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URBANISMO

Legitimación procesal de la Administración no beneficiaria de la expropiación

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Jefe del Gabinete Técnico de Información y Documentación del Tribunal Supremo.

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La jurisprudencia viene negando a la Administración expropiante legitimación para impugnar el justiprecio cuando existe un beneficiario diferenciado sobre el que recae el deber de satisfacer la indemnización.

¿Resulta adecuada esta doctrina a la vista de los intereses públicos concurrentes en toda expropiación -que está obligada a salvaguardar la Administración-, así como por el contenido expansivo de la tutela judicial efectiva?.

¿Puede sostenerse igualmente esa ausencia de legitimación cuando la expropiación obedece a razones urbanísticas y trae causa de un proyecto de tasación conjunta aprobado por la Administración titular de la potestad expropiatoria?.

¿Y si el beneficiario es un Consorcio del que forma parte la Administración expropiante?.


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de diciembre de 2014.

Interesante cuestión la que plantea el tema propuesto. En efecto la posición de la Administración expropiante en la relación jurídica que surge cuando esta actúa sus potestades expropiatorias existiendo un beneficiario distinto plantea muchos interrogantes.

Esta potestad esta atribuida a las Administraciones públicas, sin que vayamos a entrar en la discusión de si solo a las de carácter territorial se les puede atribuir la misma. Así parece desprenderse de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Expropiación Forzosa, cuyos apartados segundo  y tercero -EDL 1954/21- sí que recogen la figura del beneficiario por razones de interés social o utilidad pública. Por tanto, si la actividad ablativa sobre los bienes o derechos de los expropiados tienen como presupuesto el ejercicio de una potestad pública, la posición jurídica de quien la ostenta debe tener, para lo bueno y lo malo, el protagonismo correspondiente.

Con respecto a lo segundo, la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de Diciembre de 2013, dictada en un recurso de casación en interés de ley, establece que la Administración expropiante que ejerció la potestad expropiatoria privando a un particular de un bien o derecho es responsable del pago del justiprecio, es decir, de la compensación por esa privación por vía expropiatoria, cuando el beneficiario resulta insolvente. Es decir, no puede aquella considerarse ajena a los efectos y consecuencias derivados del ejercicio de sus potestades.

Desde esta perspectiva ya tendríamos argumentos que bien pudieran servir para avalar una respuesta afirmativa al interrogante relacionado con la legitimación de la Administración expropiante para impugnar judicialmente un justiprecio cuando existe una beneficiaria, ya que cabe la posibilidad de que finalmente ella sea la obligada a hacer frente al mismo.

Desde luego que también el argumento de la tutela judicial efectiva de una de las partes de la relación jurídica expropiatoria, como es la Administración expropiante, no es en absoluto desdeñable, ya que efectivamente las Administraciones son titulares de ese derecho y, por tanto, no puede ser éste limitado o cercenado sin causa justificativa suficiente.

Las cuestiones relacionadas planteadas, pueden tener una respuesta afirmativa en base a lo más atrás expuesto. Efectivamente, la pertenencia de la Administración expropiante a un consorcio no creemos que altere la personalidad jurídica única del consorcio, personalidad, además, independiente de la de los entes consorciados, lo que dificultaría la ampliación de la legitimación desde el consorcio a los entes consorciados de manera individual y separada. Sin embargo, de nuevo podríamos acudir a los argumentos anteriores en orden a justificar su legitimación por el mero hecho de ser Administración expropiante.

La situación derivada del supuesto de que el procedimiento de tasación del bien sea el conjunto, no supone, a nuestro juicio, llamativas especialidades en relación con la relación jurídica que provoca el hecho de que se actué la potestad expropiatoria, más allá, de hecho, de que podría haber otra Administración más, normalmente la autonómica, que resuelva sobre el justiprecio antes de ser elevado, en su caso, al correspondiente jurado para determinar definitivamente en vía administrativa el justiprecio del bien o derecho afectado por el procedimiento expropiatorio.

Desde luego, las cuestiones propuestas exigen un replanteamiento de la posición de la Administración expropiante en una situación jurídica que, desde luego, trae causa -ya en lo atinente a su propia existencia-, en el ejercicio de una potestad administrativa por parte de una Administración que, como ya hemos dicho, debe llevar aparejadas consecuencias -como ya comienza la propia jurisprudencia a recoger-, siendo ejemplo de ello la sentencia más atrás citada.

Es bien conocida la doctrina del Tribunal Supremo conforme a la cual, cuando la Administración es (y sólo es) sujeto expropiante y el abono de la indemnización va a recaer sobre el tercero “beneficiario”, la primera no va a estar legitimada para impugnar en sede judicial el justiprecio fijado por el Jurado de Expropiación.

Un ejemplo de esa doctrina lo tenemos, por ejemplo, en la STS 3ª6ª, de 22 de febrero de 2012 (casación 301/2009) -EDJ 2012/24731-; o en la STS 3ª6ª, de 19 de mayo de 2005 (casación 752/2001) -EDJ 2005/83696-. Y dicho con el máximo respeto, se trata de una doctrina que no parece muy acorde con los tiempos que corren, presididos por el “big bang” de la noción de legitimación activa en sede judicial.

Como excepción, no pueden descartarse “a priori” supuestos en los que apreciar esa ausencia de legitimación o de interés; sobre todo, ante hipótesis que permitieran descartar de buen principio -y más allá de toda duda razonable- la más mínima posibilidad, presente o futura, de repercusión patrimonial para la Administración expropiante, derivada de la privación misma del bien o derecho expropiado.

Aventurando (y no poco), podríamos hallar un caldo de cultivo idóneo para esas excepciones, por ejemplo en las expropiaciones tramitadas en beneficio de sujetos privados, con motivo de la ejecución de determinados proyectos de interés general o estratégico, pero completamente ajenos a la noción de obra o de servicio público.

Pero sin apartarnos del medio natural del instituto expropiatorio, merece la pena decir que la doctrina desarrollada por el Tribunal Supremo, aplicada a rajatabla puede llevarnos, en no pocas ocasiones, a conclusiones sorprendentes o paradójicas.

Pensemos –por poner un ejemplo- en aquellas expropiaciones a costear por terceros beneficiarios que, llegadas a los Tribunales, son impugnadas por motivos relacionados con la tasación, pero también por vicios en la “causa expropiandi”. Peor todavía: pensemos en aquellos casos con “beneficiario”, en los que el expropiado va a invocar una ocupación “de facto” para reclamar un incremento del 25% del justiprecio, sin que esté claro, de antemano, el grado de responsabilidad de la Administración expropiante.

Y especialmente en tesituras económicas como la actual, sería bueno representarse mentalmente qué situaciones podrían desencadenarse ante la insolvencia del beneficiario, detectada con posterioridad a la fijación del justiprecio por el Jurado de Expropiación; cuando la Administración expropiante ya no estuviese en disposición de poner en entredicho una valoración considerada excesiva, efectuada por el órgano tasador.

Otro tanto de lo mismo podríamos decir en aquellos supuestos en los que una expropiación urbanística trae causa de un proyecto de tasación conjunta a financiar por una Administración urbanística especial diferente de la expropiante. Máxime si esta última (es decir: la expropiante) es la Administración autora o promotora del planeamiento urbanístico legitimador de la operación y las decisiones del Jurado de Expropiación y ulteriormente de los Tribunales de Justicia, pueden llegar a ser un condicionante de valoraciones expropiatorias posteriores, en las que la Administración expropiante sea, de consuno, beneficiaria de la expropiación.

Y qué decir de aquellos supuestos en los que el beneficiario de la expropiación va a ser un consorcio integrado, entre otras, por la Administración expropiante si, a mayor abundamiento, esta última ha de contribuir con sus fondos al sostén de las actividades y proyectos del consorcio.

Pero es que, además, no pueden descartarse situaciones en la que los intereses de la Administración expropiante y del beneficiario no sean exactamente coincidentes.

Pensemos, por ejemplo, en el concesionario de un servicio público y a la vez beneficiario, que va a satisfacer íntegramente el importe de las indemnizaciones y que por las razones que sean (que pueden ser de muy diversa índole) acepta un justiprecio fijado por el Jurado, que a la expropiante y titular del servicio le parece excesivo y, por ende, susceptible de repercutir negativamente en las tarifas a satisfacer en el futuro por los usuarios. ¿Le diremos a esa Administración que espere al momento de revisión de las tarifas, para disminuir el incremento de las mismas en proporción a su concepción de lo que debiera haber sido un justiprecio adecuado?.

Supongamos, en la anterior tesitura, que el justiprecio fijado por el órgano tasador se ha visto previamente confirmado en sede judicial, tras ser impugnado por terceros expropiados deseosos de obtener una compensación mayor. ¿Acaso el concesionario no insistirá en su propuesta de nuevas tarifas, blandiendo, a tales efectos, la sentencia confirmatoria de la valoración del Jurado?. 

O pensemos en el beneficiario que pacta con los expropiados el pago aplazado de la indemnización fijada por el órgano tasador y al cabo del tiempo, una vez ocupadas las fincas y ejecutadas las obras públicas, desaparece como por ensalmo.

Se nos podrá replicar diciendo que los ejemplos traídos a colación constituyen casos aislados, susceptibles de otorgar legitimación activa a la Administración expropiante sin menoscabo del principio general que anida en la doctrina del Tribunal Supremo. Pero si nos ponemos a pensar, comprobaremos que las hipótesis que hemos trazado anteriormente podrían verse incrementadas a poco que afinásemos la imaginación. Por eso, si llegamos a alcanzar un grado de conciencia plena sobre nuestras propias limitaciones predictivas, lo prudente y sensato será invertir la regla general seguida hasta ese momento, para limitarnos a rechazar aquellas hipótesis procesales que se nos puedan presentar y respecto de las cuales quede fuera de toda duda que el justiprecio fijado definitivamente mediante sentencia, no va a repercutir de un modo u otro, de forma directa o mediata, en los intereses públicos que la Administración expropiante tiene la obligación de proteger.

Insisto: en un escenario en el que el Tribunal Constitucional no ha tenido empacho en reconocer legitimación, para pleitear en sede jurisdiccional ordinaria en defensa pura y dura de la legalidad, a asociaciones privadas de carácter voluntario y de régimen común, integradas por personas que individual o aisladamente consideradas no podrían acudir ante los Tribunales con el mismo propósito, no acabo de entender que se hile tan fino cuando de lo que se trata es de que la Administración expropiante, pese a no ser beneficiaria de la expropiación, trate singularmente –tenga o no razón al cabo- de reducir el gasto público a sus justas proporciones, en beneficio de toda la comunidad.

Para dar respuesta a las cuestiones planteadas por el coordinador será útil comentar dos sentencias del Tribunal Supremo. La sentencia de 22 de febrero de 2012 -EDJ 2012/24731- y la de 17 de diciembre de 2013 -EDJ 2013/261301-.

La primera recoge la jurisprudencia de la Sala Tercera en relación con la falta de legitimación de la Administración expropiante en relación con la impugnación del justiprecio cuando existe un beneficiario de la expropiación (cita la STS de 18 de enero de 2005 -EDJ 2005/3743-). Se centra el foco de atención en la concurrencia de interés legítimo en la Administración expropiante y, por tanto, de legitimación para intervenir como demandante en un proceso en el que  se discute la valoración por el Jurado Provincial de Expropiación del bien concreto expropiado. Concluye que la Administración expropiante carece de un interés directo porque el precio a satisfacer, cuando existe un beneficiario de la expropiación, ha de ser abonado por éste. En definitiva, carece de legitimación porque el pago de la indemnización expropiatoria constituye una relación entre expropiado y beneficiario a la que es ajena la Administración expropiante.

En el supuesto analizado en la sentencia comentada, la Administración expropiante era una entidad local, apareciendo como entidad beneficiaria una sociedad constituida por el propio Ayuntamiento, que era titular del 100% de su capital social. Sobre esta base gira la afirmación del interés del Ayuntamiento en impugnar la resolución del Jurado. La sentencia estima que ése no es motivo suficiente para desvirtuar la jurisprudencia reseñada porque la sociedad mercantil constituida por el Ayuntamiento goza de personalidad jurídica propia y se sujeta a un régimen jurídico específico, el del Derecho Mercantil, completamente diferente al régimen estatutario, procedimental y sustantivo que rige la actividad de la Administración, sin que ésta pueda utilizar tales figuras mercantiles y su específico régimen jurídico con una finalidad instrumental en la medida en que sus resultados le son favorables y rechazar aquellas consecuencias que, siendo consustanciales a esa personalidad jurídica diferenciada, puedan resultar perjudiciales a sus intereses.

La sentencia más clara no puede ser y, en principio, sus argumentos parecen difíciles de contestar. La propia sentencia, en su fundamento de derecho cuarto, dice algo que también es cierto e indiscutible: la adaptación y el ajuste en la aplicación de la norma son consustanciales al concepto de jurisprudencia, que no constituye fuente del Derecho propiamente dicha “y carece por lo tanto de la rigidez formal de los productos normativos”, sino que es medio complementario para integrar el ordenamiento en el momento de su aplicación.

Hace, pues, un reconocimiento de la naturaleza evolutiva y adaptable de la jurisprudencia que, curiosamente, creo que va a alcanzar a la doctrina que ella misma sustenta en relación con la legitimación de la Administración expropiante para la impugnación del justiprecio.

Aquí entra en juego la línea jurisprudencial iniciada por el propio Tribunal Supremo en la otra sentencia citada, la de 17 de diciembre de 2013 -EDJ 2013/261301-. Esta sentencia se enfrenta a la situación en la que el expropiado ve en peligro su derecho al cobro de la indemnización expropiatoria por la insolvencia del beneficiario de la expropiación, que es declarado en concurso, y la posibilidad de que la responsabilidad del pago del justiprecio se desplace a la Administración expropiante. Es importante esta sentencia, que en gran medida reproduce los fundamentos de la sentencia recurrida de Castilla La Mancha, en cuanto que deja claro, contrariamente a lo que sostenía el Abogado del Estado en el recurso de casación, que la declaración de responsabilidad del pago de la Administración expropiante no es consecuencia de la aplicación del instituto de la Responsabilidad Patrimonial sino que deriva directamente de la dimensión de derecho constitucional que tiene la expropiación por su vinculación a la propiedad. Resalta cómo, aun habiéndose promulgado la Ley de Expropiación Forzosa -EDL 1954/21- en un contexto muy diferente al de nuestra Norma Fundamental, el régimen de estricta garantía al que debía someterse la privación de la propiedad por vía expropiatoria ha permitido que su régimen se mantenga con posterioridad a la Constitución. Hace la sentencia hincapié en que el régimen ordinario de la expropiación exige el previo pago como presupuesto de la ocupación del bien o derecho expropiado y no titubea, al referirse a la expropiación de urgencia, en calificarla como perversión del sistema, de la que se ha hecho uso y abuso, situando al expropiado en la lamentable situación de haber perdido la propiedad de su finca sin haber percibido aún indemnización alguna y sin saber cuándo y cuánto podrá percibir a resultas del concurso declarado de la beneficiaria, estando en esa situación porque la Administración expropiante ha impuesto el procedimiento de urgencia que ha permitido la ocupación del bien sin pago del justiprecio. Si el procedimiento hubiera sido el ordinario, de acuerdo con los artículos 5, 48 y 53 del Reglamento de Expropiación Forzosa, la Administración hubiera ordenado al beneficiario el pago del justiprecio y sólo después se hubiera producido la ocupación del bien expropiado por el beneficiario. Es decir, señala, de haberse seguido el sistema ordinario de la Ley, la situación que se denuncia por el expropiado en el proceso no se habría generado, porque sin pago de justiprecio no habría sido privado de sus bienes; circunstancia que no puede imponerse al expropiado por el hecho de haberse seguido el procedimiento de urgencia.

Esta sentencia es de hondo calado y repercute -parece obvio-, en la cuestión de la legitimación de la Administración expropiante para la impugnación del justiprecio puesto que, según se ha visto, su falta de interés se basaba en que la obligación de pago es del beneficiario. Desde el momento que ese deber es susceptible de trasladarse a la expropiante parece claro que sí posee interés legítimo en la impugnación del justiprecio.

El tema es ciertamente complejo y abre frentes fuera del ámbito estrictamente administrativo. La STS de 17 de diciembre de 2013, en su fundamento de derecho 14 -EDJ 2013/261301- dice que la responsabilidad de la Administración es subsidiaria y deberá examinarse caso por caso.

Por consiguiente, en principio, intuitivamente, parecería lógico pensar que por la mera declaración de concurso del beneficiario la responsabilidad del pago no se trasladaría a la Administración sino que habría que esperar a comprobar el resultado del concurso, y que su responsabilidad surgirá en la medida en que el crédito que ostente el expropiado en el concurso resulte incobrable.

Si se busca un régimen jurídico semejante de responsabilidad subsidiaria, parece que el de la fianza regulada en el Código civil sería adecuado. Este régimen prevé el otorgamiento del beneficio de excusión al fiador respecto del acreedor. Sin embargo, si se acude a la regulación del beneficio de excusión por el Código civil se comprueba que, precisamente, el beneficio de excusión no tiene lugar en caso de concurso o quiebra del deudor. La conclusión sería la de que, aun cuando se califique su responsabilidad como subsidiaria, en la práctica la responsabilidad será directa. Y esto es lo que está ocurriendo en la realidad puesto que, en los casos de concurso del beneficiario, la Administración (al menos la del Estado) está pagando en trámite de ejecución de sentencia.

En esos casos de pago por la Administración al expropiado no cabrá duda de que la expropiante estará también legitimada para intervenir en el procedimiento concursal, pues se habrá subrogado en su crédito, pero tampoco es descartable que ostentase tal legitimación en otros supuestos menos claros a los de ejecución judicial, como pueden ser aquellos en que la resolución del Jurado aún no se haya dictado o esté impugnada judicialmente.

El debate versa en esta ocasión sobre la legitimación procesal de la Administración expropiante cuando en el procedimiento expropiatorio interviene un beneficiario. En tales casos, el Tribunal Supremo niega que la Administración expropiante esté legitimada para impugnar el acuerdo de fijación del justiprecio de los Jurados de Expropiación, por entender que quien está obligado a satisfacer el justiprecio es el beneficiario y que la Administración es ajena al mismo (por todas, ES:TS:2012:1051, FJ. 5 -EDJ 2012/24731-).

Esta doctrina jurisprudencial resulta, a mi juicio, perturbadora y entra en contradicción con otros pronunciamientos que reconocen la existencia de un vínculo entre expropiante y beneficiario que determina la responsabilidad de la Administración en el devenir del justiprecio. Además, negar el acceso a la jurisdicción a la Administración expropiante podría implicar una violación del derecho a la tutela judicial efectiva que, con matices, se reconoce también a las personas jurídico-públicas (en SSTC 175/2001 -EDJ 2001/26489- y 78/2010 -EDJ 2010/240730-).

En primer lugar, resulta absurdo pretender elevar un muro infranqueable entre las personas de la Administración expropiante y del beneficiario, no sólo porque la existencia de un beneficiario puede ser fruto de una decisión de la Administración expropiante (así ocurre en las obras públicas que se ejecutan en régimen de concesión), sino también porque, en muchas ocasiones, el beneficiario de la expropiación ha sido creado por la Administración expropiante (puede serlo una sociedad mercantil de capital íntegramente municipal).

La identidad de intereses entre expropiante y beneficiario es aún más intensa cuando el beneficiario es un consorcio del que forma parte la propia Administración expropiante (ES:TS:2014:1470, FJ.4). Por esa razón, me resulta difícil de asumir que la Administración expropiante sea "ajena" a la fijación del justiprecio, aunque no sea ella la obligada al pago. Con todo, el Tribunal Supremo ha reiterado su doctrina "en virtud de la cual la Administración expropiante carece de interés directo cuando el beneficiario de la expropiación es una sociedad mercantil a quien corresponde en exclusiva satisfacer el precio de la expropiación", aunque dicha sociedad mercantil haya sido constituida por el propio Ayuntamiento (ES:TS:2012:1051, FJ. 5 -EDJ 2012/24731-).

Es evidente, además, que la Administración expropiante no pierde la condición de parte en el procedimiento administrativo expropiatorio aunque exista un beneficiario. La LEF prevé que las decisiones relativas a la fijación del justiprecio se notifiquen también a la Administración, sin que ello dependa de la presencia o no de un tercer beneficiario (artículo 35 LEF -EDL 1954/21-).

Se admite que la Administración expropiante pueda ser (co)demandanda, junto con el beneficiario, cuando el expropiado impugna el justiprecio; es decir, se reconoce la legitimación pasiva de la Administración expropiante, aun cuando el beneficiario sea el obligado al pago del justiprecio. Así ocurre en la STC 89/2011 -EDJ 2011/118766-, que otorga el amparo solicitado por la Comunidad de Madrid (expropiante) y por la sociedad concesionaria (beneficiaria) en unas expropiaciones derivadas de obras públicas. El Tribunal Constitucional no sólo reconoce la legitimación (pasiva) de la Administración expropiante en un procedimiento expropiatorio en el que el justiprecio fijado por el Jurado Provincial había sido impugnado por el expropiado, sino que, sobre todo, reconoce la legitimación (activa) de la Administración expropiante al admitir y estimar el recurso de amparo, valorando una lesión efectiva de su derecho a la tutela judicial efectiva (FJ. 3).

La razón definitiva que conduce a respaldar la legitimación activa de la Administración expropiante es, como digo, una línea jurisprudencial abierta por el Tribunal Supremo que hace responsable a la Administración expropiante del impago del justiprecio por parte del beneficiario. A juicio del Tribunal Supremo, "la Administración no es ajena al procedimiento expropiatorio por el hecho de existir un beneficiario de la expropiación, muy al contrario, sigue siendo la titular de la potestad expropiatoria, conserva el control del procedimiento y de las decisiones más relevantes que en el mismo han de producirse y en modo alguno puede desentenderse del cumplimiento del presupuesto -que no sólo obligación- esencial de la expropiación como es el pago del justiprecio" (ES:TS:2013:6268, FJ. 9 -EDJ 2013/261301-). El Tribunal Supremo considera que cuando el beneficiario de una expropiación no puede asumir el pago del justiprecio (por insolvencia, por entrar en situación de concurso de acreedores), es la Administración expropiante la que debe hacerse cargo del justiprecio frente al expropiado. Podría ponerse otro ejemplo de esta vinculación de la Administración expropiante en relación con el justiprecio, si pensamos que la competencia para resolver sobre el derecho de reversión de los bienes expropiados corresponde a la Administración "a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación titular de los mismos" (artículo 54.4 LEF -EDL 1954/21-). En último extremo, la Administración expropiante es responsable frente al expropiado en caso de nulidad del expediente expropiatorio, cualquiera que sea la causa determinante de dicha nulidad (nueva Disposición Adicional incorporada a la LEF por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013).

En conclusión, resulta paradójico que se reconozca esta vinculación o responsabilidad de la Administración expropiante frente al impago del justiprecio por parte del beneficiario, cuando se le ha cerrado la puerta para impugnar el justiprecio. La interpretación del Tribunal Supremo conduce a postular, con MENÉNDEZ REXACH, el abandono de la línea jurisprudencial que niega legitimación activa a la Administración expropiante en los litigios sobre el justiprecio, sobre todo cuando la existencia del beneficiario es fruto de una decisión de la Administración expropiante.

La alusión que se hace en la primera de las preguntas que se nos formulan al “contenido expansivo de la tutela judicial efectiva” obliga a hacer una precisión con doble proyección y es que esa expansividad no ha de entenderse referida al contenido especialmente protegido en vía de amparo constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE, sino a la virtualidad de este derecho en la actividad cotidiana de los operadores jurídicos.

Dicho de otro modo, no se está aludiendo a la tutela judicial efectiva como norma de control de la actuación de los tribunales sino como norma de funcionamiento de estos órganos jurisdiccionales.

La protección dispensada en amparo por el Tribunal Constitucional se ciñe a algunos de los contenidos de este derecho fundamental (como queda de manifiesto con el tratamiento del derecho de acceso a los recursos tras el cambio de doctrina operado por la STC 37/1995, de 7 de febrero -EDJ 1995/110-). En esta misma línea conviene recordar que la STC 175/2001, de 26 de julio -EDJ 2001/26489-, trata de sistematizar la cuestión relativa a la titularidad de derechos fundamentales por las personas jurídico-públicas, en unos términos que distan de ser generosos al respecto.

Dicho esto, creo que convendría replantearse la doctrina jurisprudencial sobre la que se nos pide nuestra opinión pues no creo que los problemas jurídicos se agoten con la identificación de quién viene obligado a abonar el justiprecio. En particular, los problemas de naturaleza jurídico-pública. El estatuto constitucional de las Administraciones públicas presenta como singularidad más destacada que no son titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos propios sino que actúan siempre en defensa del interés general. De modo que resulta algo discutible que las Administraciones públicas dispongan de todas las facultades integrantes del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva cuando actúen como particulares (en este caso, cuando se trate de determinar quién está llamado a satisfacer la indemnización) y, sin embargo, resulten de peor condición cuando actúen al servicio del interés general, por definición superior a la consideración reduccionista de los intereses singulares, por legítimos y dignos de protección que estos sean, como efectivamente lo son en un Estado social y democrático de Derecho cual es el nuestro.

El ejemplo al que se hace referencia en la segunda pregunta —expropiación por razones urbanísticas que trae causa de un proyecto de tasación conjunta aprobado por la Administración titular de la potestad expropiatoria— resulta, en su sola enunciación, suficientemente ilustrativo del problema que está sobre la mesa.

Otro tanto sucede con la hipótesis recogida en la tercera pregunta, relativa a la integración de la Administración expropiante en un consorcio, que finalmente asumirá la condición de beneficiario de la expropiación. Con la salvedad de que, en este caso, la constitución de un ente instrumental altera por completo el régimen de tutela judicial pues la legitimación activa negada a la Administración expropiante en cuanto tal le es reconocida en su calidad de parte integrante del consorcio.

No se trata de negar racionalidad a la doctrina jurisprudencial que nos ocupa, sino únicamente de poner de relieve la existencia de otras racionalidades que quizás sean más acordes con las exigencias constitucionales de nuestro Estado de Derecho. En particular, aquellas que apelan a una ampliación de la legitimación procesal de las personas jurídico-públicas, en la idea de que si bien los derechos fundamentales son siempre derechos frente al poder, cuando de la tutela judicial se trata, el único poder es el que ejercen los jueces, investidos de potestad jurisdiccional, ante quienes las Administraciones públicas, o los entes públicos cualesquiera que sean, únicamente ostentan la posición de parte en el proceso, no ejercen potestad pública alguna y no pueden reclamar la protección de aquellos privilegios que constituyen su régimen exorbitante respecto del Derecho común de las personas jurídicas.

Creo que estas razones militan en favor de una reconsideración de la doctrina jurisprudencial que se encuentra en el origen de este tema.

En materia de expropiación, cuando junto con la Administración expropiante concurre el beneficiario de la expropiación y se trata de examinar la legitimación para impugnar la resolución del correspondiente Jurado de Expropiación, no deja de ser lugar común la tan habitual alegación de la falta de esa legitimación de la Administración –si se nos permite la expresión, no beneficiaria de la expropiación- frente a la fijación del justiprecio determinado por el correspondiente Jurado de Expropiación.

Y en esa perspectiva, sobre el disfavor para la legitimación de la Administración no beneficiaria de la expropiación, baste traer a colación la tan nutrida concurrencia de Sentencias del Tribunal Supremo (así, por todas, baste la cita de las Sentencias de la Sala 3ª Sección 6ª de 19 de mayo de 2005 -EDJ 2005/83697- y de 26 de octubre de 2005 -EDJ 2005/166136-) en que, en esencia, se va sentando que:

“En este sentido debe tenerse en cuenta que el artículo 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa -EDL 1957/54- establece las facultades de las personas o entidades que ostentan la condición de beneficiarios , entre las que quedaría incluida la facultad de interponer recursos contra la resolución que fije el Justiprecio, por lo que debe concluirse que aunque el Ayuntamiento ciertamente tenga interés en la causa no viene facultado para impugnar el Justiprecio por no ser beneficiario , debiendo por lo tanto estimarse la alegación sobre inadmisiblidad planteada por el abogado del Estado."

“En este supuesto que es el contemplado por la Sentencia recurrida la Administración expropiante carece de interés directo porque el precio a satisfacer cuando existe un beneficiario de la expropiación como ocurre en este caso en el que además concurre la condición de persona jurídica privada, sociedad mercantil, que ha de abonar el precio que haya convenido con el expropiado o el fijado por el órgano de valoración de aquél, sin que se haya planteado cuestión alguna sobre posibles responsabilidades de la Administración expropiante por demora en la tramitación del expediente expropiatorio, como expresa el art. 5 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa -EDL 1957/54-, es claro que es algo ajeno a su potestad y por tanto para lo que carece de legitimación porque es una relación entre beneficiario y expropiado a la que es ajena”.

Ciertamente, no se va a descubrir la obviedad sobre la necesidad de estar a una atentible cautela en materia de inadmisibilidades en relación con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva que se deja debidamente anotado.

No obstante, la construcción más apegada a la legalidad, que estima que el precio convenido entre el beneficiario y el expropiado y el justiprecio fijado por el órgano de valoración es algo ajeno a la potestad de la Administración expropiante, no deja de resultar acentuadamente problemática en la realidad.

Y máxime cuando bien parece que en situaciones que todo lo más van a terminar con el verdadero pago del Beneficiario, si acaso en forma tardía, de un lado, siempre se invoca el innegable interés de la Administración en la potestad expropiatoria y su ejercicio o, en general en la gestión de la misma. Y, de otro lado, que los temas que pudieran plantearse entre el Expropiado y la Administración expropiante, en su caso, pudieran o debieran redirigirse no tanto en el ámbito expropiatorio sino al ajeno ámbito de la responsabilidad patrimonial.

Ese posicionamiento jurisprudencial quizá pudiera o debiera ser superado en buen número de supuestos y ya no sólo en los casos que pudiera permitir por excepción esa doctrina en la vía de interrelación con el instituto ajeno de la responsabilidad patrimonial, sino inclusive en el estricto halo de la materia expropiatoria y de la concreta determinación del justiprecio.

En los tiempos presentes y a las presentes alturas, con la tozuda realidad económica que nos corresponde ir observando y padeciendo, no puede silenciarse que no son episódicos ni extraordinarios ni excepcionales los casos en que ante la expropiación regida por el régimen general de expropiación forzosa –ordinaria o urgente- y, más todavía, si se observa la dinámica de la expropiación urbanística –en sus modalidades y, en concreto, en sede de tasación conjunta- se produce y concurre la situación “radicalmente concursal” del Beneficiario de la expropiación, de tal suerte que en la situación del Expropiado, su derecho a recibir el precio convenido o el justiprecio determinado por el correspondiente Jurado es lisa y llanamente ilusorio del Beneficiario.

A partir de esa realidad tan cotidiana, el planteamiento a defender quizá debe superar la mera consideración de “obligación de pago” del Beneficiario al Expropiado junto con la afirmación de la regla general de la absoluta ajenidad de las relaciones del Expropiado con la Administración Expropiante.

Y así, para centrar el análisis en que la Administración expropiante no es ajena al procedimiento expropiatorio por el hecho de existir un Beneficiario de la expropiación y que, muy al contrario, sigue siendo la titular de la potestad expropiatoria, conserva el control del procedimiento y de las decisiones más relevantes que en el mismo han de producirse y en modo alguno puede desentenderse del cumplimiento del presupuesto -que no sólo obligación- esencial de la expropiación como es el pago del justiprecio.

Con ello no se quiere decir otra cosa que en el connatural halo de la potestad expropiatoria y precisamente en el ámbito de la determinación del justiprecio y hasta de su pago todo conduce a pensar que desde la perspectiva de satisfacer al Expropiado –en el régimen de la expropiación ordinaria, más todavía en la expropiación urgente o en las modalidades expropiatorias urbanísticas- frente a una tesis que despejaría el problema bien a la responsabilidad patrimonial o, peor todavía, a la declaración formal de concurso, y todo ello adornado por la incertidumbre que genera sobre la integridad y tiempo del pago del justiprecio, debiera prevalecer la necesidad de entender que cabe obligar a la Administración al pago del mismo en atención a las circunstancias concurrentes, cuanto menos de forma subsidiaria.

En esa tesitura y a no dudarlo también en todos los supuestos en que pudiera concurrir y recaer la obligación de pago en la Administración expropiante, la inadmisibilidad por falta de legitimación de la Administración no beneficiaria de la expropiación que se plantea, sobre la determinación del justiprecio por el correspondiente Jurado, no dejaría de ser criticable sino que es de más necesaria resituación.

Caso contrario y de producirse el mantenimiento, si se nos permite la expresión,  de la tesis de ajenidad expuesta, la situación de posible vinculación de un justiprecio firme entre Beneficiario-Expropiado plantearía una situación jurídica verdaderamente problemática en grado acentuado frente a la Administración expropiante y más todavía si se entiende que ha desaparecido el derecho al correspondiente pago en esa cantidad con sus intereses ya que la Administración no está vinculada a ello desde la perspectiva del Expropiado, supuestos todos ellos que no debieran de producirse.

Pocos planteamientos han concitado tan elevado grado de sintonía en las respuestas como el relativo al del análisis de la tradicional jurisprudencia que niega legitimación activa en sede jurisdiccional a la Administración expropiante en presencia de un beneficiario diferenciado.

Tanto desde una perspectiva práctica como desde la dimensión de la tutela judicial efectiva -matizada, no obstante, como virtualidad de ese derecho en la actividad cotidiana de los operadores jurídicos, en lugar de referirla al contenido especialmente protegido en vía de amparo constitucional- los comentarios muestran una amplia gama de supuestos a partir de los que, prácticamente de forma unánime, postulan la necesidad de reconocer legitimidad a la Administración que, sin erigirse en beneficiaria, ejerció la potestad expropiatoria.

Algunos llaman la atención sobre que, pese a que se admita que la Administración expropiante pueda ser demandada junto con el beneficiario, cuando el expropiado impugna el justiprecio (lo que supone reconocerle la legitimación pasiva, aun cuando el beneficiario sea el obligado al pago del justiprecio) se niegue, por el contrario, su legitimación activa.

Junto al argumento de optimizar la eficacia a la hora de gestionar el intereses general mediante la reducción del gasto público en beneficio de toda la comunidad, se recuerda que la Administración expropiante puede llegar a ser responsable del pago del justiprecio cuando el beneficiario resulta insolvente, de suerte que no puede considerarse ajena a las consecuencias derivadas del ejercicio de sus potestades. Asimismo, se recrean situaciones que, eventualmente, pudieran encerrar cierto conflicto de intereses entre Administración expropiante y beneficiario, sin olvidar que, en los casos de concurso del beneficiario, la Administración puede verse obligada también a asumir la indemnización.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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