El nuevo Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo

Con la deficiente técnica legislativa a la que los juristas ya estam...

Con la deficiente técnica legislativa a la que los juristas ya estamos acostumbrados (reformas masivas por Decretos-leyes, leyes sostenibles y leyes omnibus), y agotando in extemis un plazo ya parcheado, se ha prorrogado hasta el 1 de julio de 2012 la suspensión de la vigencia de los criterios de valoración introducidos por la Ley del Suelo de 2007, hoy TRLS de 2008, desarrollados mediante RD. 1492/2011, de 24 de octubre, que aprueba el reglamento de valoraciones (RV). Con esta nueva prórroga se alarga todavía más la u0022suave transición a la aplicación de las nuevas reglas de valoración previstasu0022 que parecía justificar la reforma operada por R.Decreto-Ley 6/2010.

Sin embargo, dudo mucho que los nuevos criterios de valoración, que tan revolucionarios parecían, vayan a entrar algún día en vigor, porque ni siquiera el anterior Gobierno que los promovió parecía tomárselos en serio, y desde luego, porque es bastante probable que el nuevo Gobierno reforme la Ley de Suelo, o bien elabore un nuevo texto legal que alterará dichas reglas, con el objetivo de sanear el valor de los terrenos que las empresas promotoras y, sobre todo, las entidades financieras españolas se han tenido que adjudicar en momentos de crisis y que desestabilizan sus balances contables.

Lo primero que se advierte al analizar estas reformas y contrarreformas, plazos transitorios y prórrogas, es la situación de inseguridad jurídica que generan. Lo segundo, el empeño de nuestros gobernantes en sustentar nuestro crecimiento económico en el sector del ladrillo, a pesar del cruel estallido de la burbuja inmobiliaria, recuperando medidas controvertidas como la deducción por adquisición de vivienda habitual o el IVA reducido. Y, por supuesto, estas reformas descubren el fuerte peso que tiene el lobby financiero y bancario, cuyos desmanes pagamos los ciudadanos con medidas de austeridad, recorte y flexibilidad, y que es capaz de conseguir que los Gobiernos planeen reformas personalizadas para aliviar sus agujereadas arcas y evitarles pérdidas millonarias. Los medios de comunicación califican de u0022aliviou0022 o u0022balón de oxígenou0022 esta nueva prórroga, aunque el sector inmobiliario y bancario sigue alertando de un eventual u0022suicidio colectivou0022 si finalmente entran en vigor los nuevos criterios de valoración, porque se calcula que provocarán una depreciación de muchos suelos de hasta un 90%.

Centrándonos en la primera de las preguntas formuladas, la compleja pirueta de la disposición transitoria tercera del TRLS-08 obliga a precisar cuál es la normativa vigente en materia de valoraciones, lo cual no resulta fácil, porque depende de la clasificación del suelo, del detalle del planeamiento urbanístico, del sistema de actuación urbanística elegido y del cumplimiento de los plazos transitorios

-Así, para el suelo rural y el suelo urbanizado no cabe duda de que rigen las nuevas reglas de valoración (arts. 23 y 24 TRLS-08 y concordantes del RV), si bien temo que el nuevo Gobierno no tenga intención de aplicarlas. Además, como desde el 10 de noviembre de 2011 está en vigor el nuevo RV, deja de tener sentido el apartado 3º de esta disposición transitoria tercera, que mantenía la aplicación de la Orden Eco/805/2003.

-No se ha previsto ninguna regla transitoria especial para el suelo urbano no consolidado, así que parece que se valorará conforme al método residual estático o de comparación previsto en el art. 24.3 del TRLS-08, no siendo, en mi opinión, aplicable por analogía la disposición transitoria tercera.

-Tampoco plantea problemas de transitoriedad el suelo urbanizable no delimitado, porque ya en la LRSV de 1998 (art. 27.2) se tasaba como suelo no urbanizable.

-En cambio, el suelo urbanizable delimitado (léase: sectorizado, programado, apto para urbanizar...) es el más afectado por el cambio del sistema de valoraciones, y de ahí ese u0022aterrizaje blandou0022 que asegura la disposición transitoria que nos ocupa. Hasta el 1 de julio de 2012, la valoración de esta clase de suelo deberá hacerse conforme a los criterios de la LRSV de 1998, esto es, según el valor básico de repercusión en polígono aplicado al aprovechamiento urbanístico y, subsidiariamente, conforme al método residual dinámico (art. 27.1 LRSV-98). Desde la perspectiva de la eficacia, hay que reconocer que el método residual dinámico ofrece una valoración más fiable y sostenible al apartarse de los criterios de mercado, volubles y menos fiables, debilidad que también resulta achacable al método de comparación. A partir del 1 de julio de 2012, el suelo urbanizable delimitado pasará a valorarse conforme a las reglas del suelo rural, mediante la capitalización de la renta anual o potencial de la explotación (art. 23 TRLS-08), si bien con la importante precisión del artículo 26 del TRLS-08 que contrarresta una abusiva generalización de los valores rurales al suelo urbanizable. La prórroga transitoria se traduce en la aplicación al suelo urbanizable delimitado del artículo 25.2 de la LRSV-98, en su redacción dada por Ley 53/2002, para los suelos destinados a sistemas generales, así como en el mantenimiento de la tasación separada del suelo y la edificación frente al nuevo sistema de tasación conjunta.

Dicho régimen transitorio se aplicará exclusivamente cuando concurra alguna de las tres condiciones que marca la disposición transitoria tercera del TRLS-08, a saber: (1) que todavía u0022no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamientou0022 por respetar el programa establecido en el planeamiento, (2) que, aunque hayan vencido dichos plazos, haya sido u0022por causa imputable a la Administración o a tercerosu0022 o, lo que es lo mismo, por causa no imputable al promotor, y, por último (3), que u0022no exista previsión expresa sobre los plazos de ejecución en el planeamiento ni en la legislación de ordenación territorial y urbanísticau0022.

En caso contrario, se adaptarán al suelo urbanizable delimitado las nuevas reglas de valoración previstas para el suelo rural (art. 23 TRLS-08), pues resultan de aplicación inmediata para todos los expedientes iniciados después del 1 de julio de 2007 (apartado 1º de la disposición transitoria tercera). Es cierto, como alerta el sector inmobiliario y financiero, que las sociedades que no hayan finalizado completamente sus obras de urbanización en suelo adquirido con valor de urbanizable, aunque la urbanización esté próxima, se verán afectadas por cierta depreciación de su valor. Es probable que no se calculara el alcance del nuevo modelo de valoración, y que esta situación afecte a muchos titulares de suelo urbanizable con planes parciales aprobados poco antes de la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007. Pero no hay que perder de vista, en primer lugar, que ya han disfrutado de cinco años de moratoria y aplicación transitoria del criterio de valoración del art. 27.1 de la LRSV de 1998. Y, sobre todo, que son, precisamente, estas promotoras y entidades bancarias quienes durante años se han beneficiado de una valoración del suelo rústico que incorporaba expectativas de generación de plusvalías, alimentando fenómenos especulativos, engordando artificialmente sus balances bancarios y obligando a las Administraciones públicas a pagar cifras millonarias en los procesos de expropiación forzosa. Perpetuar esta situación sólo sirve a los intereses del sector bancario (e inmobiliario), y alguna vez habrá que poner un punto y final.

La segunda pregunta versa sobre el sistema de fuentes, en concreto, sobre la relación entre la Ley del Suelo y el RV recientemente aprobado. Al parecer, se aprecian eventuales excesos en esta norma reglamentaria, en concreto, en la forma en que ha desarrollado el art. 12.3 del TRLS-08, ya que se ha añadido un nuevo supuesto de situación de suelo urbanizado cuando u0022esté incluido en un ámbito para el que el instrumento de ordenación prevea una actuación de reforma interior o de renovación urbanau0022 (art. 2.1 b) del RV). Esta previsión reglamentaria supone que cualquier suelo sometido a actuaciones de reforma o renovación se considere en situación básica de suelo urbanizado, lo cual resulta coherente tanto con los arts. 14, apdos. 1.a).2) y 1.b) y 24.3 del TRLS-08, como con el principio general de no consolidar expectativas no patrimonializadas por el propietario. No creo, en cualquier caso, que suponga una extralimitación del RV.

La tercera pregunta se refiere a la desaparición del método de comparación en suelo rural que introdujo la Ley del Suelo de 2007 (hoy art. 23 TRLS-08), como principal novedad frente al régimen de la LRSV-98, con el objetivo de u0022asegurar la objetividad y de eliminación de elementos especulativosu0022. Sin embargo, lo cierto es que la Ley mantiene la posibilidad de corregir al alza las valoraciones que resultan del método de capitalización de rentas, hasta un máximo del doble del valor obtenido, que resulta incongruente y hasta contradictorio con sus objetivos, ya que supone tomar en consideración elementos y factores extraños al suelo rural (como la accesibilidad a núcleos de población o similares). Por otro lado, la remisión en blanco a una norma reglamentaria que contiene el art. 23.1.a) párrafo 3º in fine del TRLS-08 vulnera, a juicio de un sector doctrinal, el principio constitucional de reserva de ley para la determinación del contenido del derecho de propiedad. Ahora, el artículo 17 del RV de 2011 desarrolla dicho u0022factor de corrección por localizaciónu0022, si bien está por ver que no desemboque en una incorporación irregular de expectativas urbanísticas, siendo una incógnita su eficacia para asegurar una valoración adecuada del suelo rural.

Efectivamente, y como apunta esta tercera pregunta, es chocante que la ley haya introducido el método de comparación para calcular el valor del suelo urbanizado edificado, aunque sea como alternativa (art. 24. 2 a) TRLS-08), mientras lo ha rechazado para el suelo rural, pensando inocentemente que en suelo urbanizado sí existe un nivel representativo de inmuebles comparables que refleja la situación actual del mercado, algo que, en cambio, desvirtúa la presente realidad de un mercado de viviendas con precios fluctuantes y a la baja (nótense las dificultades para la selección de comparables que se intuyen en el art. 24 del RV).

La Ley de suelo de 2007 se decantó por un prudente régimen transito...

La Ley de suelo de 2007 se decantó por un prudente régimen transitorio en la aplicación del nuevo régimen de valoraciones. Esa prudencia se tradujo en el mantenimiento de los criterios de la ley del suelo de 1998 para los suelos urbanizables incluidos en ámbitos delimitados, en todo caso hasta el 1 de julio de 2010. Antes de que transcurriera el plazo, el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, lo amplió hasta el 31 de diciembre de 2011. La prudencia, en esta ocasión, fue el tributo que hubo de pagar el autor de la norma al tomar conciencia de las dimensiones reales de una crisis económica que había paralizado casi por completo al sector urbanístico. El reciente Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, sigue esa misma senda y prorroga apenas unos meses, hasta el 1 de julio de 2012, ese régimen transitorio de valoración de suelos urbanizables incluidos en ámbitos delimitados. El diagnóstico de la situación económica parece haber aconsejado nuevamente la cautela a fin de no asestar un golpe fatal a las escasas empresas de promoción inmobiliaria que hayan logrado sobrevivir.

Próxima a expirar la primera de las prórrogas se aprobó el reglamento de valoraciones de la ley de suelo por el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre. De este modo, el ordenamiento urbanístico general del Estado se dotaba del necesario complemento técnico de las previsiones que sobre valoraciones se habían incorporado a la ley del suelo, ahora texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Debe advertirse, no obstante, que la coincidencia —en rigor, tan solo proximidad— temporal entre la aprobación del reglamento de valoraciones y la expiración de la prórroga es únicamente eso: una coincidencia, pues la ultraactividad de las normas de valoración de 1998 no está subordinada en la ley de suelo a la vigencia de unos preceptos de rango reglamentario, en este caso del reglamento de gestión urbanística, que en todo caso complementan las disposiciones legales.

Obviamente, la prórroga del plazo establecido en la disposición transitoria tercera de la ley de suelo conlleva, para los suelos en ella comprendidos, la no aplicabilidad de las disposiciones de la propia Ley de suelo de 2007, ahora del texto refundido de 2008. En la medida en que esas disposiciones puedan precisar del complemento técnico del reglamento de valoraciones, es indudable que no cabrá acudir a éste no tanto porque el Decreto-ley 20/2011 le afecte al propio reglamento cuanto porque afecta a la norma legal a la que complementa.

De modo que, al menos hasta el 1 de julio de 2012 (pues no cabe descartar que sobrevenga una nueva prórroga), los suelos a los que se refiere esa disposición transitoria se valoraran conforme a la normativa que ella misma menciona, la ley del suelo de 1998. Ahora bien, se da la circunstancia de que en el plazo que media entre la entrada en vigor del reglamento de valoraciones y el 1 de julio de 2012, las disposiciones legales aplicables a esos suelos no hallarán complemento técnico reglamentario, toda vez que el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, de aprobación del reglamento de valoraciones, derogó u0022en particularu0022, las disposiciones sobre valoraciones contenidas en el reglamento de gestión urbanística, que eran las que, hasta ese momento, complementaban el régimen de valoraciones de la ley del suelo de 1998. La prórroga del régimen transitorio de la ley de suelo no lleva consigo la suspensión de la vigencia de una norma reglamentaria ni, mucho menos, la reviviscencia o ultraactividad de una norma reglamentaria ya derogada u0022en particularu0022. Otra cosa es que el aplicador del régimen pueda utilizar los mismos criterios que incorporaba el reglamento de gestión urbanística pero no por el valor normativo que a los mismos diera este reglamento sino porque formaran parte de un determinado saber técnico o fueran cristalización de los métodos de valoración recogidos en la ley del suelo de 1998.

Respondiendo a la segunda pregunta, no creo que lo previsto en el art. 2.1 b) del reglamento de valoraciones entre en contradicción con la definición que del suelo en situación de urbanizado se da en la ley de suelo. El elemento central de la noción es que el suelo esté u0022integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de poblaciónu0022 y parece lógico concluir que esa integración existe respecto de los suelos sobre los que esté prevista una actuación de reforma interior o renovación urbana. No veo, por ello, contradicción insalvable alguna entre ambas previsiones normativas, sin perjuicio, claro es, de que pueda haber un uso torticero y no acomodado a su recto sentido, de expresiones tales como u0022actuación de reforma interioru0022 o u0022renovación urbanau0022, hipótesis que deberá hallar adecuada respuesta al controlar la aplicación del Derecho urbanístico y no en el momento de su creación.

Dada la extensión de esta colaboración me limitaré a dar una respuesta telegráfica y común al resto de preguntas. Las soluciones adoptadas por el legislador estatal en materia de valoración tratan de manera diferente supuestos que son distintos, identificando como un factor de elevada perturbación del sistema urbanístico español la atribución de un valor económico a las simples expectativas urbanísticas en los suelos que todavía no han sido objeto de efectiva transformación. Cuando se ha producido la transformación no cabe hablar ya de expectativa sino de un valor incorporado al bien. No se olvide, por otro lado, que la ley de suelo no hace frente a un urbanismo de reforma interior sino u0022de ensancheu0022 desvinculado, en no pocos casos, de las infraestructuras precisas para hacer ciudad. Es cierto, con todo, que la eliminación del método residual dinámico en el suelo urbano parece perseguir el abaratamiento de éste, pues siempre ha sido considerado un mecanismo idóneo para la valoración de expectativas.

Las dos últimas normas en materia de valoraciones que nos ha ofrecid...

Las dos últimas normas en materia de valoraciones que nos ha ofrecido el final del año 2011 a las que deben hacer referencia las presentes notas son dignas de mención y atenta lectura, a no dudarlo, no exentas de crítica: El Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo –que entra en vigor el 10 de noviembre de 2011, al siguiente día de su publicación y el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, que entra en vigor el 1 de enero de 2012 y cierra una situación de adorno legislativo de 20 Reales Decretos Leyes en 2011 de la trascendencia y relevancia que son de ver en los mismos.

La primera norma reglamentaria se autocalifica y se presenta en su Preámbulo como desarrolladora (sic) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

La segunda norma de rango legal, por la vía de la naturaleza de los Reales Decretos Leyes, apelando a la extraordinaria y urgente necesidad, en su Preámbulo señala lo siguiente:

u0022Se modifica el apartado 2 de la disposición transitoria tercera del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, con la finalidad de ampliar hasta cinco años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, el plazo transitorio para que las valoraciones de los terrenos que formen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, se efectúen conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo. El plazo transitorio inicial fue ampliado hasta el 31 de diciembre de 2011 por el Real Decreto Ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, por lo que está cerca de extinguirseu0022.

Para esa segunda norma deberá añadirse que el régimen transitorio en la redacción de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y en la redacción originaria del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, se fijó en tres años contados desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, es decir hasta el 1 de julio 2010; por el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 2011; y por el vigésimo Real Decreto Ley de 2011 la prórroga sólo alcanzará a 1 de julio de 2012 desvaneciéndose cualquier veleidad de mayor alcance temporal.

Desde esa tesitura tanto afectante, de un lado, al íntegro y total contenido de valoraciones inmobiliarias como, de otro lado, a los supuestos de Suelo Urbanizable Delimitado y que seguramente con mayor razón alcanza a los Suelos Urbanos No Consolidados que mantiene un régimen transitorio fuera de la ordenación de valoraciones de la Ley 8/2007 y el del Real Decreto Legislativo 2/2008 para hacer remisión al régimen de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, lo curioso a observar son los saltos cuantitativos y cualitativos en sede de valoración que se van a dar antes y partir del 10 de noviembre de 2011 y antes y partir del 1 de julio de 2012.

Pues bien, desde esa tesitura y tan reducido ámbito temporal en liza al que suscribe estas líneas le es simple y sencillamente imposible hallar una explicación plausible que pudiera ser atendible o entendible a los operadores jurídicos y sobre todo a los sujetos afectados por las correspondientes valoraciones.

Simple y sencillamente se está en un estado que el mero albur y mera conveniencia de la entrada en vigor y del ámbito de aplicación es la que es y ahora con dos normativas que se ha estimado de interés que vean la luz y en la forma en que lo han sido.

Y si el día anterior respecto al día posterior correspondiente la valoración es sustancialmente discrepante, en lo cuantitativo y en lo cualitativo, la explicación a dar se intuye que deberá estar necesitada de la más sagaz, sutil y genial imaginación.

Lo cierto es que la aplicación de la normativa ofrecida es singularmente dificultosa ya que en defecto de una disposición transitoria clara y dirigida al mantenimiento del principio de seguridad jurídica quizá interesa no perder de vista a partir de su entrada en vigor a qué expedientes deberá aplicarse tanto las reglas de valoración expuestas, de un parte, bien en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, o Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, o, de otra parte, las establecidas en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo.

Y es que esa materia no resulta pacífica en modo alguno y se siguen criterios discrepantes bien en razón a entender que la correspondiente normativa deberá ser aplicable a los expedientes expropiatorios (sic) iniciados a partir de su entrada en vigor o bien a los expedientes de justiprecio (sic) iniciados a partir de su entrada en vigor.

Desde luego a poco que se detenga la atención la tan acentuada distancia temporal entre el inicio del expediente expropiatorio y el inicio del expediente de justiprecio, según los casos, no permite banalizar el análisis cuando se hallan en liza criterios de valoración sobradamente alejados entre sí tanto los anteriores como los posteriores a la normativa que se contemple.

No obstante dirigiendo la atención a lo normado a nivel legal por el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, en relación a sus efectos hasta ya partir del 1 de julio de 2012 quizá interesa apuntar algún añadido.

Quizá conviene ir recordando que en la doctrina del Tribunal del Supremo con ocasión de las situaciones de derecho intertemporal a resultas de lo establecido en la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, o en la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, parece ser criterio rector -que podría resultar aplicable a los nuevos regímenes que se han planteado en el presente caso el que distingue la fecha del inicio del expediente expropiatorio que es la que determina la normativa aplicable a la expropiación y el sistema de valoración y la fecha de inicio del expediente de justiprecio que es la que determina el momento al que referir la valoración de los bienes –por todas, baste la cita de las Sentencias del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 6ª de 22 de marzo de 2006, 27 de junio de 2006, de 14 de diciembre de 2006 y de 13 de octubre de 2009-.

Si ello favorece o no a alguien la veleidad de la regulación posterior respecto a la anterior es lo que hay.

Y, finalmente, dirigiendo la atención a lo reglamentado en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, pocos esfuerzos deben efectuarse para mostrar que el desarrollo efectuado es de tal envergadura que cualquier esfuerzo para aplicarlo a expedientes en tramitación, en su caso u0022descolocandou0022, si se permite la expresión, la formulación de las correspondientes hojas de aprecio y valoraciones que se hayan enfrentado de todas las partes es de tal intensidad que todo conduce a pensar que sólo podrá ser aplicable en sus criterios y fórmulas –anteriormente inexistentes y con remisión a meros criterios técnicos de otra naturaleza a los expedientes iniciados a partir de su entrada vigor. En este caso seguramente en aplicación analógica de la Disposición Transitoria 3ª.1 de la Ley 8/2007 o del Real Decreto Legislativo 2/2008.

Si ello favorece o no a alguien la veleidad de la regulación posterior respecto a la anterior es lo que quizá puede ocurrir.

Como bien se puede ver la rapidez tan reiterativa y la ligereza en que se incurre en materia de valoraciones con las dos normativas que se han indicado es de tal nudo gordiano que tratar de explicar el triunfo de un método respecto a otro quizá debe esperar una cierta estabilidad uniforme de aplicación de una legislación o un régimen reglamentario para los correspondientes casos y no ir u0022saltandou0022 de una a otra legislación o reglamentación según cuál sea el factor temporal en concurrencia.