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Contencioso-administrativo

¿Cabe el recurso indirecto frente a disposiciones generales con ocasión del recurso directo interpuesto contra otra disposición general vinculada con ella?

Coordinador: Diego Córdoba Castroverde

Magistrado de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

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El art.26 LJCA -EDL 1998/44323- prevé la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general con motivo de la impugnación directa de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho.

Tal precepto se refiere solo a la impugnación indirecta de la disposición general con motivo de la impugnación directa de los actos administrativos. Ello nos lleva a plantearnos las siguientes cuestiones:

¿Cabe el recurso indirecto frente a disposiciones generales con ocasión del recurso interpuesto contra otra disposición general vinculada con aquella?

Caso de considerarse que este recurso es admisible cuando entre las disposiciones generales exista una relación de dependencia normativa, surge la duda acerca de qué significado concreto ha de atribuirse a tal relación de dependencia normativa.

En estos casos, ¿La impugnación indirecta puede sustentarse en la concurrencia de vicios formales o procedimentales en la aprobación de la disposición general recurrida indirectamente?


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de abril de 2018.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

La Ley 29/98, 13 julio, de Jurisdicción Contencioso Administrativa -EDL 1998/44323-, introdujo en nuestro ordenamiento jurídico el denominado recurso indirecto de disposiciones administrativas de carácter general, mecanismo dirigido a proporcionar una mayor seguridad jurídica, por cuanto en el caso de impugnación de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho, admite la posibilidad de revisar la legalidad de dichos reglamentos (art.26,1 LJCA), incluso, cuando hubiese transcurrido el plazo para su directa impugnación, como se deriva del aptdo. 2 de dicho precepto.

Desde luego, el objeto del recurso indirecto es siempre una disposición de carácter general, sin embargo, el cauce para su revisión por esta vía está íntimamente ligado a aquellos casos en los que se recurra directamente un acto administrativo.

La mera inaplicación de los reglamentos basados en su ilegalidad, genera efectos perniciosos tanto desde el punto de vista de la seguridad jurídica como desde la perspectiva del principio de igualdad en aplicación de la ley. Sin embargo, como regla general, debe señalarse que no resulta procedente la aplicación extensiva o analógica de las normas procesales, a riesgo de desnaturalizar el orden público inmanente a las mismas. Dicho en otras palabras, por muy positiva que resulte una determinada institución procesal, el juez no se encuentra habilitado a contemplar bajo sus auspicios situaciones que no están legalmente previstas.

El planteamiento analizado evoca determinados asuntos, específicamente, de naturaleza urbanística, en los que, con ocasión, de la impugnación, por regla general, de un instrumento urbanístico de carácter derivado (por ejemplo, un Plan especial, un Plan Parcial o un Plan Especial de Reforma Interior) se constata que su posible ilegalidad deriva, a su vez, de la ilegalidad de otra disposición de carácter general de la que depende jerárquicamente (por ejemplo, un Plan de Ordenación Urbanística municipal o un Plan General de Ordenación Urbana).

Varios pronunciamientos avalan esta posibilidad, como resulta de la lectura de las SSTS 25-9-09 (RJ 2010/920), de 19-10-11 (RJ 2012/1290), de 4-2-11 (RJ 2011/556), de 10-6-13 (recurso de casación nº 995/2010) -EDJ 2013/120946-, de 4-12-14 (recurso de casación nº 3442/2012) -EDJ 2014/225389- o, más recientemente, de la Sentencia 330/2016, de 17 febrero (rec 806/15) -EDJ 2016/6043-, para la que, a sensu contrario, no cabe la impugnación indirecta de una norma de igual rango a la recurrida de forma directa, pues no puede hablarse en tal caso, ni aun en sentido amplio, de que el Plan que se revisa sea un acto de aplicación de otra norma precedente, a la que complementa o sustituye, si entre ambas no hay una relación de jerarquía (art.26 LJCA -EDL 1998/44323-).

Según esta última sentencia -EDJ 2016/6043- «(...) es fundamental en el esquema impugnatorio descrito la ordenación jerárquica entre ambas normas o disposiciones -en este caso, estamos ante dos decretos autonómicos que arbitran sendas fases en la ideación y elaboración de un plan territorial-, por tres razones concurrentes: a) de no ser así, quedaría desnaturalizado el espíritu del precepto, que tiene su límite estructural en la referencia a los actos de aplicación, concepto que por más amplitud que admita, no puede comprender las normas jurídicas iguales en rango y competencia; b) pretender lo contrario sería convertir la impugnación indirecta, de facto, sólo válida con ocasión de la impugnación de actos de aplicación, en una especie de impugnación directa que mantendría siempre abierto el plazo de recurso; c) finalmente, una norma reglamentaria no puede erigirse en parámetro de la juridicidad de otra norma que no sólo posee el mismo rango y competencia, sino que por esa razón desplaza, complementa o sustituye a la primera.»

Estas razones claramente expuestas por la referida sentencia justifican, precisamente, la excepción que supone un recurso indirecto contra un reglamento, al albur de la impugnación directa de otra disposición general.

Desde luego, generalizar esta posibilidad produciría el efecto contrario al pretendido, pues el marco de estabilidad que supone someter con carácter general a un plazo de impugnación de dos meses el recurso contencioso administrativo quedaría, de entrada, claramente resquebrajado.

Por otra parte, se reforzaría la competencia depuradora ex officio del juez de lo contencioso administrativo pues, no siempre resulta evidente tras una lectura pausada del recurso contencioso administrativo, que la pretensión última se fundamente en la ilegalidad de la disposición administrativa que dé cobertura al acto o, por seguir el planteamiento, al reglamento impugnado de forma directa.

Por último, si bien este escenario ha sido, por el momento, limitado estrictamente al ámbito urbanístico, su extensión a otros supuestos no resultaría del todo perfectamente definida ante el principio estructural de jerarquía que disciplina las disposiciones administrativas de carácter general.

No obstante lo expresado, quizás las ventajas superen a los inconvenientes pues, carecería de sentido que el juez pudiese cuestionar siempre una disposición legal (obviamente, a través de la cuestión de inconstitucionalidad prevista por el art.163 Const -EDL 1978/3879-, en la que, por cierto, se inspira la LJCA, según explicita su propia Exposición de Motivos -EDL 1998/44323-) y, por otra parte, no existiese posibilidad alguna de anular una disposición reglamentaria que fuese contraria al ordenamiento jurídico.

Se trata, en definitiva, de proporcionar seguridad jurídica, de que el pronunciamiento que se realice sobre un determinado reglamento proyecte, en definitiva, efectos erga omnes, inexistentes, por lo demás, ante la mera inaplicación en un caso individual de los reglamentos o cualquier otra disposición contraria a la Constitución -EDL 1978/3879-, a la ley o al principio de jerarquía normativa (art.6 LOPJ -EDL 1985/8754-).

Por otra parte, la economía procesal que comporta la admisión de este específico cauce de impugnación indirecta resultaría claramente reforzada en supuestos como los descritos, sobre todo si se tiene en consideración la preferencia que el legislador otorga a la impugnación directa de las disposiciones generales (art.66 -EDL 1998/44323-).

Ahora bien, no todos los sistemas jurídicos de nuestro entorno disponen de tal mecanismo de depuración de los reglamentos. Piénsese, incluso, que, en otros países, los actos administrativos, aplicativos de una disposición administrativa de carácter general son enjuiciados, no por el orden contencioso administrativo sino por el judicial ordinario, mientras que la depuración de reglamentos corresponde exclusivamente a un sistema de control asimilable a la jurisdicción contencioso administrativa.

Específicamente, este es el caso de Bélgica, en el que, por ejemplo, la impugnación de una liquidación o sanción tributaria se sustancia ante el juez ordinario que, no obstante, puede anular dicho acto sobre la base de considerar ilegal el reglamento en el que se fundamenta pese a que su competencia no alcanza, por supuesto, a la anulación de dicha disposición general. Por contra, el control de legalidad del reglamento en cuestión corresponde al Consejo de Estado, por lo que, bien pudiera ocurrir que pese a que el juez ordinario considere ilegal el reglamento (y, en consecuencia, únicamente deje de aplicarlo) con posterioridad el Consejo de Estado considere, por el contrario, que dicho reglamento era conforme al ordenamiento jurídico.

Escenarios como el descrito, desde luego, parecen desterrarse de nuestro ordenamiento jurídico en el que, el principio unidad jurisdiccional conforma un marco propiciatorio más uniforme para evitar este tipo de divergencias, se admita o no el recurso indirecto en la forma sugerida por el planteamiento analizado.

La posibilidad impugnatoria que el caso nos suscita ha sido tratada por la jurisprudencia en varias ocasiones, esencialmente con ocasión de la impugnación de instrumentos de planeamiento urbanístico (de naturaleza normativa) «enlazados» o en relación jerárquica.

En la sentencia 25-9-09 (rec casación 553/05) -EDJ 2009/234750- se contiene una declaración general de relevancia para resolver el caso, pues en el proceso se aducía por la parte demandada que, tratándose de una relación entre dos planes de urbanismo y no entre un plan y un acto administrativo, no resultaba de aplicación el mecanismo de la impugnación indirecta previsto en el art.26 LJCA -EDL 1998/44323-, pues tal precepto solo se refiere a los “actos que se produzcan en aplicación” de las disposiciones generales.

Se señala en dicha sentencia, literalmente, lo siguiente:

(...) si bien el artículo 26 de la LJCA -EDL 1998/44323- se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye, a los efectos de declarar la inadmisibilidad del recurso que ahora se nos plantea, que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación. Dicho de otra forma, la disposición general que se impugna de manera directa -plan parcial- puede estar viciada de ilegalidad porque la norma de superior rango -normas subsidiarias- a cuyo amparo se dicta el plan parcial y, en tal medida ha de ser anulada.

La solución contraria que postula la parte recurrente conduce a perpetuar y consolidar situaciones de ilegalidad, al tiempo que impide que se observe la debida coherencia entre normas jerárquicamente ordenadas, como corresponde a todo sistema normativo, que se pretende salvaguardar mediante este mecanismo de impugnación.

El criterio ha sido reiterado en sentencias posteriores; merece destacarse al respecto la sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 2011 (recurso de casación núm. 2124/2008) -EDJ 2011/312106- que matiza el alcance de tal impugnación cuando se ataca una disposición general “enlazada” con otra de superior rango, que también es recurrida de manera indirecta en el proceso.

Dice la mencionada sentencia lo siguiente:

Con motivo de la impugnación indirecta de una disposición general, no pueden invocarse los vicios formales acaecidos en su elaboración.

La impugnación de tales defectos de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos interpuestos contra las mismas, dentro de los plazos legalmente establecidos. De modo que el indirecto esencialmente está llamado a depurar los vicios sustantivos o de ilegalidad material en que pudieran haber incurrido las normas reglamentarias de cobertura y que haya proyectado tal disconformidad con el ordenamiento jurídico a los actos de aplicación o las disposiciones inferiores.

Y alude tal sentencia a otro pronunciamiento anterior (la sentencia del propio Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2005, dictada en el recurso de casación núm. 6822/2002 -EDJ 2005/16202-) en el que se afirmó expresamente que el criterio jurisprudencial seguido en interpretación del artículo 39.2 y 4 de la Ley de 1956 -EDL 1956/42- debe mantenerse en relación con el vigente artículo 26 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-, de manera que la impugnación indirecta no constituye «un procedimiento abstracto de control de normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación, como sucedería si a través de la impugnación indirecta se pudiesen plantear los vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de una disposición reglamentaria».

De forma que:

La impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados.

En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria (…).

Por lo demás, la introducción del procedimiento de la cuestión de ilegalidad no afecta a las razones en que se funda la referida jurisprudencia sobre la inviabilidad de aducir vicios de procedimiento en la impugnación indirecta de disposiciones reglamentarias.

Más recientemente, la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 2016 (recurso núm. 806/2015) -EDJ 2016/6043- se expresa con extraordinaria claridad:

Por otra parte, resulta también oportuno recordar que «si bien el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa -EDL 1998/44323- se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación».

Es fundamental en el esquema impugnatorio descrito la ordenación jerárquica entre ambas normas o disposiciones -en este caso, estamos ante dos decretos autonómicos que arbitran sendas fases en la ideación y elaboración de un plan territorial-, por tres razones concurrentes: a) de no ser así, quedaría desnaturalizado el espíritu del precepto, que tiene su límite estructural en la referencia a los actos de aplicación, concepto que por más amplitud que admita, no puede comprender las normas jurídicas iguales en rango y competencia; b) pretender lo contrario sería convertir la impugnación indirecta, de facto, sólo válida con ocasión de la impugnación de actos de aplicación, en una especie de impugnación directa que mantendría siempre abierto el plazo de recurso; c) finalmente, una norma reglamentaria no puede erigirse en parámetro de la juridicidad de otra norma que no sólo posee el mismo rango y competencia, sino que por esa razón desplaza, complementa o sustituye a la primera.

En definitiva, puede sintéticamente afirmarse –dando contestación a la cuestión que se suscita- que (i) cabe la impugnación indirecta de disposiciones generales con ocasión del recurso interpuesto contra otra disposición general vinculada con aquélla, (ii) siempre que nos hallemos ante disposiciones “enlazadas” mediante una ordenación jerárquica entre ambas y (iii) con el límite general de que no cabe, con ocasión de tal impugnación, plantear vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de la disposición reglamentaria de superior jerarquía.

Examinada la jurisprudencia sobre esta materia, tal y como se afirma en la STS 17-2-16 (rec casación 806/15) -EDJ 2016/6043-, hoy en día es una «cuestión pacífica» la interpretación extensiva del art. 26 LJCA -EDL 1998/44323- con el fin de admitir, bajo ciertos condicionamientos, la impugnación indirecta de una disposición general con ocasión de la interposición de un recurso directo contra otra disposición general. Son muchas las sentencias del TS que han admitido tal posibilidad, entre otras las de 4-12-14, 16-10-15, 1-6-16, 19-10-11 y 4-2-11 y 25-9-09, fundamentalmente respecto al planeamiento urbanístico, en que con ocasión de la impugnación directa del planeamiento de desarrollo se recurría indirectamente el planeamiento general que daba cobertura al primero.

Ciertamente en dicho ámbito material, la relación de dependencia jerárquica existente entre el plan de desarrollo y el plan general resulta clara y evidente, lo que no ha planteado problemas al tiempo de permitir la aplicación del art.26 LJCA -EDL 1998/44323-. Ahora bien, cuando no se aprecia existente esa relación de jerarquía o de dependencia normativa surgen algunos problemas, pues en este último caso no puede considerarse, pese a la posición flexible en la materia por parte del TS, que exista un acto o disposición de aplicación de otro, en los términos en que aparece redactado el referido art.26 LJCA.

Esto es, si nos hallamos ante disposiciones generales del mismo rango normativo, con idéntico objeto y finalidad, no puede admitirse la aplicación del art.26 LJCA -EDL 1998/44323- al desaparecer el presupuesto de «aplicación» contemplado en dicho precepto legal. Si no existe esa dependencia normativa, sencillamente la disposición general aprobada posteriormente desplaza y sustituye a la anterior, que si no fue impugnada, devino firme. De admitirse lo contrario quedaría abierto sine die el plazo de impugnación de las disposiciones generales, con el consiguiente desprecio al principio de seguridad jurídica que debe imperar si no se impugnan los actos y disposiciones que se consideran contrarios al ordenamiento jurídico en tiempo y forma. Es cierto que la aplicación expansiva del art.26 LJCA responde a la necesidad de no permitir que puedan perpetuarse o consolidarse situaciones jurídicas derivadas de disposiciones normativas contrarias a la ley, pero también lo es que evidentes razones de seguridad jurídica obligan a imponer ciertos límites, cuales son que se admita la impugnación indirecta de una disposición general contraria al Derecho en tanto en cuanto sea desarrollada, completada o ejecutada por otra disposición general que se impugna directamente, en tanto en cuanto la segunda se considera dictada en aplicación de la primera.

Y partiendo de las anteriores consideraciones, entiendo que puede y debe establecerse otro límite, a saber, que la impugnación indirecta de la disposición general solo pueda fundamentarse en motivos jurídico-sustantivos, esto es, en razones de ilegalidad atinentes al contenido de la disposición impugnada, mas no en motivos formales o procedimentales que bien pudieron y debieron hacerse valer, en su momento, con ocasión de la impugnación directa de dicha disposición general. Admitir la impugnación indirecta con base en motivos formales o procedimentales generaría una situación de inseguridad jurídica, permitiendo que una vez que transcurrió el plazo para la impugnación directa de la disposición general en cuestión, se emplease el subterfugio de la vía indirecta para hacer valer motivos de recurso atinentes simplemente a la disposición general en cuestión, que por afectar únicamente a aquélla, debieron aducirse con ocasión de su recurso directo. Y ello porque solo con ocasión de la «aplicación» a que se refiere el art.26 LJCA -EDL 1998/44323- puede admitirse la impugnación indirecta de la que estamos tratando y aquélla va referida única y exclusivamente a cuestiones jurídicas de fondo cuya ilegalidad se pone de relieve con ocasión de la existencia de una relación de dependencia normativa jerárquica entre ambas disposiciones generales, a fin de asegurar una coherencia jurídica entre normas jerárquicamente dependientes.

Con carácter general, se puede decir que la jurisprudencia ofrece respuesta a todas las cuestiones planteadas en los términos que a continuación se expondrán.

Respondiendo a la primera cuestión, bajo la vigencia de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1956/42-, la jurisprudencia ya admitió la posibilidad de que se impugnara indirectamente una disposición general a través del recurso interpuesto contra otra disposición general.

En este sentido, interpretando el art.39.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956 -EDL 1956/42-, se pronunciaron dos SSTS 8-2-88 (ROJ: STS 15560/1988 y ROJ: STS 735/1988), de las que fue ponente D. Francisco Javier Delgado Barrio, y en las que se razonaba del siguiente modo:

«Segundo: El artículo 39.2 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1956/42- permite la impugnación indirecta de los Reglamentos con ocasión del recurso formulado contra los actos de aplicación de aquéllos, fundándose en que tales Reglamentos no son conformes a Derecho.

Ciertamente la dicción legal, en su pura literalidad, sólo comprende la impugnación indirecta de las disposiciones generales con ocasión del recurso interpuesto contra los «actos» de aplicación. Sin embargo, la letra de la ley ha de ser ampliada entendiendo que el cauce de la impugnación indirecta resulta practicable no sólo cuando se produce un "acto" de aplicación, sino también cuando se dicta una "norma" que desarrolla otra de rango superior. No otra puede ser la consecuencia a derivar del grado de invalidez -nulidad de pleno derecho, artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo -EDL 1992/17271- que es predicable de las disposiciones generales que infringen el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, la falta de impugnación directa del Real Decreto 373/1982 -EDL 1982/8536- no impide que el recurso directo contra la Orden de 27 de mayo de 1982 se funde en la ilegalidad de aquél. De rechazar será, pues, la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado al amparo de lo dispuesto en los artículos 82.c) y 40.a) de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-».

Esta línea interpretativa se ha mantenido tras la entrada en vigor de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-.

Así, por ejemplo, podemos citar la STS 25-9-09 (ROJ: STS 6070/2009) -EDJ 2009/234750-, que se expresa en los siguientes términos:

«Por otro lado, siguiendo con este primer motivo aunque referido ahora a la falta de cumplimiento de los presupuestos básicos de una impugnación indirecta, se aduce que tratándose de una relación entre dos planes de urbanismo y no entre un plan y un acto administrativo, no resulta de aplicación el mecanismo de la impugnación indirecta.

Al respecto debemos señalar que si bien el artículo 26 de la LJCA -EDL 1998/44323- se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye, a los efectos de declarar la inadmisibilidad del recurso que ahora se nos plantea, que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación. Dicho de otra forma, la disposición general que se impugna de manera directa -plan parcial- puede estar viciada de ilegalidad porque la norma de superior rango -normas subsidiarias- a cuyo amparo se dicta el plan parcial y, en tal medida ha de ser anulada.

La solución contraria que postula la parte recurrente conduce a perpetuar y consolidar situaciones de ilegalidad, al tiempo que impide que se observe la debida coherencia entre normas jerárquicamente ordenadas, como corresponde a todo sistema normativo, que se pretende salvaguardar mediante este mecanismo de impugnación».

Esta interpretación se ha mantenido hasta la actualidad, pudiendo mencionar, entre las sentencias del Tribunal Supremo más recientes que la recogen, la de 7-6-17 (ROJ: STS 2312/2017) -EDJ 2017/96452-.

En cuanto a la segunda cuestión, la dependencia normativa exigida por el Tribunal Supremo para extender el mecanismo de la impugnación indirecta a disposiciones generales conectadas entre sí se ha interpretado en estrictos términos de dependencia jerárquica.

Por tal razón, ha sido el urbanismo y los instrumentos de planeamiento el sector de actividad en el que han recaído la mayor parte de los pronunciamientos jurisprudenciales sobre la cuestión analizada.

Un exhaustivo análisis de las razones por las que el Tribunal Supremo ha descartado la viabilidad de esa solución al margen de los supuestos de dependencia jerárquica lo encontramos recogido en la sentencia 16-12-15 (ROJ: STS 5568/2015) -EDJ 2015/248756-:

«Es fundamental en el esquema impugnatorio que hemos descrito, la ordenación jerárquica entre una y otra normas o disposiciones -en este caso, entre planes urbanísticos-, y ello por tres razones concurrentes: a) la primera, que de no ser así, quedaría desnaturalizado el espíritu del precepto, que tiene su límite estructural en la referencia a los actos de aplicación, concepto que por más amplitud que admita, no puede comprender en su ámbito el de normas iguales en rango y competencia; b) porque pretender lo contrario sería convertir la impugnación indirecta, de facto , sólo válida con ocasión de la impugnación de los actos de aplicación, en una especie de impugnación directa de cualquier disposición, que mantendría indefinidamente abierto el plazo de impugnación, pues en cualquier momento podría ser deducido recurso supuestamente indirecto con ocasión de ulteriores modificaciones de la misma norma; c) finalmente, porque una norma jurídica reglamentaria no puede erigirse en parámetro de la conformidad a Derecho de otra norma que no sólo posee el mismo rango y competencia, sino que por esa misma razón desplaza, complementa o sustituye a la primera, conforme a las reglas de sucesión de normas en el tiempo, principio consagrado en el brocardo latino lex posterior derogat anterius y recogido en el artículo 2.2 del Código Civil -EDL 1889/1-.

No cabe olvidar que, en el caso presente, la modificación nº 17 sucede en el tiempo a la modificación nº 3 del Plan General, complementando sus determinaciones en cuanto a la precisión de la cota de la edificación municipal habilitada en la segunda de ellas, de suerte que no cabe concebir dogmáticamente que aquélla sea ilícita por la sola razón de serlo ésta, ya que ambas se encuentran en un mismo nivel jerárquico, lo que impide articular frente a la más antigua el instrumento procesal de la impugnación indirecta».

Finalmente, respecto a la tercera cuestión, en la impugnación indirecta la regla general establecida de forma constante y reiterada por el Tribunal Supremo consiste en entender «no cabe invocar defectos formales en la tramitación de la disposición». En tal sentido, entre otras muchas, se pronuncia la sentencia de 20 de febrero de 2014 (ROJ: STS 711/2014) -EDJ 2014/22252-. La razón, como precisa la sentencia de 7 de junio de 2017 (ROJ: STS 2312/2017) -EDJ 2017/96452-, radica en que «solo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual».

Esta última sentencia es particularmente pertinente en relación a la última de las cuestiones planteadas, pues la misma traslada a este tipo de casos que venimos considerando la solución alcanzada con carácter general en las impugnaciones indirectas.

Así, tratándose el caso concreto enjuiciado por dicha sentencia de una impugnación directa del plan parcial e indirecta de las normas subsidiarias, el Tribunal Supremo afirma que también en este tipo de casos “debe aplicarse la reiterada y conocida la doctrina jurisprudencial que advierte de la imposibilidad de denunciar simples vicios formales en el procedimiento de elaboración, cuando se trata de la impugnación indirecta de disposiciones generales”.

La aplicación de la regla general debe suponer también la de los supuestos excepcionales en los que la jurisprudencia sí admite la invocación de defectos formales «cualificados» en sede de impugnación indirecta. Así, por ejemplo, como la misma sentencia comentada reconoce, «cuando se trata de disposiciones dictadas por órgano manifiestamente incompetente (TS 27-10-07), o por omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación (STS 26.12.2007)».

El recurso contencioso-administrativo puede tener por objeto tanto actos administrativos como disposiciones de carácter general -normas reglamentarias-. Éstas pueden ser impugnadas de forma directa, como objeto principal del recurso, pero también de forma indirecta, al recurrirse el acto administrativo dictado en aplicación de aquélla, «fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho» (art.26 LJCA -EDL 1998/44323-).

El citado artículo se refiere a la impugnación indirecta de Reglamentos con ocasión de la impugnación directa de un acto administrativo dictado en aplicación de aquel. Lo que se nos plantea es la posibilidad de impugnar indirectamente una disposición general con motivo de impugnar otra disposición general. La respuesta que han dado los Tribunales ha sido afirmativa, haciendo una interpretación extensiva del art.26 LJCA -EDL 1998/44323-, si bien exigiendo la concurrencia de determinados requisitos que a continuación expondremos.

Así, partiendo de la redacción del art.26 LJCA -EDL 1998/44323- y, en concreto, de la referencia a que los actos impugnados sean «actos que se produzcan en aplicación», o «actos de aplicación» de una disposición general, se admite que ésta sea examinada como consecuencia de otra disposición general que se produzca en aplicación de la primera. Para ello será necesario que entre las dos normas reglamentarias exista una relación de dependencia jerárquica, en el sentido de que la segunda sea consecuencia de la aplicación de la primera, es decir, que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación, «de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior», en palabras del Tribunal Supremo (STS de 16 de junio de 2011, recurso 6207/2007 -EDJ 2011/12078-).

Por tanto, es básico y esencial que entre las dos normas reglamentarias exista una relación jerárquica, en el sentido expuesto de que el contenido de una determine el de la siguiente, pues lo contrario supondría dejar abierto sine die el plazo para impugnar un reglamento más allá de los dos meses señalados en el art. 46.1 de la LJCA -EDL 1998/44323-, lo que convertiría a este mecanismo en un «subterfugio para soslayar la devenida inimpugnabilidad del reglamento» (STS de 17 de febrero de 2016, recurso 806/2015 -EDJ 2016/6043-).

Esta misma sentencia concluye de modo tajante que «una cosa es la expansión, que hoy es cuestión pacífica, del mecanismo procesal de la impugnación indirecta con ocasión del recurso contra una actividad que no es, en rigor, un acto (administrativo) de aplicación, sino una disposición general, y otra distinta admitir la impugnación indirecta de una norma no jerárquicamente superior a la que se recurre».

Por lo tanto, es posible impugnar de forma indirecta una disposición general con motivo de la impugnación de otra disposición general si entre ambas existe una relación de dependencia jerárquica y el contenido de la segunda viene determinado y/o condicionado por la primera. Las razones que justifican esta conclusión son, según el Tribunal Supremo en la anteriormente citada sentencia de 17-2-16, rec 806/15 -EDJ 2016/6043-, las siguientes: «a) de no ser así, quedaría desnaturalizado el espíritu del precepto, que tiene su límite estructural en la referencia a los actos de aplicación, concepto que por más amplitud que admita, no puede comprender las normas jurídicas iguales en rango y competencia; b) pretender lo contrario sería convertir la impugnación indirecta, de facto, sólo válida con ocasión de la impugnación de actos de aplicación, en una especie de impugnación directa que mantendría siempre abierto el plazo de recurso; c) finalmente, una norma reglamentaria no puede erigirse en parámetro de la juridicidad de otra norma que no sólo posee el mismo rango y competencia, sino que por esa razón desplaza, complementa o sustituye a la primera».

Resta por pronunciarse sobre si la impugnación indirecta puede sustentarse en la concurrencia de vicios formales o procedimentales en la aprobación de la disposición general recurrida indirectamente.

La doctrina establecida al efecto por nuestra jurisprudencia es clara y reiterada en el sentido de no permitir la denuncia de simples vicios formales en el procedimiento de elaboración, cuando se trata de la impugnación indirecta de disposiciones generales, ya que solo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual. Reproducimos lo dicho por el Tribunal Supremo, por ejemplo, en la STS 11-10-05, rec 6822/02 -EDJ 2005/162029-: «la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria».

Sólo en casos excepcionales se admite la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales cualificados, por ejemplo cuando se trata de disposiciones dictadas por órgano manifiestamente incompetente, o por omisión total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación.

Expuesto lo anterior, no veo razón alguna para considerar que, en caso de impugnación indirecta de una disposición general con motivo del recurso interpuesto contra otra disposición general jerárquicamente dependiente de la primera, la doctrina que impide la alegación de vicios formales de ésta deba ser excluida por el simple hecho de que el acto de aplicación sea una norma reglamentaria y no un acto administrativo, pues los presupuestos a tener en cuenta para ello son iguales.

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