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URBANISMO

Realidad urbanística y Catastro Inmobiliario

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Magistrado especialista de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña. Antiguo Letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

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El Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI) -EDL 2004/2896- proclama la dimensión tributaria de ese registro administrativo sobre la base de la situación urbanística de los bienes inmuebles pues, en esencia, la clasificación catastral se fundamenta -sin perjuicio de los bienes de características especiales- en la distinción entre bienes rústicos y urbanos (artículos 1 y 6.4).

De esta interrelación deriva la necesidad de que, por un lado, la descripción catastral atienda, entre otras, a las características físicas, económicas y jurídicas de los bienes, a su uso o destino, a la clase de cultivo o aprovechamiento (artículo 3) -EDL 2004/2896- y, por otro lado, que la determinación del valor catastral tenga en cuenta, entre otros criterios, la localización del inmueble o las circunstancias urbanísticas que afecten al suelo (artículo 23).

En definitiva, si el catastro no es sino un medio que persigue la efectiva implementación de los principios de generalidad y justicia tributaria y la asignación equitativa de los recursos públicos, debe procurarse la identidad entre las situaciones registrales y urbanísticas. Al fin y al cabo, el artículo 11 -EDL 2004/2896- proclama la obligatoriedad de incorporar los bienes inmuebles en el Catastro Inmobiliario, así las alteraciones de sus características con el designio de que la descripción catastral de los inmuebles afectados concuerde con la realidad.

Sin embargo, no siempre es factible obtener esa coincidencia, desde el momento que, a diferencia de lo que ocurre en el artículo 12 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, - EDL 2008/89754 - que únicamente reconoce como situaciones básicas, el suelo rústico y el urbanizado, desconociendo el suelo urbanizable- el artículo 7 TRLCI -EDL 2004/2896- después de poner de manifiesto que el carácter urbano o rústico del inmueble dependerá de la naturaleza de su suelo, incorpora el suelo urbanizable dentro del suelo de naturaleza urbana.

En este contexto (sin perjuicio de ciertas previsiones específicas (artículo 30.2.c TRLCI) -EDL 2004/2896- cabe preguntarse cuál es "la realidad" sobre la que se clasifican los bienes a efectos catastrales y se les otorga un valor ¿basta la mera previsión del planeamiento o debe entenderse que resulta insuficiente al exigirse, por ejemplo, la materialización de la urbanización?.

Mayores dudas surgen a la hora de acometer modificaciones catastrales a raíz de un cambio o modificación de planeamiento; en estas circunstancias, ¿Cuando procede dar de baja e inscribir el alta de un terreno objeto de una modificación urbanística? ¿Resulta suficiente la mera aprobación del planeamiento o, en su caso, la del instrumento de gestión o, como se viene insistiendo, debe prevalecer la realidad física sobre la jurídica?.


Este foro ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de octubre de 2012.

Desde luego hemos de partir en el análisis del tema y de las cuestiones planteadas, de la realidad cierta de que el Catastro Inmobiliario es un registro administrativo, y así lo establece con meridiana claridad el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario -EDL 2004/2896- , refiriéndose a él como un registro administrativo en el que se describen los bienes que lo conforman, especialmente en relación a sus características físicas, económicas y jurídicas, articulo 3, y citando en concreto su uso y aprovechamiento así como su localización .

Sin duda, ya podemos concluir, como primera cuestión, que el uso y el aprovechamiento vendrán determinados por las condiciones jurídicas del bien inmueble y, más en concreto, de su clasificación y calificación urbanísticas.

Los principios de exhaustividad y exactitud, también están presentes en la descripción catastral de los bienes que acceden al mismo. Esa inscripción obligatoria, de la que deriva la exhaustividad y de concordancia con la realidad, se recoge expresamente en el artículo 11 de RDL 1/2004 -EDL 2004/2896- . Por tanto también se puede alcanzar como segunda conclusión la necesidad de que esa realidad se imponga, especialmente y como veremos, en relación a los efectos tributarios de la valoración.

Dicho lo anterior a modo de necesaria introducción, es necesario abordar las cuestiones concretas que se plantean, y siempre dejando constancia de que el sistema de valoración inmobiliario que impera en nuestro ordenamiento jurídico no responde con claridad a principios únicos. En efecto, no sólo los criterios de valoración que establece, por ejemplo, la legislación expropiatoria – que, como sabemos, se contienen en la legislación urbanística básica emanada del Estado – son distintos a los de valoración a efectos tributarios, sino que las distintas leyes reguladoras de las distintas figuras impositivas pueden no contener criterios idénticos.

La unidad o estanqueidad de la valoración inmobiliaria, entendida la primera como que un determinado bien inmueble solo puede tener una valoración, y la segunda, como la posibilidad de que cada norma sectorial establezca sus propios criterios que pueden dar lugar a valores distintos para un mismo bien, han sido acogidos indistintamente por la propia jurisprudencia. La conocida sentencia del Tribunal Supremo de 25 de Junio de 1998 – EDJ 1998/18712-, relativiza el problema y acude a las circunstancias de cada valoración en litigio – recordemos que la cuestión litigiosa era allí estrictamente tributaria, en concreto entre una valoración para liquidar IVA y AJD.

Digamos que el artículo 7 de la Ley del Catastro -EDL 2004/2896- establece sus propios criterios para fijar la naturaleza urbana o rÚstica de la propiedad inmobiliaria y, desde luego, incluye al suelo urbanizable, en clara contradicción con la Ley del suelo estatal de 2008 – EDL 2008/89754- . Lo que no es de extrañar, no solo por la discordancia temporal entre ambas norma, sino porque son muchas las legislaciones urbanísticas autonómicas, que por ejemplo adolecen de esta aparente contradicción.

En todo caso entendemos que la función tributaria del Catastro Inmobiliario exige que la valoración que allí figure se corresponda con la realidad que se valora. No debemos olvidar que es la propia Constitución la que constitucionaliza el principio de capacidad económica siendo así que de ello se deriva que los impuestos gravan una manifestación de riqueza y ha de ser la concreta manifestación de riqueza que refleja la capacidad económica la que únicamente puede ser objeto del hecho imponible en cada especifica relación jurídico-tributaria.

De lo anterior se pueden derivar dudas en torno a la posibilidad de que una ponencia de valores atribuya un determinado valor a un suelo que, aunque previsto en el planeamiento general como urbano, no se haya desarrollado ni ejecutado esa previsión, siendo la realidad física distinta a la prevista. Desde luego, si acudimos a las normas técnicas, que regulan la elaboración de las ponencias de valores, tenemos que dar pábulo a esas dudas.

Las modificaciones catastrales ciertamente se regulan en la Ley del Catastro inmobiliario -EDL 2004/2896-, pero no debemos olvidar que el problema no es la incorporación de un determinado bien al registro sino su valoración. Ese momento, que la Ley regula como un procedimiento autónomo, es donde verdaderamente se juega la situación concreta de un bien a esos efectos, y en esto sentido nos remitimos a lo manifestado más atrás.

Antes de atacar las preguntas que nos plantea el coordinador, convendría efectuar algunas matizaciones a propósito de la exclusión del "suelo urbanizable" del elenco de situaciones básicas del suelo contempladas en la Ley de Suelo (LS)- EDL 2007/28567 - y en su vigente texto refundido (TRLS)- EDL 2008/89754-.

Los autores intelectuales de la LS – EDL 2007/28567- justificaron esa exclusión por considerar que la categoría del "suelo urbanizable" había propiciado históricamente la inflación del valor del suelo y, además, porque llegaron a la conclusión –según se razona en el apartado II de la exposición de motivos de la LS- de que la clasificación y la categorización del suelo por el planeamiento constituían técnicas urbanísticas ajenas al ámbito de competencias del legislador estatal; innecesarias, por lo demás, a efectos de establecer criterios de valoración.

Parece, pues, que esos autores no tuvieron en cuenta los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos 14 y 15 de la STC 61/1997, de 20 de marzo- EDJ 1997/860- , realizados a propósito de los arts 3.2.c) y 9.1 del texto refundido de la Ley del Suelo aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio- EDL 1992/15748-. Razonamientos de los que se desprende con claridad que el Tribunal Constitucional habría considerado que la clasificación tripartita del suelo mediante normas básicas estatales -depuradas de condicionamientos relativos al modelo de desarrollo urbanístico a implantar-, constituye un instrumento esencial e imprescindible en orden a garantizar las condiciones de ejercicio (en términos de igualdad básica) del derecho de propiedad inmobiliaria. Para concluir en la calificación de esa clasificación tripartira, de presupuesto lógico-jurídico para la aplicación del entero sistema de valoraciones.

En cualquier caso, al "suelo urbanizable", ni le es enteramente ajeno al TRLS- EDL 2008/89754- ni lo es, en particular, a los criterios de valoración que dicha disposición normativa establece para el "suelo urbanizado".

Para empezar, el art 10.1.a) TRLS - EDL 2008/89754- exige que el planeamiento contemple "suelo rural" destinado a convertirse en "suelo urbanizado", para así atender a las necesidades sociales de rigor.

Y el art 12.2.b) - EDL 2008/89754- se hace eco de ese "tertium genus", aunque sólo sea para mantener su condición de "suelo rural" hasta su completa urbanización.

Se trata de preceptos legales que, de una forma u otra, han preservado el "suelo urbanizable" (o categorías equivalentes), aunque defiriendo su denominación o consignación como tal a la legislación autonómica.

Pero es que, desde el punto de vista de la valoración de las situaciones básicas del suelo, el dato de que el "suelo urbanizable" deba, por principio, valorarse como "suelo rural", no debe ocultarnos un excepción a esa regla no carente de enjundia; a saber: la contenida el 27 TRLS- EDL 2008/89754- que, también para el "suelo urbanizable" comprendido en ámbitos de ejecución sistemática basada en el principio de equidistribución, se prevé la posibilidad de que los criterios de tasación sean decididos libremente y por unanimidad entre todos los propietarios afectados, aplicándose, en defecto de acuerdo, "el valor que le correspondería al suelo si estuviera terminada la actuación". Lo que se hace extensivo a la valoración del suelo de aquellos propietarios que, por haber realizado aportaciones insuficientes, no puedan participar en la adjudicación de parcelas resultantes. Sin perjuicio, como es natural, de ver descontada la parte proporcional de los gastos de urbanización.

Valoración propia o típica del "suelo urbanizado", que no parece que sea aplicable al "suelo urbanizable" sujeto a expropiación aislada o sistemática. Y si es así, sobran los comentarios.

En cualquier caso, la previsión contenida en el art 27 TRLU- EDL 2008/89754-, hace que la pseudodesaparición del "suelo urbanizable" en el TRLS, no sea susceptible de ocasionar problemas de integración de las previsiones contenidas en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI) – EDL 2004/2896- a propósito de una parte nada desdeñable del suelo catastralmente urbano y urbanísticamente urbanizable.

El problema podría suscitarse con más claridad en relación al "suelo urbanizable" no incluido en ámbitos sujetos a equidistribución. Sin embargo, desde una perspectiva esencialmente catastral/fiscal, parecería que las normas rectoras deberían ser las de esa misma naturaleza (art 61.3 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales –TRLHL- EDL 2004/2992-; art 7.2 TRLCI – EDL 2004/2896-; y norma 4 del RD 1020/1993, de 25 de junio – EDL 1993/16888-); máxime si tenemos en cuenta que entre los cometidos asociados al sistema de valoración que se contemplan en el TRLS (ver su art 21)– EDL 2004/2896-, no aparece ninguno vinculado a fines tributarios.

Siendo así las cosas, no cabe considerar contrario a la realidad el precepto del TRLCI (art 7.2.b)– EDL 2004/2896- que considera de naturaleza urbana (a efectos catastrales, y por ende fiscales) los inmuebles clasificados como "suelo urbanizable" sectorializado o directamente programado. Pues, por mucho que esos terrenos, en el orden urbanístico sigan siendo "suelo rural", si se hallan incluidos en polígonos sometidos a reparcelación o compensación, incluso antes de la ejecución de las obras se valorarán como "suelo urbanizado". Y es de suponer que su "valor de mercado" (punto de referencia y límite de la valoración catastral; ver la norma 3 contenida en el RD 1020/1993, de 25 de junio – EDL 1993/16888-) será sensible a esa circunstancia, sin perjuicio de la debida ponderación del coste de las obras de urbanización.

Pero ocurrirá otro tanto de lo mismo con el resto del "suelo urbanizable" sectorializado, pues siendo igualmente el norte el "valor de mercado", es de suponer que este último, en ese supuesto será congruente con una lejanía mayor de las expectativas urbanísticas. No en vano, el art 30.2.c) TRLCI – EDL 1993/16888- prevé la aprobación de módulos de valoración específicos para el suelo sectorializado pendiente de ver aprobado su planeamiento de desarrollo y, por consiguiente, lejos de disfrutar de las condiciones de materialización de la correspondiente edificabilidad. Módulos de valoración específicos que actualmente se encuentran regulados en la Orden EHA/3188/2006, de 11 de octubre- EDL 2006/269704 -. Orden, ésta, cuyas modificaciones parciales llevadas a cabo a través de la Orden EHA/2816/2008, de 1 de octubre- EDL 2008/165832 -, no hacen sino confirmar que la promulgación, en 2007, de la LS- EDL 2007/28567 -, no habría alterado las previsiones del TRLCI – EDL 2004/2896- a las que nos estamos refiriendo, pese a haberse desembarazado (la LS) del "suelo urbanizable". No para verlo desaparecer, sino para transferir su regulación a la legislación autonómica.

Por lo tanto, modificado el planeamiento mediante la ampliación del "suelo urbanizable sectorializado o programado", menester será modificar el catastro para ampliar el ámbito del suelo de naturaleza urbana, sin perjuicio de que la valoración de ese suelo deba responder a la realidad de forma gradual: con un valor menor en un primer estadio (entrada en vigor del planeamiento), y con un valor mayor para el supuesto previsto en el art 27 TRLS- EDL 2008/89754- y, en todo caso, al concluir la urbanización. Dando lugar, tales eventualidades, a sendas o ulteriores modificaciones de los datos catastrales.

Sin perjuicio, pues, de aquellas modificaciones particulares de diverso orden que puedan incidir en la valoración de los bienes inscritos en el catastro inmobiliario y cuya constancia constituye una carga legal que se hace recaer sobre los titulares dominicales, cuando de lo que se trata es de que en ese registro administrativo se reflejen, finca a finca, las características y el valor de los inmuebles como consecuencia de las modificaciones debidas a circunstancias de orden urbanístico, el art 35.2, letras a) y b), del RD 417/2006, de 7 de abril- EDL 2006/31501-, precisa la obligación de la Administración actuante de comunicar, tanto las modificaciones de planeamiento que supongan alteraciones en la naturaleza del suelo, como los proyectos de compensación, de reparcelación y de urbanización o figuras análogas previstas en la legislación urbanística.

Se trata, por lo demás, de una comunicación que las susodichas Administraciones deberán llevar a cabo en un plazo de dos meses a contar desde el día siguiente al de la publicación en el boletín oficial correspondiente de los actos de aprobación definitiva (art 36, letras d) y e) del RD 417/2006)- EDL 2006/31501-.

No hay que olvidar que el art 23.1 TRLCI – EDL 2004/2896- establece que para la determinación del valor catastral se tomarán en consideración –entre otras- las circunstancias urbanísticas que afecten al suelo; lo que no obsta –insistimos- para que esas circunstancias urbanísticas deban revestir un peso específico diferente en función de su aptitud –mayor o menor- para hacer posible la patrimonialización del aprovechamiento previsto por el planeamiento.

Vale la pena insistir en que el punto de referencia de la valoración catastral es el "valor de mercado" y, sin perjuicio de que el TRLS- EDL 2008/89754- haya pretendido evitar –con algunos matices- la valoración de las expectativas urbanísticas en el "suelo rural", no cabe descartar que (no ahora –por razones obvias-, pero sí en el futuro), esas expectativas no sean tomadas en consideración en las actuaciones de promoción pública, pero sí lo sean por las leyes del mercado para el "suelo urbanizable" no sujeto a expropiación, pero en todo caso situado en la zona de influencia de sistemas, dotaciones, infraestructuras o zonas de desarrollo urbanístico. Y esa situación, desde una perspectiva catastral y fiscal, es lógico que sea tomada en consideración.

De lo que se sigue que uno deba preguntarse si el déficit de adherencia a la realidad, lo padece el TRLCI – EDL 2004/2896- o el TRLS- EDL 2008/89754-.

El tema que se plantea es de una especial dificultad y se proyecta sobre las conexiones entre la norma fiscal y la legislación urbanística. El problema fundamental, como es fácil de ver, surge por la falta de armonía entre la legislación urbanística y la reguladora del Catastro Inmobiliario. Para un análisis de la cuestión entiendo que es necesario tener en cuenta los conceptos de clasificación urbanística y valoración antes y después de la entrada en vigor del TR de la Ley de Suelo de 2008- EDL 2008/89754-.

En 2004, cuando se aprueba el TR de la Ley del Catastro (RDL 1/2004, de 5 de marzo de 2004 – EDL 2004/2896-, mismo día que el de aprobación del RDL 2/2004, TR de la Ley de Haciendas Locales- EDL 2004/2992-) la legislación de referencia en materia de clasificación del suelo y valoraciones era la Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones- EDL 1998/43304- . Esta Ley recogía la tradicional distinción entre suelo urbano, no urbanizable y urbanizable. Desde la entrada en vigor de la Ley de Suelo de 2007, y el texto refundido de 2008, la situación cambia totalmente puesto que la categoría de suelo urbanizable desaparece por completo y las únicas situaciones en que puede encontrarse el suelo es o urbanizado o rural (artículo 12 RDL 2/2008)- EDL 2008/89754-. Y no hay situación intermedia porque el mismo artículo (12.2.b) considera que es suelo rural: el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización.

Desde la perspectiva del valor del suelo hay importantes repercusiones, tanto a efectos urbanísticos o de expropiación como fiscales. Que exista, o deba existir, una correspondencia entre valor expropiatorio y valor fiscal parece lógico. La legislación anterior a la nueva Ley de Suelo- EDL 2008/89754- atendía, en primer lugar, a los valores fiscales deducidos de las ponencias de valores catastrales, y sólo se acudía al método de repercusión cuando esos patrones catastrales no existían, habían perdido vigencia o eran inaplicables por modificación de las condiciones urbanísticas tenidas en cuenta al tiempo de su fijación. ¿Ahora qué ocurre? Pues que, a efectos expropiatorios, el suelo en proceso de desarrollo urbanístico se considera como rural y se valora como tal: el TRLS prevé que se acuda al método de capitalización de rentas. Esto es, se parte de su utilización exclusivamente rural aunque la realidad sea que ya no es rural, y por mucho que esté avanzado su proceso de desarrollo urbanístico.

Pues bien, así las cosas, resulta que los criterios de la nueva Ley de Suelo- EDL 2008/89754- no se han trasladado a la valoración catastral. El TR de la Ley del Catastro- EDL 2004/2896- prevé que el suelo urbanizable sectorizado se considera urbano a efectos catastrales (esto admite poca discusión a la vista del artículo 7.2.b TRLCI). En cuanto a valoraciones, el criterio de valoración del suelo urbanizable es el del artículo 27 de la Ley del Suelo del 98- EDL 1998/43304-, que originariamente remitía al método de repercusión. El resultado no puede ser más injusto: a efectos expropiatorios el suelo en proceso de desarrollo urbanístico sin concluir, e independientemente de lo avanzada que se encuentre su urbanización, se valora de acuerdo con el método de capitalización de rentas, mientras que, a efectos fiscales, se utiliza el método de repercusión de manera que la base imponible resulta más elevada que el valor correspondiente en caso de expropiación. Es decir, el administrado se encuentra que el mismo suelo vale más cuando se trata de pagar, y menos cuando se trata de cobrar.

Esto es difícilmente defendible desde un punto de vista lógico. Pero es que, desde un punto de vista legal es más que discutible. Por una parte ha de tenerse en cuenta que el citado artículo 27 de la Ley del Suelo de 1998- EDL 1998/43304- fue sustancialmente modificado por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y de Transportes- EDL- 2003/8815 -, introduciendo dos novedades importantes: una, que el método a aplicar pasa a ser el residual dinámico en lugar del estático, y otra que, en cualquier caso, se descartarán los elementos especulativos del cálculo y aquellas expectativas cuya presencia no esté asegurada.

¿Por qué es esto tan importante? Pues porque introduce el factor tiempo en la valoración de forma que si, para el suelo urbanizable sectorizado, el momento de su transformación urbanística, urbanización y edificación se dilata en el tiempo, su valor en el momento actual va disminuyendo hasta el punto de que, de acuerdo con los criterios de valoración más contrastados, si la dilación se prolonga por 12 ó 14 años el valor del suelo urbanizable sectorizado obtenido por el método residual dinámico es equivalente a su valor como suelo rústico. Además, la obligación de descartar expectativas no aseguradas, con la actual crisis económica en la que es previsible que pasen muchos años antes de que la actividad urbanística se reactive, veda toda posibilidad de que sean tenidas en cuenta. El problema es que en la práctica la Administración no está aplicando correctamente el método de valoración conforme a la redacción dada por la Ley 10/2003- EDL- 2003/8815 -

Desde otra perspectiva, entiendo que puede establecerse un nexo de conexión entre valoración expropiatoria y valoración catastral. Si la valoración expropiatoria persigue fijar el valor de reposición, el que permitiría adquirir un bien equivalente al que se expropia, se habrá de aceptar que este valor debe ser el precio de mercado. Por otra parte, el TRLCI- EDL 2004/2896- establece en su artículo 23.2 que el valor catastral de los inmuebles no podrá superar el valor de mercado, entendiendo por tal el precio más probable por el cual podría venderse entre partes independientes un inmueble libre de cargas. La conclusión creo que es inmediata: la valoración urbanística, como representativa del precio de mercado, debe operar como freno o límite para la valoración fiscal y el valor catastral nunca podrá ir por encima del valor determinado conforme al TR de la Ley de Suelo de 2008- EDL 2008/89754- para el suelo en proceso de desarrollo urbanístico no concluido.

Hasta aquí he prestado atención al problema de la diferente consideración de la finca como urbana o rústica y la incidencia en su valoración, lo que va a tener repercusión especialmente en la determinación de la base imponible del IBI (aunque también en relación con otros impuestos, como IRPF: imputación de rentas inmobiliarias).

Pero es que en el propio sistema impositivo local hay otra peligrosa trampa, pero plantada ahora no en la base imponible sino en el mismo hecho imponible. Se trata del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Aquí es que el asunto es de ser o no ser pues el artículo 104.2 RDL 2/2004 TRLHL- EDL 2004/2992- establece que no está sujeto a este impuesto el incremento de valor que experimenten los terrenos que tengan la consideración de rústicos a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. En consecuencia con ello, está sujeto el incremento de valor que experimenten los terrenos que deban tener la consideración de urbanos, a efectos de dicho Impuesto sobre Bienes Inmuebles, con independencia de que estén o no contemplados como tales en el Catastro o en el padrón de aquél.

La incoherencia no puede ser mayor. Piénsese que la transmisión se produce por expropiación por el Ayuntamiento. Al expropiado le calculan el justiprecio valorando el suelo como rural, se genera el hecho imponible del IIVTNU porque, a pesar de todo, la Ley del Catastro considera el suelo urbano y, encima, el mismo Ayuntamiento le liquida como si hubiese transmitido urbano porque le valoran conforme al valor catastral de urbana ya que el artículo 107.2 TRLHL- EDL 2004/2992- remite al IBI para la determinación de la base imponible.

Otro tema relacionado es el de cómo puede el administrado defenderse o atacar las valoraciones catastrales. Pero éste es un complicado laberinto que necesitaría su propio espacio.

Conseguir la identidad, o al menos la aproximación fiable, entre las situaciones físicas, registrales y urbanísticas de los inmuebles constituye la clave del arco de todo sistema catastral. Pero, ¿cuál es esa "realidad" que debe reflejar el Catastro? ¿Y cómo hacer que la descripción catastral concuerde con dicha "realidad"?

El Defensor del Pueblo acaba de publicar un informe de casi doscientas páginas titulado "La realidad catastral en España" (2012), donde pone de manifiesto, para empezar, que el concepto de "valor de mercado" condicionante del valor catastral de los inmuebles resulta controvertido y "no casa bien con los conceptos y estatismos de los procedimientos administrativos (...), ya que se mantienen durante diez años unos valores que pueden haber sido alterados en la toma de muestras del mercado por circunstancias especulativas o coyunturales que no cumplen con la pretensión de que se tribute por la riqueza que cada contribuyente tenga disponible, o por las expectativas razonables de alcanzarla". La legislación presenta también lagunas y contradicciones, ya que, frente a las dos situaciones básicas del suelo que recoge el TRLS de 2008- EDL 2008/89754- , el RD. Legislativo 1/2004, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario (TRLCI)- EDL 2004/2896-, incorpora el suelo urbanizable dentro del suelo de naturaleza urbana (art. 7 TRLCI).

Otro aspecto problemático del modelo catastral es el momento en que se realizan las valoraciones y revisiones catastrales. El Plan estratégico 2009-2013 de la Dirección General del Catastro propone una nueva orientación: reducir los tiempos de incorporación al Catastro de las alteraciones físicas o jurídicas que se producen en los inmuebles con el objetivo de reflejar fielmente la realidad inmobiliaria. Frente al modelo tradicional, focalizado en los procedimientos de valoración colectiva de carácter general, conocidos popularmente como "revisiones catastrales", el Plan 2009-2013 plantea como objetivo básico la actualización continua del Catastro. No será fácil conseguir este objetivo, puesto que la gestión catastral depende siempre de una resolución administrativa adoptada de oficio, y no de la voluntad del ciudadano, que debe limitar su actuación a denunciar la discrepancia cuando la observa.

Para conseguir el objetivo de actualización permanente del Catastro sería conveniente impulsar los procedimientos individuales (declaración de alteraciones, subsanación de discrepancias o inspección) frente a los masivos, que tienen mayor impacto social y económico y son percibidos por los ciudadanos como la causa inmediata de un incremento de la cuota a pagar en el IBI.

Desde el año 2008 y como consecuencia del cambio de tendencia en el mercado inmobiliario, se pone de manifiesto una tendencia sistemática a la pérdida de valor de los inmuebles. En este escenario se enfrentan los intereses y argumentos claramente contrapuestos de las Administraciones públicas, necesitadas de recursos financieros, y de los ciudadanos, que alegan la sobrevaloración de sus propiedades inmobiliarias o se oponen a la asignación de nuevos valores en plena crisis económica. En un contexto de bajada de los precios de la vivienda, algunos Ayuntamientos están promoviendo revisiones catastrales que corren el peligro de quedar rápidamente desfasadas. El Defensor del Pueblo critica que "la actual situación del mercado inmobiliario, cuyo único movimiento es a la baja, ocasiona el alejamiento del valor catastral al valor del mercado, por lo que debería aprobarse por Ley de Presupuestos Generales coeficientes reductores que permitan la disminución de los valores revisados durante los años alcistas, y así adecuar los valores al mercado o, al menos, no superar los límites fijados en la norma". Con ello se superarían los errores del sistema actual de coeficiente único, que ha sido tradicionalmente bajo y ha generado la desactualización del valor catastral.

Centrándonos en la pregunta a la que debemos dar respuesta, parece claro que si la modificación del planeamiento urbanístico puede dar lugar, según la Ley, a una revisión colectiva del Catastro, las ponencias de valores reflejarán las previsiones del planeamiento. Ahora bien: para establecer adecuadamente la referencia de los valores catastrales deberán concurrir otros criterios complementarios, sobre todo el estudio del mercado inmobiliario y el trabajo de campo (art. 28.2 TRLCI)- EDL 2004/2896- . En definitiva, y como se viene insistiendo, el objetivo es que confluyan la realidad física inmobiliaria con su situación jurídica y su reflejo catastral. Por otro lado, cuando se realizan revisiones catastrales con origen en un cambio o modificación del planeamiento, a iniciativa de los Ayuntamientos afectados, ni la elaboración de las nuevas ponencias de valores ni la adaptación del Catastro es inmediata, por causa de la rigidez y la lentitud de los procedimientos administrativos.

El vigente texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario- EDL 2004/2896- , digno correlato en sus inexactitudes e imprecisiones de las deficiencias que secularmente han aquejado a la institución que regula, establece en el primer apartado de su artículo 2 —inopinadamente rubricado "principios informadores del catastro inmobiliario", cuando le cuadraría mejor una referencia a las funciones o fines del catastro—, que "la información catastral estará al servicio de los principios de generalidad y justicia y de asignación equitativa de los recursos públicos [nótese que se trata de una nueva categoría, los "principios instrumentales" o "principios al servicio de principios"], a cuyo fin el catastro inmobiliario colaborará con las Administraciones públicas, los juzgados y tribunales y el Registro de la Propiedad para el ejercicio de sus respectivas funciones y competencias. Asimismo, estará a disposición de las políticas públicas y de los ciudadanos que requieran información sobre el territorio". A su vez, en el art. 3.1 se enuncia el principio de exhaustividad de las descripciones catastrales de los bienes inmuebles, que deberán incluir "sus características físicas, económicas y jurídicas". Esta apuesta por la exhaustividad de las descripciones catastrales, constante aspiración de la normativa en la materia, se corresponde con el propósito de que la información catastral no cumpla únicamente una función tributaria sino que sirva para la definición de cualesquiera políticas públicas con incidencia territorial.

La inclusión de las características tanto "físicas" como "económicas y jurídicas" de los bienes representa una decidida apuesta en favor de que las inscripciones catastrales den cumplida cuenta de las circunstancias que alteren cualquiera de dichas características. Lo que encuentra pleno sentido a poco que se repare en las consecuencias económicas que conlleva la modificación de la situación jurídica del bien inmueble, o en la necesidad de que en el planeamiento de las políticas públicas de ordenación territorial o con incidencia territorial se tenga bien presente la situación jurídica que se pretende alterar a fin de que esa alteración no ponga en serio riesgo la efectividad del principio de seguridad jurídica, de suyo ya bastante alanceado. De modo que la concordancia con "la realidad" a la que se refiere el art. 11.1 del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario - EDL 2004/2896- como objetivo último de las descripciones catastrales no es únicamente la que se corresponde con las características "físicas", supuesto que remite a la cartografía, de natural estática, sino la que viene dada, también, por las características "económicas y jurídicas", lo que remite a la descripción dinámica de los bienes inmuebles.

Pareciera, por tanto, que toda alteración de la clasificación, o, en su caso, de la calificación urbanística del bien inmueble debiera traducirse en una actualización de su descripción catastral, sin necesidad de aguardar a que la transformación urbanística se haya materializado efectivamente. Y es que no debemos olvidar que cualquier cambio en las determinaciones urbanísticas que afecte a un determinado terreno tiene, de inmediato, consecuencias en el orden económico. El valor económico del suelo no se agota en la limitada valoración que de él se ofrece en la vigente ley de suelo- EDL 2008/89754-, sino que remite al mercado como institución de asignación de bienes en función de los precios que los actores están dispuestos a pagar por ellos. De modo que una cosa es la determinación de la valoración catastral del bien, en cuyo caso habrá que decantarse por una interpretación más restrictiva de la noción "circunstancias urbanísticas que afecten al suelo" [art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario]- EDL 2004/2896- y otra es la descripción catastral. En tanto la primera cumple predominantemente una función tributaria, y de valoración del suelo, la segunda proporciona una información valiosísima para la definición de políticas públicas de ordenación territorial o con incidencia territorial.

Ciñéndonos a la valoración catastral, concreto aspecto al que se refiere la primera de las preguntas que se nos formulan, parece lógico decantarse por una interpretación de esas "circunstancias urbanísticas que afecten al suelo" que subraye el vínculo inmanente que existe entre esta expresión y el inciso que la sucede en el art. 23.1 a)- EDL 2004/2896- : "y su aptitud para la producción". Atrás quedaron en los tiempos en los que la principal "producción" del suelo era la agrícola; en la actualidad el suelo es, predominantemente, un recurso natural que sirve para el establecimiento de asentamientos humanos. Pues bien, la aptitud del suelo para cumplir ese propósito se corresponderá con su "idoneidad", según resulte de las determinaciones del planeamiento urbanístico. Parece, por ello, que no es preciso aguardar a la materialización de la urbanización para constatar un incremento de valor del suelo bastando con que concurran los requisitos establecidos por la legislación urbanística para que pueda ser objeto de transformación, pues es la potencialidad para esa transformación la característica económicamente más relevante del suelo a los efectos del mercado (criterio de referencia en los preceptos del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario relativos a las valoraciones catastrales) y no la conclusión del proceso transformador, presupuesto, en su caso, de apreciaciones en el mercado de la edificación.

Dicho esto, convendrá recordar que la jurisprudencia viene reconociendo prevalencia de la realidad física sobre la jurídica en aquellos supuestos en los cuales aquélla se impone al planificador urbanístico. Es el caso, sin ir más lejos, de aquellos suelos que, por formar parte de la ciudad consolidada, se integran en la categoría de suelo urbano imponiéndose sobre cualquier pretendida libertad de configuración o discrecionalidad del planificador urbanístico. Ahora bien, ello no supone que sea siempre preciso que la realidad del suelo, se haya transformado pues en tal caso se primarían en exceso las características físicas del bien en detrimento de las jurídicas y de su aptitud para la producción urbanística que incorporan un indudable valor de mercado.

De tal modo que la valoración catastral de los suelos habrá de tener muy presente su idoneidad para la transformación, lo que viene dado por su inclusión en ámbitos delimitados. No bastará, por tanto, a la luz de las disposiciones del texto refundido de la Ley del catastro inmobiliario- EDL 2004/2896- , con que el planeamiento clasifique un determinado suelo en una categoría apta para una hipotética transformación urbanística en el futuro, será necesario que esa transformación incorpore ya un valor real de mercado.

La problemática del ámbito del régimen de valoraciones en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo- EDL 2008/89754- , en lo que hace referencia a suelo, exige estar singularmente atento a las situaciones básicas de suelo que se establecen en razón a suelo rural o de suelo urbanizado.

Resulta, por tanto, necesario atender a los dictados del artículo 12 del meritado texto refundido- EDL 2008/89754- y si se define, en general, el suelo urbanizado como el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Y que se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento, resulta obvio que a ello debe estarse.

E igualmente debe estarse a que, en definitiva, el suelo rural se define, de forma positiva, como el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, y que incluye además el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y, de forma negativa, como cualquier otro que no reúna los requisitos del suelo urbanizado.

Y todo ello sin perjuicio en especial de la trascendencia que se despliega en sede de valoraciones de las edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a la legalidad ya que en suelo rural se valoran con independencia del valor del suelo –artículo 22.3, párrafo primero del precitado Real Decreto legislativo- EDL 2008/89754- y que en suelo urbanizado se valorará de la forma establecida teniendo en cuenta el valor del suelo y edificación o sólo del suelo –en aplicación de lo dispuesto en el artículo 22.3, párrafo segundo en relación con el artículo 24.2 de esa norma legal-.

A su vez interesa añadir que sólo a efectos transitorios, por aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de ese texto refundido- EDL 2008/89754-, se ha aceptado un protagonismo, por tanto transitorio, del Suelo Urbanizable, incluido en ámbitos delimitados, para los que el planeamiento haya establecido las condiciones de desarrollo, con su valoración mediante la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones- EDL 1998/43304 -, como quedó redactada con la Ley 10/2003, de 20 de mayo- EDL 2003/8815 -.

Siendo ello así y abstracción hecha de la disposición transitoria expuesta, bien parece que se ha buscado un régimen que se ha centrado en una simplificación tal de los supuestos a considerar que descansa en una acentuación del protagonismo de las valoraciones en sede de suelo rural frente a las valoraciones de suelo urbanizado que se reservan a supuestos ciertamente exigentes en materia de suelo y urbanismo.

Cuando de la perspectiva de suelo y a sus efectos se pasa a la perspectiva catastral y sus fines -así, del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario- EDL 2004/2896- deberá notarse especialmente la ubicación temporal diferenciada frente a la de suelo, tanto de la ordenación originaria como la de sus posteriores modificaciones respectivas, y así también de los diferenciados objetivos y fines que con esas modificaciones se trataba de perseguir y conseguir.

Si se trata de sostener un paralelismo en comunidad de orientación y efectos entre la perspectiva de suelo y la catastral bien parece que no es esa una conclusión atendible cuando se halla plagada de reglas específicas empezando por la clasificación de suelo de naturaleza urbana, de suelo de naturaleza rústica y sin perjuicio del régimen de los bienes inmuebles de características especiales.

Suelo de naturaleza urbana en los términos del artículo 7 del referido texto refundido- EDL 2004/2896- que alcanza, en abreviada síntesis y con méritos suficientes para destacarlos en estas notas, a los suelos clasificados urbanísticamente como suelo urbano, urbanizado o equivalente -artículo 7.2.a)- como a suelos urbanizables incluidos en sectores o ámbitos espaciales delimitados tanto que los instrumentos de ordenación territorial o urbanística prevean o permitan su paso a suelo urbanizado como a partir del momento en que se proceda a la aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo -artículo 7.2.b)-.

Todo ello sin necesidad de alcanzar la configuración de suelo ya transformado por contar con los servicios urbanísticos establecidos por la legislación urbanística ni tampoco ni cuanto menos de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica que es el caso paradigmático que más allá de las meras previsiones territoriales o urbanísticas se centra en la efectiva dotación de servicios de esa naturaleza –supuesto también de suelo de naturaleza urbana del artículo 7.2.e)- EDL 2004/2896-.

Dicho en otras palabras en la perspectiva del régimen de suelo (sic) bien parece que se atiende para el suelo urbanizado y su valoración -y a sus fines y efectos- a la efectiva dotación de los servicios urbanísticos, en cambio, desde la perspectiva del régimen catastral (sic) para los suelos de naturaleza urbana se muestra una ampliación de supuestos más allá de esa efectiva dotación que dan por suficiente una mera ordenación territorial o urbanística sin efectiva dotación de servicios urbanísticos.

De un lado, quizá debe considerarse la siempre existente tensión entre una legislación prevista para supuestos de equidistribución territorial o urbanística, de expropiación forzosa, para ventas o sustituciones forzosa o en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración –la de suelo en atención a lo dispuesto en el artículo 21 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo - EDL 2008/89754-, y una legislación prevista y con vocación de Hacienda Pública o tributaria -como muy especialmente se resalta en la exposición de motivos del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario- EDL 2004/2896-.

En todo caso, estas notas no pueden desconocer la relevancia de atender a la "letra pequeña" de los criterios legales, reglamentarios y operativos de una determinada actuación valorativa en una u otra perspectiva –cuando existe y se mantiene la veleidad histórica del mantenimiento de más y más ordenaciones reglamentarias valorativas- que, desde luego, en atención a las características concretas concurrentes –como las de los supuestos que se han ido indicando con anterioridad-, más allá de los conceptos jurídicos en liza, pueden atender a una cierta sintonía cuantitativa entre unas valoraciones en liza, lo cual pudiendo ser deseable, en ocasiones no deja de ser una conclusión francamente aleatoria, inalcanzable y carente del más mínimo sentido.

Si se plantea el supuesto de modificaciones sustanciales en sede de planeamiento urbanístico (sic) o de efectiva dotación de servicios urbanísticos (sic) que no se tuvieron en cuenta en la correspondiente valoración catastral todo conduce a pensar que la legislación del Catastro no debe ser un obstáculo sino antes bien un vehículo adecuado para conseguir la adecuada y pertinente valoración que proceda en los términos y en el procedimiento legal y reglamentariamente establecido ya que como se ha expuesto tanto la vertiente del mero planeamiento como el de efectiva dotación de servicios se halla prevista y es de necesaria apreciación.

Llegados a este punto estas notas no pueden terminar sino haciéndose eco de la situación económica subyacente y que concurre actualmente, verdaderamente sustancial en todos los órdenes, ya que todo conduce a pensar que ordenaciones pensadas en situaciones económicas normales son de difícil o impropio encaje cuando la situación económica actual se halla descrita en toda una serie de decenas de Reales Decretos Leyes –especialmente del año pasado y del actual- con una resultancia casi semanal que sume en la perplejidad e incertidumbre al operador jurídico más atento y especializado.

Con ello no se quiere decir otra cosa que en atención al ordenamiento y perspectiva aplicable la mera previsión estática y abstracta de lo precedentemente expuesto poco se compadece con una mera referencia o consideración a los valores de mercado (sic) del suelo (sic) en la realidad situados a niveles disuasorios y de promociones inmobiliarias de construcción de edificios en curso o terminadas (sic) que no ven operación jurídica a la vista ninguna en tiempo aceptable. Y con ello la tensión entre la valoración en la perspectiva de suelo (sic) y en la perspectiva catastral (sic) puede mostrar de nuevo un enfoque ciertamente singular en el que quizá los intereses en liza se desplieguen en un acentuado "desplome radical" en la perspectiva de suelo y en un "numantino" mantenimiento económico de las valoraciones preexistentes en la perspectiva catastral.

Pese a la brecha entre la normativa fiscal y urbanística, por lo que a valoraciones se refiere, las respuestas de los expertos discurren por el intento de conciliar dos instituciones que, interrelacionadas, responden a dinámicas distintas. Al fin y al cabo, la problemática emerge no por la inscripción de un determinado bien inmueble al registro catastral sino por la valoración que incorpora.

No obstante, algunas reflexiones hablan de la posibilidad de que un mismo suelo resulte "catastralmente urbano" y "urbanísticamente urbanizable", esbozando sin ambages planteamientos injustos cuando la comparativa entre valoraciones "expropiatorias" y "fiscales" pueda saldarse con relación a un mismo suelo urbanizable de distinta manera, denunciando la paradoja de que el administrado se encuentre con que valga más cuando se trata de pagar, y menos cuando se trata de cobrar.

Desde esta perspectiva, se matiza que si bien desde una dimensión puramente formal el suelo urbanizable desaparece a partir de la ley del Suelo de 2007, la propia normativa urbanística deja abierta la puerta a su existencia, entre otras razones, por la realidad competencial autonómica.

Para algunos, la función tributaria del catastro exige una valoración que se corresponda con la realidad, esto es, con la concreta manifestación de riqueza que refleje la capacidad económica del contribuyente; no obstante, otros matizan que el hecho de tener que tomar en consideración a los efectos de valoración catastral no sólo las circunstancias "físicas", sino también las características "económicas y jurídicas" puede implicar la necesidad de actualizar el catastro sin aguardar a que la transformación urbanística se haya materializado efectivamente. Estas últimas posiciones se basan en la idea de la potencialidad que entraña toda modificación urbanística, incluso sin la efectiva dotación de servicios urbanísticos.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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