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Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en las Entidades Locales: planes de ajuste y modificación del marco legal del endeudamiento

Por José Manuel Farfán Pérez

Interventor-Tesorero de Administración Local. Tesorero de la Diputación de Sevilla y del Consorcio de Transportes de Sevilla.

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I. Estadísticas de los Planes de Ajuste y prórroga para el concierto de las operaciones de endeudamiento del RD 4/2012

De los 8.116 municipios de toda España - 523 municipios del País Vasco y Navarra no estaban obligados a acogerse al Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales (EDL 2012/15508) (Disposición adicional tercera del RD-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se aprueba el fondo para la financiación de los pagos a proveedores; EDL 2012/24888)-, 2.970 municipios no cumplieron con su obligación de remitir los certificados de su deuda con proveedores, 2.004 municipios presentaron deuda certificada pero no el correspondiente plan de ajuste y 2.619 municipios presentaron deuda certificada y el correspondiente plan de ajuste.

De estos 2.619 municipios, 315 municipios tienen informe desfavorable del plan por el Ministerio y 2.304 municipios deben cumplir con los objetivos de sus planes de ajuste para que no sea de aplicación las medidas coercitivas por incumplimiento de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en las Entidades Locales, en adelante LOEPSF (EDL 2012/64550).

Aquellos que no hayan pagado las deudas certificadas, y no presenten el Plan de Ajuste, así como los informados desfavorablemente, incurren en falta de remisión de información y por lo tanto le sería de aplicación directa las medidas coercitivas de la LOEPSF.

En relación a estos últimos informados favorablemente, hay que tener en cuenta que la realización de planes de ajuste en base a datos previstos de liquidación del 2011 en muchos casos, podría dar lugar a incumplimiento en el mismo momento en el que se liquide el ejercicio 2011, que se pondrá de manifiesto en el momento de la emisión del informe anual o trimestral (para las entidades de los arts. 111 y 135 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; TRLRHL; EDL 2004/2992) de intervención sobre la ejecución de los planes de ajuste (art. 10 RD 7/2012). Informe que considero esencial desde el punto de vista del seguimiento y control del plan como aludíamos anteriormente.

Debido a la importante falta de presentación de planes que hemos apuntado, a la fecha de elaboración de este artículo, el Gobierno ha publicado una nota informativa de prorroga extraordinaria del período de presentación de planes de ajuste para acogerse al mecanismo de financiación de pago a proveedores, para aquellas entidades locales que se encuentren en algunas de las siguientes situaciones (unas 1.478 entidades locales se podrán ver afectadas de las 4.623 que certificaron deuda con proveedores, según estimaciones del propio MHAP):

1. - Que antes de 31 de marzo elevaron al Pleno un plan de ajuste, finalmente no aprobado por el mismo.

Las entidades locales que antes de 31 de marzo elevaron al Pleno un plan de ajuste, finalmente no aprobado por el mismo, deberán presentar una certificación del secretario o del secretario-interventor de haberse producido la presentación del plan citado al Pleno con mención expresa del día en el que se celebró la sesión y de la no aprobación del plan en la misma. Las entidades locales podrán convocar un nuevo Pleno, para elevar de nuevo el plan de ajuste para su aprobación. En el caso de que se apruebe el plan deberán remitirlo, utilizando el modelo disponible a la aplicación habilitada en la Oficina Virtual de Coordinación Financiera con las Entidades Locales, en el portal del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. La remisión deberán realizarla antes de las 20:00 horas del día 15 de junio por vía telemática y con firma electrónica en la citada aplicación, incluyendo el certificado.

De los 4.623 municipios que certificaron deuda, 2.619 remitieron plan de ajuste al Ministerio y 2.004 no remitieron plan de ajuste. De estas 2.004 Entidades Locales, se incluyen en este apartado aquellas entidades que elevaron el plan de ajuste al pleno, pero finalmente no fue aprobado por el pleno de la Entidad Local.

2.- Que elevaron al Pleno un plan de ajuste, que se aprobó por éste, pero no fue valorado favorablemente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas:

El Ministerio en sus valoraciones ha emitido informes desfavorables cuando el nivel de endeudamiento ha sido excesivo, ingresos corrientes insuficientes para hacer frente a los gastos corrientes (ahorro neto financiero negativo o insuficiente para eliminar el remanente de tesorería negativo), inadecuación de la financiación de los servicios públicos o bien no se ha tenido en cuenta el plazo máximo de la operación entre otras cuestiones.

Las entidades locales que elevaron al Pleno un plan de ajuste, que se aprobó por éste, pero no fue valorado favorablemente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, podrán presentar modificaciones de ese plan, las cuales deberán ser aprobadas por el respectivo Pleno.

Las modificaciones deberán referirse necesariamente a medidas que incidan en los ingresos y gastos corrientes. En el caso de que se aprueben las modificaciones del plan deberán remitir el plan modificado, utilizando necesariamente el modelo disponible a la aplicación habilitada en la Oficina Virtual de Coordinación Financiera con las Entidades Locales, en el portal del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. La remisión deberán realizarla antes de las 20:00 horas del día 15 de junio por vía telemática y con firma electrónica en la citada aplicación, incluyendo el certificado citado en el primer párrafo de este apartado.

De los 4.623 municipios que certificaron deuda, 2.619 remitieron plan de ajuste al Ministerio y 2.004 no remitieron plan de ajuste. De los 2.614 Entidades Locales que remitieron plan de ajuste aprobado por el pleno, se incluyen en este apartado 315 entidades que tuvieron una valoración desfavorable del plan de ajuste por parte del Ministerio de Hacienda y AAPP.

3. - Que teniendo un plan de ajuste aprobado y valorado favorablemente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas no fue aprobada la concertación de la operación de préstamo por el órgano competente de la corporación local (normalmente por falta de mayoría suficiente, de acuerdo con la normativa aplicable).

Las entidades locales que, teniendo un plan de ajuste aprobado y valorado favorablemente por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, no fue aprobada la concertación de la operación de préstamo por el órgano competente de la corporación local (normalmente por falta de mayoría suficiente, de acuerdo con la normativa aplicable), podrán convocar una nueva sesión del citado órgano, para elevarle de nuevo la citada propuesta. La documentación anterior deberán remitirla antes de las 20:00 horas del día 15 de junio.

4. - Que el órgano competente de la corporación local haya aprobado la formalización de préstamos por importe o por plazo de amortización distintos de aquellos por los que debieron aprobarlos.

Las corporaciones locales cuyo órgano competente para adoptar acuerdos de concertación de operaciones de crédito haya aprobado la formalización de préstamos por importe o por plazo de amortización distintos de aquellos por los que debieron aprobarlos y no modificaron aquellos acuerdos, podrán convocar una nueva sesión de aquel órgano al objeto de aprobar estas modificaciones. La documentación anterior deberán remitirla antes de las 20:00 horas del día 15 de junio.

En definitiva, las entidades locales incluidas en alguna de estas cuatro situaciones (el Ministerio estima que son un total de 1.478 entidades locales) se les habilitará un plazo en la primera quincena de junio para solventar aquellas incidencias, presentando la documentación y adoptando los acuerdos que se citan, para poder concertar los préstamos en el mes de julio. A las entidades locales que formalicen las operaciones de préstamo no se les aplicarán retenciones en la participación en tributos del Estado, de esta forma no se les aplicaría el mecanismo de retención en la Participación de los Tributos del Estado.

Además la operación de endeudamiento supone para las obligaciones pendientes de pago una mejora del superávit del ejercicio al incluirse el ingreso en el capítulo IX y encontrarse el gasto reconocido en contabilidad presupuestaria, lo que coadyuva a cumplir los objetivos del Plan. La financiación de las Deudas no reconocidas presupuestariamente tiene un efecto nulo en el resultado presupuestario del ejercicio, al incluirse el ingreso en el capítulo IX y reconocerse simultáneamente el gasto en compra de bienes y servicios y/o en inversiones.

Recientemente se ha publicado la Orden HAP/1465/2012, de 28 de junio, por la que se desarrolla el procedimiento y condiciones de retención de la participación en los tributos del Estado de las Entidades Locales que no concierten las operaciones de endeudamiento, y se establece la remisión de información a las Comunidades Autónomas a estos efectos, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales y el Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores (EDL 2012/127314).

En su art. 2 (Condiciones aplicables a las retenciones de la participación en los tributos del Estado en caso de que la entidad local no haya concertado la operación de endeudamiento), se establece:

"El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ejecutará las retenciones sobre la participación en los tributos del Estado de la entidad local que no haya concertado la operación de endeudamiento prevista en el Real Decreto-ley 4/2012, de acuerdo con lo previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y las condiciones siguientes:

1. El período inicial de amortización de la deuda contraída por la entidad local con el Fondo para la Financiación del pago a proveedores será, como máximo, de cinco años a contar desde la primera retención de su participación en los tributos del Estado, que efectúe la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, que en todo caso se iniciará en septiembre de 2012.

2. El tipo de interés aplicable durante el período inicial de amortización señalado en el apartado anterior, será el mismo que resulte aplicable a las entidades locales que concierten la operación de endeudamiento prevista en el Real Decreto-ley 4/2012.

3. Si transcurridos los cinco años mencionados en el apartado 1, y de la aplicación de las reglas contenidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado en cada ejercicio, las retenciones efectuadas sobre la participación en los tributos del Estado no resultasen suficientes para cancelar el total de la deuda contraída por la entidad local con el Fondo para la financiación del pago a proveedores, se aplicarán las mencionadas retenciones durante el periodo de tiempo adicional que resulte necesario hasta cancelar el total de la deuda.

En este caso, sobre estas cuantías pendientes de pago, que se considerarán retrasos en el pago de la deuda, se aplicará el tipo de interés señalado en el apartado 2 incrementado en los gastos y costes financieros en que haya incurrido el Fondo para la financiación del pago a proveedores. A estos efectos, previo informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el mencionado Fondo adoptará un acuerdo en el que determinará el tipo de interés aplicable a partir de ese momento conforme a los criterios indicados.

4. En cualquier momento, la entidad local deudora del Fondo para la financiación del pago a proveedores podrá efectuar amortizaciones anticipadas de la deuda pendiente de pago".

A veces se olvida que el objetivo financiero del RD-ley 4/2012 ha sido transformar deudas a corto exigible (proveedores) en deudas a largo plazo (endeudamiento), para mejorar la situación de liquidez de las Entidades Locales.

II. Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y Planes de Ajuste

Las Entidades Locales padecen un déficit de liquidez de carácter estructural no transitorio, y nos está indicando que existe un déficit económico, es el caso de las pólizas de tesorería que se encuentran siempre dispuestas además del alto grado de incumplimiento de los plazos de la Ley de Morosidad, y por ello ese déficit es necesario determinarlo y financiarlo. Sería muy importante velar por el incumplimiento del art. 193 TRLRHL cuando se alude a la obligatoriedad de financiar el remanente de tesorería negativo, ya que es un condicionante de la necesidad de ahorro neto futuro para garantizar los pagos en los plazos de la ley de morosidad de las Administraciones Públicas.

Además, en el mundo empresarial privado es posible transformar deuda a corto plazo en deuda a largo plazo como forma de aumentar el fondo de maniobra, en el ámbito de las Entidades Locales esta solución estaría fuera del marco legal aplicable. Al no existir esa posibilidad de vez en cuando aparecen medidas de este tipo como la de 1996 que transformaba un máximo del 56% del corto plazo (operaciones de tesorería ) en largo plazo (préstamo a largo plazo), o actualmente las medidas del RD-ley 4/2012, cuyo objetivo financiero es transformar deudas a corto exigible (proveedores) en deudas a largo plazo (endeudamiento a 10 años con 2 de carencia), para mejorar la situación de liquidez de las Entidades Locales.

A veces se olvida que un Plan Financiero es un acto administrativo, y por tanto aplicable la normativa de estos, y entre otras cosa vincula a la Corporación Local presente y futura, además de que se asume un compromiso de cumplimiento.

En épocas pretéritas se realizaron muchos planes de saneamiento como parte del expediente de autorización de endeudamiento y la falta de tutela efectiva desvirtuó los objetivos de la planificación financiera.

El éxito de esta técnica de la gestión financiera -planes de ajuste- obedece a la propia naturaleza económica de las Entidades Locales, éstas a diferencia de la empresa privada no tienen riesgo comercial, es decir no van a bajar las ventas excesivamente o los niveles de cobro van a disminuir de forma desproporcionada de forma que pongan en entredicho su solvencia. En algunos impuestos y aún en la situación actual, en un año, entre la recaudación voluntaria y la ejecutiva nos movemos en niveles del 90% al 96% del padrón inicial, y por ello, si tomamos medidas presupuestarias, tributarias y financieras en el medio plazo se volvería al equilibrio.

Para distintos autores en cierta forma cuando hablamos de mantenimiento de la liquidez y la optimización de recursos financieros, este último como subobjetivo, estamos aludiendo al mismo concepto. La falta de liquidez, produce aumentos de costes financieros, debido a los incumplimientos en los compromisos de pago (de proveedores, entidades financieras, hacienda pública, etc...), no es posible optimizar los recursos financieros cuando no tenemos contemplado el objetivo del mantenimiento de la liquidez, lo que se denomina objetivo de Equilibrio Financiero.

El objetivo de liquidez no implica que permanentemente en el ejercicio económico (un año), obtengamos el objetivo de tesorería cero o mayor que cero, sino que en determinado momento el saldo pueda ser negativo si se tiene la fuente de financiación de este déficit permanentemente prevista y cubierta, fundamentalmente por operaciones de tesorería. La solvencia a largo plazo, supondrá que en la ejecución presupuestaria y la planificación financiera durante el horizonte temporal previsto el ahorro neto financiero sea positivo, y en caso contrario se determinen medidas para restablecer la senda favorable.

La planificación financiera (Plan de Ajuste en este caso) es el instrumento que nos anticipará el grado de posible cumplimiento del objetivo de liquidez y solvencia.

En definitiva, el objetivo del Plan de Ajuste son los objetivos de la gestión financiera: a corto plazo (liquidez) y a largo plazo (solvencia).

Para entender el efecto de la LOEPSF en el ámbito subjetivo de las Corporaciones locales, es preciso tener en cuenta además el RD-ley 4/2012 de "pago a proveedores", así como el RD-ley 7/2012, por el que se aprueba el fondo para la financiación de los pagos a proveedores.

Un aspecto importante de la LOEPSF es la introducción de dos mecanismos de reducción de la deuda, que contribuirán al cumplimiento futuro de los objetivos de deuda y de estabilidad presupuestaria y ayudará a la ejecución de los Planes de Ajuste:

a) Los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto, aplicando la regla de gasto, se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública (art. 12.5).

b) En el supuesto de que la liquidación presupuestaria se sitúe en superávit (art. 32), este se destinará a reducir el endeudamiento neto. Dicho superávit se debe calcular en términos de estabilidad presupuestaria según SEC 95 (contabilidad nacional). Dicho superávit financiará pasivos financieros de gastos por la amortización correspondiente, mediante el oportuno expediente de crédito extraordinario o suplemento de crédito, siendo necesario para ello, la existencia de saldo suficiente de remanente de tesorería positivo para gastos generales.

La LOEPSF ha supuesto una modificación sustancial del marco legal del endeudamiento de las Entidades Locales, que iremos analizando.

Según la Disposición Adicional primera (apartado 5º) de la LOEPSF en relación con el RD-ley 4/2012 de pago a proveedores: "La falta de remisión, la valoración desfavorable o el incumplimiento del plan de ajuste por parte de una Comunidad Autónoma o Corporación Local dará lugar a la aplicación de las medidas coercitivas de los artículos 25 y 26 previstas para el incumplimiento del Plan Económico-Financiero".

a) Medidas coercitivas LOEPSF (art. 25).

Art. 25.1: a) Deberán aprobar en el plazo de 15 días desde el incumplimiento la no disponibilidad de créditos que garanticen el cumplimiento del objetivo. b) Constituir un depósito con intereses en el Banco de España del 2,8% de sus ingresos no financieros (disposición final sexta LOEPSF). El depósito será cancelado en el momento la aplicación de medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Si en el plazo de 3 meses desde la constitución del depósito no se hubiera presentado o aprobado el plan, o no se hubieran aplicado las medidas, el depósito no devengará intereses. Si transcurrido un nuevo plazo de 3 meses persistiera el incumplimiento podrá acordar que el depósito se convertirá en multa coercitiva.

Art. 25.2. De no aprobar en 15 días la no disponibilidad de crédito o resultar insuficiente, el Gobierno podrá acordar el envío de una comisión de expertos que propongan medidas de obligado cumplimiento.

No se podrán autorizar ninguna operación de crédito hasta que las medidas sean implementadas.

b) Medidas de cumplimiento forzoso (art. 26).

En el caso de no adoptarse las medidas coercitivas anteriores, el Gobierno o la Comunidad Autónoma con tutela financiera requerirá al Presidente de la Corporación local para que se adopten en el plazo indicado y de no adoptarse sería por cumplimiento forzoso.

La persistencia en el incumplimiento podrá considerarse como gravemente dañosa para los intereses generales y podrá procederse a la disolución de los órganos de la corporación local incumplidora.

III. Seguimiento y control de los Planes de Ajuste

El Plan de Ajuste aprobado por el Pleno de una Corporación Local, debe determinar claramente la fase de seguimiento y control, como mínimo con carácter anual y que ponga de manifiesto las posibles desviaciones que se han producido en la ejecución del plan y sus causas. El éxito de un plan depende de esta fase.

El Seguimiento y control es una fase fundamental en el proceso de implementación del plan de ajuste, y por ello respecto a esta fase, se regulo en el Título III del RD-ley 7/2012, de 9 de marzo, con un único artículo, el seguimiento de los planes de ajuste, previendo un informe periódico que deberá ser presentado al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el cual podrá evaluarlo y someter el resultado de ello al Ministerio de Economía y Competitividad

Ese artículo es el art. 10 y establece que: las Entidades que formalicen las operaciones de endeudamiento deberán presentar al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas un informe del interventor sobre la ejecución de los planes de ajuste. Dicho informe será de periodicidad trimestral para las Entidades locales de los arts. 111 y 135, y de periodicidad anual para el resto de Entidades locales.

Por su importancia lo transcribimos a continuación.

"Artículo 10. Obligaciones de información de Entidades Locales.

Con carácter general, las Entidades locales que concierten las operaciones de endeudamiento previstas en este real decreto-ley, deberán presentar anualmente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas un informe del interventor sobre la ejecución de los planes de ajuste contemplados en el artículo 7 del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero.

En el caso de las Entidades locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se deberá presentar el informe anterior con periodicidad trimestral.

Del informe del interventor se dará cuenta al Pleno de la Corporación Local.

Dicho informe, cuyo contenido se determinará reglamentariamente, se someterá a requerimiento del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a la valoración por los órganos competentes de éste, que informarán del resultado de dicha valoración al Ministerio de Economía y Competitividad.

Asimismo, con el fin de garantizar el reembolso de las cantidades derivadas de las operaciones de endeudamiento concertadas, las Entidades locales que las hayan concertado podrán ser sometidas a actuaciones de control por parte de la Intervención General de la Administración del Estado. La Intervención General concretará los controles a realizar y su alcance, en función del riesgo que se derive del resultado de la valoración de los informes de seguimiento.

Para la ejecución de dichas actuaciones de control, la Intervención General podrá recabar la colaboración de otros órganos públicos y de empresas privadas de auditoria, que deberán ajustarse a las normas e instrucciones que determine aquélla. La financiación necesaria para ello se realizará con cargo a los recursos del Fondo" .

A la fecha actual no se ha publicado el contenido del Informe de seguimiento del plan tal como prevé este artículo, por ello dada su importancia estaremos pendiente de su publicación, y comprobaremos si puede ser un buen instrumento para el cumplimiento de los objetivos del Plan de Ajuste.

Pero con el volumen de planes que deberá controlar su seguimiento el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas pensamos que se incidirá fundamentalmente en la evaluación de las medidas acordadas tanto de ingresos como de gastos frente a la evaluación de magnitudes económicas financieras que se obtendrían de la evaluación de las proyecciones.

IV. Ámbito de aplicación, objetivos de la LOEPSF y prioridad de la Deuda Pública

Para entender el efecto de la LOEPSF en el ámbito subjetivo de las Corporaciones locales, dijimos que era preciso tener en cuenta además el RD-ley 4/2012 de "pago a proveedores", así como el RD-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se aprueba el fondo para la financiación de los pagos a proveedores.

Las novedades de la LOEPSF son muy significativas respecto a la normativa anterior: se añaden nuevos principios generales (sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional), se contemplan tres objetivos instrumentales (estabilidad o déficit estructural, regla de gasto y deuda pública), tres tipos de medidas (preventivas, correctivas y coercitivas), aumenta la importancia a la transparencia (a través del presupuesto y de los proyectos de presupuesto), se crea un fondo de contingencia y se refuerza la planificación presupuestaria a través de los denominados "marcos presupuestarios a medio plazo", además de contemplar la modificación del marco legal del endeudamiento fundamentalmente a través de los arts. 12 y 32 de la mencionada ley.

La nueva LOEPSF se estructura en 6 capítulos, 32 artículos, 3 disposiciones adicionales, 4 transitorias, 1 derogatoria y 7 finales.

En el primer párrafo de su exposición de motivos, se menciona que la estabilidad presupuestaria esta "consagrada constitucionalmente" en base a la modificación en septiembre de 2011 del art. 135 CE. En la búsqueda del crecimiento económico y la creación de empleo, la exposición de motivos señala los tres objetivos de la Ley: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las administraciones públicas; fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española; y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. La búsqueda de la sostenibilidad por medio de las tres reglas fiscales, en pro de la financiación del crecimiento.

Todo ello de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 95), en el marco de las reformas del régimen jurídico comunitario y a la espera de su desarrollo reglamentario.

Aunque, como se pone de manifiesto, los efectos de la nueva estabilidad presupuestaria no deben circunscribirse exclusivamente a la limitación del endeudamiento público, sí es cierto que la misma es una de las consecuencias más patente y más radical que la LOEPYSF trata de establecer.

Y resaltaremos que la falta o riesgo de incumplimiento para las Corporaciones Locales de los objetivos de estabilidad presupuestaria, regla de gasto o deuda pública podría dar lugar a la puesta en marcha de las medidas preventivas, correctivas o coercitivas, en su caso que establece la propia Ley y que también recoge el proyecto de ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno

Según el art. 2 LOEPSF a los efectos de la presente Ley, el sector público se considera integrado por las siguientes unidades:

- Art. 2.1: El sector Administraciones Públicas, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (aprobado por el Reglamento (CE) nº 2223/96 del Consejo de 25 de junio de 1996 -EDL 1996/15694- y cuya finalidad consistió en instaurar el sistema europeo de cuentas 1995, denominado «SEC-95») que incluye los siguientes subsectores: Administración Central, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Administración de Seguridad Social).

- Art. 2.2: Y el resto de entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el artículo 2.1, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas.

Este concepto de estabilidad se amplía a los Organismos Autónomos, así como a las entidades empresariales y demás entes de derecho público dependientes de las Entidades Locales, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.

Los sujetos comprendidos en el art. 2.1 LOEPSF son todo el sector de Administraciones Públicas y por ello, se aplicará a la Entidad local, así como a todos los Organismos y Entes públicos dependientes que produzcan bienes o presten servicios que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales. Estos entes aprobaran, modificaran y liquidaran sus presupuestos consolidados ajustándose al principio de estabilidad presupuestaria.

Tomando como referencia tanto el SEC-95, como los criterios interpretativos y aclaratorios de este último, contenidos en el Manual del SEC-95, y a los efectos de delimitar adecuadamente el denominado sector de las Administraciones Públicas, cabe recoger aquí, sintéticamente, los siguientes conceptos utilizados por ambos documentos:

1º.- El sector denominado por el SEC-95 Administraciones públicas incluye, todas las unidades institucionales que son productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional.

2º.- Para decidir si una determinada entidad ha de incluirse en el sector Administraciones públicas (y no en el sector sociedades, que incluye tanto a las sociedades públicas como a las privadas) deben tenerse en cuenta tres criterios:

a) Que la entidad sea una unidad institucional, esto es, que goce de autonomía de decisión para la ejecución de su objeto social y, o bien dispone de un conjunto completo de cuentas, o bien podría elaborarlo y resultaría pertinente, tanto económica como jurídicamente, si así se requiriera.

b) Que sea pública, por corresponder el control de la misma a una Administración pública. El control se define como la capacidad para determinar, en caso necesario, la política general de la entidad.

c) Que se trate de una unidad institucional pública no de mercado. Como se ha señalado, con arreglo a la definición de las Administraciones Públicas del SEC-95, las unidades institucionales públicas que, bien redistribuyen la renta y la riqueza nacionales, bien son productores no de mercado, deben clasificarse en el sector Administraciones Públicas. Por tanto, cuando la función principal de la entidad consiste en redistribuir la renta y riqueza nacionales se clasifica directamente en el sector Administraciones Públicas. En otro caso, a la hora de decidir a qué sector (al sector sociedades o al sector Administraciones Públicas) hay que asignar la unidad institucional pública, es necesario comprobar si tal unidad es o no de mercado; en otras palabras, si sus ventas (ingresos derivados de la transmisión de los bienes o servicios cuya producción o comercialización es objeto del ente) cubren el 50 % de sus costes de producción.

3º.- En relación con la regla del 50% se contemplan, resumidamente, los siguientes criterios:

a) Las unidades institucionales públicas financiadas principalmente por las Administraciones públicas, bien según sus costes, bien con arreglo a una negociación (presupuesto global) centrada en diversos factores (producción final, mantenimiento de edificios, inversiones en equipo técnico, remuneración de los asalariados, etc.), deben clasificarse en el sector Administraciones públicas, ya que dicha financiación no corresponde a las ventas.

b) En otros casos, la clasificación sectorial de la unidad institucional pública dependerá del trato dado, en la aplicación de la norma del 50%, a los pagos que recibe de las Administraciones públicas según los servicios efectivamente prestados durante el período por dicha unidad: si se considera que dichos pagos de las Administraciones públicas corresponden a ventas, la unidad será de mercado y se clasificará como sociedad pública; si se considera que dichos pagos no corresponden a ventas, la unidad será no de mercado y se clasificará en el sector de las Administraciones públicas.

A tal efecto es importante el documento: "Manual de calculo del déficit en contabilidad nacional, adaptado a las Corporaciones Locales". Editado por el Ministerio de Economía y Hacienda. 1ª Edición, (IGAE).

En relación al subsector Corporaciones Locales del art. 2.1, las anteriores leyes de estabilidad presupuestaria de los años 2001 y 2006, desarrollaban su composición: "Las entidades locales, los organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquéllas, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales".

Por otra parte, y en relación al art. 2.2, hay que indicar que la nueva ley no incluye en el art. 2.1 la aclaración "que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales".

Aunque la delimitación la encontramos en el propio sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales al que se hace referencia, así como en el "Manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las Corporaciones Locales" que aludíamos anteriormente, sería deseable una delimitación más clara entre las categorías vigentes en el ordenamiento interno y los subsectores europeos.

En resumen y respecto al ámbito subjetivo, el esquema de trabajo es el mismo. La estabilidad presupuestaria para los sujetos del art. 2.1 se calcularía consolidando los datos de la Entidad Local, sus Organismos Autónomos y sociedades mercantiles dependientes que no se financian mayoritariamente con ingresos de mercado. Quizás la única dificultad para obtener valores consolidados estriba en la transformación, de las cuentas del Plan General Contable aplicable a las sociedades mercantiles dependiente de no mercado, a los conceptos presupuestarios de la Estructura Presupuestaria de las Entidades Locales.

Respecto al art. 2.2 (entes de mercado) entendemos que: para los sujetos de naturaleza empresarial, se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero a la que, en su caso, se accederá a través de la adopción de estrategias de saneamiento que eviten o disminuyan las pérdidas y puedan aportar beneficios adecuados a su objeto social o institucional. Estos entes, aprobarán, ejecutaran y liquidarán sus respectivos presupuestos o aprobarán sus respectivas cuentas de pérdidas y ganancias en situación de equilibrio financiero de acuerdo con los criterios del plan de contabilidad que les sea de aplicación.

Se añaden tres nuevos principios en la LOEPSF: sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional, se modifica el concepto de estabilidad presupuestaria y se refuerza el principio de transparencia y el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

El art. 4 trata del principio de sostenibilidad financiera entendido como la capacidad para financiar compromisos presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública, y se instrumentaliza en el art. 13 de la Ley como limitación a la deuda pública.

El principio de responsabilidad, por el que las sanciones que se impongan a España por déficit excesivo serán asumidas por la Administración responsable y la no asunción de responsabilidades entre Administraciones por los compromisos adquiridos.

La lealtad institucional por la que se debe tener en cuenta el efecto responsable de las actuaciones propias sobre otras administraciones públicas y la cooperación y asistencia activas entre ellas.

El principio de estabilidad se modifica por tercera vez, pasando a denominarse ahora déficit estructural y se define como el déficit ajustado del ciclo neto de medidas excepcionales y temporales. Si bien el concepto de déficit estructural no es aplicable a las Entidades Locales que en aplicación del art. 11.4 LOEPSF deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario.

No menos importante es el reforzamiento del principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, por el cual "las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera".

También el art. 10.1 LOEPSF establece:

"Artículo 10. Disposiciones para la aplicación efectiva de la Ley y mecanismos de coordinación.

1. Los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley vendrán obligados a establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios para adecuarlas a la aplicación de los principios contenidos en esta Ley (...)"

Esto implica que debe recogerse esta disposición en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios, y especialmente en el Plan de Disposición de Fondos y en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

El art. 14 LOEPSF reproduce lo que establece el art. 135 CE (EDL 1978/3879):

"Los créditos presupuestarios para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.

El pago de los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas gozará de prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto".

Se refuerza, por tanto, en el art. 14 LOEPSF la obligación contemplada ya en el art. 135.3 CE de la prioridad absoluta en el pago de la deuda, frente al pago de gastos de personal y cualquier otro gasto. Este artículo deroga parcialmente la prelación de pagos que establece el art. 187 TRLRHL en cuanto que sustituye la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores por el pago de la deuda (intereses y amortización) pública, lo que constituye una garantía rotunda ante los inversores.

Esto supone, por un lado, la obligatoriedad de reflejar en los estados de gastos dichos crédito y considerarlos siempre incluidos en todo caso y rompe el tradicional esquema de prioridad de pagos, pasando los pagos correspondientes al endeudamiento público a tener carácter prioritario frente al tradicional gasto de personal y por otro lado existe la obligatoriedad de recoger esta disposición en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los instrumentos y procedimientos necesarios (art. 10), y especialmente en el Plan de Disposición de Fondos y en las Bases de Ejecución del Presupuesto.

V. Regla de gasto y limitación de los mayores ingresos

En la LOEPSF se establece que la concepción de estabilidad presupuestaria se va a medir en términos de un Reglamento de la Unión Europea que recoge el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad conocido como SEC-95 (Reglamento CE nº 2223/96, del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad) y que está confeccionado en aras a un conocimiento más estadístico que contable, de ahí la enorme dificultad de aplicación de esta norma, por el cálculo de la Capacidad o Necesidad de Financiación, en las distintas Entidades Locales.

El expediente del Presupuesto debe tener en cuenta que la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos e ingresos de las Entidades Locales se someterán al principio de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea, y de conformidad con lo previsto en los arts. 3 y 11 LOEPSF. En este se acompañará el Informe de Evaluación del Cumplimiento del Objetivo de Estabilidad Presupuestaria elaborado por la Intervención de la Entidad Local. Se entiende por estabilidad presupuestaria de la Entidad Local la situación de equilibrio o superávit en términos de cuentas europeas (SEC 95).

El cumplimiento del criterio de estabilidad presupuestaria, pretende que los capítulos 1 a 7 del estado de ingresos financien los capítulos 1 a 7 del estado de gastos, o lo que es lo mismo, que los ingresos financieros del presupuesto, no sean inferiores a los gastos financieros.

A tenor del art. 11.4 LOEPSF, para las Entidades Locales se debe mantener una situación de equilibrio o superávit presupuestario: "las corporaciones locales deberán mantener una posición de equilibrio o superávit presupuestario". Debemos entender que se refiere a equilibrio o superávit en términos de capacidad o necesidad de financiación conforme al SEC 95.

El déficit o superávit no financiero, es el concepto de Capacidad o Necesidad de Financiación: Se obtiene al estructurar el documento final, de acuerdo con la Cuenta de Renta, Capital y Financiera, que se recoge el SEC-95 (Sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad) elaborado por Eurostat, que entiende por déficit (superávit) público, la Necesidad (Capacidad) de financiación. La Emisión Neta de Deuda (variación neta de pasivos financieros), va depender de la Capacidad/Necesidad de financiación que obtengamos en el periodo considerado. De forma que, una Capacidad de Financiación, puede suponer un decremento de endeudamiento de la Entidad Local, y una Necesidad de Financiación, nos determinará el volumen de deuda neta a emitir: Cuando hablamos de equilibrio o déficit cero del presupuesto significa que la suma de los capítulos I a VII de ingresos es igual a la suma de los capítulos I a VII de gastos (saldo presupuestario no financiero), tanto del presupuesto, como de las modificaciones o su liquidación, obtenida de forma consolidada.

Pero para una correcta aplicación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la Capacidad o Necesidad de Financiación, es el resultado de practicar unos ajustes para adaptar y transformar el saldo presupuestario no financiero a la Contabilidad Nacional.

La regla de gasto se calculara comprobando que la variación del gasto computable no supere la tasa de referencia del crecimiento del producto interior bruto, publicada por el Ministerio de Economía y Competitividad.

El gasto computable se calculara computando los capítulos de:

+ Capítulo 1: Gastos de personal

+ Capítulo 2: Compra de bienes y servicios

+ Capitulo 3: Gastos financieros

- Intereses de la deuda computados en capítulo 3 de gastos financieros.

+ Capítulo 4: Transferencias corrientes

+ Capítulo 6: Inversiones

+ Capítulo 7: Transferencias de capital

- Gastos financiados con fondos finalistas

- Transferencias vinculadas a los sistemas de financiación.

Debiéndose cumplir con la siguiente ecuación:

TASA DE REFERENCIA DEL CRECIMIENTO DEL PIB >= 100 X [(GASTO COMPUTABLE AÑO N / GASTO COMPUTABLE AÑO N-1) – 1]

El incumplimiento en su caso de la regla de gasto implica la formulación de un Plan Económico-Financiero, que permita alcanzar el cumplimiento en el plazo de un año, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 21 y 23 LOEPSF.

Por último, y la más importante, el art. 12 LOEPSF establece que, una vez cumplida la regla de gasto y cubiertas las necesidades esenciales de la Entidad Local, los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto que no sean afectados se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública. Lo que indica que si el Ayuntamiento tiene deuda financiera (pasivos financieros), estos deben ser reducidos por el importe de dicho ingreso. Es decir sólo es posible modificar créditos para dicho fin.

Además, si en la liquidación del presupuesto de forma consolidada se obtuviese un déficit en términos de Contabilidad Nacional (necesidad de financiación), existe la obligación de elaborar el Plan Económico Financiero sobre la liquidación presupuestaria, que consistirá en una explicación de los motivos que han llevado al déficit, recoger el contenido mínimo del Plan económico-financiero que recoge el art. 21.2 de la misma norma, pudiendo acompañarse además el cálculo de la estabilidad sobre los datos del presupuesto del ejercicio 2012 como justificante de posible cumplimiento, y en todo caso a tenor del art. 21 LOEPSF el plan debe de recoger el objetivo de estabilidad en un periodo de un año

VI. Art. 32 LOEPSF y el destino del superávit

Para las Administraciones Públicas, se entenderá por estabilidad presupuestaria la situación de equilibrio o de superávit, computada en términos de capacidad o necesidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, (SEC-95).

Por tanto, debemos entender que la mención del art. 32 LOEPSF que hace al concepto de superávit de la liquidación presupuestaría se refiere a la aplicación de la normativa europea, al igual que alude el artículo 1 cuando habla del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996. Esa situación de equilibrio también se deduce del art. 3.2 y el art. 11.4 de la Ley.

El concepto de superávit de la liquidación presupuestaría se refiere a la aplicación de la normativa europea y a la obtención de capacidad de financiación, y es un concepto dimanante de la normativa presupuestaria y el Remanente de Tesorería o Resultado Presupuestario es un concepto dimanante de la Contabilidad Presupuestaria. Es perfectamente compatible obtener valores positivos del Remanente de Tesorería para Gastos Generales (RTGG) y a la vez tener falta de estabilidad presupuestaria, esta falta de estabilidad es la que puede producir un incremento de endeudamiento neto que es lo que trata de evitar la LOEPSF, aunque el RTGG sea positivo. Por ello no debemos confundir los conceptos y entender que el art. 32 se refiere al concepto de Contabilidad Nacional.

Si de la liquidación del Presupuesto en términos de SEC se obtuviese un superávit se procederá a reducir endeudamiento neto en sentido amplio (cualquier pasivo financiero que detente la Entidad Local entre los que podrán estar: las operaciones de Tesorería, fianzas, etc.).

Ese superávit presupuestario (capacidad de financiación en términos de SEC 95), en la liquidación del presupuesto es cuando se aplica dicho artículo, y obliga a reducir endeudamiento neto, pero para ello debemos tener en cuenta las siguientes peculiaridades:

a) Se debe previamente haber ejecutado las previsiones del Presupuesto contempladas en capítulo 9 del Presupuesto de Gastos. Porque este componente se excluye para el calculo de la estabilidad presupuestaria, que sólo se realiza sobre los ingresos y gastos no financieros (capítulo 1 a 7 de presupuesto respectivamente).

b) El superávit presupuestario por tanto no tiene en cuenta la amortización de deuda contemplada en el presupuesto, y en aplicación del art. 32 LOEPSF se debe amortizar deuda para reducir el endeudamiento neto (capítulo IX gastos – capítulo IX de ingresos, debe ser positivo). Por ello, se debe al menos, por el importe de la capacidad de financiación, aprobar un expediente de crédito extraordinario o suplemento de crédito una vez aprobada la liquidación y obtenido el cálculo de la estabilidad presupuestaría de esta.

c) Si el importe a necesario a modificar en el capítulo IX del presupuesto vigente en ese momento es superior al valor del RTGG, éste será el valor máximo a modificar ya que opera la restricción presupuestaria.

d) Si el superávit es negativo, es necesario elaborar un Plan Económico-Financiero a tenor del art. 21 LOEPSF. Y, por tanto, no existe la obligación legal de reducir endeudamiento aunque el RTGG sea positivo.

e) Si existe superávit presupuestario pero el RTGG es negativo o cero, este valor opera como restricción en cuanto a utilizar este recurso financiero para financiar la modificación de crédito necesaria. Es necesario por tanto a tenor del art. 193 TRLRHL proceder a financiar el RTGG negativo.

En definitiva, la LOEPSF va a suponer un cambio trascendental en el marco legal del endeudamiento, la presupuestación y la planificación financiera. Sus efectos se visualizarán cuando comience la emisión de la información periódica recibida y, en su caso, se ponga en marcha el mecanismo de alerta temprana.


Este artículo ha sido publicado en el boletín "Derecho Local", el 1 de septiembre de 2012.

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