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URBANISMO

Evaluación ambiental en caso de introducción de modificaciones menores en planes y programas de carácter urbanístico

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Magistrado Jefe el Gabinete Técnico del Tribunal Supremo.

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El artículo 3.3 de la Directiva 2001/42/CE –EDL 2001/24246-, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, prevé que los planes y programas que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.

Recientemente, la STJUE de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15 –EDJ 2016/227791-, considera que como la Directiva no contiene una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar el sentido y el alcance del concepto de «zonas pequeñas a nivel local», su interpretación debe efectuarse teniendo en cuenta el contexto de esta disposición y el objetivo de la mencionada Directiva.

A la vista de lo expresado cabe reflexionar sobre qué ocurre en España en estos supuestos ¿Se ha contemplado únicamente la evaluación ambiental estratégica simplificada a la que se refiere el artículo 6.2.a) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -EDL 2013/233747- o hay base legal suficiente para llegar a prescindir, incluso, de la evaluación en estos casos? ¿Supone esa evaluacion simplicada la postura del Reino de España a la facultad otorgada a los Estados miembros por el artículo 3.3 de la Directiva 2001/42/CE –EDL 2001/24246-?

¿Quién debería definir estas excepciones a la técnica evaluadora -y, por tanto, conceptos tales como el de modificaciones menores en el sentido expresado por la Directiva-, la Administración urbanística o la ambiental? ¿Cabría reconocer algún margen de maniobra al legislador urbanístico pese al artículo 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana –EDL 2015/188203-?

 

Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de mayo de 2017.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).


Sin duda alguna, al menos a nuestro juicio, de nuevo nos encontramos ante un problema de relaciones entre el ordenamiento europeo y el interno, en la medida en la que la Directiva  2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001  -EDL 2001/24246-, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, establece una previsión de resultado que el legislador debe cumplir.

Precisamente esta Directiva, junto con la Directiva 2011/92/UE, de 13 de diciembre, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente -EDL 2011/320225-, son el fundamento de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental -EDL 2013/233747-, ley que ya dejamos desde este momento dicho que es una ley estatal. En efecto, la Disposición Final Sexta de la Ley establece que ésta es el instrumento a través del cual se trasponen al Derecho español ambas Directivas.

El artículo 6 de esta ley -EDL 2013/233747- introduce en nuestro derecho ambiental la denominada evaluación ambiental estratégica simplificada para los casos de modificaciones menores de los planes y programas; planes y programas que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión y planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de proyectos, no cumplan los requisitos mencionados en el apartado primero del ese artículo 6.

Es decir, parece seguir los designios de la Directiva de 2001 que prevé en su artículo 3.3 -EDL 2001/24246- que los planes y programas que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas, únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.

El legislador español de la Ley de 2013 -EDL 2013/233747- modificó el criterio del legislador de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente -EDL 2006/36793-, derogada por la Disposición Derogatoria Unica.1.a) de la ley 21/2013, que en su artículo 3.3 preveía con carácter potestativo la evaluación ambiental para este tipo de planes menores, ciertamente con un requisito reglado de exigencia de esa evaluación si se daban los supuestos del artículo 4, a saber, que el órgano ambiental considerara que, conforme a los criterios de la propia ley, era necesaria aquella evaluación. Por tanto la decisión final de nuestro legislador de 2013 es la opción por generalizar la evaluación en todos los casos, incluida los planes menores, pero estableciendo una especie de evaluación menos exhaustiva, y exigente, pudiéramos decir de segundo grado, que se regula en los artículos 29 y ss.

De lo anterior se deduce, a nuestro juicio, una respuesta negativa al primero de los interrogantes planteados, en tanto en cuanto si bien hasta la entrada en vigor de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-  pudiera plantearse la ausencia de evaluación ambiental en algunos, no en todos de los casos que nos ocupan, a partir de la entrada en vigor de ésta, el legislador español ha optado porque todos los planes precisen de evaluación, incluidos los menores o las modificaciones denominadas menores, aunque distinta, la que denomina simplificada.

En cuanto a si esta es la postura del legislador español en relación a la trasposición de la Directiva de 2001 -EDL 2001/24246-, lo cierto es que la legislación española no creemos que pueda considerarse contraria al Derecho de la Unión, cuando para los planes  menores prevé esa evaluación de segundo grado, por lo que cabe concluir ese acomodo entre ambas regulaciones.

En relación al tercero de los interrogantes referidos a la Administración competente para determinar la posibilidad de existencia de excepciones que habilita la legislación europea, la realidad parece dar respuesta al problema ya que en España, ha sido el legislador estatal, como ya dijimos más atrás, el que se hecho cargo de la regulación de ese desarrollo, no para excepcionar enteramente la evaluación, sino para determinar que esta debe existir siempre aunque con menos exigencias y rigor.

Pero es que, además, en relación a la duda planteada de si debe ser la administración ambiental o la de ordenación del territorio la competente, parece que la mencionada Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-  también ha tomado partido a favor de la primera, ya que la Disposición Final Octava en su apartado 1, invoca como título competencial para dictar esta ley el artículo 149.1.23.ª de la Constitución –EDL 1978/3879-, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación básica de protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. Además el apartado 2 de esa Disposición también atribuye al artículo 6, del que nos estamos ocupando, carácter básico.

En consecuencia, la respuesta a los interrogantes relacionadas con estos problemas, es que ha sido el legislador estatal, invocando competencias medioambientales, el que ha asumido el protagonismo en la cuestión. Así las cosas no parece que el legislador urbanístico tenga mucho margen de actuación en esta cuestión. Incluso cabria cuestionar la posibilidad de conceder exigencias adicionales, a modo de pretender una mayor protección medio ambiental, pero nunca menor que la prevista por el legislador estatal, que como hemos visto ha renunciado a la posibilidad que le ofertaba el Derecho de la Unión, de no exigir siempre la evaluación, aunque fuera simplificada.

El tema no es sencillo, pero no parece que la Ley 21/2013, de 9 de diciembre -EDL 2013/233747-,  permita excepcionar de evaluación ambiental estratégica a los planes y programas relativos al uso de zonas pequeñas en el ámbito local, o la introducción de modificaciones menores en planes y programas.

La Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001 -EDL 2001/24246-, contempla dos posibilidades; a saber: que la legislación de los Estados miembros prevea esa exoneración o que,  por el contrario, someta a evaluación ambiental los expedientes de planeamiento y programación a los que nos acabamos de referir si considera que potencialmente pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente. En ese sentido, son claros, tanto los considerandos 10 y 11 de la Directiva, como su art. 3.3.

El art. 5 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747- establece que por “impacto o efecto significativo” deberá entenderse la alteración de carácter permanente o de larga duración de un valor natural. Y en el caso de espacios Red Natura 2000, ese “impacto o efecto significativo” se presumirá cuando la medida en ciernes además afecte a los elementos que motivaron su designación y objetivos de conservación.

Así las cosas, habrá que decir que el hecho de que una decisión de planeamiento o de programación sea territorialmente muy limitada o no pase de ser una modificación menor del planeamiento existente, a priori no impedirá que esa decisión pueda tener repercusiones ambientales significativas. Alteraciones en el propio espacio planificado y, eventualmente, alteraciones inducidas en los espacios circundantes; aspecto, este último, que no puede perderse de vista, pues, tal como refleja la STJUE de 21 de diciembre de 2016 en su considerando 37 –EDJ 2016/227791- –haciendo suyos los razonamientos del Abogado General- no cabe descartar que un plan o programa para un área situada extramuros de una zona sensible, acabe afectando a esta última.

En consecuencia, parecería que en la hipótesis que nos ha sido planteada, lo propio sería someter el expediente de planificación o programación a una evaluación estratégica simplificada a tenor de lo señalado en las letras a) y b) del art. 6.2 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-; que, no en vano, incluyen entre los supuestos de esa clase de evaluación las modificaciones menores de planes y programas, así como los planes y programas de carácter municipal referidos al uso de zonas de reducida extensión; concepto, este último -el de “reducida extensión”- para cuya exégesis quizá podría sernos útil la letra c) del Grupo 10 del Anexo II de la Ley 21/2013, cuando señala que deberá verse sometido a evaluación ambiental simplificada cualquier proyecto que afecte a espacios protegidos que suponga un cambio de uso del suelo en una superficie igual o superior a 10 ha.

No en vano, no parece que en el contexto definido por los objetivos de la evaluación ambiental, la expresión “reducida extensión” pueda considerarse circunscrita a un porcentaje del término municipal, haciendo abstracción de la inserción de la superficie concernida en un espacio que, ambientalmente considerado, podría ser más extenso.

Habrá que pensar, pues, que en los supuestos analizados, la evaluación ambiental estratégica devendrá inevitable; aunque deba instrumentarse a través del procedimiento simplificado, y sin perjuicio de que con la misma se pueda llegar a la conclusión de que no existen repercusiones o riesgos ambientales.

Al cabo, se trata de un enfoque menos arriesgado que el que podría llevar a establecer exoneraciones a priori, obviando el alto grado de mutabilidad de la naturaleza.

Amén de lo dicho hasta ahora, no podemos perder de vista que en nuestro país centenares (o quizá miles) de planes urbanísticos aún vigentes, fueron aprobados definitivamente antes o mucho antes de que fuese aplicable –de forma directa o mediata- la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, lo cual hace francamente difícil integrar con acierto conceptos tales como el de “efectos significativos” o de “modificación menor” de planes y programas.

En tales supuestos, habría que preguntarse si esas “modificaciones menores” no deberían conducir derechamente a una evaluación ambiental en toda regla, que además tuviese en cuenta el contexto generado por el plan o programa (no evaluado en origen) en su integridad. Al fin y al cabo, podría sostenerse que la regulación general y abstracta que se contiene en el cuerpo principal de la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, al aludir a modificaciones menores de planes y programas como presupuesto de un menor grado de rigor ambiental, en buena medida se estaría refiriendo a planes y programas que ya habrían pasado por el cedazo de la evaluación ambiental estratégica, lo que no ha ocurrido –como ya hemos dicho- con un número considerable de planes y programas aún vigentes en el territorio español.

En otro orden de cosas, para el caso de establecerse excepciones en materia de evaluación ambiental estratégica, lo lógico sería que el diseño de las mismas recayese, por razones de especialización, en los “poderes públicos ambientales”, sin perjuicio de que en la adopción de ese género de decisiones o regulaciones, se tuviese que actuar de forma coordinada con las autoridades urbanísticas; sobre todo ante la imposibilidad, cada vez mayor, de señalar ámbitos privativos para cada una de esas materias. En ese sentido, no deja de ser significativo que el art. 12 de la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-, al regular el procedimiento de resolución de discrepancias entre el órgano “sustantivo” y el órgano “ambiental”, haya optado por darle la última palabra a un superior común: el titular del Poder Ejecutivo (estatal o autonómico, según el caso).

Cuestión distinta es la de dilucidar qué legislador sería el llamado a establecer las excepciones a las que hemos hecho alusión, porque el art. 149.1.23 CE –EDL 1978/3879- reserva al Estado la promulgación de la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.

En ese contexto, lo propio sería que la legislación básica estatal pudiese establecer algunas excepciones y, asimismo, el marco dentro del cual podrían hacer otro tanto de lo mismo las Comunidades Autónomas.

No obstante lo dicho –y retomando la exégesis del derecho vigente, representado en nuestro país por la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-, resulta difícil ver en el art. 22 del texto refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LSRU) –EDL 2015/188203- algún resquicio con el que fundamentar la hipótesis de leyes autonómicas aprobadas con el fin de establecer excepciones en sede de evaluación ambiental estratégica.

El legislador básico podría o debería haber sido, sin lugar a dudas, más generoso con las Comunidades Autónomas; pero lo cierto es que  el art. 22 LSRU –EDL 2015/188203- se ha remitido de forma expresa a la legislación de evaluación ambiental de planes y programas, presidida, hoy por hoy, por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre -EDL 2013/233747-.



A pesar de que el derecho urbanístico entra dentro de las disciplinas en que el vínculo con el derecho de la Unión Europea (“UE” o “Unión”) es escaso, la transversalidad de algunas de las materias atribuidas a la competencia de la Unión puede afectarle. Es el caso del medio-ambiente, particularmente, en lo que aquí interesa, en el terreno de la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio-ambiente (“evaluación ambiental estratégica”, en contraste con la “evaluación de impacto ambiental”, que es la apropiada para proyectos).

La atención en esta ocasión se ha de dirigir hacia las “modificaciones menores” y una serie de cuestiones sobre si, en relación con tales modificaciones, debe acudirse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica regulado en la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental -EDL 2013/233747- o si sería posible prescindir de todo procedimiento, así como sobre ciertos aspectos competenciales.

El necesario punto de partida se sitúa en la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001 -EDL 2001/24246-, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO 2001, L 197, p. 30, en adelante “la Directiva”) y la jurisprudencia que la interpreta, siendo especialmente pertinente la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978) –EDJ 2016/227791-.

El artículo 3, apartado 2, de la Directiva -EDL 2001/24246- prevé qué planes y programas han de ser objeto de evaluación medio-ambiental, con la salvedad de lo dispuesto en el apartado 3 del mismo artículo 3. Este apartado integra el centro de gravedad del análisis pues establece la exclusión de planes y programas que prevean el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción en ellos de modificaciones menores, que únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.

Puesto en conexión este artículo con el considerando 10 y con los apartados 2 y 5 del artículo 3, todos de la Directiva -EDL 2001/24246-, el Tribunal de Justicia llega a la conclusión de que su designio es el de que no se sustraiga a la evaluación de impacto ambiental ningún plan o programa que pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente, lo que se encuentra en armonía con la previsión del artículo 191 TFUE, apartado 2 -EDL 1957/52-, que exige que la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tenga por objeto un nivel de protección elevado.

Desde una perspectiva aplicativa, el concepto que interesa definir, y sobre el que centra la atención el Tribunal de Justicia en su sentencia Associazione Italia Nostra Onlus –EDJ 2016/227791-, es el de “zonas pequeñas a nivel local”. Como se trata de una noción respecto de la que no existe remisión expresa a los derechos de los Estados miembros, para determinar su sentido y alcance, debe ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo que pretende alcanzar la normativa.

El Tribunal va paso por paso. Descompone el concepto y, primero, analiza que debe entenderse por “nivel local”. Considera que hace referencia a un nivel determinado de la administración en el seno del Estado miembro afectado y requiere que el plan o programa haya sido elaborado/adoptado por una autoridad local, en contraposición con una autoridad regional o nacional. Así pues, en España, con carácter general, los municipios.

A continuación se centra en el sub-concepto “zona pequeña” y acude a criterios cuantitativos referidos al tamaño reducido de la zona. Concluye así que el concepto “zonas pequeñas de nivel local” debe definirse tomando en cuenta la superficie de la zona afectada cuando se cumplan los requisitos siguientes: i) que haya actuado una autoridad local, en el sentido antes indicado y ii) que dentro del ámbito territorial de la autoridad local, el tamaño de esta zona sea, comparado con el de este ámbito territorial, reducido.

El artículo 6 de la Ley 21/2013 se ocupa de determinar el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica  -EDL 2013/233747- y, en el apartado 1, concreta los planes y programas sujetos a su modalidad ordinaria, mientras que el apartado 2 se consagra a la variedad simplificada. Esta última alcanza en la letras a) y b) a las modificaciones menores de planes y programas mencionados en el apartado 1 así como a los que establezcan el uso, a nivel municipal, de zonas de reducida extensión.

La Ley deja un margen muy escaso a los planes y programas respecto de los que no se exige evaluación ambiental estratégica. Del apartado 1 del artículo 6 -EDL 2013/233747-  se desprende que serán sólo aquellos que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente no sometidos a evaluación de impacto ambiental [letra a), a contrario sensu].

Sin duda esta opción supone la toma de posición de España en relación con el artículo 3, apartado 3, de la Directiva -EDL 2001/24246- y, probablemente, esta regulación entraña un reforzamiento de la protección en relación con los umbrales de la Directiva. No creo, sin embargo, que esta mayor intensidad descalifique la regulación española puesto que el artículo 191 TFUE -EDL 1957/52-, como he dicho, persigue lograr un nivel elevado de protección del medio ambiente, pero sin exigir que sea el más elevado posible (apartado 44 de la sentencia Associazione Italia Nostra Onlus –EDJ 2016/227791-), permitiendo el artículo 193 TFUE a los Estados mantener o establecer medidas de mayor protección que las previstas en el derecho derivado.

En cuanto a quién es competente para decidir si es procedente la evaluación estratégica ordinaria o la simplificada, la redacción de las letras c) y d) del apartado 1 del artículo 6 -EDL 2013/233747- me inclina a pensar que es el órgano ambiental pues, si esos párrafos, le permiten decidir que se siga la evaluación estratégica ordinaria en los supuestos del artículo 6, apartado 2, que enumera los casos objeto evaluación simplificada, debe ser porque es precisamente esa autoridad, y no la sustantiva, quien tiene la capacidad de decisión sobre los cauces a seguir en cada caso particular.

Por último, el artículo 22 del TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RDL 7/2015) –EDL 2015/188203-, para el sometimiento a evaluación ambiental de planes y programas, remite a lo dispuesto en la legislación de evaluación sobre determinados planes y programas en el medio ambiente así como en el propio artículo 22.

Por tanto, la regla general será la de la aplicación de la Ley estatal 21/2013 sobre evaluación ambiental -EDL 2013/233747- pero, como el título habilitante del Estado es el artículo 149, apartado 1, número 23 –EDL 1978/3879-, queda abierta la posibilidad de que el legislador autonómico adopte medidas adicionales de protección medio ambiental que incidan en este ámbito.

En lo relativo al artículo 22 –EDL 2015/188203- propiamente dicho, la referencia más directa a la evaluación ambiental estratégica se contiene en su apartado 2 y sus determinaciones en relación al contenido del “informe de sostenibilidad ambiental” (llama la atención, por cierto, que se refiera aún a ese informe cuando esta denominación, de la Ley 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente -EDL 2006/36793-, fue sustituida por la Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-  por la de “estudio ambiental estratégico”).

En definitiva, al insertarse este estudio dentro de la estructura de la evaluación ambiental estratégica ordinaria, la previsión del indicado párrafo solo tendría aplicación si procediese seguir ese procedimiento.

Los planes de urbanismo está sometidos a evaluación ambiental estratégica (EAE), como se deduce de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación de impacto ambiental (art. 6) -EDL 2013/233747-, en desarrollo de la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-  relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Doctrina y jurisprudencia destacan la importancia de la evaluación estratégica de los planes urbanísticos, incluso en supuestos de alcance territorial limitado o muy concreto, e insisten en la tutela cualificada de esta técnica que contribuye a la realización del principio de cautela.

Sin embargo, el sometimiento de los planes urbanísticos a evaluación estratégica tiene muchas aristas y debe ser perfilada. En primer lugar, porque no cualquier clase de plan urbanístico queda sujeta a EAE, regulándose cauces procedimentales muy diferentes (ordinario y simplicado); en segundo lugar, porque no está claro si la ley permite exceptuar, en ciertos casos, la sujeción de un plan urbanístico a evaluación estratégica. Sobre estas dudas versa nuestra consulta de hoy.

¿Qué planes urbanísticos están sujetos a EAE? La clave es, como se deduce de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-  y también de la ley española, el alcance de la expresión "efectos significativos frente al medio ambiente" que estipula la sujeción de un plan urbanístico a evaluación estratégica (ordinaria o simplificada). La Directiva dispone que los planes y programas que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores "únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente" (art. 3.3).

Tanto la jurisprudencia comunitaria (STJUE de 21 de diciembre de 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C 444/15 –EDJ 2016/227791-), como la nacional (STS de 8 de octubre de 2013, FJ. 6 -EDJ 2013/192541-) confirman que la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-  es susceptible de aplicación directa aunque haya dejado en manos de los Estados miembros la decisión de excluir de evaluación estratégica a ciertos supuestos "menores". Por ejemplo, los tribunales presumen que tiene efectos significativos sobre el medio ambiente la modificación menor de un plan cuyo contenido material afecta a la ordenación del territorio y usos del suelo (por todas, SSTS de 18 septiembre 2013, FJ. 3 -EDJ 2013/182567-, 6 de noviembre de 2013, FJ. 6 -EDJ 2013/227725-, y 8 octubre 2015, FJ. 4 -EDJ 2015/187134-).

La primera duda que debemos solventar es si la evaluación simplificada prevista en la Ley 21/2013 (art. 6.2) -EDL 2013/233747- simboliza ya una toma de postura del Reino de España sobre aquella facultad que la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-   otorga a los Estados miembros. Es decir, si el sistema dual regulado en la Ley 21/2013 entraña en sí mismo una presunción de que los planes urbanísticos que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente -los que afecten a zonas de reducido ámbito territorial y modificaciones de menor relevancia- van a seguir el trámite de la evaluación simplificada. Una interpretación literal de la norma y sus anexos lleva a entender que así es, que todos los planes urbanísticos se someten a EAE, porque cuando no procede la evaluación ordinaria, se seguirá la simplificada.

¿Cómo y en qué momento hay que adoptar esta decisión relativa a si el plan urbanístico, en función de su efectos significativos sobre el medio ambiente, se va a someter a evaluación estratégica ordinaria o simplificada?

El cauce previsto para ello es el informe ambiental estratégico con el que termina la evaluación ambiental simplificada y que, con carácter preceptivo y determinante, emite el órgano ambiental para confirmar que, efectivamente el plan no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente o, por el contrario, debe someterse a la EAE ordinaria (art. 31 Ley 21/2013 -EDL 2013/233747-).

Por eso se ha dicho que la denominación de evaluación simplificada constituye "un mero artificio", puesto que no es un verdadero procedimiento de evaluación, sino una simple consulta o "informe ambiental estratégico" de cuyo resultado saldrá la necesidad de que el plan se someta a una EAE "de verdad" (ordinaria), o bien la conclusión de que no necesita evaluación estratégica por no tener efectos significativos sobre el medio ambiente (art. 31.2 b -EDL 2013/233747-).

Los criterios para modular la evaluación estratégica deben quedar suficientemente fijados por el legislador ambiental, estatal o autonómico según el título competencial del artículo 149.1.23ª de la Constitución –EDL 1978/3879-.

Y así, la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747- define qué debe entenderse por "modificaciones menores" a estos efectos (art. 5.2.f). Por lo que se refiere a las previsiones del legislador autonómico, han quedado desplazadas por los preceptos básicos de la Ley 21/2013, con el plazo de adaptación transitorio de la disposición final 11ª.

Hasta ahora, la normativa urbanística autonómica regulaba casos en los que ciertas clases de planes (el planeamiento urbanístico derivado) podían quedar excluidos de la evaluación estratégica por su falta de efectos significativos sobre el medio ambiente. Sin embargo, el margen de maniobra del legislador urbanístico ha quedado drásticamente reducido desde la entrada en vigor del TRLS'2015 –EDL 2015/188203-, que somete al planeamiento urbanístico a los requisitos de la EAE con remisión en bloque a la legislación ambiental.

No obstante, existen en la propia Ley mecanismos para escapar de la evaluación estratégica, simplificada o no, desde el momento en que el órgano ambiental puede acordar motivadamente “en aras del principio de eficacia, la incorporación de trámites y de actos administrativos del procedimiento de evaluación ambiental estratégico en otros procedimientos de evaluación ambiental….” (art. 13.2 de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747-).

Eso significa que la evaluación estratégica de planes urbanísticos podría quedar demorada al momento de la evaluación de proyectos derivados de aquél, aunque la propia ley recuerda que ambas evaluaciones -la de planes y la de proyectos- no son excluyentes (art. 13.1 de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747-). En definitiva, los objetivos de protección e integración ambiental del plan se podrían alcanzar por cauces distintos a los de la evaluación estratégica.

La respuesta a la primera de las preguntas formuladas ha de partir de un somero examen del tratamiento que las “modificaciones menores” reciben en la Ley 21/2013, de evaluación ambiental –EDL 2013/233747-.

En el texto de esta Ley hallamos tan solo dos menciones a este tipo de modificaciones: en primer lugar, la recogida en el artículo 5.2 f) –EDL 2013/233747-, de acuerdo con el cual por “modificaciones menores” han de entenderse, en la arquitectura de la Ley, los “cambios en las características de los planes o programas ya adoptados o aprobados que no constituyen variaciones fundamentales de las estrategias, directrices y propuestas o de su cronología pero que producen diferencias en los efectos previstos o en la zona de influencia”; por otro lado, la que figura en el artículo 6.2 a) a los efectos de definir el ámbito de aplicación de las evaluaciones ambientales estratégicas simplificadas.

La lectura conjunta de ambos preceptos legales invita a pensar que todas las “modificaciones menores” han de someterse a evaluación ambiental estratégica simplificada, sin que quepa prescindir de tal evaluación cuando estemos en presencia de una de aquellas.

Supuesto que quepa imaginar modificaciones de planes sometidos a evaluación ambiental estratégica que no produzcan “diferencias en los efectos previstos o en la zona de influencia”, por emplear los términos usados en el artículo 5.2 f) in fine –EDL 2013/233747-, estaríamos entonces ante lo que podríamos calificar como “modificaciones ínfimas”, en las que la parvedad del cambio, que ni tan siquiera alcanzaría a producir las diferencias ahora aludidas, pudiera justificar que se prescindiera por entero de este tipo de evaluación de impacto ambiental.

Únicamente en esos casos excepcionales, donde lo que cabría cuestionar, en rigor, es la existencia misma de modificaciones, podría prescindirse por entero de la evaluación simplificada; cuando, por el contrario, la modificación sea realmente una “modificación menor” en los términos de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747-, habrá que estar a la exigencia indeclinable de evaluación simplificada.

Tal es, entiendo, el uso que el legislador competente por razón de la materia ha hecho en el Derecho español de la habilitación contenida al efecto en la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-.

Dicho de otro modo: solo cuando las modificaciones carezcan por entero de entidad, no sean susceptibles de producir diferencias en los efectos previstos o “en la zona de influencia” -referencia que debe entenderse hecha a las “zonas pequeñas a nivel local”, por más que con ello se entremezclen dos categorías diferenciadas en la Directiva-, resultará lícito prescindir por entero de la evaluación de impacto ambiental.

Cuando las modificaciones constituyan “variaciones fundamentales”, va de suyo que deberán someterse a evaluación ambiental estratégica. Finalmente, cuando les cuadre la consideración de “modificaciones menores”, no cabrá sino proceder a la evaluación de impacto ambiental simplificada.

El otro par de preguntas que se nos formulan tiene que ver con el encuadramiento competencial de la evaluación de impacto ambiental. Es posible que las dudas que surjan a este respecto traigan causa de la STC 13/1998, de 24 de febrero -EDJ 1998/227-, dictada en relación con la regulación de evaluación de impacto ambiental introducida en nuestro ordenamiento jurídico por el Real Decreto Legislativo 1131/1998, de 30 de septiembre -EDL 1988/12983-.

En esta sentencia se viene a distinguir la competencia habilitante para aprobar la regulación legal de la evaluación ambiental de la competencia estrictamente ejecutiva: la primera no sería otra que la competencia sobre bases de protección del medio ambiente reconocida al Estado por el artículo 149.1.23 de la Constitución Española –EDL 1978/3879-; la segunda, por el contrario, no sería la competencia de ejecución de esas mismas bases, lo que desplazaría la actividad de gestión a la esfera autonómica, sino que “se adheriría” a la competencia material en cada caso ejercida.

En otras palabras, quien diseña las evaluaciones de impacto ambiental lo hace en aras de la finalidad a la que responde la competencia sobre protección ambiental, pero quien formula en cada caso la evaluación lo hace en reconocimiento del “contenido ambiental” de las competencias, un tanto a la manera del “contenido ambiental de los derechos fundamentales”. Se trataría de un ejemplo manifiesto de máxima irradiación de la transversalidad de lo ambiental.

La STC 13/1998 -EDJ 1998/227- consagra así una cierta “traslocación” de la evaluación ambiental que tiene distinta proyección en el momento normativo y en el ejecutivo; en el primero, la competencia es genuinamente ambiental, en tanto que en el segundo se adhiere a la competencia material en cuyo ejercicio se lleve a cabo la evaluación correspondiente.

Como ya he apuntado, esta forma de operar es consecuente con la singularidad de la competencia ambiental, donde no existe un deslinde típico entre bases y desarrollo normativo por la sencilla razón de que el elemento teleológico que determina la posibilidad de políticas distintas está ínsito en la definición constitucional de la competencia.

Repárese, a este respecto, en que la competencia del artículo 149.1.23 CE –EDL 1978/3879- no es la relativa a medio ambiente sino a protección del medio ambiente. Las Comunidades Autónomas pueden proteger más (dictar normas adicionales de protección), pero nunca pueden proteger menos. Siendo ello así, las valoraciones de protección ambiental se hacen siempre desde la competencia específica a esta materia referida.

Tal es el sentido último de que la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747- se dicte al amparo de la competencia estatal del artículo 149.1.23 CE –EDL 1978/3879-, o que este sea el título invocado en la disposición final segunda.1 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana de 2015 –EDL 2015/188203-.

La protección ambiental no es el resultado de la aproximación que al fenómeno hagan los diversos legisladores sectorialmente competentes en las materias con incidencia ambiental sino el presupuesto materialmente legitimador —en términos de legitimación social, pero también jurídica desde la doble perspectiva del Derecho constitucional nacional y del Derecho de la Unión Europea— del ejercicio de otras competencias distintas de específica sobre protección del medio ambiente.

Entiendo que lo expuesto nos lleva a concluir que la efectividad de las determinaciones ambientales de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747- no puede quedar al albur de lo que se disponga desde las legislaciones sectoriales materialmente conexas.

De lo contrario repetiríamos la frustrante experiencia vivida bajo la vigencia de la Ley del suelo de 1956, cuyas previsiones fueron sistemáticamente orilladas por la normativa sectorial, al punto de convertirla en una cáscara normativa vacía de contenido efectivo.

Tanto menos pueden esas determinaciones quedar a disposición de la Administración urbanística. Esta no es dueña de su propio ámbito de intervención sino servidora de los intereses generales, entre los que cobra destacado protagonismo el interés en la preservación de los valores ambientales de nuestro entorno. La decidida apuesta ambiental de los textos legales de 2013 –EDL 2013/233747- (evaluación de impacto) y 2015 –EDL 2015/188203- (urbanismo) es coherente con la riqueza ambiental de España, pero también responde a las enseñanzas extraídas tras muchos años de minusvaloración de esas riquezas, de nuestros valores ambientales en aras de un esterilizante desarrollismo.

Resulta patente la decidida vocación comunitaria de conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible y, en concreto, garantizando la realización de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, como resulta paradigmáticamente, entre otros instrumentos, del tenor de la  Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente –en adelante la Directiva-, y especialmente de sus considerandos y de su artículo 1 -EDL 2001/24246-.

Dando por reproducidos los Considerandos 10 a 13 de esa Directiva -EDL 2001/24246-, procede detener la atención en el ámbito de aplicación de la misma que se concreta en el artículo 3, que no tiene desperdicio alguno, y en lo que ahora interesa tanto en los supuestos de evaluación medioambiental obligada del artículo 3.2 de la Directiva como en la regla especial del artículo 3.3 en relación el artículo 3.5 y Anexo II de la Directiva, en cuanto establece un régimen dulcificado del siguiente tenor:

3. Los planes y programas mencionados en el apartado 2 que establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores en planes y programas mencionados en el apartado 2 únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente.

...

5. Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.

...

ANEXO II.   Criterios para determinar la posible significación de los efectos a que se hace referencia en el apartado 5 del art. 3

1. Las características de los planes y programas, considerando en particular:

- la medida en que el plan o programa establece un marco para proyectos y otras actividades con respecto a la ubicación, las características, las dimensiones, las condiciones de funcionamiento o mediante la asignación de recursos,

- el grado en que el plan o programa influye en otros planes y programas, incluidos los que estén jerarquizados,

- la pertinencia del plan o programa para la integración de aspectos medioambientales, con el objeto en particular de promover el desarrollo sostenible,

- problemas medioambientales significativos para el plan o programa,

- la pertinencia del plan o programa para la aplicación de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente (por ejemplo, los planes y programas relacionados con la gestión de residuos o la protección de los recursos hídricos).

2. Las características de los efectos y de la zona de influencia probable, considerando en particular:

- la probabilidad, duración, frecuencia y reversibilidad de los efectos,

- el carácter acumulativo de los efectos,

- la naturaleza transfronteriza de los efectos,

- los riesgos para la salud humana o el medio ambiente (debidos, por ejemplo, a accidentes),

- la magnitud y el alcance espacial de los efectos (zona geográfica y tamaño de la población que puedan verse afectadas);

- el valor y la vulnerabilidad de la zona probablemente afectada a causa de:

- las características naturales especiales o el patrimonio cultural,

- la superación de niveles o valores límite de calidad del medio ambiente,

- la explotación intensiva de la tierra;

- los efectos en zonas o parajes con estatuto de protección reconocido en los ámbitos nacional, comunitario o internacional”.

Centrando todavía más la atención en el supuesto de aquellos planes precitados que “establezcan el uso de zonas pequeñas a nivel local y la introducción de modificaciones menores a nivel local” -que por imperativo de la Directiva -EDL 2001/24246- únicamente requerirán una evaluación medioambiental si los Estados miembros deciden que es probable que tengan efectos significativos en el medio ambiente- interesa notar que en sede de transposición de esa Directiva la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental –EDL 2013/233747-, bien parece que se sigue lo anunciado por el Preámbulo de la misma cuando establece:

“Para determinados tipos de planes, programas o proyectos las directivas establecen la presunción iuris et de iure de que, en todo caso, tendrán efectos significativos sobre el medio ambiente y, por tanto, deben ser evaluados antes de su aprobación, adopción o autorización, de acuerdo con el procedimiento ordinario. Para los restantes planes, programas y proyectos, cada Estado miembro deberá realizar un análisis, bien caso a caso, bien mediante umbrales o bien combinando ambas técnicas, para determinar si tienen efectos significativos sobre el medio ambiente. Este análisis es lo que se ha denominado procedimiento de evaluación simplificado y si concluyese que el plan, programa o proyecto tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, deberá realizarse una evaluación ordinaria.

De esta forma, se garantiza el correcto cumplimiento de las directivas comunitarias, de acuerdo con la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea”.

A tales efectos procede efectuar la oportuna remisión a lo establecido al respecto y en especial a los artículos 6.2.b) y 29 y siguientes y concordantes de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747-. En todo caso no deja de resultar revelador la previsión de lo que debe entenderse por “efectos adversos significativos sobre el medio ambiente” si bien para los casos ahora de evaluación de impacto ambiental –que no procede confundir con los de evaluación de planes y programas-, reflejados en el artículo 7.2.c) y que puede dar alguna ayuda a las interpretaciones a efectuar quizá con mayor motivo en la superior sede de planes y programas, cuando se suponga:

“1º Un incremento significativo de las emisiones a la atmósfera._

2º Un incremento significativo de los vertidos a cauces públicos o al litoral._

3º Incremento significativo de la generación de residuos._

4º Un incremento significativo en la utilización de recursos naturales._

5º Una afección a Espacios Protegidos Red Natura 2000._

6º Una afección significativa al patrimonio cultural”.

En definitiva, bien parece que, fuera de los casos y supuestos de evaluación medioambiental estratégica obligada, sistemática o preceptiva y abandonando la vía de atender a la perspectiva medioambiental simplemente en la forma tradicional, lo que se está estableciendo es la necesaria prosecución del procedimiento de evaluación ambiental estratégica “simplificada” para la emisión del informe ambiental estratégico que debe pronunciarse en los términos del artículo 31.2 de la Ley 21/2013 –EDL 2013/233747-, es decir:

“a) El plan o programa debe someterse a una evaluación ambiental estratégica ordinaria porque puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. En este caso el órgano ambiental elaborará el documento de alcance del estudio ambiental estratégico, ...

b) El plan o programa no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, en los términos establecidos en el informe ambiental estratégico”.

Pues bien, llegados a este punto y destacando la concluyente doctrina de que se dispone y los nítidos pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de forma sintética, procede advertir lo siguiente:

1º.- Se va reiterando incansablemente que procede situar el examen en una técnica de integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas. Por emplear los términos de la Sentencia de su Sala 2ª de 27 de octubre de 2016 -EDJ 2016/188870-:

“Conviene comenzar recordando que resulta del considerando 4 de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246- que la evaluación de impacto medioambiental constituye un instrumento importante para la integración de consideraciones medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas.

Seguidamente, como señaló la Abogado General en el punto 34 de sus conclusiones, la delimitación del concepto de «planes y programas» respecto de otras medidas no comprendidas en el ámbito de aplicación material de la Directiva 2001/42 debe orientarse por el objetivo específico, establecido en el artículo 1 de esta Directiva -EDL 2001/24246-, de que los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente se sometan a una evaluación medioambiental (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2012, Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, apartado 40 -EDJ 2012/18848- y jurisprudencia citada).

Por consiguiente, habida cuenta de la finalidad de la citada Directiva, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos a los que esta Directiva se refiere, deben interpretarse en sentido amplio (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de marzo de 2012, Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-567/10, EU:C:2012:159, apartado 37 -EDJ 2012/47715-, y de 10 de septiembre de 2015, Dimos Kropias Attikis, C-473/14, EU:C:2015:582, apartado 50 -EDJ 2015/149532-)”.

Es más, como sienta la Sentencia de la Gran Sala de 10 de septiembre de 2015 -EDJ 2015/149532-:

“50 Pues bien, habida cuenta de la finalidad de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos que prevé, deben interpretarse en sentido amplio (sentencia Inter-Environnement Bruxelles y otros, C-567/10, EU:C:2012:159, apartado 37-EDJ 2012/47715-). Por consiguiente, toda excepción o limitación de las referidas disposiciones debe aplicarse de manera estricta”.

2º.- En lo que atañe al concepto de “zonas pequeñas a nivel local” procede resaltar la Sentencia de la Sala 3ª de 21 de diciembre de 2016 –EDJ 2016/227791- en cuanto decide:

66 Por lo que atañe al concepto de «zonas pequeñas a nivel local», en el sentido del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que ha de buscarse teniendo en cuenta el contexto de dicha disposición y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar (véanse, en particular, las sentencias de 18 de enero de 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, apartado 11, y de 13 de octubre de 2016, Mikošjczyk, C-294/15, EU:C:2016:772, apartado 44 -EDJ 2016/171263-).

67 Dado que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246- no contiene una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar el sentido y el alcance del concepto de «zonas pequeñas a nivel local», tal interpretación debe efectuarse teniendo en cuenta el contexto de esta disposición y el objetivo de la mencionada Directiva.

68 A este respecto, es preciso observar que, según el tenor literal de la disposición antes citada, un plan o un programa debe cumplir dos requisitos. Por un lado, este plan o programa debe establecer el uso de una «zona pequeña» y, por otro, la zona en cuestión debe encontrarse a «nivel local».

69 Por lo que se refiere al concepto de «nivel local», es preciso subrayar que la expresión «nivel local» también se emplea en el artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-. Según este precepto, se entiende por «planes y programas» los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Unión, así como cualquier modificación de los mismos cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.

70 Como ha señalado la Abogado General en el punto 56 de sus conclusiones, de la similitud de los términos empleados en el artículo 2, letra a), primer guion, y en el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, así como del sistema de esta Directiva se deprende que la expresión «nivel local» tiene el mismo significado en ambas disposiciones y que hace referencia a un nivel determinado de la administración en el seno del Estado miembro afectado.

71 Por consiguiente, la calificación de un plan o programa como medida que establece el uso de una zona pequeña «a nivel local», en el sentido del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, requiere que este plan o programa haya sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional.

72 En cuanto al concepto de «zona pequeña», el calificativo «pequeña» se refiere, según el sentido habitual del término en el lenguaje corriente, al tamaño de la zona. Como ha señalado la Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, sólo puede entenderse que este criterio del tamaño de la zona se refiere a un dato estrictamente cuantitativo, esto es a la superficie de la zona afectada por el plan o programa al que se refiere el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42 -EDL 2001/24246-, al margen de las repercusiones del plan o programa sobre el medio ambiente.

73 En estas circunstancias, es preciso declarar que, con la expresión «zonas pequeñas a nivel local», por un lado, el legislador de la Unión ha querido tomar como referencia el ámbito territorial de la autoridad local que elaboró y/o adoptó el plan o programa de que se trate. Por otro lado, en la medida en que, además del criterio relativo al nivel local, debe cumplirse el criterio del uso de «zonas pequeñas», el tamaño de la zona afectada debe ser reducido en comparación con el de este ámbito territorial.

74 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales segunda y tercera que el artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2001/42, en relación con el considerando 10 de esta Directiva -EDL 2001/24246-, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «zonas pequeñas a nivel local», que figura en dicho apartado 3, debe definirse de manera que se tome en cuenta la superficie de la zona afectada cuando se cumplen los requisitos siguientes:

- el plan o el programa ha sido elaborado y/o adoptado por una autoridad local, en contraposición a una autoridad regional o nacional, y

- dentro del ámbito territorial de la autoridad local, el tamaño de esta zona es, comparado con el de este ámbito territorial, reducido.

3º.-Respecto al análisis a efectuar, bien caso por caso o por umbrales o combinando ambas técnicas, para determinar los efectos significativos sobre el medio ambiente es de interés destacar la Sentencia de la Sala 4ª de 22 de septiembre de 2011 -EDJ 2011/207768-.

4º.- Sobre la falta de evaluación ambiental estratégica en cuanto afecta a la eficacia del plan o programa es radical y sobresalientemente entendedora para la administración y para los órganos jurisdiccionales la Sentencia de la Sala 4ª de 18 de abril de 2013 -EDJ 2013/47379- a cuyo tenor procede remitirse.

5.- Y para limitar excepcionalmente y tras un examen caso por caso, la eficacia temporal de una declaración de ilegalidad de una disposición de Derecho nacional que haya sido adoptada incumpliendo las obligaciones establecidas en la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, es de inexcusable cita la Sentencia de lka Sala 1ª, de 28 de julio de 2016 -EDJ 2016/119160-, que igualmente por razones de brevedad, a la procede remitirse.

Finalmente no resulta ocioso abundar sobre la apreciación en general o en el caso concreto de los conceptos de derecho comunitario que se comprenden en la Directiva 2001/42/CE -EDL 2001/24246-, habida cuenta cuanto menos su naturaleza y su aplicación uniforme a nivel comunitario.

Es así que la definición de conceptos y de devaluaciones a las exigencias y garantías de evaluación ambiental estratégica gozaría de una mayor seguridad jurídica en cuanto se vaya precisando en derecho interno a nivel legal y de transposición o hasta en su caso de reglamento, ya que podría intuirse un desconcierto y hasta falta de sintonía si se abandona el supuesto a la mera práctica administrativa de las administraciones públicas en liza y hasta posteriormente en pronunciamientos jurisdiccionales internos, dispersos o hasta contradictorios.

Ahora bien, en la aplicación de esos conceptos comunitarios al caso concreto bien parece que el centro de gravedad debe ser el medioambiental y así también en el ejercicio de competencias de los órganos administrativos de su razón y desde luego a salvo mecanismos de solución de conflictos hasta el más alto nivel, con la mirada puesta al buen fin en materia medioambiental y sectorial.

Ahora bien, todo ello sin olvidar que finalmente en el debido enjuiciamiento jurisdiccional, en su caso contencioso administrativo, la resolución última penderá del ámbito que resulte a la luz del derecho comunitario y en definitiva de su interpretación por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.


Bajo la égida de que no debe sustraerse a la evaluación de impacto ambiental ningún plan o programa que pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente, las respuestas presentan gran sintonía al entender que en España la opción ha sido generalizar la evaluación en todos los casos, incluso respecto de los planes menores, si bien a través de una especie de evaluación menos exhaustiva como la simplificada, regulación que entraña un reforzamiento de la protección en relación con los umbrales de la Directiva

Se afirma que el hecho de que una decisión de planeamiento sea territorialmente muy limitada o no pase de ser una modificación menor del planeamiento, a priori no impedirá que esa decisión pueda tener repercusiones ambientales significativas. No obstante, como excepción, alguna respuesta alude a “modificaciones ínfimas” que permitirían justificar que se prescindiera por entero de la mecánica evaluadora.

Asimismo, se concluye que las opciones al respecto corresponden al legislador estatal mediante el ejercicio de las competencias medioambientales y que prácticamente no existe margen de maniobra para el legislador urbanístico desde la entrada en vigor del TRLS de 2015 –EDL 2015/188203-, que somete, en bloque, el planeamiento urbanístico a la legislación ambiental.


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