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ADMINISTRATIVO

Sostenibilidad económica de las actuaciones sobre el medio urbano

Coordinador: Dimitry Berberof Ayuda

Magistrado. Director del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo

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El artículo 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –EDL 2015/188203- exige un informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se ponderará el impacto de las actuaciones de transformación urbanística en las Haciendas Públicas afectadas y la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos. ¿Cómo cabe interpretar la afectación que define el precepto? ¿Acaso no están afectadas varias Administraciones públicas?

Asimismo se prevé la elaboración de una memoria que asegure la viabilidad económica de la ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación.

Es evidente que la sostenibilidad económica debe fundamentar cualquier decisión al respecto. Así lo exige un urbanismo responsable, eficaz y eficiente. Sin embargo, teniendo en consideración que la urbanización es un servicio público y que el urbanismo debe planificarse, desarrollarse y ejecutarse al servicio del interés general (artículo 103 CE –EDL 1978/3879-) cabe reflexionar sobre lo siguiente:

¿Resulta posible concebir el urbanismo en clave de sostenibilidad económica?

¿Realmente debe asegurarse la viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de toda ordenación y ejecución de actuaciones sobre el medio urbano? ¿Cabría reconocer excepciones?

¿No resultarían aplicables estas consideraciones al suelo en situación de suelo rural?

¿Qué efectos se derivarían de la preterición de esos informes económicos?


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de octubre de 2017.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

La financiación de la actividad pública, y el urbanismo lo es, es una cuestión no exenta de tensiones y problemas. La necesidad de asegurar que el soporte económico de una actividad de ejecución urbanística no sea un elemento distorsionador en la eficacia de esa actividad que trata de tutelar el interés general, es desde hace tiempo una preocupación para el legislador urbanístico.

Lo que el  legislador del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –EDL 2015/188203-, denomina informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se ponderará el impacto de las actuaciones de transformación urbanística en las Haciendas Públicas afectadas y la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos al que añade una memoria que asegure la viabilidad económica de la ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, no es otra cosa que una mayor concreción de la memoria económica o estudio económico-financiero que tradicionalmente se presentaba como requisito para la aprobación de cualquier plan urbanístico.

Así, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo ha puesto este requisitito de la memoria económica en una posición destacada, incluso ante los eventuales titubeos de la legislación autonómica, que en ocasiones no establece esta condición con nitidez y para ello citamos como ejemplo la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de Octubre de 2014, recurso de casación 403/2012 -EDJ 2014/188281-.

La norma se refiere a instrumentos de planeamiento y ordenación territorial, lo que amplía el ámbito de exigencia de esos elementos no solo a la planificación municipal, sino también a la supramunicipal,  justificando así el primero de los informes citados, el de sostenibilidad económica, que implica a varias haciendas públicas territoriales en el compromiso de que la financiación y el impacto económico derivado de esos instrumentos de ordenación quede asegurada.

Transformar suelo rural en suelo urbanizado, con un determinante cambio de usos en el mismo, exige que se presten unos servicios propios de los nuevas utilidades y ello en términos de infraestructuras y puesta en marcha de actividades prestacionales, que inciden directamente en el interés general, muchas de ellas de obligado cumplimiento legal por parte de las administraciones públicas implicadas.

Y es precisamente en este punto en el que se sitúa la necesidad de que la sostenibilidad económica de la realidad que se pretende resultante de esa actividad de transformación urbanística, sea un elemento cierto que no genere incertidumbre. También es verdad que se trata de una memoria en la que no se exige una certeza plena de los distintos aspectos financieros que pudieran tener implicación en la operación urbanística, pero si al menos una ponderación o aproximación a los mismos.

Cuando el artículo 22 –EDL 2015/188203- se refiere a las operaciones en un ámbito ya configurado como urbano la concreción del legislador es mucho mayor. Quizás este, en una norma que tiene como punto de referencia la rehabilitación urbana en ámbitos precisados de regeneración de usos y de los elementos urbanísticos existentes, quiera evitar peligros derivados del impacto económico que esas operaciones de rehabilitación puedan provocar, especialmente en los propietarios de ese suelo. Solo así se explica la atención que se exige a la memoria económica en estos casos con relación a la inversión necesaria para llevar a cabo la transformación urbanística que contiene el correspondiente planeamiento urbanístico.

Dicho lo anterior y disponiéndonos a valorar los interrogantes planteados, consideramos que aunque en la actividad urbanística existe un claro interés público a satisfacer, que exige que las administraciones competentes pongan en marcha sus potestades y aborden la financiación a través de medios públicos, no es menos cierto que debe ponderarse la viabilidad económica de las actuaciones urbanísticas, además de la incidencia de las mismas en las haciendas de los entes públicos, y porque no, de los particulares afectados por determinadas actuaciones públicas.

La previsión de exigir esa valoración en una memoria económica que debe acompañar a los proyectos de transformación urbanística, no es necesariamente un planteamiento economicista del urbanismo, sino más bien realista del mismo. Lo anterior nos sirve también para afirmar que no es condición imprescindible la rentabilidad de la actuación urbanística que se pretende llevar a cabo, pero si la consideración de sus efectos y de su eficiencia en términos económicos, lo que no supone en absoluto descartar actuaciones en las que no se obtenga rentabilidad pero que sí se logre beneficiar el interés público.

Si entendemos posible que estas exigencias se puedan exportar al suelo rural cuando se produzcan en transformaciones que habiliten usos permitidos en el suelo rural y que como tales exigen afrontar obras y prestar servicios que lógicamente hay que financiar, así sería el caso del suelo de núcleo rural.

La jurisprudencia tradicional ha venido sancionando con nulidad, propia de las disposiciones de carácter general, la falta o insuficiencia de la memoria económica financiera, sentencia más atrás citada, que podría ser anulabilidad si estamos ante un acto administrativo, que no será lo habitual.

Efectivamente, el art. 22.4 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) –EDL 2015/188203- establece que los expedientes de planeamiento que se tramiten con el propósito de desarrollar actuaciones de “nueva urbanización”, de “reforma o renovación” de la urbanización existente, o de “dotación” en suelo urbanizado, deberán incorporar un documento en el que se justifique la capacidad económica de la Administración para hacer frente a la ejecución de las obras de su competencia y, asimismo,  para asumir, con posterioridad, el mantenimiento de los nuevos servicios de los que aquella sea responsable.

Del mismo modo, se exige que ese documento se pronuncie sobre la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

En cuanto a lo último, el precepto en cuestión no está exigiendo que en toda actuación de transformación urbanística se prevea suelo para usos productivos. Si no se prevé o programa suelo de tal naturaleza en el ámbito de que se trate, bastará con justificar la suficiencia del suelo para usos productivos existente en otros ámbitos.

Respecto de la capacidad de la Administración para “ejecutar, conservar y mantener” las obras y servicios de nuevo cuño, habrá que entender que la carga de justificar la sostenibilidad económica de la operación se proyecta sobre todas las Administraciones Públicas implicadas. Todas, pues, deberán afanarse en aportar datos contrastables, que permitan justificar que el nuevo planeamiento no es una quimera y que su ejecución no se traducirá, por ejemplo, en un asentamiento de población infradotado.

Como es natural, la densidad de las justificaciones a las que nos estamos refiriendo, deberá ir de menor a mayor según se trate de planeamiento general o derivado.

Capítulo aparte deberán merecer las previsiones sobre infraestructuras o servicios no vinculados a las operaciones de transformación urbanística, que el planeamiento regulador de estas últimas se vea obligado a reflejar por imperativo del planeamiento territorial o sectorial.

La sostenibilidad económica de tales infraestructuras o servicios deberá solventarse, en su caso, en los términos previstos por la legislación reguladora de esas operaciones “sobreescritas”. Sin perjuicio de que la vulneración de esa legislación pueda dar lugar a la impugnación indirecta del planeamiento territorial o sectorial.

En cuanto a la viabilidad financiera de las actuaciones (léase: rentabilidad para los sujetos privados implicados), el art. 22.5 TRLSRU –EDL 2015/188203- va más allá, porque obliga a justificarla en la “ordenación” y en la “ejecución” de las actuaciones sobre el medio urbano, “sean o no de transformación urbanística”.

Para empezar, conviene tener presente que esa viabilidad financiera va a tener importantes repercusiones en la justificación de la “sostenibilidad económica” a la que ya nos hemos referido; siquiera en lo que atañe a la cobertura económica de la implantación de las obras y servicios llamada a financiarse mediante cuotas urbanísticas a satisfacer por los propietarios afectados.

En cualquier caso, el precepto legal que estamos analizando pretende -dicho de forma lisa y llana-, que los beneficios derivados de las actuaciones sobre el medio urbano, sean superiores a las cargas en una proporción suficiente.

El TRLSRU pretende que las actuaciones previstas en la ordenación urbanística sean mínimamente “rentables”. Condición sine qua non para poder excitar la iniciativa -o cuando menos la aquiescencia- de los particulares interesados.

Pero una cosa es que no pueda concebirse el urbanismo prescindiendo de la sostenibilidad económica y financiera de sus determinaciones y otra muy distinta que esa sostenibilidad, siempre y en todos los casos deba alcanzarse con ingresos públicos ordinarios o recurrentes, o a la exclusiva costa de los propietarios afectados.

El principio de viabilidad económica y financiera de las operaciones urbanísticas también se hallaba presente en la Ley del Suelo de 1976 –EDL 1976/979- (bastaría con que nos remitiésemos a la profusa jurisprudencia existente a propósito de la importancia del estudio económico-financiero de los planes); pero ello no fue obstáculo para que el art. 64 del Reglamento de Gestión Urbanística -EDL 1978/3109- acabase estableciendo que “cuando la actuación en determinados polígonos o unidades de actuación no sea presumiblemente rentable, por resultar excesivas las cargas en relación con el escaso aprovechamiento previsto para las zonas edificables, el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, y previo dictamen del Consejo de Estado, con audiencia o, en su caso, a instancia de los Ayuntamientos interesados, podrá autorizar, sin modificar las determinaciones del Plan, una reducción de la contribución de los propietarios a las mismas o una compensación económica a cargo de la Administración, procurando equiparar los costes de la actuación a los de otras análogas que hayan resultado viables.”

En determinados supuestos (por ejemplo: barrios depauperados o concentraciones significativas de infravivienda), no cabe descartar que la legislación urbanística o el propio planeamiento puedan salvar la viabilidad económica de la operación y, de consuno, reducir las cargas de los particulares, incrementando o previendo, por ejemplo, la contribución de la Administración.

El propio TRLSRU, en su art. 18.1.b) –EDL 2015/188203- contempla tácitamente otro mecanismo reductor de cargas; y ello, al permitir que la legislación autonómica pueda minimizar significativamente el porcentaje de cesión gratuita de suelo lucrativo. Por lo demás, el TRLSRH no impide que la legislación de las Comunidades Autónomas pueda modular –para supuestos socialmente atendibles, por ejemplo-  el régimen de cesiones dotacionales que cualitativa o cuantitativamente no vengan predeterminadas por el citado texto refundido estatal.

En otro orden de cosas, nada parece impedir la extensión de las precedentes consideraciones al suelo “rural”. Máxime si el mismo es, cada vez con más frecuencia, objeto de atención y sede, a la vez, de actividades muy diversas y, en no pocas ocasiones,  de carácter lucrativo. Sin embargo, a tales efectos sería necesario tomar en consideración las determinaciones de la legislación autonómica, que comúnmente suele exigir con carácter general el respecto a los imperativos de sostenibilidad y viabilidad económica.

En último término, poner de relieve que la preterición de los informes de sostenibilidad o de viabilidad económico-financiera, si tal cosa ocurre en el seno del expediente de planeamiento, podrá traer consigo la nulidad de pleno derecho de todo el plan, o de una parte determinada del mismo según cuales sean los términos y el alcance de la impugnación. Estaríamos, al cabo, ante una infracción del principio de jerarquía normativa, imputable a (hoy por hoy) una disposición de carácter general.

De originarse el vicio en sede de gestión urbanística, como regla general sería menester decantarse por un vicio de anulabilidad; que podría devenir en mera irregularidad no invalidante para el caso de contener, el plan previo, una justificación detallada y actual de las consecuencias económicas y financieras de la operación. No sin descartar supuestos de “nulidad” propiamente dicha, derivados, en ocasiones, de la nulidad sobrevenida del instrumento de ordenación aplicable.

El artículo 22 del TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (“TRLS”)  prevé en su apartado 4 –EDL 2015/188203- que la documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica (en adelante “ISE”), en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

El ISE se enmarca en la previsión del artículo 3 del TRLS –EDL 2015/188203- de adecuación al principio de desarrollo sostenible.

El Tribunal Constitucional, al hilo de una discusión competencial, ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la naturaleza de los ISE en su sentencia nº 141/2014, de 11 de septiembre -EDJ 2014/153641- y señala que la exigencia de un ISE no implica que la regulación haya de incardinarse en la materia “ordenación del territorio y urbanismo”, pues ni ordena el territorio o la ciudad, ni condiciona la política que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar en esos ámbitos. El precepto se limita a establecer una garantía de clara finalidad económica. Una regla que asegura que, en el desarrollo de sus competencias en materia de urbanismo, las Administraciones públicas tengan en cuenta el impacto económico que las actuaciones que se prevean puedan tener en los sectores productivos —que sin duda se ven afectados por la regulación de los usos del suelo—, así como en las haciendas públicas, debido al gasto que implica la ejecución de las actuaciones urbanizadoras y la implantación y mantenimiento de infraestructuras y servicios. La norma establece, en suma, una directriz relacionada con los usos productivos y una regla de preservación de la racionalidad económica de las actuaciones de urbanización y del gasto público, encontrando, en consecuencia, cobertura en los arts. 149.1.13 y 149.1.14 CE –EDL 1978/3879- (FJ 6, b).

Por otro lado, el propio artículo 22 TRLS, en su apartado 5 –EDL 2015/188203-, alude a las memorias de viabilidad económica. Este documento es diferente del ISE porque se proyecta sobre las inversiones precisas durante la fase de ejecución y la repercusión sobre recursos privados.

Sin embargo, la letra e) del referido apartado –EDL 2015/188203- puede empañar la distinción cuando dispone que las memorias de evaluación económica contendrán la evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas.

La dificultad surge en cuanto pueda pretenderse que este contenido supla al ISE. Creo que, en general, la respuesta debe ser negativa, aunque se trata más bien de un problema que, previsiblemente, habrá que abordar con criterios materiales a fin de comprobar en cada caso sí, aunque formalmente el documento se inscriba en el ámbito del artículo 25, apartado 5, del TRLS, reúne los requisitos del artículo 22, apartado 4 –EDL 2015/188203-. A tal fin ha de tenerse presente que el Reglamento de Valoraciones (Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre) en su artículo 3 -EDL 2011/243594- contiene previsiones acerca del impacto en las haciendas locales de las actuaciones de transformación urbanística incluidas en los planes y establece que se deberán cuantificar los costes de mantenimiento por la puesta en marcha y la prestación de los servicios públicos necesarios para atender el crecimiento urbano previsto en el instrumento de ordenación. Igualmente se estimará el importe de los ingresos municipales derivados de los principales tributos locales.

El Tribunal Supremo en su sentencia de 30 de marzo de 2015 -EDJ 2015/63350- diferencia el concepto de sostenibilidad económica del de viabilidad económica y destaca que este está más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero (que, aparecido ya en la Ley del Suelo de 1956, tiene por objeto justificar la suficiencia de medios económico-financieros necesarios para acometer la ejecución de la ordenación) mientras que el ISE se relaciona con dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes.

Añade que desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en carga de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico-financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios.

Es importante resaltar que los ISE se conectan con las “actuaciones de transformación urbana”, que son definidas por el artículo 7 del TRLS –EDL 2015/188203- comprendiendo las actuaciones de urbanización y las de dotación en el ámbito del suelo urbanizado. Consecuentemente, el ISE no es un instrumento concebido para aplicarse al suelo rural.

Por último, la ausencia del ISE determinará la nulidad del correspondiente instrumento de ordenación. Así resulta de la jurisprudencia del Tribunal Supremo a partir de la citada sentencia de 30 de marzo de 2015 -EDJ 2015/63350-, reiterada por las de 27 -EDJ 2015/191208- y 29 de octubre -EDJ 2015/205808- y de 3 de noviembre de 2015 -EDJ 2015/225402- o la de 14 de marzo de 2017 -EDJ 2017/18556-.

Si bien la anterior jurisprudencia resulta incontrovertida en los casos de inexistencia de ISE, cabe preguntarse si, en caso de enjuiciamiento de su contenido, son extensibles al ISE las modulaciones que el Tribunal Supremo ha admitido en relación con el estudio económico-financiero en atención al instrumento de ordenación de que se trate. Así, la sentencia de 29 de septiembre de 2011 -EDJ 2011/225515- recuerda que la jurisprudencia de esta Sala -sirvan de muestra las  sentencias de 16 de febrero de 2011-EDJ 2011/11797- y  17 de diciembre de 2009 -EDJ 2009/338477- - señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También, hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista.

El desarrollo sostenible es un principio rector del urbanismo proclamado en el artículo 3 del TRLS'2015 –EDL 2015/188203-, dirigido a conseguir una ocupación racional del suelo con infraestructuras y servicios que redunden en beneficio de todos los ciudadanos. El urbanismo sostenible no debe ser una expresión hueca, hay que dotarla de contenido para hacerla real.

Con este objetivo, el artículo 22 del TRLS'2015 –EDL 2015/188203-  exige que los instrumentos de transformación urbanística incorporen un informe o memoria de sostenibilidad económica (apdo. 4) y una memoria de viabilidad económica en términos de rentabilidad (apdo. 5).

La exigencia de estos documentos es relativamente reciente en España, aunque hay antecedentes como el "Marco europeo de referencia para la ciudad sostenible", la "Estrategia española de sostenibilidad urbana y local", el "Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español" o la "Estrategia española de movilidad sostenible". Se nos plantea en esta ocasión si las referencias legales al informe o memoria de sostenibilidad económica y a la memoria de viabilidad económica son intercambiables, o si, por el contrario responden a objetivos distintos.

Antes de entrar en el análisis de las preguntas formuladas, no está de más recordar que el Tribunal Constitucional ha confirmado la competencia del legislador estatal para exigir un informe o memoria de sostenibilidad económica, que encuentra cobertura en las competencias estatales sobre hacienda general y coordinación de las Haciendas estatal y autonómicas (art. 149.1.14 CE –EDL 1978/3879-) y en las bases de ordenación de la economía (art. 149.1.13ª CE).

A juicio del TC, la regulación no puede incardinarse en la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo, "pues ni ordena el territorio o la ciudad, ni condiciona la política que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar en esos ámbitos. El precepto se limita a establecer una garantía de clara finalidad económica. Una regla que asegura que, en el desarrollo de sus competencias en materia de urbanismo, las Administraciones públicas tengan en cuenta el impacto económico que las actuaciones que sea prevean puedan tener en los sectores, productivos –que sin duda se ven afectados por la regulación de los usos del suelo-, así como en las Haciendas Públicas, debido al gasto que implica la ejecución de las actuaciones urbanizadoras y la implantación y mantenimiento de infraestructuras y servicios. La norma establece, en suma, una directriz relacionada con los usos productivos y una regla de preservación de la racionalidad económica de las actuaciones de urbanización y del gasto público", (STC 141/2014, de 11 septiembre, FJ. 8 -EDJ 2014/153641-).

La doctrina y la jurisprudencia que se han ocupado del tema concluyen que ambos instrumentos no son equivalentes, a pesar de la confusión terminológica, ya que cada uno cubre necesidades diferentes. Entre otras, la STS 5040/2016, de 17 noviembre -EDJ 2016/208954- recuerda que la sostenibilidad económica del TRLS evalúa el impacto que las actuaciones previstas de transformación urbanística (nueva urbanización, renovación y dotación) van a tener en las Haciendas Públicas, considerando el coste de mantenimiento y conservación de las infraestructuras necesarias y de la puesta en marcha y prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia del suelo destinado a los usos productivos.

Mientras que la memoria de viabilidad económica, recogida por primera vez en la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919-, es un documento ligado al impacto económico-financiero de la actuación urbanística, es decir, al coste de ejecución y a las fuentes de financiación. Es decir: cuánto cuesta la materialización de la ordenación prevista y quién la debe pagar, y si una determinada ordenación es rentable (viable) económicamente (FJ. 5). La legislación urbanística autonómica suele regular un documento llamado "estudio económico-financiero", que atiende al importe de las inversiones e identifica el sujeto responsable de la inversión, muy similar a la memoria de viabilidad económica regulada en el TRLS'2015.

(1) En relación con el informe o memoria de sostenibilidad económica (art. 22.4 TRLS'2015 –EDL 2015/188203-), el precepto dispone que hay que ponderar el impacto de la actuación prevista "en las Haciendas Públicas afectadas".

Pero, ¿cuáles? ¿Cómo debemos interpretar esta afectación? En primer lugar, las Administraciones públicas afectadas serán, normalmente, las municipales. En segundo lugar, la afectación no atiende exclusivamente a una ecuación coste-beneficio, sino que debe tiene también una dimensión ambiental y social (mejora de la calidad de vida, lucha contra la desigualdad y otros). De esta forma, el período de tiempo de la evaluación es más amplio, el medio y el largo plazo, y abarca también el período posterior a la recepción de la urbanización por parte de la Administración pública. El Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, aprobado por el RD. 1492/2011, de 24 de octubre –EDL 2011/243594-, ofrece criterios para calcular el impacto de las actuaciones de transformación urbanística en las haciendas locales (art. 3).

(2) Pero también resulta posible concebir las actuaciones urbanísticas en clave de rentabilidad económica y para esto está el documento llamado memoria de viabilidad económica (art. 22.5 TRLS'2015 –EDL 2015/188203-), que atiende a la premisa básica de la rentabilidad económica (análisis coste-beneficio): que los ingresos derivados de la actuación urbanizadora puedan cubrir los costes de producción originados por la satisfacción de las cargas y deberes de la promoción inmobiliaria (art. 18 TRLS'2015).

La finalidad primaria de la memoria de viabilidad consiste en justificar la rentabilidad económica para los operadores que intervienen en ella, atendiendo a los criterios que la propia ley concreta. Sin embargo, alguno de estos criterios genera cierta confusión porque coincide con el contenido del informe de sostenibilidad económica, complicando la distinción de ambos instrumentos. Por ejemplo, la letra e) del TRLS'2015 –EDL 2015/188203- dispone que la memoria de viabilidad ha de evaluar "la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes haciendas públicas".

El criterio legal rompe, además, con la lógica de un instrumento que se supone que valora la rentabilidad desde un análisis puro coste-beneficio, y es representativo de la voluntad del legislador de moderar el criterio de rentabilidad, permitiendo que la actuación urbanística arroje un saldo negativo, siempre que los beneficios estén justificados y haya capacidad económica para cubrir el déficit.

En cualquier caso, la evaluación de criterios de viabilidad de las actuaciones urbanísticas está pensada para suelo urbano, tanto en actuaciones de desarrollo urbano como en tejidos existentes (rehabilitación), y no para suelo rural, ya que la normativa estatal no contempla que las actuaciones en suelo rural sean viables económicamente.

Así se deduce, no solo del texto legal, sino también del "Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español" que propone la aplicación de esta metodología en tejidos urbanos, y especialmente en municipios con un umbral de población superior a 50.000 habitantes.

Por último, en cuanto a los efectos que tendría la falta de elaboración de los informes de viabilidad y sostenibilidad económica, ya se han pronunciado al respecto nuestros tribunales (por todas, STS 1615/2015, de 30 marzo -EDJ 2015/63350-), considerando que son "trámites esenciales" cuya falta acarrea la nulidad del planeamiento urbanístico (FJ. 14).

Se nos pregunta, en primer lugar, en qué medida es posible concebir el urbanismo en clave de sostenibilidad económica. Si se me permite la osadía, me arriesgaría a replicar inquiriendo si cabe prescindir de la sostenibilidad económica en el urbanismo.

El urbanismo es una política pública de ordenación de los usos del suelo. Supone, por ello mismo, la disposición de medios para la consecución de un fin: la consecución de un entorno adecuado para el desarrollo de la persona (art. 45.1 CE –EDL 1978/3879-).

Ese entorno urbano adecuado para el desarrollo de la persona solo puede ser tal en la medida en que resulte idóneo para la realización de la libertad individual en el marco de los valores, derechos y libertades de nuestro ordenamiento constitucional.

El proceso de transformación urbanística del suelo ha de satisfacer, por consiguiente, una serie de requisitos de racionalidad ambiental, pero también económica. Se trata de crear ese entorno urbano siendo en todo momento conscientes de que hablamos de la utilización de recursos escasos.

La definición de planes urbanísticos irrealizables, faraónicos o que hacen pechar a las generaciones venideras con unos gastos de financiación excesivos pone de manifiesto, entre otras deficiencias, carencias preocupantes en una democracia deliberativa.

En efecto, una democracia deliberativa ha de poner el acento en el proceso de toma de decisiones, proceso que ha de serlo ilustrado.

Esa ilustración requiere, por lo que específicamente se refiere al urbanismo, del conocimiento de los costes ambientales de las alternativas propuestas, como también de las consecuencias económicas de las opciones planteadas. Ignorar las variables económicas de una determinada ordenación urbanística convierte esta en una pura entelequia y hace de las autoridades públicas que la acuerdan sujetos rigurosamente irresponsables.

La sostenibilidad económica de los planes urbanísticos es presupuesto inexcusable de su adecuada realización. Es preciso que los ciudadanos sean conscientes del montante de los costes ambientales, sociales, económicos, culturales… de las decisiones públicas que se adopten, pues solo así puede hablarse, en rigor, de ciudadanos, de personas libres e iguales, políticamente activas y responsables. Lo contrario los convierte en seres sujetos a una tutela o curatela administrativa inaceptable en un Estado constitucional de Derecho.

A lo dicho debe añadirse una advertencia acerca de la inconveniencia de equiparar sostenibilidad y rentabilidad económica. No son sinónimos sino aspectos muy diferentes de una misma aproximación en clave de costes económicos a las empresas de ordenación pública de los usos del suelo.

Clasificar suelo como no urbanizable especialmente protegido por sus valores ambientales, paisajísticos, etc., difícilmente puede considerarse una alternativa “económicamente rentable” a corto o medio plazo, pero es la única inversión de futuro que asegurará un entorno habitable para generaciones futuras. Dicho de otro modo: importa ser conscientes del coste de las decisiones que adoptamos, sin que debamos limitar nuestras decisiones a aquellas que no tengan costes previsibles o que puedan ser reputadas rentables desde la perspectiva económica.

Un debate ilustrado necesita de la incorporación de la vertiente económica, hacendista diríamos en terminología clásica; pero también necesita que cada uno sepa muy bien qué habrá de aportar, en términos de esfuerzo, pérdida de ventajas relativas, dinero, etc., para la consecución de una finalidad juzgada deseable por la mayoría de sus conciudadanos.

Entiendo, a la vista de lo expuesto, que la sostenibilidad económica del urbanismo exige una previsión de medios para subvenir a los gastos que la transformación del suelo acarree (en términos, sin ir más lejos, de ejercicio de la potestad tributaria municipal), pero también una ponderación de distintos bienes susceptibles de valoración económica. Afortunadamente, el desarrollo del pensamiento económico nos permite dar un valor, no precisamente bajo, a bienes colectivos como el medio ambiente, susceptible de ser tomados en consideración en la contabilidad social que toda política pública incorpora.

Estas mismas consideraciones son aplicables al suelo en situación de suelo rural, pues en este caso deberá ponderarse la utilidad que la conservación de su estatuto pueda implicar frente a las bondades previsibles de su transformación urbanística. Debe insistirse en que la sostenibilidad económica no es sino una suerte de principio de precaución en clave económica: ser conscientes, entre otros extremos, de que las decisiones que adoptamos tienen costes variables y que para hacerles frente disponemos de un arsenal de instrumentos de los que habrá de hacerse un uso responsable.

Pretender una mejora del medio ambiente urbano a coste cero es una utopía imaginativa pero que, por ello mismo, trasciende del marco de lo posible y realizable; cuánto mejor será informarnos sobre las consecuencias de nuestros actos antes de que los llevemos a efecto.

Lo hasta aquí expuesto pretende poner de manifiesto la importancia que esta información reviste para la realización del principio de transparencia de las políticas públicas. Si no se da la adecuada información económica a los interesados, estos nunca se erigen en ciudadanos. Con esa información pueden formarse una opinión y ejercer sus derechos de participación política, esenciales para una democracia avanzada.

Consecuentemente, creo que la no elaboración de estos informes o su paladino desconocimiento en el ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico debe reputarse causa de nulidad del instrumento finalmente aprobado. Estamos ante un requisito esencial para que el plan pueda ser confeccionado de acuerdo con las exigencias constitucionales del urbanismo español, que reclaman una toma en consideración y oportuna ponderación de todos los costes de las decisiones públicas que en materia de usos del suelo puedan adoptarse.

Los trámites de participación e información pública de nada sirve si se hurtan datos capitales a quienes en ellos intervienen; la deliberación en los órganos colegiados municipales no pasan de ser de meras columnas de humo si los representantes de los ciudadanos no tienen acceso a la información económica y pueden, a partir de ella, contribuir a la creación de una opinión informada en los temas de relevancia social.


Desde una perspectiva general quizá conviene detener la atención en que en el Urbanismo inevitablemente confluyen además de la estricta materia urbanística pluralidad de vertientes a no dudarlo objeto de otros ordenamientos sectoriales que deben de tenerse en cuenta debidamente y en su caso con el debido detalle en especial en la materia de planeamiento urbanístico, gestión urbanística e intervención administrativa urbanística.

Si se desciende a los planos subjetivos y objetivos debe igualmente hacerse referencia a que en Urbanismo se vertebran las competencias urbanísticas y las finalidades y objetivos urbanísticos en un ejercicio discrecional o reglado, según los casos, que no debe permitir que lo que es propio de otros ordenamientos sectoriales, si se nos permite la expresión, se “deslocalice” de los mismos para asumirlo en el régimen urbanístico vulnerando el ejercicio de competencias, procedimientos, fines y objetivos desnaturalizando su esencia.

Habrá que estar en todo caso el régimen y a las vías establecidas por el ordenamiento sectorial que se presente para atender al caso bien de informes preceptivos vinculante o no, bien de iniciativas para la alteración del planeamiento discrepante, bien de concurrencia de titulaciones habilitantes de los ordenamientos en liza, etc. Para esa compleja interrelación debe señalarse que el presente comentario debe quedarse aquí.

Ahora bien, centrando el caso en la vertiente de suelo y urbanística y desde el punto de vista económico resulta ser punto de encuentro común en la legislación sobre esa materia que la actuación ordenadora debe estar presidida por el principio de viabilidad o sostenibilidad económica que, por lo demás, tanto tiene que ver con el principio de participación en las plusvalías –en las relaciones de los propietarios con la Administración urbanística actuante- y con el principio de justo reparto de beneficios y cargas –en las relaciones entre los propietarios-.

Si se destaca el artículo 22.4 y 5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –EDL 2015/188203-, es porque en el mismo, de un lado, se exige un informe o memoria de sostenibilidad económica en el que se ponderará el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos. Bien parece que el marco que se interesa es el de la actuación de las Haciendas Públicas de las Administraciones con competencias urbanísticas.

Pero es que, de otro lado, ese aseguramiento de viabilidad económica, lo debe ser en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación.

Ya en este punto interesa dejar constancia, como la tozuda realidad va imponiendo que la sostenibilidad económica tiene unas pautas y requerimientos distintos en una situación económica positiva en la que todo “fluye y florece” a una situación económica francamente comprometida, negativa y en la que los valores económicos a tener en cuenta ni aparecen ni se descubren a corto y hasta medio plazo.

Del “boom” al “crac” económico la tarea de elaborar una nueva y atendible ordenación urbanística respetando el principio de sostenibilidad o, si así se prefiere, de viabilidad económica se ha ido manifestando como más que dificultoso y a veces hasta imposible de tal suerte que, de una parte, ha puesto en seria cuestión la validez de un nuevo planeamiento cuyo régimen económico es disuasorio y hasta en “quiebra” o confiscatorio, y, de otra parte, exigiendo el mantenimiento del planeamiento anterior que quizá no tenga ningún sentido urbanístico.

Obsérvese, en abreviada síntesis, que no es solo que deba concurrir una simple viabilidad económica positiva, sino que debe serlo en forma apreciable en la medida y al punto que como sienta en artículo 22.5.c) y d) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre –EDL 2015/188203-:

“c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.

El análisis referido en el párrafo anterior hará constar, en su caso, la posible participación de empresas de rehabilitación o prestadoras de servicios energéticos, de abastecimiento de agua, o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de integrarse en la gestión, mediante la financiación de parte de la misma, o de la red de infraestructuras que les competa, así como la financiación de la operación por medio de ahorros amortizables en el tiempo.

d) El horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación”.

En todo caso, por más que se quisiera lanzarse al “tobogán” de un urbanismo sin ninguna justificación económica hasta los hechos van demostrando que el urbanismo se “para” irremediablemente ya que si hay obstáculos económicos, en el sistema económico o en la actuación, y además concurre una seria dificultad económica en las administraciones con competencias en la materia solo cabe contemplar el espectáculo de ordenaciones urbanísticas en que nada se mueve, gestión y urbanización que no se lleva a cabo o se detiene en el estado en que se halla y hasta promociones inmobiliarias empezadas y no terminadas o terminadas en un espectáculo que se comenta por sí mismo.

Es de desear que la situación económica vaya mejorando y concurra la posibilidad de no incurrir en ordenaciones y operaciones en que la viabilidad o sostenibilidad económica permita un valor del suelo y de aprovechamiento positivo y aceptable –lo contrario sería verdaderamente confiscatorio-.

Pero volviendo al Decreto Legislativo 7/2015 –EDL 2015/188203- no es solo que la sostenibilidad económica se revele en materia de ordenación-planeamiento sino que se involucra en pluralidad de facetas, mereciendo ser destacadas las siguientes:

Artículo 2.5 –EDL 2015/188203- para ajustes razonables.

Artículo 3 –EDL 2015/188203- para el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible especialmente en relación a la competitividad y sostenibilidad económica.

Artículo 9.4 y 5 –EDL 2015/188203- en relación con las actuaciones sobre el medio urbano para las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de viviendas, los propietarios de construcciones, edificaciones y fincas urbanas y los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, las empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en dichas operaciones y las asociaciones administrativas que se constituyan de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

Los artículos 15 –EDL 2015/188203- respecto al contenido del derecho de propiedad del suelo, especialmente en sede del deber legal de conservación, 16 para el contenido del derecho de propiedad en situación de suelo rural y 17 para el contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de suelo urbanizado.

El artículo 18.4 –EDL 2015/188203- que en materia de deberes relativos a la promoción de actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias.

En todo caso, bien parece que es doctrina jurisprudencial sobradamente asentada e invariable que la viabilidad económica es verdaderamente una temática nuclear y sustancial en sede de planeamiento urbanístico y que se trata de hacer patente con el correspondiente documento justificativo. Documento que no solo debe existir como documento esencial de planeamiento urbanístico sino que quien lo impugne tiene la carga de probar su improcedencia económica en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuese absolutamente inviable o ruinoso o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico y sin olvidar el grado de pormenorización que debe darse por conocido cuando de planeamiento general se pasa a planeamiento especial o parcial y sin perjuicio de las más precisas y pormenorizadas valoraciones que procede actuar en sede de gestión urbanística.

Y ello tanto en situación de Suelo Urbanizado como de Suelo Rural –especialmente cuando esté sometido al régimen de una actuación de transformación urbanística-

Y en su consecuencia si no existe ese documento, no está motivado o no está justificado en su sostenibilidad o viabilidad económica el pronóstico de incurrir en nulidad de la correspondiente figura de planeamiento u de ordenación es verdaderamente acentuado. 



Un urbanismo económicamente sostenible, en cuanto acervo regulador del uso del suelo, lejos de traducirse en una concepción puramente economicista, se inscribe más bien en un planteamiento realista y responsable.

La seguridad jurídica, la participación ciudadana y, aún, el propio principio de responsabilidad de los poderes públicos reclaman que el planeamiento no sea una quimera, de ahí la importancia de los informes de sostenibilidad financiera -que algunos distinguen de la memoria de viabilidad económica-, cuya preterición justificaría, a ojos de la mayoría, la nulidad del instrumento de planeamiento.

Por otro lado, el horizonte que dibujan las respuestas es amplio a la hora de determinar las Haciendas Públicas afectadas, dada la proyección poliédrica del urbanismo, que incorpora una dimensión ambiental, social y de no discriminación, lo que aconseja huir del parámetro reduccionista del coste-beneficio, para pasar, incluso, a diferenciar conceptual y funcionalmente entre sostenibilidad y rentabilidad económica.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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