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Contencioso-administrativo

La ejecución de sentencias confirmatorias de actos administrativos. La autorización judicial de entrada de domicilio ¿a quién ha de pedirse?

Coordinador: Diego Córdoba Castroverde

Magistrado de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

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La Administración en algunas ocasiones en que ha obtenido una sentencia favorable confirmando la validez de un acto administrativo cuya ejecución requiere entrar en el domicilio de un particular por lo que solicita a un juez unipersonal autorización para ejecutar el acto confirmado por la sentencia.

Como regla general, se ha sostenido que las sentencias que confirman un acto administrativo no requieren actos de ejecución judicial, pues confirmado el acto administrativo, será la Administración la que por sí misma, en uso de su autotutela ejecutiva, llevará a efecto los actos necesarios para el cumplimiento de lo acordado en este.

El problema surge cuando la ejecución del acto administrativo que ha sido confirmado por sentencia judicial firme exige la autorización de entrada en domicilio de un particular, en cuyo caso la Administración requiere autorización judicial de entrada, pero ¿puede pedirla de forma autónoma ante un juez unipersonal distinto del que conoció del recurso contra el acto o ha de pedirla en ejecución de sentencia del recurso en el que se cuestionó la legalidad del mismo?, pues en definitiva se trataría de ejecutar un acto que ha sido confirmado por sentencia judicial.


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de diciembre de 2016.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).



Corría el año 2008 cuando en este mismo foro de debate se abordó si era posible hablar de ejecución de sentencias desestimatorias de un recurso contencioso administrativo.

En aquella ocasión, puse de manifiesto que, desde la perspectiva del art.103 LRJCA -EDL 1998/44323-, la potestad de ejecución -que corresponde a los órganos jurisdiccionales- incide sobre la autotutela ejecutiva de la Administración con relación a las actuaciones que se deriven de la anulación de los actos administrativos.

Sin embargo, ante una sentencia desestimatoria, que deja incólume el acto administrativo, cabe preguntarse si el órgano jurisdiccional tiene algo que ejecutar.

Por tanto, tratándose de sentencias desestimatorias de las que deduce la validez del acto -únicamente se deduce porque, técnicamente, la sentencia no debería declarar su validez-, ¿la circunstancia de que exista un pronunciamiento judicial determinaría que lo que haya de ejecutarse sea el fallo y no el acto al que el mismo se refiere?

Desde luego, la cuestión no es pacífica y, como suele ser habitual, todo dependerá de la óptica de enfoque.

De entrada, resulta conveniente depurar la utilización de la terminología por cuanto, según cuál haya sido la pretensión esgrimida por el recurrente, una sentencia estimatoria puede, en efecto, anular el acto o la disposición impugnadas, reconocer una situación jurídica individualizada o, en fin, adoptar las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, incluida, cuando proceda, la indemnización de los daños y perjuicios (LRJCA art.31 -EDL 1998/44323-).

Ahora bien, una sentencia desestimatoria, sin perjuicio de lo referente a las costas, únicamente incorpora un pronunciamiento de «desestimación» del recurso contencioso administrativo. Por tanto, la sentencia desestimatoria no confirma el acto administrativo, por mucho que de forma implícita pudiera declinarse dicho efecto a partir del fallo.

Es evidente que tras el pronunciamiento desestimatorio del recurso, la Administración recupera su potestad de autotutela, por lo que para llevar a la práctica el contenido la decisión administrativa, dudo que sea procedente activar un mecanismo judicial de ejecución.

Una primera conclusión resultaría de lo que se acaba de exponer: una vez desestimado el recurso contencioso-administrativo, la Administración, en uso de sus propias potestades, podría ejecutar el acto mediante actuaciones netamente administrativas ajenas al proceso jurisdiccional, tesis que parece avalada por el art.521 LEC -EDL 2000/77463-, en cuya virtud no se despachará ejecución de las sentencias meramente declarativas ni de las constitutivas.

No obstante, debe precisarse que ante la contingencia de que la sentencia desestimatoria fuese recurrida, se abriría otro planteamiento, el de su ejecución provisional, en la que podría entrar en juego, en su caso, la intervención judicial.

Con independencia de lo hasta ahora expresado, conviene traer a colación la conocida doctrina del Tribunal Constitucional, establecida a partir de su sentencia 160/1991 -EDJ 1991/8069- (reiterada, entre otras, en las SSTCo 199/1998 -EDJ 1998/20782- y 283/2000 -EDJ 2000/40909-) en cuya virtud «una vez recaída una resolución judicial que adquiera firmeza y que dé lugar, por su naturaleza y contenido, a una entrada domiciliaria, tal resolución será título bastante para esa entrada, y se habría cumplido la garantía del artículo 18 CE -EDL 1978/3879-».

Sin embargo, como se ha puesto de manifiesto (Galindo Morell, P. La autorización judicial de entrada en el domicilio. Estudios DL, 2 de junio de 2003) esa doctrina del Tribunal Constitucional no supone que siempre resulte innecesaria la autorización judicial de entrada en domicilio para ejecutar una sentencia, ya que habría que distinguir dos supuestos:

Por un lado, las sentencias que declaran la legalidad de un acto administrativo cuya ejecución lleva implícita la entrada en domicilio, como un acto expropiatorio, o el que ordena el derribo de obras ilegales en una vivienda, en cuyo caso resultaría innecesaria, por redundante, una nueva resolución judicial autorizando la entrada en el domicilio.

Por otro lado, las sentencias en que la entrada en domicilio no deriva necesariamente ni está implícita en el fallo, como el caso de ejecución forzosa para el cobro de una sanción mediante embargo de bienes del deudor, supuesto en que podría plantearse la necesidad de requerir la autorización del tribunal correspondiente.

Pues bien, interpretando la doctrina constitucional, ciertamente en algunas ocasiones la sentencia desestimatoria llevaría implícita la autorización de entrada en domicilio, pero en el caso de que no fuera así, es decir, cuando la ejecución forzosa del acto administrativo no se dedujera del fallo de la sentencia (del que, según he venido manteniendo, únicamente cabría deducir la confirmación implícita de su decisión) volveríamos al punto de partida, esto es, la necesidad de solicitar la correspondiente autorización.

En esta tesitura, la ejecución forzosa de sus actos, a tenor del art.100 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, debería respetar el principio de proporcionalidad cuya apreciación al caso concreto quedaría sometida a la apreciación judicial para el caso de que se instara dicha solicitud de entrada en domicilio.

A la vista de todo lo expresado, y teniendo en consideración que la solicitud de una autorización judicial para acceder al domicilio se fundamenta, precisamente, en el principio de autotutela, entiendo que, en la medida que tras la sentencia firme desestimatoria (sin posibilidad, por tanto, de recurso) la relación jurídico procesal que le sirvió de base queda extinguida, la Administración debería solicitar la referida autorización al juez contencioso administrativo competente de acuerdo con el art.8.6 LRJCA -EDL 1998/44323- y no al tribunal que dictó la sentencia desestimatoria.

Es posible sostener, como se indica en el enunciado de la cuestión, que cuando el órgano judicial pronuncia una sentencia desestimatoria de la pretensión actora lo que procederá no es ejecutar esa decisión judicial, sino dar cumplimiento a la actuación administrativa cuya legalidad ha sido declarada por el juez competente.

Aunque, ciertamente, la cuestión no está exenta de polémica, la mayoría de la doctrina considera que cuando nos hallamos ante una sentencia desestimatoria no contamos con un título de ejecución judicial en sentido propio, sino con un título administrativo validado por los órganos judiciales que permite el ejercicio por la Administración de la autotutela ejecutiva.

La pregunta que debe responderse entonces altera en parte el planteamiento que se nos propone, pues lo primero que debe determinarse es si, declarada por sentencia firme la conformidad a derecho de un acto administrativo, resulta ya innecesaria la petición de autorización de entrada en el domicilio del interesado para ejecutar aquel acto o si, no obstante aquella sentencia firme, debe solicitarse la autorización (sea del juez de lo contencioso-administrativo, sea del juez sentenciador).

Podría efectivamente sostenerse que no resulta aquí necesaria la autorización judicial, pues la sentencia firme confirmatoria del acto constituiría el título suficiente para entrar en el domicilio. Así parece deducirse de la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 160/1991, de 18 julio -EDJ 1991/8069-, en la que se afirma que las sentencias firmes que confirmaron la expropiación de determinadas viviendas constituyen título ejecutivo que «dispensa a la Administración que las cumple y ejecuta de la necesidad de obtener una nueva resolución judicial», pues «la introducción de una segunda resolución por un juez distinto no tiene sentido en nuestro ordenamiento una vez producida (...) una sentencia firme en la que se declara la conformidad a Derecho de una resolución expropiatoria que lleva anejo el correspondiente desalojo», de manera que no cabe, una vez firme la resolución judicial, «que otro órgano jurisdiccional entre de nuevo a revisar lo acordado y a reexaminar la ponderación judicial efectuada en otras instancias (...) pues ello iría en contra de los más elementales principios de seguridad jurídica».

Pero esa misma sentencia del Tribunal Constitucional contiene una afirmación que puede matizar esa doctrina pues se dice en la misma que «si no es posible una intervención judicial revisora, tampoco resulta admisible una segunda resolución judicial que no efectuara esa revisión, pues se convertiría en una actuación meramente automática o mecánica confirmadora de la decisión judicial a ejecutar, lo que no constituye una garantía jurisdiccional ni responde a lo dispuesto en el artículo 18 CE -EDL 1978/3879-».

A mi juicio, la autorización debería efectivamente solicitarse, en los términos que veremos, del órgano sentenciador (no del juzgado unipersonal) pues es éste el que, conocedor de la actuación administrativa que se sometió a su revisión, está en la mejor posición para determinar si la entrada en el domicilio constituye -o no- un acto necesario para llevar a efecto la actuación que en su día confirmó. Y está, asimismo, en una situación idónea para determinar si se interesa una intervención puramente rituaria o mecánica por existir una absoluta identidad entre el acto de ejecución material y el título habilitante (en cuyo caso, así tendría que constatarlo, rechazando -por innecesaria- la medida que se pide) o si, por el contrario, se precisa una decisión intermedia en la que se individualice y determine la efectiva necesidad de entrar en el domicilio para ejecutar el acto correspondiente.

Que sea el órgano sentenciador -y no el juez provincial- el competente para autorizar la entrada en estos casos se desprende de las SSTCo núms. 160/1991 -EDJ 1991/8069-, 76/1992 -EDJ 1992/4796-, 199/1998 -EDJ 1998/20782- y 92/2002 -EDJ 2002/11274-. Pero el alcance de su intervención dependerá de un juicio sobre la conexión o sobre la relación más o menos intensa entre el título ejecutivo y la entrada en el domicilio. Así:

La petición sería innecesaria si, por ejemplo, lo que se pretende es ejecutar la decisión (confirmada judicialmente) de expropiar un bien concreto y plenamente determinado o en aquel otro supuesto (también declarado conforme a Derecho por un órgano judicial) en el que se ordena el derribo de una específica obra ilegal efectuada en el interior de un domicilio.

Podría ser necesaria, sin embargo, en los casos en los que la entrada en el domicilio no constituya una exigencia lógico-necesaria de la ejecución del acto que se confirmó en sentencia, como los casos de ejecución forzosa para el cobro de deudas tras el correspondiente embargo.

En definitiva, habrá que estar al contenido específico del acto administrativo cuya ejecución se pretende para determinar si tal ejecución exige o no una autorización judicial de entrada en domicilio, en el bien entendido que, en los casos en que tal autorización sea necesaria, el competente para su otorgamiento será el juez sentenciador.

El art.99 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, que ha entrado en vigor el pasado 2 de octubre de 2016, dispone que «Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución -EDL 1978/3879- o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.». Idéntico contenido tenía el art.95 L 30/1992 -EDL 1992/17271-. Añadiendo el art.100.3 L 39/15 que «Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.» (igualmente se regulaba en el art.96.3 L 30/92).

Descendiendo al supuesto que se nos plantea, hemos de partir de una primera consideración esencial y es que «cuando una sentencia confirma plenamente la validez de un acto administrativo, hace suyo lo resuelto por éste y, en consecuencia, es ajustado a derecho pedir en ejecución de sentencia que se cumpla lo acordado en vía administrativa» (TS 19-7-11, rec. 5546/07 -EDJ 2011/155585-). Y la competencia objetiva para ejecutar las sentencias, según el art.103.1 LJCA -EDL 1998/44323-, «corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia».

Así pues, la autorización judicial a solicitar debe formularse ante el Juzgado que dictó la sentencia confirmando la validez del acto administrativo cuya ejecución requiere la entrada en domicilio, pues es dicha sentencia el título ejecutivo preciso para llevarlo a cabo y ya no el propio acto administrativo, al haber sido confirmado en su validez por sentencia judicial.

Es así como se ha sostenido por el TCo en la sentencia 160/1991 -EDJ 1991/8069-: «En el presente caso no estamos, por tanto, ante una actividad de la Administración de ejecución forzosa de sus propios actos amparada en el privilegio de la denominada autotutela administrativa, sino ante la ejecución de resoluciones judiciales firmes que autorizaron a la Administración a desalojar y derribar las viviendas expropiadas conforme a Derecho. Se trata, pues, de ejecución de Sentencias -y no de actos administrativos-, que en principio corresponde al órgano que hubiere dictado el acto o disposición objeto del recurso (art. 103 L.J.C.A. -EDL 1998/44323-), debiendo interpretar esta competencia, tal y como hemos declarado, no como la atribución de una potestad, sino como la concreción del deber de cumplir lo decidido por la Sentencia (STC 67/1984 -EDJ 1984/67-).»

(...) «debemos apartarnos, en los términos previstos en el art. 13 LOTC -EDL 1979/3888-, de la doctrina sentada en la Sentencia 22/1984 -EDJ 1984/22-, en lo que constituía su ratio decidendi, acerca de la exigencia de una duplicidad de resoluciones judiciales. (...) La introducción de una segunda resolución por un Juez distinto no tiene sentido en nuestro ordenamiento, una vez producida, en el caso que se trata, una Sentencia firme en la que se declara la conformidad a Derecho de una resolución expropiatoria que lleva anejo el correspondiente desalojo. Pues no cabe, una vez firme la resolución judicial, que otro órgano jurisdiccional entre de nuevo a revisar lo acordado y a reexaminar la ponderación judicial efectuada por otras instancias, que pudieran ser incluso de órdenes jurisdiccionales distintos, o de superior rango en la jerarquía jurisdiccional, pues ello iría en contra de los más elementales principios de seguridad jurídica.

(...) Ha de concluirse, pues, que, una vez recaída una resolución judicial que adquiera firmeza y que dé lugar, por su naturaleza y contenido, a una entrada domiciliaria, tal resolución será título bastante para esa entrada, y se habría cumplido la garantía del art. 18 C.E. -EDL 1978/3879-».

Por su parte la STCo 92/2013 -EDJ 2013/47387-, haciendo suyos los razonamientos jurídicos de sentencias precedentes como las antes citadas, afirma que «De lo anterior se deduce que en el sistema constitucional que deriva de los arts. 117.3 y 118 CE-EDL 1978/3879-, corresponde a los Juzgados y Tribunales, con carácter exclusivo, la función de ejecutar lo juzgado "en todo tipo de procesos", esto es, también en los procesos contencioso-administrativos, rompiéndose así con situaciones precedentes en las que la Administración retenía la potestad de ejecución. De este modo, mientras que, cuando de la ejecución de un acto administrativo se trata, la Administración ejercita potestades propias de autotutela administrativa que le permiten llevar a efecto sus propias determinaciones, cuando se encuentra dando cumplimiento a una resolución judicial, su actuación se justifica en la obligación de cumplir las Sentencias y demás resoluciones judiciales (art. 118 CE), así como en el auxilio, debido y jurídicamente ordenado, a los órganos judiciales para el ejercicio de su potestad exclusiva de hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 CE).».

Y no cabe duda alguna que siendo el título ejecutivo la sentencia firme y no el acto administrativo en sí mismo considerado, la competencia objetiva viene impuesta por el art.103.1 LJCA -EDL 1998/44323- al mismo órgano que la dictó y no a otro distinto.

En el ámbito del proceso contencioso-administrativo, la actuación jurisdiccional opera sobre una actividad administrativa previa, cuya legalidad se enjuicia y en torno a la cual se deducen las pretensiones.

Cuando la sentencia es desestimatoria, por tanto, confirmatoria de la actuación administrativa impugnada, ese pronunciamiento, a mi juicio, tiene un alcance meramente declarativo que se agota en sí mismo, sin que tales sentencias sean susceptibles de ejecución, pues lo que será, en su caso, ejecutable es el acto confirmado por la sentencia, pero esa ejecución es del acto administrativo, no una ejecución de la sentencia. Ejecución que compete en exclusiva a la Administración y que llevará a efecto en uso de su autotutela ejecutiva, sin perjuicio de que el favorecido por el acto administrativo (confirmado por la sentencia) -y que, obviamente, no será el que interpuso el recurso en el que recayó la sentencia confirmatoria del acto recurrido- pueda instar, a la Administración, la ejecución de ese acto firme y deducir, en su caso, frente a la inactividad administrativa el oportuno recurso contencioso-administrativo (nuevo y distinto de aquel que confirmó la legalidad del acto no ejecutado) al amparo de lo dispuesto en el art.29.1 LJCA -EDL 1998/44323-, siempre que se den las circunstancias en dicho precepto exigidas.

Ahora bien, la denominada autotutela de la que goza la Administración, conforme a la cual tiene potestad -ligada al principio de eficacia (art.103 Const -EDL 1978/3879-) - para la ejecución forzosa de sus propios actos (art.99 L 39/15, de 1 octubre, PACAP -EDL 2015/166690-), tiene como límite el respeto a los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de aquellos, singularmente del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio reconocido en el art.18.2 Const, de forma que, cuando para la ejecución forzosa de un acto, resulte necesaria la entrada o registro en el domicilio de una persona, si ésta la deniega (o deviene imposible su localización), deberá recabarse, preceptivamente, la autorización judicial previa, concretamente del Juez de lo Contencioso-Administrativo (art. 8.5 LJCA -EDL 1998/44323-), dentro de cuya circunscripción radique el domicilio, cuya entrada se precisa para la ejecución del acto y para la que se solicita la autorización.

Y esa ejecución del acto administrativo (cuando el recurso fue desestimado en sentencia firme) queda extramuros del proceso en el que se dictó la sentencia desestimatoria (meramente declarativa, que, como tal, se agota, insisto, con el pronunciamiento), por lo que la petición de autorización judicial es una petición autónoma que habrá de realizarse, como dispone el art.8.5 LJCA -EDL 1998/44323-, al Juez de lo Contencioso-Administrativo, dentro de cuya circunscripción radique el domicilio, sin que, en mi opinión, la confirmación jurisdiccional del acto judicialice su ejecución.

El acto -ratificado jurisdiccionalmente- es un acto de la Administración, al que el pronunciamiento judicial nada ha añadido, limitándose a declarar su conformidad a Derecho, para cuya ejecución la Administración se encuentra en idéntica posición -con las mismas facultades y limitaciones- que respecto del resto de sus actos no impugnados jurisdiccionalmente.

Sólo cuando estimado, total o parcialmente, el recurso contencioso-administrativo, se anula el acto, éste desaparece y se sustituye por el pronunciamiento de la sentencia, que es lo que ha de ser ejecutado. Ejecución que, si bien corresponde, en primera línea, a la Administración autora del acto anulado, constituye una actividad de ejecución de una sentencia judicial.

Obsérvese, en esta línea, que el art.8.5 LJCA -EDL 1998/44323- no realiza -pudiendo hacerlo- ningún tipo de excepciones, configurando de forma autónoma la petición de autorización judicial al Juez, dentro de cuya circunscripción radique el domicilio, y que, desde luego, no tiene por qué coincidir con el que fue el competente para el enjuiciamiento del acto administrativo y dictó la sentencia desestimatoria (competencia ligada a la materia y/o al órgano administrativo que dictó el acto), tal como se infiere de los art.8 a 12 LJCA.

¿De qué hablamos cuando hablamos de ejecutar un acto confirmado judicialmente, de ejecutar una sentencia desestimatoria o de ejecutar un acto administrativo confirmado por aquélla? Creo que, según se sostenga una u otra de estas posturas, la respuesta a los interrogantes planteados puede ser también diferente.

Ambas posturas tienen respaldo jurisprudencial.

La primera de tales posiciones ha sido mantenida, por ejemplo, en la STS 9-10-99 (rec 9389/95) -EDJ 1999/34044- en la que se afirma de un modo general que «cuando los actos administrativos son impugnados en sede jurisdiccional y se dicta sentencia, ya no se trata de la ejecutividad de aquéllos sino de ejecutar lo juzgado, cuya competencia corresponde exclusivamente a los jueces y tribunales, según establecen concordadamente los artículos 117 de la Constitución y 110 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 -EDL 1956/42-». Más reciente y referida específicamente a las sentencias desestimatorias, la sentencia 20-10-08 (rec 5719/06) -EDJ 2008/197230-, ha precisado que «es cierto que la sentencia que desestima el recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto de la Administración tiene un contenido declarativo, pues declara la validez del acto impugnado sin modificar su contenido, de donde se deriva que, al menos en principio, el cumplimiento de la sentencia se agota con esa sola declaración. Sin embargo, tales consideraciones no permiten afirmar de forma categórica -como pretende el recurrente- que las sentencias desestimatorias no son ejecutables». A favor de esto último, la sentencia aporta dos tipos distintos de razones: por una parte, que «en la legislación vigente el proceso contencioso-administrativo no siempre se presenta en su modalidad tradicional de impugnación dirigida contra un acto expreso o presunto de la Administración, sino que caben supuestos de significación bien distinta como son el recurso frente a la inactividad de la Administración o frente a actuaciones materiales que constituyan vía de hecho (artículo 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -EDL 1998/44323-) en los cuales el pronunciamiento desestimatorio no significa propiamente el reconocimiento de la validez de un acto administrativo» y, por otra, que «en el supuesto común del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso o presunto de la Administración, el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución».

La segunda de las posturas expresadas la encontramos recogida en la STS 22-9-99 (rec 6211/97) -EDJ 1999/22389-, en la que se expresa la doctrina siguiente: «siendo la sentencia desestimatoria, es decir, confirmatoria del acto administrativo impugnado, la ejecución que procede es la del acto, y no la de la sentencia, la cual, a efectos de ejecución, lo ha dejado intacto, sin quitar ni añadir nada a su propia fuerza ejecutiva. Es por ello que, siendo la ejecución del acto y no de la sentencia desestimatoria, su práctica corresponde al Ayuntamiento y no al Tribunal de Justicia, sin que sea lícito solicitar a la Sala aclaraciones sobre la ejecución del acto, o decisiones sobre la forma, modos, maneras, condiciones o procedimientos para su ejecución, pues de esa forma se pretende hacer del Tribunal de Justicia un asesor jurídico de la Corporación legal, al margen de la vía procesal y de lo decidido en el recurso, que desnaturalizaría con toda evidencia la función judicial contencioso administrativa. Pues una sentencia desestimatoria confirma el acto administrativo impugnado, lo deja tal como fue dictado por la Administración demandada, y el Tribunal de Justicia no puede decir ni aconsejar ni ordenar a aquella cómo tiene que ejecutarlo; un acto administrativo confirmado judicialmente no goza de ninguna fuerza ejecutiva especial, sino que tiene la misma que cualquier otro acto no impugnado».

Conforme a la primera tesis, la autorización judicial para la entrada en un domicilio que sea necesaria llevar plenamente a efecto la sentencia desestimatoria deberá recabarse ante el Juzgado o Tribunal de la ejecución, esto es, el competente según la regla establecida en el art.103.1 L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-.

Según la segunda, al no ser necesario obtener del Juzgado o Tribunal que dictó la sentencia desestimatoria, «aclaraciones sobre la ejecución del acto, o decisiones sobre la forma, modos, maneras, condiciones o procedimientos para su ejecución», la competencia para autorizar la entrada retornaría al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo competente al efecto ex art.8.6 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-.

La jurisprudencia constitucional parece respaldar la primera de las tesis expuestas. Se ejecuta una sentencia y, en este contexto, el Tribunal Constitucional llega a afirmar incluso que no resulta necesario obtener una autorización judicial para la entrada. Así, la STCo 160/1991, de 18 julio -EDJ 1991/8069-, considera innecesaria, en determinadas circunstancias, una nueva autorización judicial para proceder a la entrada en domicilio implicada en la ejecución de una sentencia: «no aparece justificada la exigencia de una nueva autorización judicial, que resultaría un requisito hueco e inútil si no revisara el fondo de Sentencias ya firmes, o que trastocaría, sin base constitucional, todo el orden de instancias jurisdiccionales si así lo hiciera. Los desalojos y derribos se realizaron en ejecución de lo dispuesto en resoluciones judiciales que adquirieron firmeza, cuyo cumplimiento es obligado (art. 117 C.E. -EDL 1978/3879-), y que versaban precisamente sobre el objeto del recurso, esto es, el desalojo y derribo de edificios» En parecidos términos se pronunció después el TCo en su sentencia nº 199/1998, de 13 octubre -EDJ 1998/20782-, al afirmar que «en el art. 87.2 de la L.O.P.J. -EDL 1985/8754- tan sólo se contempla la ejecución forzosa de los actos administrativos; pero cuando estos se han sometido a un proceso contencioso-administrativo, es el órgano judicial que conoce de éste el que, una vez firme la Sentencia y de conformidad con el art. 104 de la Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323-, lo comunica al órgano competente de la Administración para que lo lleve a "puro y debido efecto".».

No obstante, el Tribunal Constitucional no siempre ha seguido esta línea. Así, por ejemplo, en el Auto nº 217/2000, de 26 septiembre -EDJ 2000/26243-, inadmitió el recurso de amparo por entender que, tras ganar firmeza la denegación de la suspensión cautelar del acto administrativo impugnado, era nuevamente el Juzgado de Instrucción el competente para autorizar la entrada domiciliaria, como si de una «entrada administrativa» en sentido estricto se tratara: «vigente el art. 87.2 LOPJ -EDL 1985/8754-, una vez recaída una resolución judicial firme denegatoria de la suspensión interesada en vía contencioso- administrativa, la ponderación de la proporcionalidad de entrada domiciliaria para ejecutar el acto administrativo correspondía al Juez de Instrucción. No sólo porque de lo contrario pudiera verse afectada la intangibilidad de la cosa juzgada, con el consiguiente riesgo de vulneración de los art. 24.1 CE -EDL 1978/3879- y 267.1 LOPJ, sino también por la ya señalada atribución al Juez de Instrucción de la condición de Juez de la legalidad de la entrada en domicilio (...) la intervención de dichos órganos de la jurisdicción penal, posterior en todo caso a la desestimación definitiva de la pretensión suspensiva deducida por el recurrente en vía contencioso-administrativa, trae causa de las necesidades de preservación del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE)».

En mi opinión, esta cuestión y la planteada en el Foro de Debate anterior necesitan una aclaración por vía legislativa. La especialización en la garantía de la inviolabilidad domiciliaria, en el caso de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y la necesidad de evitar tanto «interferencias» en el control judicial del acto administrativo como el peregrinaje entre los respectivos Juzgados y Tribunales, en el otro caso, parecen situarse como los principales factores a valorar en tal ponderación. En todo caso, cuándo y ante quién se debe solicitar una autorización de entrada domiciliaria son cuestiones trascendentes en las que, en interés de todos, debería prevalecer la seguridad jurídica.

El art.38 L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-, contiene el llamado principio de autotutela de la Administración -«los actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo serán ejecutivos (...)»-. Este principio tiene, como sabemos, dos vertientes: i) la autotutela declarativa, cuya principal manifestación es la carga de impugnar judicialmente la actuación administrativa para evitar su validez, y ii) la autotutela ejecutiva, que permite a la Administración ejecutar sus propios actos sin necesidad de acudir al auxilio de los órganos judiciales.

Cuando se trata de una sentencia confirmatoria del acto la Administración utiliza sus propios mecanismos para lograr la efectividad de lo acordado si bien, en el caso de afectación de derechos fundamentales, será necesaria la intervención de los Tribunales.

Se nos plantea aquí la cuestión de ante qué órgano judicial debe solicitarse la autorización de entrada, si ante el Juez de lo Contencioso-Administrativo por aplicación de la regla general de competencia prevista en el art.91.2 LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 1985/8754- y en el art.8.6 L 29/1998, de 13 julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1998/44323-; o ante el mismo Tribunal que haya conocido del recurso contra el acto administrativo a ejecutar, como un incidente de ejecución de sentencia, que tendría su amparo en los art.103 s LJCA.

En los casos en que la solicitud de autorización se presente estando pendiente la resolución del recurso contra el acto administrativo a ejecutar, la competencia para resolverla debe corresponder al mismo Tribunal que esté conociendo de éste. Así se desprende de la doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional desde la sentencia 76/1992 -EDJ 1992/4796- y concretada posteriormente en otras (TCo 199/1998 -EDJ 1998/20782- ) que, si bien referidas en su momento a la competencia atribuida a los Juzgados de Instrucción, es perfectamente aplicable al momento actual.

La razón de ser estriba, como explica el Tribunal Constitucional en su sentencia 76/1992 -EDJ 1992/4796-, en el ejercicio pleno de la potestad jurisdiccional consagrado en el art.117.3 Const -EDL 1978/3879- que se refiere no sólo a la función de juzgar sino también a la de hacer ejecutar lo juzgado, así como en la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 Const.

Es cierto que el Legislador no ha previsto expresamente estos supuestos a la hora de fijar reglas de competencia pero existen argumentos jurídicos suficientes para acordarlo más allá de la regla general del art.8.6 LJCA -EDL 1998/44323-.

Así, el art.34 LJCA -EDL 1998/44323-, al tratar de la acumulación, permite acumular en un proceso las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación, y también, por lo que aquí interesa, los referidos a varios actos, disposiciones o actuaciones «cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa». En este caso la autorización de entrada no es sino la consecuencia del acto administrativo a ejecutar.

Igualmente, el art.109 LJCA -EDL 1998/44323-, al regular el incidente de ejecución, permite promover el incidente para decidir sobre cuestiones planteadas en ejecución, entre las cuales están «los medios con que ha de llevarse a efecto y el procedimiento a seguir».

Los Tribunales Superiores de Justicia han confirmado esta conclusión (por ejemplo, TSJ Madrid 10-1-14, rec 1773/2013 -EDJ 2014/5506-) y es frecuente que las normas de reparto de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo prevean expresamente la atribución de la competencia para conceder la autorización directamente al mismo Juzgado que esté conociendo del recurso contra el acto, como ocurre en los Juzgados de Madrid.

Por tanto, si se presenta la solicitud de autorización a quien no está conociendo del recurso contra el acto, una vez acreditado este hecho, el Juzgado debe proceder, no a desestimar la solicitud presentada, sino a declararse incompetente para conocer de la solicitud y remitir las actuaciones al órgano judicial competente (TSJ, sec 6ª, 5-4-06, rec 685/05 -EDJ 2006/333667-).

Fijada la competencia a favor de quien conozca del recurso contra el acto administrativo, habrá que distinguir si éste está pendiente de resolución o si por el contrario la resolución judicial es firme y pendiente de ser ejecutada. El primer supuesto ya fue objeto de análisis en comentarios anteriores, en el que nos referíamos a los presupuestos que han de ser examinados para conceder o denegar la autorización de entrada, la imposibilidad de valorar aspectos propios de legalidad del acto administrativo y la influencia determinante de la adopción de la medida cautelar de suspensión del citado acto.

Cuando ya ha recaído sentencia firme sobre el acto a ejecutar, la solución más correcta es que el órgano administrativo deberá utilizar sus propios medios para la ejecución del acto, pero si ello vulnerase algún derecho fundamental, parece lógico que deba dirigirse al Tribunal sentenciador, vía incidente de ejecución, solicitando la correspondiente autorización. Algunos Tribunales han argumentado que una decisión autónoma sobre la entrada en domicilio sería innecesaria por cuanto se entendería derivada de la propia sentencia que confirma el acto a ejecutar. Por ejemplo, la sentencia del TSJ de Andalucía-Málaga 18-6-13, al afirmar que «la autorización judicial para entrada en domicilio prevista en el art.8.6 LRJCA -EDL 1998/44323- tan solo resulta necesaria para la ejecución de los actos administrativos que no están sometidos a un control jurisdiccional de legalidad y/o de ejecutividad».

Pero resulta más garante y acorde con los intereses en juego que el juicio de valor que el Juez debe realizar para concederla o denegarla -y que incluye la ponderación de los intereses en conflicto y la proporcionalidad de la medida, valorando la posibilidad de utilizar otros medios menos injerentes o lesivos al derecho fundamental- no se deje en manos de la Administración y se sustraiga al conocimiento judicial, ni siquiera aunque pueda tácitamente deducirse de la sentencia.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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