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URBANISMO

A vueltas con la realidad urbanística y el catastro inmobiliario

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Magistrado Jefe del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo.

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El 1 de octubre de 2012 se publicaban en la revista de urbanismo algunas reflexiones en torno a la "Realidad urbanística y Catastro Inmobiliario" -EDC 2012/204998- a través de las que se analizaba, desde la perspectiva del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI) la dimensión tributaria de ese registro administrativo sobre la base de la situación urbanística de los bienes inmuebles.

Algunos de los interrogantes que allí nos planteábamos (no todos) fueron despejados por la STS de 30 de mayo de 2014 (Recurso de casación en Interés de Ley nº 2362/2013), en la que se analizaba la calificación catastral, a los efectos de IBI, de un inmueble sito dentro del perímetro que delimita el suelo urbano pero que aparece clasificado como urbanizable sectorizado sin instrumento urbanístico de desarrollo.

Conviene ahora, a la vista del pronunciamiento del Alto Tribunal sobre el artículo 7.2 del TRLHL -EDL 2004/2896- y la nueva redacción que le confiere la reciente reforma del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI) por Ley 13/2015, de 24 de junio, refrescar algunas de aquellas reflexiones partiendo de la distinción (crucial para la STS de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-) entre suelo de expansión inmediata (donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores trámites de ordenación), de aquel otro que, aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro.

A efectos catastrales, en consecuencia, sólo puede considerarse suelo de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Fuera de estos supuestos parece que el suelo urbanizable sectorizado sin previsión de desarrollo sería rústico.

Pues bien, al respecto cabe reflexionar sobre los siguientes aspectos.

La distinción evidenciada por el Tribunal Supremo sigue sin coincidir con las posibilidades que se derivan de la mera lectura del artículo 12 TRLS (situaciones básicas del suelo) ¿Tiene sentido que sigan existiendo dos realidades diferentes, la urbanística y la catastral sobre el mismo terreno? ¿Acaso, habría que perder el miedo a la discordancia y aceptar una regulación (y, por consiguiente, valoración) diferentes desde ambos puntos de vista?.

¿El Real Decreto Legislativo 1/2004 -EDL 2004/2896- y su interpretación jurisprudencial están abriendo la puerta a una clasificación urbanística del suelo por parte del Estado (aunque sea a efectos puramente tributarios)? ¿Constituye la sentencia un acicate a la aprobación de planes?.

A la vista de esa sentencia- no olvidemos, en interés de ley-, ¿están obligados los ayuntamientos a revisar sus clasificaciones urbanísticas o el catastro a revisar y corregir las suyas?.

¿Los contribuyentes pueden solicitar, invocando la sentencia, la devolución de lo pagado de forma indebida.


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de julio de 2015.

En efecto, cuando tratamos este mismo tema en la primera ocasión partíamos del hecho cierto de que la unidad o estanqueidad de la valoración inmobiliaria, entendida la primera como que un determinado bien inmueble solo puede tener una valoración, y la segunda como la posibilidad de que cada norma sectorial establezca sus propios criterios que pueden dar lugar a valores distintos para un mismo bien, han sido acogidos indistintamente por la propia jurisprudencia. Citábamos entonces la conocida sentencia del Tribunal Supremo de 25 de Junio de 1998 - EDJ 1998/18712-,  que relativiza el problema  y acude a las circunstancias de cada valoración en litigio.

La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-,  resolvía algunos de los problemas existentes, siempre desde la perspectiva tributaria y tratando de dar respuesta a las eventuales contradicciones que la interpretación de las normas urbanísticas y tributarías pueden presentar. En nuestro sistema urbanístico conviven la legislación estatal con las legislaciones urbanísticas de origen autonómico, que siguen distinguiendo, a efectos de la calificación de suelo en sus instrumentos de planeamiento, entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, siendo así además que el primero se subdivide entre consolidado y no consolidado, el segundo en prioritario o no prioritario y el tercero en suelo rural y núcleo rural. Por otro lado la legislación estatal del suelo y a efectos de su valoración distingue entre suelo rural y urbanizado.

Respondiendo ya al primero de los interrogantes planteados, sin duda alguna sería deseable un único sistema de valoración, no solo a efectos urbanísticos y catastrales, sino en relación también a la expropiación, y sobre todo entre las distintas figuras tributarias. Ahora bien, también es cierto que la realidad con la que nos encontramos no es precisamente esa y conviven los distintos sistemas valorativos.

La sentencia del Tribunal Supremo intenta, como creemos que pretenden otras muchas dictadas diariamente por los distintos órganos judiciales, acercar el valor de un determinado bien a su valor real.

El esfuerzo por adaptar esos sistemas se ve con claridad en supuestos como aquellos en los que los distintos peritos intervinientes en un mismo proceso, con la misma titulación y aplicando el mismo sistema o método de valoración, alcanzan valores no solo distintos, sino dispares. Ahí se presenta con toda su fuerza la capacidad de los órganos judiciales por resolver cada caso concreto buscando el valor real.

De la sentencia de 30 de Mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, parece claro desprenderse que no puede tener el mismo valor un suelo urbanizable de expansión inmediata, donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de ulteriores tramites de ordenación y por tanto con una posibilidad de aprovechamiento cercana, de aquellos otros que también clasificados como urbanizables y también sectorizados, pero que carecen de la referida programación y cuyo desarrollo, y por tanto aprovechamiento, se difiere en el tiempo a la existencia de ese desarrollo.

La respuesta de las Administraciones a esta situación pasa por priorizar o no ese desarrollo a efectos de obtener una mayor recaudación  tributaria u optar por una racionalidad del proceso urbanizador  ajustado a las necesidades reales.  Parece que lo lógico seria que se gestionara el suelo de acuerdo a esos criterios de racionalidad, siendo el aspecto tributario una consecuencia de la realidad cierta y dada.  Sería difícil de entender una alteración del proceso urbanístico  fundado en factores tales como el afán por un  incremento de la recaudación tributaria.

Desde luego  creemos que es el catastro el que tiene que adaptar sus contenidos, y en concreto las ponencias de valores, a la realidad jurídica que introduce la sentencia.

Por lo que respecta a la eventual reclamación contra la liquidación, ésta pasaría previamente por la impugnación del valor catastral asignado a cada bien que genere el hecho imponible y en este sentido en Tribunal Supremo en su jurisprudencia, por todas las sentencias de 10 de febrero de 2011 -EDJ 2011/11728- y 11 de Julio de 2013 -EDJ 2013/136197-, afirma su naturaleza de actos administrativos de carácter plúrimo, lo que no avalaría su impugnación indirecta.

En esa tesitura tampoco el procedimiento de devolución de ingresos indebidos regulado en el artículo 221 de la LGT encajaría a la perfección con el supuesto propuesto.

No queremos cerrar nuestra consideración en relación al tema sin apuntar que la tendencia  que por ejemplo apunta el conocido informe del comité de sabios para la reforma fiscal de 2014, que defiende un nuevo modelo de valoración masiva de bienes fundado en la aplicación de valores de referencia y en coeficientes de actualización con carácter anual, como se prevé en la modificación del artículo 32 de la Ley del Catastro -EDL 2004/2896-  operada por la Ley 16/2012, de 27 de diciembre.

A mi modo de ver, la pregunta sobre si tiene sentido que sigan existiendo dos proyecciones diferentes, la urbanística y la catastral, sobre las mismas fincas, merece una consideración previa.

El urbanismo –en términos generales- es competencia exclusiva de las Comunidades autónomas; y tras la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, el régimen de clasificación del suelo perdió su condición “básica” y con ello su naturaleza “estatal”. No en vano, la Ley 8/2007 - nació con la pretensión de no ser una Ley “urbanística”, sino una norma dirigida a garantizar la igualdad básica en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales inherentes a la propiedad inmobiliaria. Y el texto refundido de 2008 -EDL 2008/89754- ha seguido esa estela, como no podía ser menos.

Así las cosas, una Ley del Catastro subordinada a una clasificación del suelo potencialmente heterogénea en cuanto a sus clases y subclases (potencialmente heterogénea por mor de tantas políticas propias como Comunidades Autónomas hay), conduciría derechamente a un callejón sin salida, cuando no a una configuración del Catastro Inmobiliario verdaderamente caótica; y nos llevaría, desde luego, a agravios mayúsculos desde una perspectiva estrictamente fiscal; porque ni tendríamos garantías a propósito de la subsistencia generalizada de unas mismas clases de suelo con idéntico significado y alcance, ni tampoco nos hallaríamos en condiciones de asegurar la existencia misma de “clases” de suelo; no en vano, en ningún lugar está escrito que la planificación y la gestión urbanística no puedan desarrollarse, con los mismos resultados, apelando a otras categorías o a otras técnicas.

Ante esa encrucijada caben dos soluciones distintas: recuperar el carácter básico (y por ende, estatal) de la clasificación del suelo, facilitando, con ello, la coordinación del brazo urbanístico y del brazo fiscal del legislador estatal; o dejar las cosas como están, mejorando los enunciados de la legislación catastral para conseguir que sea autosuficiente y para lograr su compatibilidad o su convivencia armónica con una legislación urbanística (autonómica) diversa o variopinta.

La primera opción me parece arriesgada.

Sería una frivolidad que algo que hace pocos años dejó de ser “básico” para el legislador estatal, ahora volviese a recuperar tal condición. Eso, además, traería problemas políticos añadidos o agudizaría los existentes; y contribuiría a poner de relieve la incapacidad del sistema para asimilar la pluralidad territorial sin recurrir a fórmulas recentralizadoras. O peor todavía: podría dar pábulo a aquellos que opinan que no poca legislación básica, en realidad está encubriendo leyes de armonización sustraídas del procedimiento debido.

A salvo de otras particularidades añadidas, sería más lógico y oportuno asociar o ensamblar la legislación catastral (estatal) con la legislación (estatal) de suelo, mediante una fórmula como la que late con fuerza en la STS 3ª 2ª, de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-; a saber: vinculando la noción de “suelo urbano” a la de “suelo urbanizado” y cerrando el círculo con una cláusula inclusiva que, sin apelar al planeamiento, incorporase “a la cesta” aquel suelo que ya se hallase en condiciones de soportar actuaciones ejecutivas de urbanización, susceptibles de mutar el “suelo rural” en “suelo urbanizado”.

Entiendo que esta última solución no nos debería conducir necesariamente a valoraciones distintas (del suelo) en el orden urbanístico y en el orden fiscal, sin perjuicio de que en este último, la base liquidable pudiese no absorber todo el “valor urbanístico”. Al fin y al cabo, se trataría de valoraciones procedentes del mismo acervo conceptual, y nacidas de una misma fuente normativa en el sentido material de la expresión.

En cuanto a la STS 3ª2ª, de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, cabe considerar que constituye un acicate para que las Administraciones urbanística (especialmente las municipales) aceleren la tramitación y aprobación del planeamiento derivado, de desarrollo o de detalle con el fin de ver asegurada la mejor valoración posible de la riqueza inmobiliaria imponible.

En ese sentido, las entidades públicas deberían ver como una señal de alerta definitiva la reciente Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario -EDL 2015/102048-, que en su exposición de motivos señala que una de las finalidades de la reforma es, precisamente, la de recoger “el reciente criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica”.

De ahí que el nuevo redactado del art 7.2.b) del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario -EDL 2004/2896- supedite la condición “urbana” del suelo apto para ser urbanizado a que “Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado(….) se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable”.

Cuestión distinta es que planificar lleve parejas obligaciones y cargas para una Administración económicamente débil; y cargas, también, para una población empobrecida. Pienso, pues, que los efectos de la Sentencia y de su traducción legislativa tardarán mucho en hacerse notar; salvo que seamos tan ciegos como para tropezar con la misma piedra (léase: orgía inmobiliaria) a los cuatro días de haber padecido los efectos de una política desenfrenada en ese sector de la realidad.

En otro orden de cosas, conviene tener presente que la STS 3ª2ª, de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, recayó en un recurso de casación en interés de ley; pero que su fallo fue desestimatorio. Sin embargo, el nuevo redactado del art 7.2.b) del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario -EDL 2004/2896-  garantizará que la doctrina sentada por el fallo citado devenga norma de obligado cumplimiento.  
 
Añadir a lo dicho que no parece que los Ayuntamientos estén obligados a revisar sus clasificaciones urbanísticas; ni la Sentencia del Tribunal Supremo, ni la nueva normativa dicen eso. Cuestión distinta es que en lo que atañe al suelo apto para ser urbanizado pendiente de planeamiento de detalle, deban esmerarse en colmar ese último estadio de la planificación si no quieren exponerse, tarde o temprano, a un descenso de la recaudación.

Por su parte, sí que debería el Catastro revisar sus clasificaciones y valoraciones (ver el nuevo redactado de la Disposición transitoria 7ª del texto refundido de la Ley del Catastro -EDL 2004/2896- ); y todo ello, por razones de legalidad y para evitar algo tan absurdo y antieconómico como un sinfín de pleitos con un mal pronóstico.

Sobre la posibilidad de que los contribuyentes puedan solicitar la devolución de ingresos indebidos al amparo de la STS 3ª2ª, de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, habría que ser más bien escéptico.

La jurisprudencia recaída con motivo de las reclamaciones derivadas de la invalidación jurisdiccional de la  norma habilitante del tributo, ha sido remisa a que las liquidaciones firmes y consentidas, puedan ser revisadas por el cauce de la devolución de ingresos indebidos. La jurisprudencia ha admitido, en cambio, la posibilidad de recobrar lo indebidamente pagado mediante la interposición de una reclamación de responsabilidad patrimonial, dentro del plazo máximo de un año a contar desde la fecha de la Sentencia invalidante.

Un buen ejemplo de lo dicho lo tenemos, entre otras, en la STS 3ª4ª, de 14 de octubre de 2010, casación 367/2009 -EDJ 2010/213703-. Sin embargo, la cuestión que ahora se nos plantea presenta características diferentes.

La STS 3ª2ª, de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, no invalidó norma alguna. Se limitó a desestimar el recurso de casación de la Abogacía del Estado y a dar por buena la interpretación de las leyes vigentes realizada por un Tribunal Superior de Justicia. Interpretación, ésta, que el nuevo redactado del art 7.2.b) del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario -EDL 2004/2896-  no ha hecho más que certificar; más con el  propósito de aclarar la situación que de modificar el sentido de la Ley. Nada que ver, pues, con aquellos supuestos en los que la posibilidad de recuperar lo indebidamente pagado habría traído causa de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley tributaria, o habría tenido su origen en la declaración de nulidad de una Ordenanza Fiscal.

El tema examinado el 1 de octubre de 2012 puede que fuera uno de los más interesantes de los que se ha tratado en este foro. Era tan patente la fricción entre la legislación urbanística y la catastral, y tan injustas las consecuencias, que merecía la pena estudiarlo. Más interesante puede que resulte desde la perspectiva de esta publicación que nos adelantáramos al pronunciamiento por el Tribunal Supremo sobre los puntos que más rechinaban en aquella desarmonía.
La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803- me gusta. Toca las dos cuestiones que, a mi juicio, más necesitaban racionalizarse, la del hecho imponible y la de los criterios de valoración, y lo hace desde una perspectiva protectora de las garantías del administrado.
En cuanto al hecho imponible aborda la interpretación del artículo 7.2.b) del TR de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI) -EDL 2004/2896-, que es en cuanto al que surgen los problemas. Respecto de este artículo conviene recordar que entra en juego porque el TR de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL) remite a aquella Ley cuando dice en su artículo 61.3 que tendrán la consideración de inmuebles rústicos, urbanos o de características especiales los definidos como tales en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario.
Este artículo 7.2.b) -EDL 2004/2896- establecía, en la época de dictarse la STS, que se entiende por suelo de naturaleza urbana los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de la aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo.
El Tribunal Supremo, en el FD 6, frente a la tesis de la Administración que sostenía que bastaba con que el suelo urbanizable estuviese delimitado o sectorizado para ser considerado urbano, deja sentado que no sólo es necesario este requisito sino además, para el suelo sectorizado no ordenado, que tenga aprobado el instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Esta tesis ha sido aceptada por el legislador que ha reformado el artículo 7.2.b) TRLCI -EDL 2004/2896-  por Ley 13/2015 que ha cambiado la redacción de la última frase, que he marcado en negrita, que queda así: y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable.
Es cierto que la solución del Tribunal Supremo no hace coincidir la conceptuación de suelo urbano en la legislación urbanística y en la catastral, con la consecuencia de que, a efectos del IBI, se produce un adelantamiento del hecho imponible. Pero poco reproche se puede hacer al Tribunal Supremo ya que, dado el tenor del precepto legal, por vía interpretativa mal podía llegar más lejos sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
Sí es criticable, en cambio, que el legislador no haya aprovechado la reforma de la Ley 13/2015 -EDL 2015/102048- para haber sintonizado el sistema haciendo coincidir la realización del hecho imponible del IBI de urbana con la definición de suelo urbano de la legislación urbanística.
Tal discordancia entre ambas legislaciones no creo que sea aceptable. Afortunadamente, la segunda faceta de la STS de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, ya en el campo de la valoración catastral, pone freno a la posibilidad de que la discrepancia de criterios valorativos lleve al funesto resultado de que el administrado se encuentre con que el mismo suelo vale más cuando se trata de pagar y menos cuando se trata de cobrar, como puse de manifiesto en mis opiniones de 1 de octubre de 2012.
La STS comentada en el FD 7 asocia el valor catastral con el valor de mercado y con los límites del artículo 23.2 TRLCI -EDL 2004/2896-, de manera que aquél en ningún caso puede superar éste, y si las ponencias de valores no reconocen la realidad urbanística podríamos encontrarnos con inmuebles urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al del mercado, con posible vulneración del principio de capacidad económica. Concluye que, en consecuencia, la homogeneidad en la hermenéutica de los designios del artículo 7 TRLCI exige acudir, en caso de duda, a los criterios dimanantes del TRLS, evitando las incoherencias generadas por dos regulaciones tan distintas sobre una misma realidad fáctica.
No creo, por otro lado, que la STS comentada tenga incidencia en el reparto de competencias respecto de la clasificación urbanística, atribuyendo al Estado facultades sobre ésta.
Los pronunciamientos del Tribunal Supremo sólo tienen un reflejo tributario en relación con la realización del hecho imponible y el cálculo de la base imponible del IBI de urbana. Ninguna incidencia veo en el ejercicio de la potestad de clasificación del suelo. Indudablemente la STS, y ahora la nueva redacción del artículo 7.2.b) TRLCI -EDL 2004/2896-, va a suponer un estímulo para que los ayuntamientos aprueben los correspondientes instrumentos de desarrollo (para que surja el hecho imponible del IBI urbano), aunque sin perder de vista que una simple aprobación formal de esos instrumentos vaya a afectar a la valoración dados los límites materiales que la STS sienta en su FD7, como se ha dicho.
En cuanto a la incidencia que pueda tener esta sentencia en la clasificación urbanística del suelo por los ayuntamientos y por el Catastro, entiendo que la clasificación urbanística es la que es conforme a los criterios de la legislación urbanística, y que no quedaría afectada. Sí lo estaría en cambio la calificación de los bienes como urbanos en el Catastro ya que su catalogación deberá hacerse conforme a los criterios fijados por el TS y, ahora, por la Ley 13/2015 -EDL 2015/102048-, y los bienes inmuebles considerados urbanos con los anteriores criterios deberán ser considerados rústicos en el padrón.
Por último, el tema de la posible reclamación, como ingreso indebido, de lo pagado de más es muy problemático si se tiene en cuenta la regulación de la gestión del impuesto en el TRLHL. De acuerdo con el artículo 65 TRLHL -EDL 2004/2992-  la base imponible del IBI estará constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles, que se determinará, notificará y será susceptible de impugnación conforme a lo dispuesto en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario (gestión de competencia estatal).
De acuerdo con el TRLCI la determinación del valor catastral se asienta sobre las ponencias de valores, que son impugnables autónomamente, y sobre los valores individuales, que se notifican personalmente y son impugnables también autónomamente. El sistema es endemoniado porque a lo que hay que estar bien atento es a la ponencia de valores que es donde se incluyen los elementos valorativos sustanciales. El valor individualizado no es más que la aplicación de la ponencia de valores y sólo cabe alegar que se ha aplicado mal la ponencia de valores, pero no se puede impugnar ésta indirectamente (cuestión más que polémica: ¿es un acto administrativo o una disposición general?.
Alguna STS se ha referido a ellas como cuasi-reglamentos –STS de 25 de febrero de 2010 –EDJ 2010/21741- y en los TSJ hay criterios dispares) Con este trasfondo, el resultado es que la impugnación de valores a través de la liquidación del IBI (de gestión municipal) es imposible. Así el artículo 77.4 TRLHL -EDL 2004/2992- establece que no será necesaria la notificación individual de las liquidaciones tributarias en los supuestos en que, de conformidad con los artículos 65 y siguientes de esta ley, se hayan practicado previamente las notificaciones del valor catastral y base liquidable previstas en los procedimientos de valoración colectiva. Una vez transcurrido el plazo de impugnación previsto en las citadas notificaciones sin que se hayan utilizado los recursos pertinentes, se entenderán consentidas y firmes las bases imponible y liquidable notificadas, sin que puedan ser objeto de nueva impugnación al procederse a la exacción anual del impuesto.
Por tanto, el camino de la devolución de ingresos indebidos está cerrado conforme al artículo 221.3 LGT -EDL 2003/149899- ya que, en caso de notificación de valores catastrales, las bases imponibles y liquidables serán firmes y, si se notifica la liquidación, lo procedente será recurrirla. Si no se hace devendrá firme y quedará cerrado el camino de la devolución de ingresos indebidos. La única opción sería la de instar o promover la revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión, como también dice el artículo 221.3 LGT.

En el número de octubre de 2012) de esta Revista de Urbanismo -EDC 2012/204998- afirmaba que "conseguir la identidad, o al menos la aproximación fiable, entre las situaciones físicas, registrales y urbanísticas de los inmuebles constituye la clave del arco de todo sistema catastral. Pero, ¿cuál es esa “realidad” que debe reflejar el Catastro? ¿Y cómo hacer que la descripción catastral concuerde con dicha “realidad”?" .

Lo cierto es que casi tres años después, seguimos sin poder contestar claramente a esta pregunta, e incluso la respuesta se ha complicado más a raíz de la STS de 30 mayo 2014 (recurso de casación en interés de ley nº 2362/2013  -EDJ 2014/85803-) y de la reciente reforma del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario operada por Ley 13/2015, de 24 de junio, cuya entrada en vigor el 1 de noviembre de 2015 eleva a rango de ley la interpretación del Tribunal Supremo. Y así, la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria y la del Catastro Inmobiliario (BOE nº 151 de 25 junio 2015) -EDL 2015/102048- ha dado nueva redacción al artículo 7.2.b) del texto refundido de la Ley catastral -EDL 2004/2896-, con el objetivo de recoger el criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como inmuebles de naturaleza rústica.

Hasta ahora, la frontera entre las fincas urbanas y las rústicas a efectos catastrales -y, por tanto, del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), entre otros-, se encontraba entre el suelo urbano y el urbanizable sectorizado o delimitado, por un lado, y el suelo urbanizable no sectorizado o no urbanizable, por otro. Ello conducía a que suelos que no se podían urbanizar porque no contaban con el correspondiente instrumento de ordenación pormenorizada tributaran como urbanizados a pesar de encajar en la situación de suelo rural. Con el parón del proceso urbanístico por el estallido de la crisis inmobiliaria, la espera podía alargarse indefinidamente y los resultados no siempre eran justos.

El Tribunal Supremo afirma que no es suficiente con que el suelo urbanizable haya sido calificado como sectorizado o delimitado para tributar como urbanizado a efectos catastrales, sino que para ello se tiene que haber aprobado el correspondiente plan parcial o instrumento equivalente que establezca las determinaciones para su desarrollo.

La sentencia tiene su origen en un conflicto entre el Ayuntamiento de Badajoz y los propietarios de unos terrenos a los que les había recalificado fincas rústicas como urbanas, que lucharon para seguir pagando el IBI rústico. El fallo del Tribunal Supremo es claro y pleno de sentido común: el valor catastral del suelo materialmente rústico pero recalificado urbanísticamente no puede ser el propio del suelo urbano aunque la varita del planeamiento municipal lo haya sectorizado (o sea, calificado como destinado a ser urbanizado), mientras no se hayan aprobado los planes o instrumentos de desarrollo que permitan dicha urbanización.

Según el Alto Tribunal, el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general no tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, puesto que el artículo 7.2.b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario -EDL 2004/2896- (antes de la reforma por Ley 13/2015 -EDL 2015/102048- ) sólo excluía de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico de desarrollo aprobado (FJ. 6). Ratificando el criterio de la sala de instancia (STSJ de de Extremadura de 26 marzo 2013 -EDJ 2013/67585-), el Tribunal Supremo confirma que “hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado, así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico” (FJ 6).

Con todo, y así creo contestar a la primera de las preguntas formuladas, se puede admitir cierta discordancia entre la realidad urbanística y la catastral, o entre la valoración a efectos tributarios y la descripción catastral del bien, puesto que responden a principios y dinámicas de funcionamiento diferentes. No es contradictorio afirmar que el catastro debe acercarse a la realidad urbanística (no sólo física, sino también económica y jurídica, como sabemos), y admitir que la situación de suelo urbanizado no puede ser tratada como un bloque homogéneo a efectos tributarios.

Así que, efectivamente, hay que perder el miedo a la diferencia y aceptar que las situaciones básicas del suelo del TRLS -EDL 2008/89754- no permiten un trato monolítico a efectos catastrales. Lo que no se puede aceptar es una brecha demasiado profunda entre el valor del mismo inmueble cuando se trata de pagar (catastro) y cuando se trata de cobrar (indemnización expropiatoria). El problema es, pues, también cuantitativo y no sólo cualitativo: cuánta discordancia resulta admisible para mantener un estándar mínimo de justicia tributaria y asignación equitativa de los recursos públicos.

Por lo que se refiere a si los Ayuntamientos están obligados a revisar sus clasificaciones urbanísticas o catastrales por efecto directo de la sentencia, hay que recordar que el Tribunal Supremo inadmite el recurso de casación en interés de Ley, rechazando fijar como doctrina legal la tesis defendida por la Administración General del Estado y la Dirección General del Catastro. Los efectos vinculantes de esta sentencia son, por tanto, limitados, al no ser estimado el recurso. Pero el Abogado del Estado ha conseguido que la doctrina contraria a sus intereses tenga una enorme repercusión. El espaldarazo definitivo lo ha dado, sorprendentemente, el propio legislador estatal al reformar el artículo 7.2.b) de la Ley catastral -EDL 2004/2896- por Ley 13/2015 -EDL 2015/102048- , a pesar de que, como digo, la STS carecía de efectos vinculantes generales.

De los eventuales efectos que va a tener la generalización de este criterio jurisprudencial podemos hacernos una idea si leemos los pronósticos del Abogado del Estado expuestos en el fundamento jurídico primero. Se estima que en toda España hay cerca de un millón de parcelas de suelo urbano sin edificar, paralizadas desde el estallido de la burbuja inmobiliaria, cuyos propietarios podrían beneficiarse de esta medida y que dejarán de pagar por ellas el IBI urbano.

La Ley tendrá, por tanto, un impacto notable en la recaudación municipal. ¿Pero cuándo entrará en vigor la nueva medida? Según la redacción dada a la disposición transitoria 7 del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario -EDL 2004/2896-, el cambio de naturaleza de los inmuebles afectados será de aplicación a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a su entrada en vigor, prevista para e1 1 de noviembre de 2015. A tales efectos, los Ayuntamientos están obligados a comunicar a la Dirección General del Catastro la situación urbanística de sus suelos urbanizables para que pasen a la situación de rústico los que carezcan de ordenación detallada. En el caso de los inmuebles rústicos cuyo suelo haya sido clasificado como urbanizable, mientras no cuenten con ordenación pormenorizada, habrá que esperar a los módulos de valoración que se aprueben por Orden del Ministro de Hacienda (disposición transitoria 2), aplicándose mientras tanto unos valores transitorios que tampoco serán efectivos hasta el 1 de enero del año en que se inicie el procedimiento simplificado de valoración colectiva. A la vista de la reforma legal, veo complicado que los contribuyentes puedan reclamar a la Administración que les devuelva lo pagado indebidamente por el IBI u otros impuestos invocando la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que no fija doctrina legal (circular 27/2014 de la FEMP), y dado que la reforma legal no contempla su aplicación retroactiva.

Por último, tampoco creo que la interpretación del Tribunal Supremo, ahora incorporada a la Ley, deba considerarse como una injerencia excesiva del legislador catastral (estatal) en el legislador urbanístico (autonómico), que puede seguir manteniendo la realidad del suelo urbanizable como hasta ahora. Pero sí que podría servir de estímulo para la aprobación masiva del planeamiento de desarrollo, paralizado por la crisis, con el objetivo de hacer efectivo y consolidar el valor urbanizado de los inmuebles a efectos catastrales. Sin embargo, la crisis inmobiliaria no se ha superado, así que será más fácil dar marcha atrás en la calificación urbanística de los terrenos, que aprobar los instrumentos de desarrollo necesarios para ello (véase la circular 47/2015 de la FEMP).

Lo que está claro es que la brecha entre la realidad catastral y la urbanística se hace de nuevo patente y que en los próximos años seguiremos asistiendo a desencuentros entre Catastro y Ayuntamientos, con la especulación como escenario y el ciudadano de cobaya.

Quizás no esté de más comenzar estas líneas recordando que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014, desestimó el recurso de casación en interés de ley núm. 2362-2013 -EDJ 2014/85803-, interpuesto por la Abogacía del Estado respecto de una Sentencia dictada por la Sala de ese mismo orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, sobre calificación catastral del suelo urbanizable sectorizado sin instrumento urbanístico de desarrollo. Lo que conlleva, ex art. 100.7 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que la parte dispositiva de esta resolución no fija la doctrina legal vinculante para los órganos judiciales inferiores en grado del orden contencioso.

Lo dicho no supone negar trascendencia a la función hermenéutica llevada a cabo por esta Sentencia, en particular si se repara en el hecho de que en su fundamento de Derecho sexto se realiza una interpretación del art. 7.2 b) del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario -EDL 2004/2896- en los siguientes términos: “hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico.”

Debe hacerse notar que la literalidad del art. 7.2 b) del texto refundido de la Ley del catastro -EDL 2004/2896- ha sido modificada por la Ley 13/2015, de 24 de junio -EDL 2015/102048-, de modo que allí donde el texto originario atribuía la condición de suelos de naturaleza urbana a los urbanizables “siempre que estén incluidos en sectores o ámbitos especiales delimitados, así como los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo”, en su redacción actual esa condición se predica de los suelos incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados siempre que “se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada”. Con esta reforma, el legislador ha “abandonado” las posiciones en su día sostenidas por la Abogacía del Estado, que defendiera en el recurso de casación en interés de ley la consideración como suelo urbano —a efectos catastrales— del suelo sectorizado o delimitado, y ha venido a consagrar la tesis del Tribunal Supremo en la materia. Este cambio legislativo atempera, por ello mismo, los efectos que pudiera haber tenido el acogimiento incondicionado de la tesis en su día propugnada por la Abogacía del Estado.

Dicho esto, podemos responder ya a la primera de las preguntas que se nos plantean en este tema: la relativa a la oportunidad de seguir manteniendo “dos realidades diferentes, la urbanística y la catastral sobre el mismo terreno”. En este punto creo que debemos ser conscientes de que es la visión jurídica la que moldea los objetos sobre los que opera el ordenamiento y no al revés. El Derecho transforma las realidades prejurídicas para poder proceder a la ordenación de la vida social y de las relaciones entre los ciudadanos. Lo que implica que los hechos no le son “dados” al Derecho sino que este los “toma” y lo hace desde diversas perspectivas jurídicas; son estas perspectivas jurídicas las que determinan el enfoque y, a su través, las conclusiones a las que pueden llegar los operadores jurídicos.

En el caso concreto de los terrenos, su consideración como rústicos o urbanos no puede reputarse como un hecho natural sino puramente convencional, de modo que la clasificación final será el resultado el contraste del bien con los criterios seleccionados por la norma de aplicación al caso. Nada impide, por más que pueda resultar en ocasiones poco aconsejable desde la perspectiva de la coherencia del sistema y aun del principio de seguridad jurídica, que unos mismos hechos puedan recibir tratamientos distintos según sean contemplados desde perspectivas jurídicas diversas, como sucede, sin ir más lejos, con las perspectivas proporcionadas por las normas catastrales y urbanísticas. Unas y otras atienden a finalidades distintas y pueden, por ello mismo, dar soluciones distintas y aun aparentemente contradictorias. Así ha sucedido, por lo demás, habitualmente en nuestro Derecho y así parece inevitable que continúe sucediendo en el futuro por las razones antes apuntadas.


No creo, sin embargo, que el texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario abra la puerta a una clasificación urbanística del suelo por el Estado, ni siquiera a efectos puramente tributarios. Basta con leer con cierta atención la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, para caer en la cuenta de que este Alto Tribunal no solo no ha considerado que la regulación catastral “encierre” una clasificación urbanística del suelo, sino que, apoyándose expresamente en las SSTC 61/1997, de 20 de marzo -EDJ 1997/860-, y 164/2001, de 11 de julio -EDJ 2001/14932-, ha hecho hincapié en que la utilización por el legislador estatal de determinados conceptos o expresiones urbanísticas no prefigura un modelo de crecimiento de la ciudad ni predetermina el proceso de transformación urbanística del suelo sino que tiene, exclusivamente, un valor instrumental para la definición catastral del bien.

Cuestión distinta es que la Sentencia pueda, en efecto, servir de acicate a la aprobación de instrumentos de planeamiento a cuyo albur puedan clasificarse como urbanos no pocos terrenos. Intereses tributarios existen para ello, nadie lo duda. Ahora bien, la Sentencia del Alto Tribunal está redactada desde el que parece escrupuloso respeto al orden de distribución de competencias en materia urbanística, sin invadir el órgano judicial la esfera de atribuciones reservadas a otros poderes públicos. Es posible que algunos municipios vean en esta Sentencia una buena ocasión para proceder a la modificación de sus instrumentos de planeamiento urbanístico. Pero convendrá no olvidar que esa visión será el fruto de un hecho previo: que esa misma Sentencia ha obligado a formalizar la caracterización urbanística del suelo sin que sea legítimo prescindir del ejercicio de la potestad de planeamiento para obtener, subrepticiamente, unas determinadas rentas tributarias.

No creo, en fin, que los ayuntamientos vengan obligados a revisar sus clasificaciones urbanísticas, pues, como ya se ha indicado, la consideración de determinados terrenos como “urbanos” a efectos catastrales se efectúa justamente desde la perspectiva que ofrece la legislación catastral, que es distinta de la que proporciona la normativa urbanística. Cuestión distinta es que el catastro venga obligado a revisar y corregir sus clasificaciones allí donde no se cumplan las exigencias establecidas por la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, ahora incorporadas al art. 7.2 b) del texto refundido de la Ley del catastro -EDL 2004/2896-. Si así no lo hiciera, la clasificación urbanística de un terreno como urbano pese a no existir instrumento de sectorización o delimitación debería ser objeto de revisión. Respondo con ello, implícitamente, a la última pregunta, pues entiendo que, en tanto no haya caducado la acción para reclamarlo, los ciudadanos podrán fundar su impugnación de la liquidación de los tributos correspondientes en la incorrecta clasificación catastral del suelo. Creo que la Sentencia de 30 de mayo de 2014 proporciona buenos y sólidos fundamentos en Derecho para ello.

Desde una perspectiva general, quizá conviene recordar que la Legislación estatal se ha apartado de las técnicas de tipología de planes y de clasificación de suelo por la denominada “legislación negativa” del Tribunal Constitucional como se refleja paradigmáticamente a partir de la Exposición de Motivos de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo -EDL 2007/28567-. Así, en la misma se establecía:

“.. Pero además, del nuevo orden competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad, según ha sido interpretado por la doctrina del Tribunal Constitucional, resulta que a las Comunidades Autónomas les corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística. Al Estado le corresponde a su vez ejercer ciertas competencias que inciden sobre la materia, pero debiendo evitar condicionarla en lo posible.

Aunque el legislador estatal se ha adaptado a este orden, no puede decirse todavía que lo haya asumido o interiorizado plenamente. En los últimos años, el Estado ha legislado de una manera un tanto accidentada, en parte forzado por las circunstancias, pues lo ha hecho a caballo de sucesivos fallos constitucionales. Así, desde que en 1992 se promulgara el último Texto Refundido Estatal de la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, se han sucedido seis reformas o innovaciones de diverso calado, además de las dos operaciones de «legislación negativa» en sendas Sentencias Constitucionales, las número 61/1997 -EDJ 1997/860-, y 164/2001 -EDJ 2001/14932-. No puede decirse que tan atropellada evolución -ocho innovaciones en doce años- constituya el marco idóneo en el que las Comunidades Autónomas han de ejercer sus propias competencias legislativas sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”.

“… Para ello, se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común”.

“Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad. Además, no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que compete plenamente al legislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional”.

No obstante, a pesar que se indique que las técnicas referidas no son necesarias para fijar los criterios legales de valoración de suelo, no debe pasar desapercibido que el empleo de esas técnicas urbanísticas –de clasificación y calificación urbanística y de planeamiento urbanístico- tienen mucho que ver con el valor propio de los correspondientes terrenos.

Es decir, podrá dirigirse la atención a los criterios de valoración (sic) pero finalmente, o mejor dicho, como la realidad tozudamente impone, de forma inexcusable, esos criterios deben descansar sobre la realidad urbanística (sic) sobre las que se opera y esa realidad urbanística no puede desconocerse que tanto tiene que ver y tanto incide con la valoración de los correspondientes terrenos y es donde se van a plantear inevitables “roces de ajuste” respecto a la técnica de las denominadas situaciones básicas de “suelo rural” y de “suelo urbanizado”.

Si de esa perspectiva estatal de la legislación de Suelo se pasa a la legislación estatal en materia de Catastro cuya naturaleza, objeto y finalidades ya no son obviamente las de Suelo pero tampoco las meramente de naturaleza tributaria, el pronóstico de los referidos “roces de ajuste” con la realidad urbanística no mejoran ya que vuelve a resultar una nueva técnica ahora calificada de “bienes inmuebles urbanos, rústicos y de características especiales” a los exclusivos efectos catastrales.

Pero vuelve a ser necesario reiterar que por más técnicas que se empleen inevitablemente se debe descansar sobre la realidad urbanística (sic) sobre las que se opera y en esa realidad urbanística sigue siendo notorio que tanto tiene que ver y tanto incide con la valoración de los correspondientes terrenos.

Desde luego no se ha a devaluar la singular dificultad recíproca que a las leyes estatales les corresponde para poder englobar los supuestos autonómico urbanísticos ni la de las leyes autonómicas para sintonizar, si se nos permite la expresión, con los supuestos de derecho estatal, pero para el caso que se presenta parece oportuno relacionar lo argumentado por la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 2ª de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, recaída en la vía del recurso de casación en interés de la ley, en cuanto establece lo siguiente:

“En efecto, algunas leyes autonómicas distinguen entre suelo urbanizable sectorizado y suelo urbanizable no sectorizado; otras entre suelo urbanizable delimitado y suelo urbanizable no delimitado; otras entre suelo urbanizable priorizado y suelo urbanizable no priorizado; otras en fin, entre suelo urbanizable programado y suelo urbanizable no programado.
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Incluso, dentro del suelo urbanizable sectorizado, esto es, aquél que el plan general destina a ser urbanizado para completar o expandir el núcleo correspondiente estableciendo la delimitación de sectores, existen normativas que clasifican dicho suelo en suelo sectorizado ordenado y no ordenado, siendo el suelo sectorizado ordenado aquel suelo para el que el plan general establece directamente su ordenación pormenorizada de forma que se pueda proceder a su ejecución sin tramites de ordenación ulterior constituyendo el suelo urbanizable sectorizado no ordenado aquellos terrenos que el plan general considera susceptibles de urbanización, previa su ordenación pormenorizada mediante el correspondiente plan, en las condiciones y los términos establecidos por el plan general”.

Siendo ello así quizá resulta inevitable la utilización de calificaciones estatales a modo de ser permeables a distintos contenidos autonómicos y desde luego siendo necesario apuntar a la debida seguridad jurídica de la adecuada inteligibilidad de las calificaciones autonómicas respecto a las empleadas por la legislación estatal.

En esa inescindible interrelación de ejercicio de competencias estatales y autonómicas y del empleo de técnicas estatales y autonómicas lo que no parece de recibo es que se puedan seguir unos criterios de valoración que pudieran dar lugar para unos mismos terrenos a valores diferenciados, inclusive radicalmente hasta contradictorios, o a un resultado valorativo distinto según sea la calificación estatal o autonómica que se emplee.

Dicho de otra manera, sin una muy específica y convincente motivación y justificación, a no dudarlo que descienda de lo general al caso que se contemple, lo verdaderamente perplejo es que se pueda sostener para unos mismos terrenos y con efectos temporales en el mismo día, que su valor es acentuadamente discrepante y se contemple el caso, en abreviada síntesis, en materia de tributación municipal, en materia de tributación autonómica o en materia de tributación estatal, y porque no decirlo, hasta de forma diferenciada según sea la figura tributaria que se contemple.

Es más y a mayor abundamiento, se puede ser capaz de añadir a ello la posible concurrencia de otros valores en sede expropiatoria o de responsabilidad patrimonial y, porque no decirlo, hasta otros en materia de Urbanismo en sede de gestión urbanística o hasta en sede de responsabilidad patrimonial.

Quizá el que suscribe estas líneas sigue pensando en lo que nunca ha concurrido o no va a concurrir pero, desde luego, si el presente y el futuro de la legislación a la que desde luego hay que aplicarse, debe seguir insistiendo en proliferar en contradictorias valoraciones para lo mismo y en el mismo tiempo pero con resultado diverso, sin más justificación que las calificaciones del supuesto de hecho que se ideen desde la legislación que proceda, sea cual sea, esa tesitura se estima cuanto menos verdaderamente curiosa, por no emplear otro calificativo.

Como resulta sabido en la problemática recayente, en concreto, en el Suelo Urbanizable, el Tribunal Supremo en la Sentencia referida, a pesar del contenido desestimatorio del recurso de casación en interés de la ley, dejó debidamente establecido una doctrina que ha dado lugar a determinados particulares de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, bastando relacionar de su Exposición de Motivos -EDL 2015/102048- lo siguiente:

“Se recoge el reciente criterio jurisprudencial  que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica y se aprueban nuevos criterios para su valoración teniendo en cuenta sus circunstancias de localización. Para agilizar y regular el cambio de clasificación de estos suelos urbanizables se adapta el régimen transitorio de la Ley y se modifica el procedimiento simplificado de valoración colectiva, lo que también permitirá en lo sucesivo adaptar con mayor agilidad los criterios de valoración contenidos en las Ponencias de valores catastrales a los cambios en las circunstancias urbanísticas de los inmuebles, sin necesidad de aprobar nuevas Ponencias”.

Efectivamente, si se ha operado por elevación, es decir se ha considerado y se ha llegado a una valoración a efectos catastrales en calificación superior a la que procede, pudiera plantearse la posibilidad que desde el ejercicio de las potestades urbanísticas del planeamiento urbanístico se tratase de alcanzar una clasificación y calificación urbanística que permitiese y posibilitase la calificación en sede de legislación estatal de Suelo y de Catastro que pudiese soportar una cifra valorativa como la que se alcanzó en su momento.

Esa hipótesis se considera arriesgada desde el punto de vista temporal ya que bien parece que producida esa modificación, si es que se produce, no tendría ni podría tener efectos retroactivos. Pero igualmente desde el punto de vista económico bien parece que la “alegría” urbanística de promoción inmobiliaria, pública o privada, ya no existe por lo que, a salvo supuestos que cuenten con apoyos de los titulares de los terrenos de su razón o de promotores que pudiese existir, la simple iniciativa de oficio se entiende de un esfuerzo tal para todos los casos que simplemente se estima que procede ir observando donde se hallan o pueden estar esas iniciativas y a qué efectos se desarrollan ya que pudiendo ser de cierto interés para mejorar la materia tributaria –al añadirse mayores importes en base imponible- quizá se empeora el tratamiento de la materia expropiatoria –al añadirse la consideración de una valoración mayor a efectos de justiprecio expropiatorio-, entre otras.

En todo caso, la problemática que resulta de la necesidad de adecuar las valoraciones de los terrenos preexistentes a la verdadera naturaleza que les corresponde no pasa desapercibida y en especial cuando verdaderamente el desajuste de la valoración preexistente a lo que procede puede hasta resultar espectacular.

En esta vertiente la Ley 13/2015, de 24 de junio, de Reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo -EDL 2015/102048-, da buena muestra de la sustancial problemática que se plantea, desde luego a efectos futuros de la misma, y a resultas de las modificaciones operadas en ese último Real Decreto Legislativo, cuanto menos, en su artículo 7.2.b)  -EDL 2004/2896- respecto a su calificación catastral, en su artículo 30 para con el procedimiento simplificado y su valoración –apostillándose que se valorarán considerando, en todo caso, su localización- y en la Disposición Transitoria Séptima –no pasando desapercibo que se contempla el supuesto a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie a partir de la entrada en vigor de la Ley 13/2015, recayendo en los Ayuntamientos la carga de suministrar a la Dirección General del Catastro información sobre los suelos que se encuentren afectados-.

Con ello no se quiere decir otra cosa que a salvo la posible aplicación de otros supuestos de valoración catastral futuribles que concurriesen y fuesen procedentes, para los supuestos anteriores preexistentes no ajustados a la doctrina jurisprudencial expuesta, deberá estarse a la resultancia de las vías impugnatorias, administrativas o/y jurisdiccionales, que se hayan seguido en que se haya hecho valer un criterio que se ajuste a doctrina jurisprudencial expuesta y bien parece que también a las que en su caso procedan ejercitarse.

Resulta curioso constatar que la doctrina de la STS de 30 de mayo de 2014 -EDJ 2014/85803-, que incide sobre nociones tales como el hecho imponible y los criterios de valoración en sede de IBI, se acoja por la reciente reforma del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI) -EDL 2004/2896- por Ley 13/2015, de 24 de junio -EDL 2015/102048-, pese a que, como advierten las respuestas analizadas, el Tribunal Supremo inadmitiera el recurso de casación en interés de Ley, rechazando fijar como doctrina legal la tesis defendida por la Administración General del Estado y la Dirección General del Catastro.
Pese a lo deseable de que el catastro se aproxime a la realidad urbanística identificando el valor real del suelo, la mayoría no observa grandes reparos, sobre todo desde la perspectiva de la igualdad y de la seguridad jurídica, a las discordancias que ofrecen las situaciones básicas del suelo y la clasificación urbanística autonómica en el contexto de la valoración catastral, puesto que responden a principios y dinámicas de funcionamiento diferentes.

Si bien, la nueva regulación puede incentivar la clasificación del suelo como urbano, mayoritariamente se descarta un verdadero condicionamiento por vía del catastro, sin que, en consecuencia, los Ayuntamientos se vean obligados a revisar su planeamiento, porque la utilización por el legislador estatal de determinados conceptos urbanísticos no prefigura el modelo de transformación urbanística del suelo, debido al exclusivo valor instrumental para la definición catastral del bien.

Finalmente, el escepticismo es generalizado a la hora de que los contribuyentes puedan articular con éxito la devolución de ingresos indebidos al amparo de la nueva doctrina sentada por el Tribunal Supremo.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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