Resulta difícil opinar en términos generales sobre el asunto que ahora nos ocupa en un contexto altamente condicionado por la distribución constitucional y estatutaria de competencias; aunque también es verdad que a las leyes urbanísticas aprobadas por las Comunidades Autónomas les ha resultado ciertamente difícil romper de forma radical con las categorías nacidas al albur de las leyes estatales del suelo de 1956 y 1976; circunstancia, esta última que, junto con la competencia exclusiva y básica del Estado en sede de régimen jurídico y procedimiento administrativo, deberá facilitarnos la tarea consistente en dar respuesta a los interrogantes que se nos plantean.
Ello no obstante, la vastedad casuística de la problemática relacionada con la restauración física y jurídica del orden urbanístico infringido, deberá llevarnos a circunscribir nuestras consideraciones a una hipótesis bastante común; a saber: la asociada a la realización, sin licencia, de obras que no son u0022manifiestamenteu0022 ilegalizables; pero que al final acabarán siendo objeto de una orden de demolición; ya sea por no haber instado, el promotor, su legalización; ya sea porque esa legalización se haya demostrado finalmente imposible.
Vamos a referirnos, pues, a la clásica sucesión de los siguientes estadios: detección de las obras e información previa; paralización, en su caso, de las susodichas obras, con requerimiento de legalización; legalización propiamente dicha; y archivo del expediente o imposición de la demolición de lo construido.
Por razones de espacio, no nos referiremos a la vertiente punitiva del problema, aunque nos veamos obligados a hacer, más adelante, alguna referencia al expediente sancionador.
A buen seguro, no faltarán voces sumamente autorizadas que vendrán a sostener la improcedencia de concebir como un procedimiento único o unitario el decurso de actuaciones dirigidas al restablecimiento de la realidad física ilícitamente alterada; y ello, para propugnar la existencia de una pluralidad de procedimientos independientes, regidos por cómputos de caducidad –o en su caso de silencio propios o autónomos (léase: información previa; procedimiento de suspensión o paralización de las obras –si procede y de requerimiento de legalización; procedimiento de legalización de las obras; procedimiento para ordenar su demolición, de ser ello procedente; y, llegado el caso, procedimiento para ejecutar forzosamente la orden de demolición).
Desde luego, ningún inconveniente existe para concebir como procedimientos independientes o autónomos los de información previa y los incoados una vez concluida la fase declarativa. Máxime existiendo un cierto consenso en que la acción ejecutiva no se halla sometida a caducidad, sino al plazo de prescripción de las acciones personales (por todas, sentencia de 22 de junio de 2006, dictada por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña en el Rº 86/2006).
Con la fase de (eventual) legalización habría que hacer alguna precisión, pues en la medida en que se subordina a una lógica cuyo objetivo es el de ver restablecida jurídica y físicamente la legalidad urbanística vulnerada, alguien podría sentirse tentado de traer a colación la doctrina de la que son exponente tanto la STS 3ª4ª, de 17 de diciembre de 2008, Rº 2864/2005, como la STS 3ª1ª de 28 de febrero de 2007, Rº 302/2004. Doctrina, ésta, según la cual no resulta de aplicación el silencio administrativo positivo en el supuesto de aquellas solicitudes de los particulares que se insertan en un procedimiento u0022de oficiou0022 ya iniciado. Que es tanto como decir que esas solicitudes (en nuestro caso, las solicitudes de licencia) no dan lugar a procedimientos autónomos, sino a meras piezas del procedimiento principal y, por ello mismo, a tramitaciones sobre las que regiría, en su caso, el silencio administrativo negativo.
Ocurre, sin embargo, que algunos ordenamientos urbanísticos autonómicos (por ejemplo, el catalán, como es de ver a través del art. 216.2 del Decret Legislatiu 1/2010, de 3 de agosto), pueden haber optado sin ambages por la suspensión ope legis del curso del procedimiento de protección de la legalidad entre tanto no se resuelva la solicitud de licencia de legalización, u0022con interrupción de los plazos de caducidad y prescripciónu0022; dando, pues, por sentado, el carácter independiente o autónomo del procedimiento de legalización de las obras y, por ello mismo, del sometimiento de este último al régimen de silencio de los procedimientos incoados a instancia de parte.
Ni qué decir tiene que una legislación autonómica como la que acabamos de citar, parecería conducirnos derechamente a la configuración, como un único procedimiento (incoado de oficio y, por ende, sometido a un único y total plazo de caducidad), del que se iniciaría tras la conclusión del expediente informativo previo y que finalizaría, bien con el archivo de las actuaciones tras la legalización de las obras; bien con una orden de demolición, de no haberse interesado la susodicha legalización o de haber resultado ésta imposible por imperativo legal. Procedimiento, éste, en el que, por lo demás, la eventual paralización de las obras, aparecería configurada como una medida provisional (véase, a modo de ejemplo, el art. 203 de la norma catalana citada) enderezada a garantizar el mayor éxito del procedimiento principal y a evitar, de entrada, el agravamiento de la situación.
De hecho, la integración en un mismo procedimiento de lo acontecido antes y después del trámite intermedio de legalización, vendría a constituir, en el supuesto de la norma que hemos citado a modo de ejemplo, condición (lógica) de posibilidad de la paralización del cómputo de la caducidad.
Lo dicho hasta ahora no empece para que el procedimiento sancionador propiamente dicho pueda gozar de entidad propia y diferenciada; pero sin olvidar que, tanto este último como el directamente enderezado a restablecer la realidad física ilícitamente alterada, presentan notables puntos de contacto y un alto grado de interdependencia. No en vano, el art. 199 del Decreto Legislativo catalán que hemos traído a colación, los incluye a ambos bajo la rúbrica común de u0022procedimientos de protección de la legalidad urbanísticau0022 y, como ya hemos podido ver, impone la suspensión del expediente de protección de la legalidad urbanística, así como la interrupción o paralización de los plazos de caducidad y prescripción, a expensas de la tramitación y resolución del expediente de legalización de las obras.
Previsión, la anterior, a la que, no por recogerse en el capítulo sancionatorio de la norma, habría que negarle efectos en todos los u0022expedientes de protección de la legalidad urbanísticau0022 asociados a las mismas obras; pues de otra manera estaríamos obviando que para configurar esos efectos suspensivos, el legislador no ha utilizado la expresión más específica de u0022expediente sancionadoru0022. Amén de resultar absurda la hipótesis de un procedimiento de legalización de las obras a instancia de parte, susceptible de surtir efectos diferentes en sede de interrupción del cómputo de la caducidad, según fuera sancionatoria o de restauración la vertiente sobre la que se proyectase. Máxime si, por lo común, nada impediría que a través de un único expediente (ver y contrastar, a modo de ejemplo, los arts. 199.2, 200.1 y 200.2 del Decreto Legislativo autonómico al que tantas veces hemos hecho alusión), la Administración sancionase y, en unidad de acto, impusiese la restitución de las cosas a su estado original, viéndose impelida aquélla, en tal hipótesis, a sujetar el procedimiento -en todas sus facetas a lo dispuesto por la legislación reguladora del ejercicio de la potestad sancionadora, frente a los procedimientos exclusivamente dirigidos a restablecer la realidad física alterada, en los que sería suficiente con que la Administración se condujese conforme a las reglas generales de procedimiento administrativo común.
Apreciaciones, las anteriores, que invitan a traer a colación la STS 3ª5ª, de 3 de febrero de 2010, Rº 4709/2005; la cual, aún circunscrita a un supuesto de tala de árboles en contra de lo dispuesto en la legislación forestal, habría venido a confirmar el criterio según el cual la caducidad del expediente sancionador debiera proyectarse al mismo tiempo sobre la orden de restablecimiento de la realidad física alterada dictada en el seno del mismo procedimiento; y ello, pese a carecer, la citada orden, de naturaleza sancionadora.
