidencia. Circunstancia que la diferencia de la L 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -EDL 2015/167833-, que tiende a concentrar la ordenación de los medios electrónicos, por ejemplo, en el Capítulo V del Título Preliminar, «Funcionamiento electrónico del sector público», y en el Capítulo IV del Título III, «Relaciones electrónicas entre las Administraciones».

II. Derecho y obligación de relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos

La L 11/2007 -EDL 2007/41808- incorporó al elenco de derechos de los ciudadanos el de «relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos» (art.6.1). La L 39/2015 -EDL 2015/166690- introduce diversas modificaciones en esta materia.

En primer lugar, el derecho viene delimitado subjetivamente por referencia, no ya a los ciudadanos, sino a las personas (título del art.13 de la L 39/2015  -EDL 2015/166690-: «Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas») o a «quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas (art. 13 de la Ley 39/2015)». Debe resaltarse, a este respecto, que la enumeración de derechos de los ciudadanos del vigente art. 35 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- se desdobla en la Ley 39/2015 en dos listas de derechos: de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas, en el art. 13, y de los interesados en el procedimiento administrativo, en el art. 53. En este último caso, la Ley incorpora una relación de derechos que no es exhaustiva, pues estos se reconocen especial y adicionalmente («además del resto de derechos previstos en esta Ley»). Naturalmente, entre esos otros derechos que también asisten a los interesados, aunque no figuren expresamente detallados en la relación del art. 53 de la Ley 39/2015, figura el de comunicarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos.

En segundo lugar, el derecho, en algunos casos, se transforma en obligación. En concreto, conforme al art.14.2 L 39/2015 -EDL 2015/166690-, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas, «en todo caso» y «al menos» los siguientes sujetos: a) las personas jurídicas; b) las entidades sin personalidad jurídica; c) quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria y, en todo caso los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional; d) quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración; e) los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.

En tercer lugar, como se deduce de la expresión «al menos», el ámbito de los sujetos obligados a relacionarse por medios electrónicos no se agota en la norma citada en el párrafo anterior, sino que es susceptible de ampliarse a otros sujetos. Esa ampliación no se exige que se verifique mediante una norma de rango legal sino que expresamente se permite a «las Administraciones», que reglamentariamente puedan «establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios». Esta posibilidad ya se recogía en el 27.6 L 11/2007 -EDL 2007/41808-. Como novedades propiamente dichas únicamente podemos mencionar, aparte de las terminológicas, la supresión de la mención a las personas jurídicas (para las que, como sabemos, la comunicación por medios electrónicos pasa a ser una obligación) y que la concreción de la obligación pueda venir determinada cumulativamente, aparte de por la cualidad del sujeto como «colectivos de personas físicas», por la clase de procedimiento.

Ya han surgido las primeras voces críticas en la doctrina a propósito de esta nuevo régimen jurídico del derecho o deber a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos. Así, Santamaría Pastor  (2) considera inaceptable que la «"electronización" intente imponerse a los ciudadanos manu militari» y censura a la reforma que parece desconocer la realidad social española («las entidades con o sin personalidad jurídica son mucho más que las sociedades del Ibex»). Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, por su parte, ha formulado dos objeciones fundamentales al nuevo régimen de las notificaciones electrónicas denunciando su asimetría («Mientras la Administración no tenga resuelto el problema de sus comunicaciones internas no debería exigir a ningún ciudadano que parea relacionarse con ella utilice medios electrónicos. Es una cuestión de pura legitimación»  (3)) y el rigor de la previsión de desarrollo reglamentario que habilita el art.14.3 L 39/2015 -EDL 2015/166690- («¿Cómo y cuándo puede entenderse acreditado que un determinado colectivo tiene acceso y disponibilidad de este tipo de medios»  (4)).

III. Las notificaciones electrónicas

También en relación a este apartado, el régimen jurídico vigente se contiene en la Ley 11/2007 y en la posibilidad contemplada en su art. 28 -EDL 2007/41808- acerca de que las notificaciones se practiquen por medios electrónicos. Previsión que, a su vez, tiene su precedente legislativo en la modificación del art.59.3 L 30/1992 -EDL 1992/17271- por el art.68.2 L 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social -EDL 2001/50207-.

Centrándonos en las novedades que incorpora a la regulación de esta materia la L 39/2015 -EDL 2015/166690-, destacaremos las siguientes:

En primer lugar, se invierte la regla de preferencia. Si en la L 11/2007 -EDL 2007/41808- esta correspondía a los medios no electrónicos (art.28.1: «Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya consentido su utilización (...)»), ahora la Ley 39/2015 viene a establecer la regla contraria al disponer en su art.41.1 -EDL 2015/166690- que: «Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía».

En segundo lugar, la Ley 39/2015 establece una serie de excepciones al régimen general, que pueden ser facultativas o preceptivas. Entre las primeras, las que recoge el segundo párrafo del art. 41.1 -EDL 2015/166690- al admitir la posibilidad de que las notificaciones se practiquen por medios no electrónicos en dos supuestos: «cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento» y «cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante». La excepción a la notificación por medios electrónicos se torna preceptiva («en ningún caso»), en cambio, en los supuestos del art. 41.2: las notificaciones en las que «el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico» y «las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques».

En tercer lugar, incluso respecto de las notificaciones en papel, se prevé la preceptiva puesta a disposición de la notificación por medios electrónicos para que los interesados puedan acceder a las mismas. Así, el art.42.1 de la L 39/2015 -EDL 2015/166690- dispone que: «todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria». Puede suceder, así, que la notificación sea practicada por distintos cauces, supuesto en el cual el art.41.7 L 39/2015 indica que «se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar».

En cuarto lugar, se completa la notificación por medios electrónicos con el régimen de avisos, lo que la Exposición de Motivos de la L39/2015 considera una garantía dirigida a incrementar la seguridad jurídica de los interesados. El aviso no es equivalente a la notificación, circunstancia que recalca la L 39/2015 al indicar que la dirección de correo electrónico o dispositivo electrónico identificado por el interesado sirve para el envío de avisos «pero no para la práctica de notificaciones» (art.41.1, último párrafo -EDL 2015/166690-) y, en sentido opuesto, que la falta de práctica del aviso «no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida» (art.41.6).

En quinto lugar, en cuanto a la práctica de la notificación por medios electrónicos en sí, la L 39/2015 -EDL 2015/166690- contempla dos posibilidades al señalar que «se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo» (art.43.1, primer párrafo). La comparecencia en sede electrónica se identifica con «el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación» (art.43.1, segundo párrafo). Y esa comparecencia se puede realizar, accediendo a las notificaciones, a través del denominado Punto de Acceso General electrónico de la Administración (art. 43.4), «que funcionará como portal de acceso» y cuya regulación específica se encuentra en la Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre, por la que se regula el Punto de Acceso General de la Administración General del Estado y se crea su sede electrónica -EDL 2014/179699-.

En sexto lugar, el segundo párrafo del art.43.2 L 39/2015 -EDL 2015/166690- mantiene la previsión del art.28.3 de la L 11/2007 -EDL 2007/41808- acerca de que la notificación por medios electrónicos «se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido». No obstante se ha suprimido la excepción que este último artículo contemplaba («salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso»).

Por último, «a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos», el art.43.3 L 39/2015 -EDL 2015/166690- dispone que: «se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el art.40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única».

Si la nueva Ley, como decíamos, ha sido objeto de las primeras críticas por parte de la doctrina, la específica regulación de las notificaciones por medios electrónicos ha concentrado buena parte de ellas. Una opinión común es la de que se ha roto el equilibrio entre eficacia administrativa y garantías de los administrados en perjuicio de estos últimos. Así, Tomás-Ramón Fernández considera que la carga derivada del régimen de notificaciones, que recaía sobre la Administración autora de un acto para que este pudiera desplegar sus efectos propios, «ha cambiado radicalmente de sentido, ya que ahora es el interesado el que tiene que acudir al domicilio electrónico de la Administración para recibir las notificaciones, so pena de caer en una situación de irremediable indefensión»  (5), mostrándose especialmente crítico con las consecuencias del nuevo régimen en el caso de que los interesados no tengan previamente establecida una relación con la Administración, «no puede saber siquiera ni el qué, ni el cuándo, ni el dónde de una hipotética y siempre posible notificación»  (6). El Consejo de Estado, en este sentido, ya manifestó su preocupación sobre «cómo conciliar la multiplicidad de Administraciones Públicas potencialmente notificadoras con los derechos de los interesados que, si no quieren ver rechazadas las notificaciones que se les practiquen, se ven abocados a acceder a sus direcciones electrónicas al menos cada diez días»  (7). Por su parte, Santamaría Pastor  (8), a propósito de la regulación contenida en el Proyecto, sentenciaba que: «Por más que no sea grato, es forzoso reconocer que el acervo de garantías de los administrados experimenta, con estos proyectos, un retroceso respecto de la versión original de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, pese a los errores e ingenuidades de libro en que ésta incurrió».

IV. Forma electrónica

El art.36.1 L 39/2015 -EDL 2015/166690- establece ahora que «los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia». Disposición que debe conectarse con la regulación del expediente administrativo que se contiene en el art.70 L 39/2015, definido como «el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla» (art.70.1) y que tendrá «formato electrónico» (art.70.2).

La L 39/2015 delimita lo que el expediente electrónico debe contener en sentido positivo (art.70.2 -EDL 2015/166690-) y negativo (art.70.4). Según el primero, el expediente se formará «mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada». Conforme al segundo, «no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento».

Finalmente, debemos llamar la atención sobre el régimen de remisión del expediente administrativo electrónico, de esencial interés en el ámbito del proceso contencioso-administrativo, que se contiene ahora en el art.70.3 L 39/2015 -EDL 2015/166690-: «se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos».

V. Ampliación de plazos por incidencias técnicas

El art.32.4 L 39/2015 -EDL 2015/166690- introduce una nueva regla en el régimen tradicional de la ampliación de plazos en el procedimiento administrativo: «Cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido». Aunque la L 39/2015 reconoce de este modo los límites técnicos del sistema o aplicación, no parece equilibrado que, al tiempo que se impone a determinados sujetos la obligación de relacionarse por medios electrónicos con la Administración, se reserve a esta la posibilidad de ampliación de los plazos («podrá») en tales supuestos.

VI. Identificación y firma de los interesados por medios electrónicos

La propia Exposición de Motivos de la L 39/2015 -EDL 2015/166690- considera que esta es «una de las novedades más importantes». Identificación y firma difieren fundamentalmente en cuanto a su uso en el procedimiento administrativo. En este sentido, la identificación es suficiente, «con carácter general», para realizar cualquier actuación prevista en el ordenamiento jurídico (art.11.1). La firma, en cambio, debe ser obligatoriamente exigida por las Administraciones Públicas a los interesados para que estos puedan formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos (art.11.2). Por otra parte, la firma absorbe la identificación, como se deriva de la disposición contenida en el art.10.4 L 39/2015, según la cual: «Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo, su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma».

Respecto a la identificación, si el art.9.1 L 39/2015 -EDL 2015/166690- impone a las Administraciones Públicas la obligación de verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, el art.9.2 reconoce a estos el derecho a identificarse electrónicamente «a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad».

En cuanto a la firma, el art.10.1 L 39/2015 -EDL 2015/166690- establece que los interesados «podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento». Destacar que la L 39/2015, en su art.10.2, hace una referencia equívoca al «caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos» pues lo cierto es que no a todos los interesados, como hemos visto, les es dado optar a relacionarse de tal modo.

Especial mención merece el art.12.1 L 39/2015 -EDL 2015/166690- en cuanto reconoce que las Administraciones Públicas «deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen». Tal garantía parece que trasciende la regulación específica de la identificación y firma, por lo que no se acaba de entender muy bien su ubicación sistemática. Lo mismo sucede con el deber instrumental del anterior, el deber de asistencia en el uso de los medios electrónicos a los interesados, que se reconoce en el apartado siguiente. A este respecto, destacar que la asistencia se limita a «los interesados no incluidos en los apartados 2 y 3 del art.14 que así lo soliciten», en abierta contradicción con el derecho del mismo contenido que se reconoce, con carácter general, a las personas en el art. 13.b) de la Ley 39/2015. Por último, una especificación adicional de este deber de asistencia se contiene en el art.13.2, segundo párrafo, respecto de los interesados que no dispongan de medios electrónicos y que se concreta en que su identificación y firma por medios electrónicos «podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello».

VII. Registros

En lo que tradicionalmente se entiende por este concreto concepto en el ámbito del procedimiento administrativo, frente al enunciado abierto del art.24.1 L 11/2007 -EDL 2007/41808- («Las Administraciones Públicas crearán registros electrónicos para la recepción y remisión de solicitudes, escritos y comunicaciones»), el art.16.1 L 39/2015 -EDL 2015/166690- concreta dicha obligación en la obligación de cada Administración de disponer de un Registro Electrónico General en el que «se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba» y en el que «se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares».

Los tradicionales registros pasan a ser «oficinas de asistencia en materia de registros», en las que los documentos presentados de manera presencial deberán ser digitalizados para su incorporación al expediente administrativo electrónico y devueltos al interesado, con la salvedad de que «la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización». Nuevamente, en el art.16.5, párrafo segundo, la L 39/2015 -EDL 2015/166690- reitera la posible excepción para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas a que se refieren también los art.14.3 y 41.1. ¿No hubiera sido suficiente la previsión general referida a la obligación de relacionarse del art.14.3 de la L 39/2015? Entre las obligaciones de las nuevas «oficinas de asistencia en materia de registros» figura la de facilitar a los interesados el código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a que se dirija la solicitud de iniciación del procedimiento y que necesariamente forma parte ahora de su contenido (art.66.1).

El cómputo de plazos en los registros se regula principalmente en el art.31 L 39/2015 -EDL 2015/166690-. Las «oficinas de asistencia en materia de registros» estarán abiertas según los días y el horario que publique cada Administración Pública (art.31.1), previsión que, en sentido estricto, no afecta al cómputo de los plazos. El art.31.2 conserva, en lo esencial, la regulación del art. 26 de la Ley 11/2007 -EDL 2007/41808-. Así, el registro electrónico «se regirá a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible». Y, en cuanto a su funcionamiento, permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas, si bien, a los efectos del cómputo de los plazos fijado en días hábiles, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil. En este concreto aspecto, la L 39/2015 detalla ahora que «los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior». Se mantiene, por otra parte, la regla de que el inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo así como también la de que cada sede electrónica del registro determinará los días que se considerarán inhábiles a efectos del cómputo de plazos en los registros electrónicos «sin que resulte de aplicación a los mismos lo dispuesto en el artículo 30.6» (art. 31.3).

Por otra parte, el art.16.8 L 39/2015 -EDL 2015/166690- incorpora una regla que lleva a sus últimas consecuencias la obligación de relacionarse por medios electrónicos pues dispone que «no se tendrán por presentados en el registro aquellos documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación». La propia L 39/2015, sin embargo, admite un supuesto específico de subsanación en el art.68.4 -EDL 2015/166690- al disponer que: «si alguno de los sujetos a los que hace referencia el art.14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación».

La regulación de los registros en la L 39/2015 -EDL 2015/166690- no se agota, sin embargo, en este campo. Especial atención dedica el legislador de 2015 a los registros electrónicos de apoderamientos del que dispondrá cada Administración y en el que «deberán inscribirse, al menos, los de carácter general otorgados apud acta, presencial o electrónicamente, por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre ante las Administraciones Públicas. También deberá constar el bastanteo realizado del poder» (art.6.1, primer párrafo). Junto a este, la misma disposición, en su tercer párrafo, admite que puedan crearse «registros particulares en cada Organismo donde se inscriban los poderes otorgados para la realización de trámites específicos en el mismo». Y también se dispone que «cada Organismo podrá disponer de su propio registro electrónico de apoderamientos» (art.6.1, tercer párrafo).

Junto a los anteriores, encontramos también en la Ley 39/2015 previsiones referidas al registro («u otro sistema equivalente») de los funcionarios habilitados para la identificación o firma (art.12.3 -EDL 2015/166690-) y al registro de los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas (art. 27.1).

VIII. Archivos electrónicos

La L 39/2015 -EDL 2015/166690- transforma en obligación el «podrán» del art.31.1 L 11/2007 -EDL 2007/41808- («podrán almacenarse por medios electrónicos todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas»), al establecer ahora aquella en el art.17.1 que «cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable». El alcance temporal de esta obligación se concreta en la Disposición transitoria primera de la L 39/2015 que, en su apartado primero, excepciona su aplicación al archivo de los documentos correspondientes a procedimientos administrativos ya iniciados antes de su entrada en vigor y que, en su apartado segundo, subordina al realismo («siempre que sea posible») la digitalización de los documentos en papel asociados a tales procedimientos.

IX. Pago por medios electrónicos

Una especificación del derecho de los interesados a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos es la que incorpora novedosamente el art.53.1.h) L 39/2015 -EDL 2015/166690-: «A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2». Conforme a este último precepto: «Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes: a) Tarjeta de crédito y débito; b) Transferencia bancaria; c) Domiciliación bancaria; d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública». Llama la atención que el primer precepto lo reconozca como derecho y el segundo parezca imponerlo como obligación («se efectuará preferentemente»). En todo caso, tratándose de un ingreso a favor de la Hacienda Pública, todavía menos se entiende que se pueda llegar a condicionar su efectividad por no efectuarse a través de medios electrónicos («salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo»).

NOTAS:

1.- Juan Alfonso Santamaría Pastor, Los Proyectos de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de Régimen Jurídico del Sector Público: Una primera evaluación, Documentación Administrativa, Nueva Época, n. º 2, enero-diciembre 2015.

2.- Juan Alfonso Santamaría Pastor, ibíd.

3.- Tomás-Ramón Fernandez Rodríguez, Una llamada de atención sobre la regulación de las notificaciones electrónicas en la novísima Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Revista de administración pública, Nº 198, 2015, pág. 363.

4.- Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, ibíd., pág. 364.

5.- Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, ibíd., pág. 365.

6.- Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, ibíd., pág. 366.

7.- Dictamen del Consejo de Estado, de 29 de abril de 2015, sobre el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

8.- Juan Alfonso Santamaría Pastor, ibíd.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 1 de mayo de 2016.


(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

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