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El nuevo Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Magistrado especialista de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña. Antiguo Letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

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El Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, aprobó el nuevo Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo, y entró en vigor el 10 de noviembre de 2011, al día siguiente de su publicación en el BOE.

Sin embargo, el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público (publicado en el BOE de 31 de diciembre de 2011) modifica el apartado 2 de la disposición transitoria tercera del TRLS (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio), con la finalidad de ampliar hasta cinco años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, el plazo transitorio para que las valoraciones de los terrenos que formen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, se efectúen conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo.

El plazo transitorio inicial fue ampliado hasta el 31 de diciembre de 2011 por el Real Decreto Ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, por lo que a sólo 1 día de su expiración, el plazo ha sido ahora - a través del Real Decreto-Ley 20/2011- prorrogado hasta 1 de julio de 2012.

En este contexto cabría reflexionar, antes de nada, sobre cuál es la norma aplicable en materia de valoraciones: ¿En qué medida se ve afectado por el citado Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, el nuevo Reglamento de valoraciones que entró en vigor el 10 de noviembre de 2011, es decir, al día siguiente de su publicación en el BOE? ¿Cuál es la norma aplicable hasta 1 de julio de 2012?.

Asimismo, ya centrados en el nuevo Reglamento de valoraciones cabría indagar hasta qué punto puede sostenerse la procedencia de que por medio de un Reglamento, el Estado acometa "el acotamiento con determinados elementos" del suelo en situación de urbanizado. Así, por ejemplo, aun partiendo del artículo 12.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, "TRLS"), el artículo 2 del Reglamento incorpora un nuevo supuesto de integración de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, considerando ahora integrado el suelo que "esté incluido en un ámbito para el que el instrumento de ordenación prevea una actuación de reforma interior o de renovación urbana".

¿Constituye esta previsión una "ampliación" de la regulación legal o es un mero "desarrollo reglamentario" de la misma?.

En otro orden de cuestiones, la desaparición del método de comparación en la valoración del suelo rústico ¿contribuye realmente, desde el punto de vista de la eficacia en la gestión, a evitar la incorporación de expectativas urbanísticas en la valoración de esta clase de suelos? ¿Por qué razón, en cambio, no se elimina el referido criterio de comparación en el suelo urbano?.

En la senda del análisis de la eficacia, ¿qué ventajas aportará la eliminación del método residual dinámico en el suelo urbano?.


Este foro ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de marzo 2012.

Ciertamente estamos ya acostumbrados a que lo que la doctrina ha bautizado como legislación motorizada sea un hecho cada vez más cierto en la realidad que vivimos día a día. Desde luego el ejemplo que proponen las preguntas incide en esa línea. Se une además el caso de que las valoraciones urbanísticas han sufrido una constante afección por los cambios legislativos, desde luego motivadas por la intencionalidad de dar solución al problema de los precios inmobiliarios, siendo así que el último intento a través del RDL 2/2008, se produce justo antes de lo que se ha venido en calificar como estallido de la burbuja inmobiliaria.

Por ir directamente a responder a las cuestiones planteadas diremos que efectivamente tras la aprobación del Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, que contiene el nuevo Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo de 2008, el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público se modifica el plazo transitorio de la Ley del Suelo de 2007.

Creemos que debe ser pacifico que el retraso de la entrada en vigor de la Ley del Suelo, debe suponer también la imposibilidad de aplicar efectivamente los preceptos del reglamento de desarrollo, reglamento claramente ejecutivo, hasta en tanto en cuanto no entren en vigor los preceptos de rango legal que le sirven de cobertura. Entendemos que esta eventualidad debe referirse lógicamente a los preceptos reglamentarios que desarrollan la parte de la Ley, cuya entrada en vigor queda demorada por el Decreto Ley de 2011.

La desaparición del método de comparación como sistema de valoración del suelo rustico supone un elemento que ayuda a prescindir de las expectativas de uso urbanístico que un suelo no urbanizable pueda tener, sobre todo si se trata de un suelo inserto en un núcleo rural o en zona próxima. La exclusiva aplicación del sistema de capitalización de rentas deja fuera de valoración esas posibilidades, en ocasiones ciertas, de valor urbanístico, además del agropecuario, que pueda tener un suelo. No se puede asimilar esa limitación en los casos de suelo urbano, porque el método de comparación no se presenta con la diferencia suficiente en relación con el residual, en los casos de suelo edificado, al contrario de lo que ocurre con el suelo rural donde la aplicación del método de comparación o el de capitalización de rentas, previstos en la Ley 6/1998, con preferencia del primero sobre el segundo, si que generaba diferencias de valoración en supuestos como los ya citados de suelo inserto en núcleos rurales, donde además el uso permitido es el uso vivienda.

La eliminación del método residual hasta ahora previsto para el suelo urbanizable puede responder a la desaparición de esa categoría de suelo, y sin duda supone que ahora no se tendrá en cuenta el coste de la urbanización diferido en el tiempo, que era el que este método consideraba cuando se trataba de un suelo en trasformación con motivo de la ejecución de su urbanización para convertirlo el suelo urbano con todas las infraestructuras y elementos necesarios al efecto.

Resta por responder la pregunta del posible ultravires del nuevo reglamento de valoraciones en relación con la Ley del Suelo que le da cobertura. Sin duda un tema importante y que no permite dar una respuesta cierta sin mayor profundidad. Desde luego si se entiende que las actuaciones de reforma interior o de renovación urbana suponen un ejemplo o supuesto de integración de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, estaríamos dentro del margen de cobertura de la Ley.

Dar una respuesta sobre la norma de valoraciones aplicable hasta el 1 de julio de 2012 entraña un cierto riesgo, pues nada nos garantiza que durante los próximos meses (escribimos estas líneas en enero de 2012) la materia no pueda ser objeto de más modificaciones. De no ser así, nos hallaríamos ante la concurrencia de tres hipótesis diferentes:

a) Expedientes incoados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (LS), que se regirían en este particular por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV)

b) Expedientes incoados con posterioridad a la entrada en vigor de la LS, que –con la salvedad que haremos seguidamente-, se regirían por el sistema inaugurado por la LS y prolongado por su texto refundido (TRLS) y por el Reglamento de valoraciones (RV) aprobado mediante RD 1492/2011, de 24 de octubre, y

c) Expedientes incoados con posterioridad a la entrada en vigor de la LS, pero referidos a terrenos ubicados en el otrora denominado suelo urbanizable, incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento hubiera establecido las condiciones de desarrollo. Supuesto, éste, en el que habría que estar al régimen de valoración previsto en la LRSV; salvo que en el momento al que debiera considerase referida la valoración de las fincas, hubiesen vencido los plazos de ejecución previstos en el la ley o en el planeamiento por causas no imputables a terceros o a la Administración (ver la disposición final novena del Real Decreto Ley 20/2011, de 30 de diciembre). Supuesto, este último, que de verificarse, daría lugar a la aplicación del régimen de valoración desarrollado actualmente a través del RV.

En otro orden de cosas, señalar que el art 2 RV se ajusta plenamente a las determinaciones del art 12.2 TRLS.

Como señalara el Consejo de Estado a través de su dictamen 991/2011, de 21 de julio, la previsión reglamentaria según la cual las carreteras de circunvalación y las vías de comunicación interurbana que no sean viales urbanos, no podrán devenir redes de dotaciones o servicios susceptibles de otorgar carta de naturaleza al suelo urbanizado, no es más que una particularización de los enunciados legales vigentes.

En ese mismo dictamen se resalta que la precisión reglamentaria que extiende la consideración de "urbanizado" al suelo incluido en un ámbito sometido a reforma interior o renovación urbana, no deja de ser congruente con las previsiones del art 14.1.a).2 TRLS, referidas a las actuaciones de urbanización consistentes en la reforma o renovación urbana de un ámbito de "suelo urbanizado".

No cabe, pues, apreciar, en tales extremos, un uso indebido de la potestad reglamentaria.

Capítulo aparte deberá merecernos la supresión del método de comparación en la valoración del suelo rural o rústico (no así en la del suelo urbanizado).

Se trata de una medida que cabe enlazar con la filosofía que animara la modificación del art 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, llevada a cabo con el propósito de prohibir la aplicación, a la valoración de los inmuebles, de cualquier criterio adecuado a la realidad, para el caso de que la aplicación de los criterios legales de rigor diese un resultado contrario o incompatible con aquélla.

Sin perjuicio de preguntarnos hasta que punto podría resultar constitucionalmente admisible prohibir la realidad mediante Ley, lo cierto es que aquélla habría quedado en trance de verse desplazada del suelo rural por mor del método de capitalización de rentas reales o potenciales; siquiera ante la aparición de expectativas urbanísticas que sólo limitadamente podrían colacionarse mediante la aplicación del factor "localización" previsto en el art 23.1.a) TRLS y desarrollado posteriormente por el art 17 RV.

Eso no sería tan grave si, a su vez, no resultase legalmente factible la hipótesis siguiente: que en presencia de suelo rural contiguo con expectativas urbanísticas reales o materiales, una parte de ese suelo se viese sometida, por ejemplo, a un procedimiento expropiatorio regido por el sistema de valoración que acabamos de ver y, en cambio, la otra parte (de otro propietario, vamos a suponer) pudiese ser vendida en el mercado libre con plena patrimonialización de las expectativas traídas a colación.

Se trata, si se quiere, de una hipótesis de importancia relativa en un contexto de severa crisis económica como el actual, pero que podría cobrar cierta trascendencia en el futuro.

Siendo así las cosas, resulta difícil entender que se haya mantenido el método de comparación (junto con el residual estático) en la valoración del suelo urbanizado; aunque cabe imaginar una respuesta formal basada en la dificultad (dificultad discutible) para encontrar términos de comparación idóneos, que se daría en el suelo rural y no en el urbanizado. Aunque sorprende que las cosas hayan quedado como están; sobre todo si tenemos en cuenta que otro de los factores que llevó al legislador a suprimir la aplicación del método de comparación en la valoración del suelo rural, fue el de la necesidad de eliminar los elementos especulativos en la tasación de dicho tipo de suelo. (Será que esos elementos especulativos no se hallaban presentes en la valoración del suelo urbano o urbanizado).

En cualquier caso, ninguna duda nos cabe de que los autores intelectuales de la LS justificarían la conservación del método de comparación en la valoración del suelo urbanizado, precisamente en la facilidad de encontrar términos de comparación idóneos en esa clase de suelo. Lo que no deja de ser cierto.

Método de comparación que, ello no obstante, en el suelo urbanizado compartiría su protagonismo con el método residual estático; susceptible, este último de unas valoraciones más congruentes con la filosofía de la LS y del TRLS y, asimismo, intuimos que más elevadas que las que probablemente arrojaría el método residual dinámico, al no tomar en consideración el calendario previsto de ingresos y gastos. Amén de obedecer a unas reglas objetivas más simples o más sencillas, sin tanto margen para la ponderación de hipótesis de futuro difícilmente verificables y, por ello mismo, susceptibles de una cierta manipulación.

Efectivamente, el apartado 2 de la disposición transitoria tercera del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS) disponía un plazo transitorio de 5 años desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, del Suelo, para la aplicación de las normas de valoración de la Ley 6/98 (redacción Ley 10/2003).

Este plazo transitorio vencía el 31 de diciembre de 2011. Ahora el RDL 20/2011 ha ampliado el plazo transitorio hasta el 1 de julio de 2011. En estas circunstancias entiendo que hasta esta última fecha será aplicable el régimen transitorio y el TRLS y el Reglamento tendrán que esperar hasta entonces para comenzar aplicarse en relación con el suelo urbanizable que reúna las condiciones establecidas en el planeamiento para su desarrollo.

Por lo que se refiere al artículo 2 del Reglamento, incorpora el suelo que esté incluido en un ámbito para el que el instrumento de ordenación prevea una actuación de reforma interior o de renovación urbana. En el contraste con el contenido del TRLS, y la definición que da del suelo urbanizado, se comprueba que este supuesto no se incluye en el TRLS pues, de acuerdo con el artículo 12.3 del TR, se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Y aclara que se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. Este supuesto se incluye en el reglamento en el artículo 2.1.a), que además añade una frase (en ningún caso podrán considerarse a estos efectos, las carreteras de circunvalación, ni las vías de comunicación interurbana que no tengan, de acuerdo con el instrumento de ordenación correspondiente, la consideración de viales urbanos) respecto de la que se suscitan las mismas dudas que las planteadas por el coordinador en cuanto a la acomodación del reglamento al texto legal.

En fin, termina el artículo 12.3 TR señalando que al establecer las dotaciones y los servicios a que se refiere el párrafo anterior, la legislación urbanística podrá considerar las peculiaridades de los núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural. El Reglamento reproduce esto al pie de la letra, por lo que no plantea problemas.

La duda que se plantea es la relativa a si el Reglamento se atiene a los límites del estricto desarrollo reglamentario o está innovando y añadiendo contenidos que propiamente corresponderían a la Ley. En lo que se refiere a los poderes del Gobierno, el TRLS usa dos técnicas de habilitación normativa, por una parte, en la Disposición final segunda, inserta una clausula general de apoderamiento al Gobierno para proceder a su desarrollo reglamentario dentro del marco de sus atribuciones, por otra, en artículos concretos remite al desarrollo reglamentario.

Desde el punto de vista sustantivo da la impresión de que los supuestos enunciados podrían estar invadiendo campos reservados a la regulación legal.

El propio preámbulo del Reglamento, aunque lacónicamente, deja entrever que está intentando introducir nuevos criterios. Por un lado, se declara que el objeto del Reglamento es el desarrollo de las valoraciones del TRLS en lo relativo a la valoración inmobiliaria, pero por otro, cuando justifica el contenido de las Disposiciones Generales del Reglamento (Capítulo I), se adentra en otro campo y dice que contiene el necesario complemento de dos aspectos regulados en el TRLS, cuya novedad está produciendo en la práctica problemas de interpretación y aplicación. Uno de ellos es el suelo en situación de urbanizado, cuyo acotamiento con determinados elementos se entiende necesario. Entiendo que hay un claro reconocimiento de que se están ampliando supuestos no contemplados en la Ley, que ese acotamiento está innovando el contenido de la Ley y que para innovar de esa manera el Gobierno, sin una habilitación legal expresa y específica, carecía de competencia y que tenía que haber sido el legislador quien procediera a hacer ese acotamiento debiendo haberse limitado el Gobierno a tomar la iniciativa legislativa.

En relación con la desaparición del método comparativo para la valoración del suelo rústico, se trata de una cuestión que ya tratamos en alguna ocasión, y que no fue apreciada favorablemente, al hilo de la posibilidad de inclusión de expectativas urbanísticas en la nueva Ley del Suelo. La Exposición de Motivos del TRLS dice que se abandona el método de comparación porque muy pocas veces concurren los requisitos necesarios para asegurar su objetividad y la eliminación de elementos especulativos, para lo que se adopta el método asimismo habitual de la capitalización de rentas.

El problema que plantea el método de comparación es que resulta difícil encontrar dos fincas que sean realmente comparables, pero si esa circunstancia se da simplifica muchísimo las cosas. El sistema de la Ley del Suelo de 1998 era razonable al dejar el sistema de capitalización de rentas como subsidiario del comparativo puesto que la posibilidad de aplicación de este último sistema dejaba fuera de la discusión la procedencia de tomar en consideración factores no rurales porque la propia comparación los llevaba implícitos.

No resulta, además, fácil de entender por qué el legislador está en contra del método comparativo porque no asegura la objetividad e introduce elementos especulativos, cuando si lo que se persigue es "determinar el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en la misma situación", precisamente lo pagado por inmuebles de las mismas características es el elemento más expresivo y sencillo del valor de sustitución. Como dije en su momento, ¿qué mejor que el valor comprobado de los inmuebles de las características del expropiado?: si se paga tanto es porque vale tanto y no hay que darle más vueltas. Más objetivo y menos especulativo, imposible. La realidad del mercado pura y lisa.

Pero menos se entiende aún cuando se comprueba que lo que rechaza en la valoración del suelo rural luego lo admite en el artículo 23.2.a) al tratar de la valoración del suelo urbanizado. Si el método de comparación, según el pensamiento del legislador, permite introducir factores especulativos, no se comprende por qué en relación con el suelo urbanizado se admite este método por el que, según el razonamiento del legislador, se podrían colar expectativas de plusvalías futuras.

En cualquier caso, lo que no parece justo es que si mi vecino y yo tenemos fincas idénticas y él vende a un particular que tiene en cuenta esas expectativas, obtiene un precio, y a mí, porque va a pasar una carretera, me expropian y recibo un precio menor. ¿Dónde está el valor de sustitución al que la Exposición de Motivos se refiere?

Otra cuestión interesante es la de que, siendo patente que el método de comparación está excluido para el suelo rural y que hay que acudir al de capitalización de rentas, sin tener en cuenta las expectativas urbanísticas, se admita la renta de posición como un factor relevante en la formación tradicional del precio de la tierra (exposición de motivos).

El artículo 21.a), párrafo tercero dice en qué consiste la "renta de posición": El valor del suelo rural así obtenido –por el método de capitalización- podrá ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan.

Los factores objetivos pueden ser de todo tipo y son los que servían para justificar el aumento del justiprecio por la concurrencia de expectativas urbanísticas, de manera que la corrección de las valoraciones sigue estando tan presente como antes, reduciéndose la cuestión a un problema puramente terminológico, salvo en cuanto al límite que se fija en el doble. Ahora bien, ¿por qué sólo el doble? Es arbitrario. Si se prueba acabada y cumplidamente que las fincas del entorno se están pagando mucho más caras precisamente por su situación, ¿dónde está la justicia y la obtención del objetivo de proporcionar al afectado el valor de sustitución? Nuevamente juega la suerte (mala), al que le expropian "le ha tocado la china" y el vecino aliviado y contento, ¡por los pelos!

Con la deficiente técnica legislativa a la que los juristas ya estamos acostumbrados (reformas masivas por Decretos-leyes, leyes sostenibles y leyes omnibus), y agotando in extemis un plazo ya parcheado, se ha prorrogado hasta el 1 de julio de 2012 la suspensión de la vigencia de los criterios de valoración introducidos por la Ley del Suelo de 2007, hoy TRLS de 2008, desarrollados mediante RD. 1492/2011, de 24 de octubre, que aprueba el reglamento de valoraciones (RV). Con esta nueva prórroga se alarga todavía más la "suave transición a la aplicación de las nuevas reglas de valoración previstas" que parecía justificar la reforma operada por R.Decreto-Ley 6/2010.

Sin embargo, dudo mucho que los nuevos criterios de valoración, que tan revolucionarios parecían, vayan a entrar algún día en vigor, porque ni siquiera el anterior Gobierno que los promovió parecía tomárselos en serio, y desde luego, porque es bastante probable que el nuevo Gobierno reforme la Ley de Suelo, o bien elabore un nuevo texto legal que alterará dichas reglas, con el objetivo de sanear el valor de los terrenos que las empresas promotoras y, sobre todo, las entidades financieras españolas se han tenido que adjudicar en momentos de crisis y que desestabilizan sus balances contables.

Lo primero que se advierte al analizar estas reformas y contrarreformas, plazos transitorios y prórrogas, es la situación de inseguridad jurídica que generan. Lo segundo, el empeño de nuestros gobernantes en sustentar nuestro crecimiento económico en el sector del ladrillo, a pesar del cruel estallido de la burbuja inmobiliaria, recuperando medidas controvertidas como la deducción por adquisición de vivienda habitual o el IVA reducido. Y, por supuesto, estas reformas descubren el fuerte peso que tiene el lobby financiero y bancario, cuyos desmanes pagamos los ciudadanos con medidas de austeridad, recorte y flexibilidad, y que es capaz de conseguir que los Gobiernos planeen reformas personalizadas para aliviar sus agujereadas arcas y evitarles pérdidas millonarias. Los medios de comunicación califican de "alivio" o "balón de oxígeno" esta nueva prórroga, aunque el sector inmobiliario y bancario sigue alertando de un eventual "suicidio colectivo" si finalmente entran en vigor los nuevos criterios de valoración, porque se calcula que provocarán una depreciación de muchos suelos de hasta un 90%.

Centrándonos en la primera de las preguntas formuladas, la compleja pirueta de la disposición transitoria tercera del TRLS'08 obliga a precisar cuál es la normativa vigente en materia de valoraciones, lo cual no resulta fácil, porque depende de la clasificación del suelo, del detalle del planeamiento urbanístico, del sistema de actuación urbanística elegido y del cumplimiento de los plazos transitorios

-Así, para el suelo rural y el suelo urbanizado no cabe duda de que rigen las nuevas reglas de valoración (arts. 23 y 24 TRLS'08 y concordantes del RV), si bien temo que el nuevo Gobierno no tenga intención de aplicarlas. Además, como desde el 10 de noviembre de 2011 está en vigor el nuevo RV, deja de tener sentido el apartado 3º de esta disposición transitoria tercera, que mantenía la aplicación de la Orden Eco/805/2003.

-No se ha previsto ninguna regla transitoria especial para el suelo urbano no consolidado, así que parece que se valorará conforme al método residual estático o de comparación previsto en el art. 24.3 del TRLS'08, no siendo, en mi opinión, aplicable por analogía la disposición transitoria tercera.

-Tampoco plantea problemas de transitoriedad el suelo urbanizable no delimitado, porque ya en la LRSV de 1998 (art. 27.2) se tasaba como suelo no urbanizable.

-En cambio, el suelo urbanizable delimitado (léase: sectorizado, programado, apto para urbanizar...) es el más afectado por el cambio del sistema de valoraciones, y de ahí ese "aterrizaje blando" que asegura la disposición transitoria que nos ocupa. Hasta el 1 de julio de 2012, la valoración de esta clase de suelo deberá hacerse conforme a los criterios de la LRSV de 1998, esto es, según el valor básico de repercusión en polígono aplicado al aprovechamiento urbanístico y, subsidiariamente, conforme al método residual dinámico (art. 27.1 LRSV'98). Desde la perspectiva de la eficacia, hay que reconocer que el método residual dinámico ofrece una valoración más fiable y sostenible al apartarse de los criterios de mercado, volubles y menos fiables, debilidad que también resulta achacable al método de comparación. A partir del 1 de julio de 2012, el suelo urbanizable delimitado pasará a valorarse conforme a las reglas del suelo rural, mediante la capitalización de la renta anual o potencial de la explotación (art. 23 TRLS'08), si bien con la importante precisión del artículo 26 del TRLS'08 que contrarresta una abusiva generalización de los valores rurales al suelo urbanizable. La prórroga transitoria se traduce en la aplicación al suelo urbanizable delimitado del artículo 25.2 de la LRSV'98, en su redacción dada por Ley 53/2002, para los suelos destinados a sistemas generales, así como en el mantenimiento de la tasación separada del suelo y la edificación frente al nuevo sistema de tasación conjunta.

Dicho régimen transitorio se aplicará exclusivamente cuando concurra alguna de las tres condiciones que marca la disposición transitoria tercera del TRLS'08, a saber: (1) que todavía "no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento" por respetar el programa establecido en el planeamiento, (2) que, aunque hayan vencido dichos plazos, haya sido "por causa imputable a la Administración o a terceros" o, lo que es lo mismo, por causa no imputable al promotor, y, por último (3), que "no exista previsión expresa sobre los plazos de ejecución en el planeamiento ni en la legislación de ordenación territorial y urbanística".

En caso contrario, se adaptarán al suelo urbanizable delimitado las nuevas reglas de valoración previstas para el suelo rural (art. 23 TRLS'08), pues resultan de aplicación inmediata para todos los expedientes iniciados después del 1 de julio de 2007 (apartado 1º de la disposición transitoria tercera). Es cierto, como alerta el sector inmobiliario y financiero, que las sociedades que no hayan finalizado completamente sus obras de urbanización en suelo adquirido con valor de urbanizable, aunque la urbanización esté próxima, se verán afectadas por cierta depreciación de su valor. Es probable que no se calculara el alcance del nuevo modelo de valoración, y que esta situación afecte a muchos titulares de suelo urbanizable con planes parciales aprobados poco antes de la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007. Pero no hay que perder de vista, en primer lugar, que ya han disfrutado de cinco años de moratoria y aplicación transitoria del criterio de valoración del art. 27.1 de la LRSV de 1998. Y, sobre todo, que son, precisamente, estas promotoras y entidades bancarias quienes durante años se han beneficiado de una valoración del suelo rústico que incorporaba expectativas de generación de plusvalías, alimentando fenómenos especulativos, engordando artificialmente sus balances bancarios y obligando a las Administraciones públicas a pagar cifras millonarias en los procesos de expropiación forzosa. Perpetuar esta situación sólo sirve a los intereses del sector bancario (e inmobiliario), y alguna vez habrá que poner un punto y final.

La segunda pregunta versa sobre el sistema de fuentes, en concreto, sobre la relación entre la Ley del Suelo y el RV recientemente aprobado. Al parecer, se aprecian eventuales excesos en esta norma reglamentaria, en concreto, en la forma en que ha desarrollado el art. 12.3 del TRLS'08, ya que se ha añadido un nuevo supuesto de situación de suelo urbanizado cuando "esté incluido en un ámbito para el que el instrumento de ordenación prevea una actuación de reforma interior o de renovación urbana" (art. 2.1 b) del RV). Esta previsión reglamentaria supone que cualquier suelo sometido a actuaciones de reforma o renovación se considere en situación básica de suelo urbanizado, lo cual resulta coherente tanto con los arts. 14, apdos. 1.a).2) y 1.b) y 24.3 del TRLS'08, como con el principio general de no consolidar expectativas no patrimonializadas por el propietario. No creo, en cualquier caso, que suponga una extralimitación del RV.

La tercera pregunta se refiere a la desaparición del método de comparación en suelo rural que introdujo la Ley del Suelo de 2007 (hoy art. 23 TRLS'08), como principal novedad frente al régimen de la LRSV'98, con el objetivo de "asegurar la objetividad y de eliminación de elementos especulativos". Sin embargo, lo cierto es que la Ley mantiene la posibilidad de corregir al alza las valoraciones que resultan del método de capitalización de rentas, hasta un máximo del doble del valor obtenido, que resulta incongruente y hasta contradictorio con sus objetivos, ya que supone tomar en consideración elementos y factores extraños al suelo rural (como la accesibilidad a núcleos de población o similares). Por otro lado, la remisión en blanco a una norma reglamentaria que contiene el art. 23.1.a) párrafo 3º in fine del TRLS'08 vulnera, a juicio de un sector doctrinal, el principio constitucional de reserva de ley para la determinación del contenido del derecho de propiedad. Ahora, el artículo 17 del RV de 2011 desarrolla dicho "factor de corrección por localización", si bien está por ver que no desemboque en una incorporación irregular de expectativas urbanísticas, siendo una incógnita su eficacia para asegurar una valoración adecuada del suelo rural.

Efectivamente, y como apunta esta tercera pregunta, es chocante que la ley haya introducido el método de comparación para calcular el valor del suelo urbanizado edificado, aunque sea como alternativa (art. 24. 2 a) TRLS'08), mientras lo ha rechazado para el suelo rural, pensando inocentemente que en suelo urbanizado sí existe un nivel representativo de inmuebles comparables que refleja la situación actual del mercado, algo que, en cambio, desvirtúa la presente realidad de un mercado de viviendas con precios fluctuantes y a la baja (nótense las dificultades para la selección de comparables que se intuyen en el art. 24 del RV).

La Ley de suelo de 2007 se decantó por un prudente régimen transitorio en la aplicación del nuevo régimen de valoraciones. Esa prudencia se tradujo en el mantenimiento de los criterios de la ley del suelo de 1998 para los suelos urbanizables incluidos en ámbitos delimitados, en todo caso hasta el 1 de julio de 2010. Antes de que transcurriera el plazo, el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, lo amplió hasta el 31 de diciembre de 2011. La prudencia, en esta ocasión, fue el tributo que hubo de pagar el autor de la norma al tomar conciencia de las dimensiones reales de una crisis económica que había paralizado casi por completo al sector urbanístico. El reciente Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, sigue esa misma senda y prorroga apenas unos meses, hasta el 1 de julio de 2012, ese régimen transitorio de valoración de suelos urbanizables incluidos en ámbitos delimitados. El diagnóstico de la situación económica parece haber aconsejado nuevamente la cautela a fin de no asestar un golpe fatal a las escasas empresas de promoción inmobiliaria que hayan logrado sobrevivir.

Próxima a expirar la primera de las prórrogas se aprobó el reglamento de valoraciones de la ley de suelo por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. De este modo, el ordenamiento urbanístico general del Estado se dotaba del necesario complemento técnico de las previsiones que sobre valoraciones se habían incorporado a la ley del suelo, ahora texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Debe advertirse, no obstante, que la coincidencia —en rigor, tan solo proximidad— temporal entre la aprobación del reglamento de valoraciones y la expiración de la prórroga es únicamente eso: una coincidencia, pues la ultraactividad de las normas de valoración de 1998 no está subordinada en la ley de suelo a la vigencia de unos preceptos de rango reglamentario, en este caso del reglamento de gestión urbanística, que en todo caso complementan las disposiciones legales.

Obviamente, la prórroga del plazo establecido en la disposición transitoria tercera de la ley de suelo conlleva, para los suelos en ella comprendidos, la no aplicabilidad de las disposiciones de la propia Ley de suelo de 2007, ahora del texto refundido de 2008. En la medida en que esas disposiciones puedan precisar del complemento técnico del reglamento de valoraciones, es indudable que no cabrá acudir a éste no tanto porque el Decreto-ley 20/2011 le afecte al propio reglamento cuanto porque afecta a la norma legal a la que complementa.

De modo que, al menos hasta el 1 de julio de 2012 (pues no cabe descartar que sobrevenga una nueva prórroga), los suelos a los que se refiere esa disposición transitoria se valoraran conforme a la normativa que ella misma menciona, la ley del suelo de 1998. Ahora bien, se da la circunstancia de que en el plazo que media entre la entrada en vigor del reglamento de valoraciones y el 1 de julio de 2012, las disposiciones legales aplicables a esos suelos no hallarán complemento técnico reglamentario, toda vez que el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, de aprobación del reglamento de valoraciones, derogó "en particular", las disposiciones sobre valoraciones contenidas en el reglamento de gestión urbanística, que eran las que, hasta ese momento, complementaban el régimen de valoraciones de la ley del suelo de 1998. La prórroga del régimen transitorio de la ley de suelo no lleva consigo la suspensión de la vigencia de una norma reglamentaria ni, mucho menos, la reviviscencia o ultraactividad de una norma reglamentaria ya derogada "en particular". Otra cosa es que el aplicador del régimen pueda utilizar los mismos criterios que incorporaba el reglamento de gestión urbanística pero no por el valor normativo que a los mismos diera este reglamento sino porque formaran parte de un determinado saber técnico o fueran cristalización de los métodos de valoración recogidos en la ley del suelo de 1998.

Respondiendo a la segunda pregunta, no creo que lo previsto en el art. 2.1 b) del reglamento de valoraciones entre en contradicción con la definición que del suelo en situación de urbanizado se da en la ley de suelo. El elemento central de la noción es que el suelo esté "integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población" y parece lógico concluir que esa integración existe respecto de los suelos sobre los que esté prevista una actuación de reforma interior o renovación urbana. No veo, por ello, contradicción insalvable alguna entre ambas previsiones normativas, sin perjuicio, claro es, de que pueda haber un uso torticero y no acomodado a su recto sentido, de expresiones tales como "actuación de reforma interior" o "renovación urbana", hipótesis que deberá hallar adecuada respuesta al controlar la aplicación del Derecho urbanístico y no en el momento de su creación.

Dada la extensión de esta colaboración me limitaré a dar una respuesta telegráfica y común al resto de preguntas. Las soluciones adoptadas por el legislador estatal en materia de valoración tratan de manera diferente supuestos que son distintos, identificando como un factor de elevada perturbación del sistema urbanístico español la atribución de un valor económico a las simples expectativas urbanísticas en los suelos que todavía no han sido objeto de efectiva transformación. Cuando se ha producido la transformación no cabe hablar ya de expectativa sino de un valor incorporado al bien. No se olvide, por otro lado, que la ley de suelo no hace frente a un urbanismo de reforma interior sino "de ensanche" desvinculado, en no pocos casos, de las infraestructuras precisas para hacer ciudad. Es cierto, con todo, que la eliminación del método residual dinámico en el suelo urbano parece perseguir el abaratamiento de éste, pues siempre ha sido considerado un mecanismo idóneo para la valoración de expectativas.

Las dos últimas normas en materia de valoraciones que nos ha ofrecido el final del año 2011 a las que deben hacer referencia las presentes notas son dignas de mención y atenta lectura, a no dudarlo, no exentas de crítica: El Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo –que entra en vigor el 10 de noviembre de 2011, al siguiente día de su publicación- y el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, que entra en vigor el 1 de enero de 2012 y cierra una situación de adorno legislativo de 20 Reales Decretos Leyes en 2011 de la trascendencia y relevancia que son de ver en los mismos.

La primera norma reglamentaria se autocalifica y se presenta en su Preámbulo como desarrolladora (sic) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

La segunda norma de rango legal, por la vía de la naturaleza de los Reales Decretos Leyes, apelando a la extraordinaria y urgente necesidad, en su Preámbulo señala lo siguiente:

"Se modifica el apartado 2 de la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, con la finalidad de ampliar hasta cinco años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, el plazo transitorio para que las valoraciones de los terrenos que formen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, se efectúen conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo. El plazo transitorio inicial fue ampliado hasta el 31 de diciembre de 2011 por el Real Decreto Ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, por lo que está cerca de extinguirse".

Para esa segunda norma deberá añadirse que el régimen transitorio en la redacción de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y en la redacción originaria del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, se fijó en tres años contados desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, es decir hasta el 1 de julio 2010; por el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2011; y por el vigésimo Real Decreto Ley de 2011 la prórroga sólo alcanzará a 1 de julio de 2012 desvaneciéndose cualquier veleidad de mayor alcance temporal.

Desde esa tesitura tanto afectante, de un lado, al íntegro y total contenido de valoraciones inmobiliarias como, de otro lado, a los supuestos de Suelo Urbanizable Delimitado y que seguramente con mayor razón alcanza a los Suelos Urbanos No Consolidados que mantiene un régimen transitorio fuera de la ordenación de valoraciones de la Ley 8/2007 y el del Real Decreto Legislativo 2/2008 para hacer remisión al régimen de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, lo curioso a observar son los saltos cuantitativos y cualitativos en sede de valoración que se van a dar antes y partir del 10 de noviembre de 2011 y antes y partir del 1 de julio de 2012.

Pues bien, desde esa tesitura y tan reducido ámbito temporal en liza al que suscribe estas líneas le es simple y sencillamente imposible hallar una explicación plausible que pudiera ser atendible o entendible a los operadores jurídicos y sobre todo a los sujetos afectados por las correspondientes valoraciones.

Simple y sencillamente se está en un estado que el mero albur y mera conveniencia de la entrada en vigor y del ámbito de aplicación es la que es y ahora con dos normativas que se ha estimado de interés que vean la luz y en la forma en que lo han sido.

Y si el día anterior respecto al día posterior correspondiente la valoración es sustancialmente discrepante, en lo cuantitativo y en lo cualitativo, la explicación a dar se intuye que deberá estar necesitada de la más sagaz, sutil y genial imaginación.

Lo cierto es que la aplicación de la normativa ofrecida es singularmente dificultosa ya que en defecto de una disposición transitoria clara y dirigida al mantenimiento del principio de seguridad jurídica quizá interesa no perder de vista a partir de su entrada en vigor a qué expedientes deberá aplicarse tanto las reglas de valoración expuestas, de un parte, bien en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, o Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, o, de otra parte, las establecidas en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo.

Y es que esa materia no resulta pacífica en modo alguno y se siguen criterios discrepantes bien en razón a entender que la correspondiente normativa deberá ser aplicable a los expedientes expropiatorios (sic) iniciados a partir de su entrada en vigor o bien a los expedientes de justiprecio (sic) iniciados a partir de su entrada en vigor.

Desde luego a poco que se detenga la atención la tan acentuada distancia temporal entre el inicio del expediente expropiatorio y el inicio del expediente de justiprecio, según los casos, no permite banalizar el análisis cuando se hallan en liza criterios de valoración sobradamente alejados entre sí tanto los anteriores como los posteriores a la normativa que se contemple.

No obstante dirigiendo la atención a lo normado a nivel legal por el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, en relación a sus efectos hasta ya partir del 1 de julio de 2012 quizá interesa apuntar algún añadido.

Quizá conviene ir recordando que en la doctrina del Tribunal del Supremo con ocasión de las situaciones de derecho intertemporal a resultas de lo establecido en la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, o en la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, parece ser criterio rector -que podría resultar aplicable a los nuevos regímenes que se han planteado en el presente caso- el que distingue la fecha del inicio del expediente expropiatorio que es la que determina la normativa aplicable a la expropiación y el sistema de valoración y la fecha de inicio del expediente de justiprecio que es la que determina el momento al que referir la valoración de los bienes –por todas, baste la cita de las Sentencias del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 6ª de 22 de marzo de 2006, 27 de junio de 2006, de 14 de diciembre de 2006 y de 13 de octubre de 2009-.

Si ello favorece o no a alguien la veleidad de la regulación posterior respecto a la anterior es lo que hay.

Y, finalmente, dirigiendo la atención a lo reglamentado en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, pocos esfuerzos deben efectuarse para mostrar que el desarrollo efectuado es de tal envergadura que cualquier esfuerzo para aplicarlo a expedientes en tramitación, en su caso "descolocando", si se permite la expresión, la formulación de las correspondientes hojas de aprecio y valoraciones que se hayan enfrentado de todas las partes es de tal intensidad que todo conduce a pensar que sólo podrá ser aplicable en sus criterios y fórmulas –anteriormente inexistentes y con remisión a meros criterios técnicos de otra naturaleza- a los expedientes iniciados a partir de su entrada vigor. En este caso seguramente en aplicación analógica de la Disposición Transitoria 3ª.1 de la Ley 8/2007 o del Real Decreto Legislativo 2/2008.

Si ello favorece o no a alguien la veleidad de la regulación posterior respecto a la anterior es lo que quizá puede ocurrir.

Como bien se puede ver la rapidez tan reiterativa y la ligereza en que se incurre en materia de valoraciones con las dos normativas que se han indicado es de tal nudo gordiano que tratar de explicar el triunfo de un método respecto a otro quizá debe esperar una cierta estabilidad uniforme de aplicación de una legislación o un régimen reglamentario para los correspondientes casos y no ir "saltando" de una a otra legislación o reglamentación según cuál sea el factor temporal en concurrencia.



La delimitación de la normativa aplicable en materia de valoraciones se acomete desde la óptica de criterios diversos, derivados de la misma dinámica (prudente) generada por el retraso en la entrada en vigor de la Ley del Suelo, aduciéndose como elementos a considerar, el inicio del expediente, la clasificación del suelo, el detalle del planeamiento urbanístico, el sistema de actuación urbanística elegido o, en fin, el cumplimiento de los plazos transitorios, sin faltar quienes enfatizan la extraordinaria diferencia cualitativa y cuantitativa que, a los efectos de valoración, pueden experimentar los mismos terrenos en el corto período de tiempo que va desde noviembre de 2011 a julio de 2012.

Por otra parte, la mayoría salva las diferencias entre el artículo 2 del Reglamento de valoraciones y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de acuerdo a criterios de interpretación integradores, no apreciando una extralimitación jurídica, pese a la impresión de algunos de que, desde el punto de vista sustantivo, se podría estar invadiendo campos reservados a la regulación legal.

Finalmente, más atomizada se torna la justificación de las razones por las cuales el Reglamento ha suprimido el método de comparación en la valoración del suelo rural pese a su mantenimiento con relación al suelo urbanizado, difícil de entender a juicio de la mayoría, aunque -según algún experto- resida en la dificultad de encontrar términos de comparación idóneos en el ámbito rural, sin perjuicio de que -en otras respuestas- se relativice esa diferencia sobre la base de que la Ley permite todavía corregir al alza las valoraciones que resultan del método de capitalización de rentas, admitiendo así, la toma en consideración de elementos y factores extraños al suelo rural.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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