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Extemporaneidad en sede judicial

Coordinador: Diego Córdoba Castroverde

Magistrado de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

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Si la Administración resuelve de forma expresa sobre el fondo de una reclamación y la desestima, ¿puede en sede jurisdiccional oponer la extemporaneidad de la reclamación administrativa?

Ejercitada por un ciudadano una reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración, en el supuesto en el que ésta dictase una resolución expresa desestimatoria de la misma sin plantearse la posible extemporaneidad de la reclamación ¿podría el tribunal dictar una sentencia apreciando la extemporaneidad de la reclamación si esta objeción se plantease por el representante de la Administración en su contestación de la demanda?

El problema se centra, en definitiva, en determinar si puede plantear en sede jurisdiccional una excepción impeditiva de la pretensión ejercitada no planteada en vía administrativa.

¿Se puede considerar que la Administración renunció a la prescripción ganada?

La solución a esta cuestión ¿sería la misma si la Administración no hubiese dictado resolución expresa y el particular acudiese a los tribunales frente a la desestimación presunta por silencio negativo?

¿Sería una circunstancia a ponderar para no imponer las costas conforma a la nueva redacción que ha recibido el art. 139 de la LJ -EDL 1998/44323-?


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 2, el 15 de febrero de 2014.

El art. 142.5 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271- dispone:

"En todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo".

Lo que en este comentario se plantea es la posibilidad de alegar en el proceso la prescripción, por parte del representante procesal de la Administración, cuando la resolución administrativa impugnada, desestimatoria de la reclamación, no apreció esta causa de desestimación.

La prescripción supone la extinción de un derecho por su no ejercicio durante el período legalmente establecido, es una cuestión de fondo, que puede ser apreciada de oficio por el órgano jurisdiccional y que determina la automática desestimación de la reclamación.

Ahora bien, no apreciada por la Administración en su resolución desestimatoria, la cuestión estriba en determinar si su defensor y representante procesal, podrá oponer, como causa de desestimación del recurso deducido contra dicha resolución, esa prescripción del derecho a reclamar por haber transcurrido el plazo de un año.

Entiendo que la respuesta no es meridianamente clara, pues, en principio, cabría pensar que su posición procesal debería limitarse a defender la legalidad de la resolución recurrida en sus propios términos.

Ahora bien, desde el momento en que la parte actora no queda constreñida, en vía jurisdiccional, a los argumentos impugnatorios esgrimidos en sede administrativa, considero que la defensa procesal de la Administración, sin perjuicio de instar la desestimación del recurso, podrá también utilizar nuevos argumentos encaminados a reforzar su petición de desestimación del mismo, sin que pueda sostenerse que ese silencio de la resolución administrativa implique una renuncia a la prescripción ganada porque, en mi opinión, la extinción de un derecho por prescripción no es renunciable a quien le beneficia cuando se trata de una Administración Pública que ha de actuar sometida a la Ley y dicha Ley determina taxativamente que "el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización...".

Solución que, a mi juicio y con menores problemas, sería idéntica si la resolución administrativa fuera una desestimación presunta.

En todo caso, y en ambos supuestos, ninguna indefensión se causa a la actora, ni se le cercena ningún derecho, ya que nada impediría que el órgano jurisdiccional planteara y apreciara de oficio la prescripción del derecho a reclamar.

Por último, el planteamiento de la prescripción de este derecho -por vez primera- por el Letrado de la Administración en su contestación a la demanda, sin que ésta se hubiera apreciado en la resolución administrativa desestimatoria impugnada, podría, ciertamente, ser una circunstancia a ponderar para no condenar en costas a la actora, no obstante la desestimación del recurso, sin que, en mi opinión, la dicción literal del art. 139.1 LJCA -EDL 1998/44323- autorice, cuando la Sentencia es desestimatoria, a imponer las costas a la Administración autora del acto impugnado.

El asunto que se somete a nuestra consideración pone de relieve la posibilidad de adoptar soluciones jurídicas opuestas, debidamente fundamentadas cada una de ellas por remisión a la doctrina de los actos propios, el principio de seguridad jurídica y la certidumbre de las relaciones jurídicas entre las partes, entre otros argumentos jurídicos.

Así, el Tribunal Supremo, por vía del voto particular formulado por dos Magistrados a una sentencia de 23 junio 2001 (recurso de casación nº 190/1992) -EDJ 2001/32428-, puso de relieve la doctrina jurisprudencial según la cual cuando la excepción de prescripción se aduce "ex novo" en el escrito de contestación a la demanda y no se alegó en vía administrativa, debe considerarse que la Administración ha renunciado a la prescripción ganada: "El silencio de la Administración respecto de la prescripción de la acción ejercitada implica, dadas sus potestades de autotutela, una renuncia a la prescripción ganada por no haberla esgrimido oportunamente en vía previa, de manera que carece de eficacia la excepción que en sede jurisdiccional esgrimió su representante procesal a tal fin, y así lo ha declarado repetidamente esta Sala en virtud del principio de los actos propios respecto de la caducidad de los plazos de interposición de los recursos administrativos o del ejercicio de derechos cuando la Administración entra a conocer del fondo de las pretensiones ejercitadas y guarda silencio respecto de la extemporaneidad de los recursos o acciones (Sentencias, entre otras, de 22 febrero 1985 -EDJ 1985/1159-, 19 abril 1985 -EDJ 1985/2244-, 9 marzo 1987, 26 julio 1988 -EDJ 1988/6692-, 5 abril 1989 -EDJ 1989/3628-, 4 marzo 1992 -EDJ 1992/2081-, 18 enero y 29 mayo 1993, 23 mayo 1994 -EDJ 1994/4686-, 10 abril 1995 -EDJ 1995/3159-, 4 julio 1995 -EDJ 1995/4365-, 3 junio 1996 -EDJ 1996/5082-, 6 noviembre 1997 -EDJ 1997/10320-, 20 octubre 1998 -EDJ 1998/33626- y 16 noviembre 1998 - recurso de casación 953/94, fundamento jurídico tercero (EDJ 1998/30887)-)."

Sin embargo existe una jurisprudencia más reciente, de la que es ejemplo la STS de 7 febrero 2013 -EDJ 2013/11144-, en la que se afirma, por remisión a otra STS de 12 septiembre 2012 -EDJ 2012/206714- que "...no puede confundirse el plazo de prescripción del derecho a reclamar la reparación del daño con el plazo de caducidad para la interposición de los recursos administrativos o del recurso contencioso-administrativo, a que se refieren estas sentencias: mientras que el plazo para la interposición del recurso constituye un requisito de procedibilidad, que por su carácter formal o adjetivo puede apreciarse "ad límine", sin necesidad de conocer el fondo del asunto, la prescripción de la acción para reclamar el daño afecta a la existencia misma del derecho cuyo reconocimiento se reclama, por lo que su estimación requiere un pronunciamiento de fondo, en base a la prueba contradictoria de los hechos que la determinan. Por ello la desestimación expresa o presunta de un recurso administrativo, en cuanto presupone su admisión, afecta al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del recurso y convalida su posible presentación extemporánea. Ahora bien, tal convalidación se ciñe a las exigencias de procedibilidad del recurso, sin que el silencio de la Administración, en el caso de que se pretenda la declaración de un derecho, pueda afectar y modificar las circunstancias determinantes del nacimiento y extinción del derecho mismo a declarar y, desde luego, en lo que a la extinción por prescripción del derecho se refiere, sin que tal silencio pueda rehabilitar un derecho extinguido por prescripción, de acuerdo con las normas que disciplinan esta institución en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271- y en el Código Civil -EDL 1889/1-»."

Las diferencias jurídicas que se apuntan en las antes transcritas SSTS respecto a la distinta naturaleza jurídica del plazo de caducidad para interponer los recursos del plazo de prescripción para ejercitar un derecho, en concreto el de reclamar a la Administración su responsabilidad patrimonial, y que aquéllas consideran que salvan una posible contradicción en la postura del TS, sin embargo no han sido siempre así consideradas, pues en una STS de 23 mayo 1995 -EDJ 1995/4042- a que se refiere la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 septiembre 2000, se indica que "no es la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración una cuestión de orden público, ni tampoco constituye un plazo de caducidad, que haya de ser apreciado de oficio, de manera que es preciso que la Administración a quién beneficia invoque tal prescripción de la acción, pues, de lo contrario, habría de estimarse como una renuncia a la prescripción ganada."

Estas diferentes posturas han tenido también reflejo en las sentencias dictadas por otros órganos judiciales, tales como la Audiencia Nacional y diversos TSJ, como los de Andalucía, País vasco, Cataluña y Canarias, lo que indica que la cuestión no es de fácil solución por existir argumentos jurídicos fundados a favor de una y otra tesis. Como se afirma en la antes citada STS de 7 febrero 2013 -EDJ 2013/11144- es cierto que si la Administración no resuelve de forma expresa, resulta indudable que en sede judicial podría oponer a la pretensión ejercitada de contrario cuantos argumentos, motivos y razones estimase oportunos para defender la legalidad de su actuación, por lo que sería un contrasentido sostener un postura contraria si la resolución fuese expresa, haciendo de peor condición a la Administración cuando cumple su obligación de resolver. Y también es cierto que el art. 56.1 LJCA -EDL 1998/44323- permite alegar cuantos motivos se estimen oportunos, hayan sido o no planteados en vía administrativa, siempre que se mantenga inalterada la pretensión, aunque no debemos dejar de anotar que la redacción de este precepto induce a error al referirse a que "hayan sido o no planteados ante la Administración", como si ésta no tuviese tal facultad. Pero tampoco podemos olvidar que la prescripción puede ser renunciada de forma expresa o tácita y cuando la Administración no aprecia la prescripción del derecho en vía administrativa, bien puede interpretarse de sus propios actos que ha renunciado a la prescripción ganada. Como tampoco que el art. 89.1 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, al que se remite el art. 13.2 del RD 429/1993, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial -EDL 1993/15801-, establece que la resolución que se dicte poniendo fin al procedimiento "decidirá todas las cuestiones planteadas y aquellas otras derivadas del mismo", tanto de forma como de fondo, entre las cuales está la apreciación de la prescripción del derecho a reclamar como primer requisito a examinar por la Administración al resolver una reclamación de responsabilidad patrimonial, de modo que si no se aprecia, pudiendo y debiendo pronunciarse al respecto, no puede hacerlo valer posteriormente en vía judicial. Finalmente añadir que puede considerarse como una serie duda de derecho a los efectos de no imponer las costas procesales, habida cuenta no tratarse, a nuestro juicio, de una cuestión jurídica pacífica.

Aunque podría inicialmente pensarse que, en los casos de desestimación expresa o presunta de una acción de responsabilidad patrimonial, la Administración ha dado carta de naturaleza al cumplimiento de los requisitos formales o de los presupuestos procedimentales de dicha acción (y, entre ellos, el relativo al plazo de ejercicio), es lo cierto que la jurisprudencia ha declarado con reiteración que la falta de pronunciamiento sobre la extemporaneidad de la reclamación no priva al demandado en el correspondiente proceso del derecho a aducir dicho motivo ni, por tanto, impide al órgano judicial competente abordar la cuestión de la eventual prescripción de la acción ejercitada.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo, en las recientes sentencias de 7 febrero 2013 (recurso de casación núm. 3846/2010) -EDJ 2013/11144- y 6 marzo 2013 (recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 4452/2011 -EDJ 2012/86039-), ha abordado la cuestión relativa a la posibilidad de resolver en sede jurisdiccional la prescripción no apreciada en vía administrativa, tanto si la resolución es expresa como si es presunta, afirmando, en primer lugar, que tal cuestión es distinta de la que se plantea en los casos de resoluciones sobre el fondo dictadas al decidir recursos administrativos, supuesto en el que la propia doctrina jurisprudencial viene entendiendo de manera reiterada que la propia Administración pueda alegar después la extemporaneidad de tales recursos administrativos. Y es que cuando la Administración resuelve un recurso administrativo en cuanto al fondo convalida la posible presentación extemporánea del mismo a efectos de considerar cumplido tal requisito de procedibilidad.

Tal jurisprudencia, empero, aparece referida a la presentación extemporánea de un recurso administrativo, supuesto cualitativamente diferente a la prescripción de la acción para reclamar una indemnización de daños y perjuicios, pues como ya señaló la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de septiembre de 2012 (recurso de casación núm. 1467/2011) -EDJ 2012/206714- "no puede confundirse el plazo de prescripción del derecho a reclamar la reparación del daño con el plazo de caducidad para la interposición de los recursos administrativos o del recurso contencioso administrativo: mientras que el plazo para la interposición del recurso constituye un requisito de procedibilidad, que por su carácter formal o adjetivo puede apreciarse "ad límine", sin necesidad de conocer el fondo del asunto, la prescripción de la acción para reclamar el daño afecta a la existencia misma del derecho cuyo reconocimiento se reclama, por lo que su estimación requiere un pronunciamiento de fondo, en base a la prueba contradictoria de los hechos que la determinan".

Por ello, concluye el Tribunal Supremo, "la desestimación expresa o presunta de un recurso administrativo, en cuanto presupone su admisión, afecta al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del recurso y convalida su posible presentación extemporánea. Ahora bien, tal convalidación se ciñe a las exigencias de procedibilidad del recurso, sin que el silencio de la Administración, en el caso de que se pretenda la declaración de un derecho, pueda afectar y modificar las circunstancias determinantes del nacimiento y extinción del derecho mismo a declarar y, desde luego, en lo que a la extinción por prescripción del derecho se refiere, sin que tal silencio pueda rehabilitar un derecho extinguido por prescripción, de acuerdo con las normas que disciplinan esta institución en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271- y en el Código Civil -EDL 1889/1-".

Y esta diferenciación, añaden aquellas sentencias, "se hace aún más patente, si se piensa en los supuestos de silencio administrativo negativo, pues el incumplimiento administrativo de su obligación de dictar una resolución expresa no conlleva la imposibilidad de defender en sede jurisdiccional la improcedencia de la reclamación o el nacimiento del derecho pretendido por la parte. La solución contraria impediría que la Administración pueda defenderse oponiendo los motivos de desestimación que, a su juicio, concurran en la solicitud del interesado, de modo que no sólo no podría oponer la prescripción de la acción de responsabilidad en la vía jurisdiccional, sino tampoco ningún otro motivo para la desestimación de la reclamación, como podría ser la falta de relación de causalidad, la inexistencia de antijuricidad en el daño causado o cualquiera otra. Por otra parte, la posibilidad de conocer en sede jurisdiccional sobre motivos no suscitados en vía administrativa es una consecuencia que deriva de la superación del carácter revisor de la jurisdicción, que impedía que se pudieran plantear ante ésta cuestiones nuevas. De esta forma, al igual que el recurrente puede apoyar su pretensión en vía jurisdiccional en nuevos motivos, distintos a los aducidos en la administrativa, también la Administración podrá alegar nuevos argumentos en apoyo de la legalidad de la actuación administrativa sin que se encuentre estrictamente vinculada por las razones en las que basó la resolución impugnada".

En definitiva, no hay obstáculo alguno, según la jurisprudencia, para que la Administración defienda en sede judicial la prescripción de la acción para reclamar cuando no la contempló en vía administrativa, ni existe tampoco ningún impedimento para que el órgano judicial aborde en estos casos la cuestión del incumplimiento de dicho requisito temporal.

En cuanto a las costas procesales, aunque la nueva redacción del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- solo permite excluir la imposición de costas al vencido en juicio en los casos de "serias dudas de hecho o de derecho", no parece forzado en este caso alejarse del criterio del vencimiento estricto. Por más que -según la jurisprudencia citada- la falta de pronunciamiento administrativo sobre la prescripción de la acción no excluye su alegación posterior en sede judicial, lo cierto es que el interesado se encuentra en el caso ante una pretensión sobrevenida del demandado respecto de la que, prima facie, nada tenía que decir cuando tomó la decisión de acudir al proceso, pues pudo razonablemente entender que en sede administrativa había quedado definitivamente zanjada tal cuestión al obtener un pronunciamiento desestimatorio en cuanto al fondo.

A mi juicio, por tanto, y a la vista de la posición jurídica del demandante (beneficiado, formalmente, por la aceptación tácita de que la acción administrativa fue deducida en plazo), cabría excluir la imposición de costas en este caso a pesar de que, propiamente, no concurran "serias dudas de hecho o de derecho".

El Estado de Derecho tolera en ocasiones muy contadas la quiebra del principio de seguridad jurídica.

Quizás, esta reflexión introductoria permita delimitar el núcleo del planteamiento y abrir paso a través de una maleza conceptual que puede empañar ciertos razonamientos.

Como cuestión puramente metodológica, apuntaré 5 ideas de partida que, en mi opinión, pueden contribuir a clarificar un debate que, en síntesis, evoca un escenario brumoso en el que aparecen difuminados los contornos entre seguridad jurídica, orden público, actos propios y confianza legítima.

La primera, como recientemente ha tenido oportunidad de recordar la STS de 17 abril 2013 rec. 5548/2011 -EDJ 2013/55419-, como una manifestación del principio de seguridad jurídica consagrado en la parte dogmática de la Constitución española (art. 9.3) -EDL 1978/3879-, los plazos representan una cuestión de orden público cuya importancia está recogida a nivel legal en el art. 47 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271- en los siguientes términos: "Los términos y plazos establecidos en ésta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas, competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos".

La segunda, que la prescripción no es renunciable por parte de la Administración, por cuanto, en mi opinión, es indisponible; entiendo que el matiz puede resultar excesivo pero, sin embargo, suministra ciertas pautas a la hora de enfrentarnos al interrogante de si la Administración pudo renunciar a la prescripción ganada. En este sentido, una cosa es que la Administración no advirtiera la extemporaneidad y otra distinta que, detectada la misma, no se pronunciara al respecto y entrase directamente en el fondo del asunto. La fuerza expansiva de la seguridad jurídica embridada por la consideración primaria del orden público impediría esta última opción.

La tercera, estos dos vectores, seguridad jurídica y orden público, deben regir y guiar la hermenéutica de las normas en todos y cada uno de los estadios o escenarios en los que se apliquen. Dicho en otras palabras, por el hecho de no advertirse la extemporaneidad en vía administrativa -no sólo con ocasión de haberse presentado fuera de plazo una solicitud de indemnización sobre la base de la responsabilidad patrimonial de la administración pública, sino también, por ejemplo, por haberse interpuesto fuera de plazo un recurso de reposición, o una reclamación económica administrativa...etc.- no por ello debe quedar condicionada la correcta aplicación de la Ley en el ámbito jurisdiccional, por cuanto ello supondría incidir directamente en el núcleo del enjuiciamiento que se le somete al Juez.

La cuarta, la anterior idea deja aflorar los flancos débiles de la doctrina de los actos propios que, como veremos, supone la fundamentación inmediata que la jurisprudencia ha construido a los efectos de entender que no cabe apreciar la extemporaneidad de un recurso o de una solicitud o reclamación administrativa en vía judicial cuando aquélla no se puso de manifiesto en vía administrativa. Pero es que, además, cabe recordar que el viejo brocado de venire contra factum proprium non valet difícilmente es sostenible cuando ese acto previo o propio resulte contrario al ordenamiento jurídico, como en mi opinión ocurre cuando la Administración no advirtió la extemporaneidad de la solicitud, recurso o reclamación administrativa.

La quinta, el principio de confianza legítima, en mi opinión poco interiorizado por nuestra jurisprudencia, limita la revocación de los actos administrativos en beneficio del particular frente al poder público. La virtualidad del principio podría ofrecer un argumento positivo contra la limitación de apreciar extemporaneidad en vía judicial cuando no se ha hecho en vía administrativa. Al fin y al cabo, la estabilidad del Derecho requiere conocimiento de causa y conciencia de las consecuencias de ese obrar, aspectos que encuentra en las relaciones jurídicas y económicas un campo abonado para sus dictados. De hecho, sin ir más lejos, la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión califica la confianza legítima como un «principio fundamental de la Comunidad» (SSTJ de 16 mayo 1979, Tomadini (84/78, Rec. p. 1801) -EDJ 1979/7840-; y de 5 mayo 1981, Dürbeck (112/80, Rec. p. 1095), le confiere eficacia frente a normas retroactivas o de efecto inmediato y permite al destinatario de la norma que, en caso de cambio, se le mantenga la situación anterior, dado que la actuación de la administración le permitió confiar que el statu quo no se alteraría. Evidentemente, para que la confianza legítima despliegue su eficacia, la creencia del administrado que la sustenta ha de basarse en signos externos y no en meras apreciaciones subjetivas o convicciones psicológicas.

El lector sagaz habrá detectado que mi opinión es contraria a limitar la posibilidad de apreciar la extemporaneidad en vía jurisdiccional; el orden público y la seguridad jurídica parecen oponerse, sin perjuicio de determinados matices que de forma puntual y casuísticamente pueda introducir el principio de confianza legítima.

Sin embargo, la jurisprudencia parece ir por otros derroteros.

Así, se infiere con claridad de las STS de 20 junio 2013 -EDJ 2013/127536- y STS de 12 noviembre -EDJ 2001/48707-, resolución esta última que expone lo siguiente:

"...Debe prosperar el tercero de ellos, que sostiene infracción de la doctrina de los propios actos, afirmada en la jurisprudencia de esta Sala respecto de la extemporaneidad del recurso de reposición.

Dicha doctrina afirma que el respeto a los propios actos impide a la Administración oponer como excepción procesal la extemporaneidad del recurso de reposición cuando la propia Administración lo ha admitido a trámite en la vía administrativa y ha resuelto el mismo entrando a examinar el fondo del asunto.

El alegato se ajusta a los datos que se aprecian en el expediente y el motivo se encuentra correctamente fundamentado, por lo que debe prosperar. En la sentencia de 7 febrero 2000 -EDJ 2000/2707- hemos recordado que es doctrina consolidada desde antiguo en este Tribunal, en materia de inadmisibilidad del proceso contencioso-administrativo por extemporaneidad del recurso de reposición, la siguiente: La Administración que no ha hecho objeción sobre la interposición extemporánea ante ella del recurso de reposición y ha entrado, en consecuencia, a resolver en vía administrativa el fondo de las cuestiones en él planteadas no puede oponer luego en esta vía jurisdiccional la extemporaneidad de dicho recurso, por vedarlo un elemental respeto a los propios actos..."

Por lo que se refiere a qué ocurriría si la Administración no hubiese dictado resolución expresa y el particular acudiese a los tribunales frente a la desestimación presunta por silencio negativo, en la línea de lo que he sostenido con anterioridad, entiendo que no existiría inconveniente a que en sede jurisdiccional pudiese apreciarse la extemporaneidad del recurso, solicitud o reclamación administrativa, máxime cuando difícilmente podría hablarse de acto propio de la Administración al haberse producido el silencio negativo, lo cual, como es sabido, no es sino una mera ficción jurídica que abre la vía jurisdiccional.

Finalmente, si bien en su última redacción del art. 139 LRJCA -EDL 1998/44323- establece el criterio del vencimiento en materia de costas, éste se matiza a través de razones de equidad cuando el caso presente serias dudas de hecho o de derecho. En mi opinión, una extemporaneidad no detectada en vía administrativa y luego apreciada en vía jurisdiccional es ya lo suficientemente ilustrativa de, cuando menos, ciertas dudas sobre los presupuestos fácticos o jurídicos que permiten su proclamación, por lo que me inclino por la respuesta positiva al último de los interrogantes.

La actual redacción del art. 56.1 de la Ley 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-, en lo que concierne a la posibilidad de introducción en sede contencioso-administrativa de motivos no suscitados en la vía administrativa, encuentra su precedente inmediato en el art. 69.1 de la Ley Jurisdiccional de 27 diciembre 1956 -EDL 1956/42-. En éste precepto la referencia a la posibilidad de alegar en el proceso contencioso-administrativo se formulaba en los siguientes términos: "en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste". Interesa contrastar esta redacción con la norma vigente que dispone: "en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración".

En ambos textos legales la referencia parece pensada exclusivamente respecto a la posibilidad de alegar del demandante. Claramente esto se aprecia en la Ley de 1956 -EDL 1956/42-, pero también la fórmula "ante la Administración", en lugar de otra más amplia como por ejemplo "en la vía administrativa". ¿Y en cuanto a la Administración? En mi opinión, la aclaración solo se introduce en la norma para justificar la facultad del actor, pues la correlativa de la Administración no está sujeta a controversia, duda o incertidumbre. Es decir, la Administración puede fundamentar su oposición en los motivos que contribuyan a defender el sentido del acto o del silencio.

En relación a esta posibilidad, existe un argumento decisivo. Como es sabido, la Administración tiene atribuida la obligación de dictar resolución expresa en todos los procedimientos (art. 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-). Correlativamente, en los arts. 43 y 44 del mismo Texto Legal, se establece un régimen de silencio administrativo que sirve a la vez para estimular a la Administración a cumplir dicha obligación y para garantizar a los interesados la posibilidad de reaccionar contra la decisión administrativa aun en los supuestos en que aquélla incumple dicha obligación. Pues bien, negar a la Administración la posibilidad de defender el sentido del acto o del silencio con argumentos nuevos aboca a dos conclusiones absurdas. Si la Administración ha resuelto expresamente, porque dicha tesis incentiva y privilegia el incumplimiento de la obligación antedicha, dado que no está constreñida la Administración a ajustarse a ningún motivo de oposición previamente deducido, frente a su cumplimiento. Conviene recordar a estos efectos las palabras del Tribunal Constitucional (sentencia n.º 179/2003, de 13 octubre, F.J. 4º) -EDJ 2003/136113-: "no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración". Si la Administración, en cambio, no ha resuelto expresamente, porque impide a la Administración defender en el proceso contencioso-administrativo la legalidad del sentido del silencio. Y debe acudirse, también aquí, a la doctrina constitucional cuando afirma que las personas públicas están amparadas por el derecho a no sufrir indefensión en el proceso (por ejemplo, sentencia del Tribunal Constitucional n.º 175/2001, de 26 julio, F.J. 8º -EDJ 2001/26489-). Ninguna de estas conclusiones debe ser, por tanto, acogida.

Ahora bien, esa posibilidad general de alegar en defensa del acto administrativo debe por una parte, en mi opinión, modularse en el caso de las sanciones administrativas. Y ello en aplicación de la conocida doctrina constitucional sobre la inexistencia, en nuestro ordenamiento, de un proceso contencioso-administrativo sancionador. De tal modo que esos nuevos motivos para fundamentar la oposición nunca podrán servir para sanar en sede contencioso-administrativa, por ejemplo, una falta de motivación de la resolución sancionadora. Pues, como señaló el Tribunal Constitucional en sentencia n.º 7/1998, de 13 enero, F.J. 6º -EDJ 1998/7-, "una ulterior Sentencia que justificase la sanción en todos sus extremos nunca podría venir a sustituir o de alguna manera sanar la falta de motivación del acto administrativo".

Por otra parte, en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, creo que no está suficientemente contemplada dicha posibilidad, desde el punto de vista de las garantías procesales. En efecto, no se prevé en la norma procesal qué posibilidades de reacción surgen para el actor en el supuesto de que la Administración alegue un motivo de oposición no suscitado previamente en la vía administrativa y que no se deduce naturalmente del expediente, como sucede, por ejemplo, en el caso de la prescripción que se plantea. En la práctica, esta defensa se remite al trámite de conclusiones. Sin embargo, lo correcto, en mi opinión, sería arbitrar en tales casos un trámite de alegaciones del actor análogo al previsto en los supuestos de inadmisión por el art. 57 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-.

Respecto a la posibilidad de subsumir el supuesto en el concepto de "serias dudas de hecho o de derecho" del art. 139.1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-, parece que con esta redacción la norma alude más al motivo en sí, en cuanto capaz de suscitar dichas dudas, que al modo o tiempo de alegación del mismo. En cambio, el supuesto creo que justifica plenamente el recurso a la limitación de las costas, que prevé el art. 139.3 de la Ley Jurisdiccional. Si la Administración no opuso en vía administrativa un motivo -como la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial- que luego fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo, la limitación parece una solución equitativa para el justiciable que acudió al proceso con una información incompleta por un déficit de motivación de la decisión administrativa.

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