Conócenos

ADMINISTRATIVO

Autorizaciones ambientales y silencio administrativo

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Magistrado Jefe el Gabinete Técnico del Tribunal Supremo

  • Imprimir

La Directiva 2010/75/UE de 24 de noviembre de 2010 sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), en sentido similar a como lo hacía la Directiva 96/61/CE de 24 de septiembre de 1996, se refiere a los permisos ambientales como una "autorización escrita" (artículo 3.7) o como un "permiso escrito" (artículo 5).

A partir de aquí cabe indagar los siguientes interrogantes:

-Teniendo en consideración lo anterior, ¿significa ello que la Directiva 2010/75 -EDL 2010/253512- exige que la Administración ambiental resuelva siempre expresamente?.

-En caso de respuesta afirmativa a la anterior pregunta, ¿sería posible compatibilizar esta exigencia con nuestra figura administrativa del silencio administrativo en materia de autorizaciones medioambientales incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva? ¿Qué efectos tendría el silencio?.

-Por otra parte, si las actividades enumeradas en la Directiva coinciden con las que en nuestro ordenamiento se encuentran sometidas a "autorización ambiental" autonómica, ¿acaso las actividades sometidas a "licencia ambiental" municipal podrían dotarse de un régimen de silencio administrativo desvinculado de la Directiva comunitaria?.


Este foro ha sido publicado en la "Revista Urbanismo", el 1 de marzo de 2015.

La institución del silencio administrativo es una institución que pretende tutelar al ciudadano frente al incumplimiento por parte de las Administraciones Publicas de su obligación de resolver que, como tal, se recoge en nuestro derecho interno en el artículo 38 de la Ley 30/1992, del PAC y RJAP.

El régimen del silencio, como sistema dotado de estas características, se reforzó con la reforma operada en la citada ley por la Ley 4/1999 -EDL 1999/59899-, que  establecía como principio el silencio positivo y la imposibilidad de dictar un acto extemporáneo contrario al silencio estimatorio pero no al desestimatorio, si esa resolución dictada fuera de plazo reconocía el derecho pretendido.

Sin embargo lo anterior, en ámbitos como el urbanístico comenzó a existir una corriente de opinión que defendía la existencia de un régimen especial, que abogaba por impedir que el silencio positivo desplegara toda su eficacia, y así se empezó a considerar que aun cuando las Administraciones Publicas incumplieran su deber de resolver, si lo obtenido por silencio, una licencia de obras por ejemplo, era contrario al ordenamiento jurídico, ni siquiera nacía al mundo real el acto presunto,  sino que no cabía entender obtenida la licencia en virtud del silencio.

Ciertamente esta posición, que acogió la conocida sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Enero de 2009, dictada en un recurso de casación en interés de ley, supone un debilitamiento de la institución del silencio y de la concepción  que del mismo tiene la ley procedimental administrativa básica, ya que no será fácil que un ciudadano se aventure a desplegar una actividad sobre la base de una autorización o licencia obtenida por silencio administrativo, ante el temor de que exista algún aspecto cuya legalidad pueda resultar controvertida, y acabe implicando la aplicación de la doctrina expuesta.

Esta situación se reafirma con la previsión contenida en el artículo 9, apartados 7 y 8 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, tras la dicción dada a los mismos  por la disposición final 12.5 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, que no solo reitera la jurisprudencia expuesta, sino que introduce el silencio negativo, y parece también exigir la necesidad de acto expreso en los procedimientos administrativos de otorgamiento de ciertas licencias urbanísticas, entre ellas, las de obra.

Así las cosas, nada empecería que nuestro régimen de policía ambiental, en la faceta autorizatoria, contuviera un régimen similar al expuesto, donde el otorgamiento de licencias o autorizaciones exigiera un acto expreso, y en donde en todo caso, el régimen del silencio fuera negativo. Insistimos en que no será frecuente el inicio de una actividad precisada de autorización ambiental, sobre la base de su otorgamiento presunto, aunque ello fuere posible. Piénsese que tampoco en nuevo régimen de comunicación previa para el desarrollo de algunas actividades, obras menores por ejemplo, no permite fácilmente la aplicación del régimen del silencio administrativo.

Sí que es necesario recordar como el artículo 43 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-,  cuando establece que en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho de la Unión establezcan lo contrario, parece abrir la puerta a que el derecho europeo establezca un sistema autorizatorio en el que no quepa el instituto del silencio administrativo, y eso también parece que se deriva del contenido de la Directiva 2010/75/UE de 24 de noviembre de 2010 sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) -EDL 2010/253512-, cuando en sentido similar a como lo hacía la Directiva 96/61/CE de 24 de septiembre de 1996 -EDL 1996/16651-, se refiere a los permisos ambientales como una “autorización escrita” (artículo 3.7) o como un “permiso escrito” (artículo 5).

Las licencias medioambientales de carácter municipal han quedado ciertamente arrinconadas por la autorización ambiental integrada, que además establece un trámite  de intervención municipal para su otorgamiento, pero en todo caso y aun considerando que tradicionalmente tienen un sentido del silencio negativo, nada impedirá que se adaptaran al nuevo régimen recogido en el Derecho de la Unión, que habría de ser traspuesto a nuestro derecho interno en la forma sugerida por el texto de propuesto en este tema del foro de urbanismo.

Los art 3.7 y 5 de la Directiva 2010/75/UE de 24 de noviembre (en lo sucesivo, “la Directiva”) -EDL 2010/253512-, exigen que el título habilitante para ejercer las actividades sometidas a la misma, sean expedidos “por escrito”; de lo que se seguiría el designio de la norma de que esos títulos sean más que expresos (pues, en cierto modo, también son expresos los actos administrativos emitidos oralmente; o mediante gestos).

La Directiva pretende que los títulos habilitantes, para surtir efectos consten en un documento escrito y por ende expreso. La razón: quizá habría que buscarla en las singulares características de las autorizaciones o licencias de actividades con incidencia ambiental; a saber: en que se trata de permisos, uno de cuyos componentes esenciales va a ser siempre el condicionado que la Administración adicionará (no lo duden)  al expedir el título habilitante. Y si, razones de seguridad han aconsejado que a través de la Directiva quede excluida la posibilidad de autorizaciones tácitas (por ser incompatibles, éstas, con las garantías permanentes que exigen el medioambiente y la seguridad y salud de las personas), difícilmente podrá negarse que la Directiva ha venido a sancionar lo que en nuestro ámbito denominamos silencio administrativo negativo.

Por ello, cabrá considerar ajustado al Ordenamiento europeo el art 21.2 de la Ley básica 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación -EDL 2002/22876-, cuando prevé ese tipo de silencio en el supuesto de las autorizaciones ambientales integradas, a expedir por las Comunidades autónomas.

Si una Ley nacional estableciese lo contrario, el carácter claro e incondicionado de los art 3.7 y 5 de la Directiva -EDL 2010/253512-, obligaría a nuestros Tribunales a actuar como Tribunales del Derecho europeo y a ser fieles, pues, a los principios de aplicación directa y de primacía del tal Derecho, soslayando la Ley nacional en este punto y aplicando directamente la Directiva al caso concreto.

Los más prudentes o dubitativos, acaso podrían verse en la tesitura de tener plantear una cuestión prejudicial europea; sobre todo de tener que resolver en última instancia.

¿Podríamos sostener los mismos criterios en relación con aquellas actividades con incidencia ambiental no tan intensa, que no se hallan incluidas en los ámbitos de aplicación de la Directiva, pero que las leyes autonómicas han venido disciplinando a través del mismo instrumento normativo que las autorizaciones ambientales, por razones obvias y atendibles? Como es de ver, nos estamos refiriendo a las licencias de actividades clasificadas, o a las también denominadas “licencias ambientales”, cuyo otorgamiento se viene reservando a los Ayuntamientos.

En Cataluña, esta cuestión fue abordada tangencialmente por la Comisión Jurídica Asesora de la Generalitat de Catalunya (el equivalente autonómico del Consejo de Estado), que no tuvo ninguna duda (ver los Dictámenes 0091/05 y 0222/99) en traer a colación el Derecho europeo vigente en aquel momento –que también imponía la autorización “escrita”-, para informar desfavorablemente un proyecto de Decreto en un extremo en el que no hacía sino recoger o reiterar las previsiones de la Ley autonómica del momento, que “prima facie” había hecho extensivo el silencio positivo (hoy ya no es exactamente así) tanto a autorizaciones autonómicas, como a licencias ambientales municipales.

Aunque todo hay que decirlo: se trataba del clásico silencio administrativo positivo de carácter condicional. Ese que en realidad no es “silencio administrativo” (acaso podrá ser “inactividad” ex art 29.1 LJCA). Que no lo es porque condiciona o supedita la virtualidad de sus efectos, a la legalidad de las facultades o derechos adquiridos por el interesado.

No olvidemos que el art 43.2 de la Ley básica 30/1992 -EDL 1992/17271-, empieza diciendo que “Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma……establezca lo contrario”. Y lo contrario (no “diferente”, sino “lo contrario”) de la primera parte del enunciado que hemos transcrito, debería o podría expresarse con el siguiente contraenunciado: “Los interesados no podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en ningún caso, salvo que una norma…..establezca lo contrario”.

Cuando una norma empieza consagrado el silencio positivo, pero luego matiza y añade la inconcluyente frase que insiste en la imposibilidad de que se produzcan actos tácitos “contra legem”, no está “estableciendo lo contrario” de nada; no está  regulando el silencio administrativo. Está disciplinando “otra cosa”; otra cosa que podremos calificar  de “inactividad”, de “pingüe servicio al principio de seguridad jurídica”, o como nos plazca.  Y esa “cosa” es lo que en puridad contenían algunas leyes autonómicas que versaban sobre la materia que estamos tratando (véase, a modo de ejemplo, la Ley catalana –ya derogada- 3/1998, de 27 de febrero, de intervención integral de la administración ambiental).

Dicho, esto, habrá que añadir que no es precisamente fácil la última pregunta que se nos plantea.

Si una actividad con incidencia ambiental no se halla comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva, ni en el estricto ámbito de aplicación de las autorizaciones ambientales autonómicas, parecería, en principio, que podría escabullirse del régimen de silencio negativo presidido por la Directiva traída a colación. Pero, si atendemos a la razón que hemos considerado que podía justificar la opción del Derecho europeo por un régimen de respuesta en materia de autorizaciones, en buena lógica deberíamos sostener su extensión al ámbito de las licencias ambientales, toda vez que también constituye una pieza fundamental de su contenido, el condicionado final añadido por la Administración expedidora con el propósito de garantizar, entre otras cosas, la salud y la seguridad de las personas frente a unas actividades de una repercusión ambiental no desdeñable.

Dicho sea de paso, estaríamos ante una buena e imperiosa razón de interés general.

Eso sí, la extensión, como una mancha de aceite, de un sólido e inequívoco régimen de silencio negativo en materia de autorizaciones y licencias ambientales, debería venir acompañado de mecanismos de reacción frente a la pasividad administrativa. Estableciendo –entre otras cosas- un régimen pronto y eficaz de exigencia de responsabilidades. Porque trasladar el problema a los Tribunales, ya hemos podido comprobar que muchas veces no sirve para nada. Y el silencio negativo, sin aditamentos, puede ser un buen caldo de cultivo para la proliferación de conductas reprobables, fundadas en una posición de supremacía o autoridad.

La exigencia de autorización o permiso escrito que contiene la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512- en relación con los permisos ambientales sugiere que la autorización haya de ser siempre expresa.

El problema surge si la Administración no da esa respuesta escrita y expresa.

La Directiva no da solución a esta situación. Sin embargo, no se trata de un supuesto extraño a nuestro Derecho que prevé los supuestos de inactividad de la Administración. Por una parte el artículo 42 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271- prevé la obligación de la Administración de resolver expresamente los procedimientos administrativos cualquiera que fuera la forma de su iniciación. Por otra parte, cuando se trate de procedimientos iniciados a instancia del interesado, como será el caso de los ambientales, el artículo 43.1 de la Ley 30/92 dispone que el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.

Por tanto, habrá que acudir a la norma específica reguladora del procedimiento de que se trate para comprobar cuál ha de ser el sentido del silencio. A este respecto la Ley 16/2002 de Prevención y Control integrado de la Contaminación -EDL 2002/22876-, modificada por la Ley 5/2013, prevé en su artículo 21 que el órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada, dictará la resolución que ponga fin al procedimiento en el plazo máximo de nueve meses. Transcurrido el plazo máximo de nueve meses sin haberse notificado resolución expresa, podrá entenderse desestimada la solicitud presentada.

Por tanto, la Ley prevé que el silencio sea negativo lo que, además, debe estar fundado en “razones imperiosas de interés general” Aunque esta última exigencia fue introducida por la Ley 25/2009 (ley ómnibus) transponiendo la Directiva de Servicios (123/2006/CE), la exposición de motivos de la Ley 16/2002 -EDL 2002/22876- justifica el porqué de este sentido del silencio al decir que el artículo 8 de la Directiva 96/61/CE -EDL 1996/16651- exige de forma expresa que este tipo de instalaciones cuenten con un permiso escrito en el que se incluya el condicionado ambiental de su funcionamiento, lo que impide la aplicación del silencio positivo.

Y es que, efectivamente, si se acude a la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512-, en la que se refunden la Directiva 96/61/CE -EDL 1996/16651-  y seis directivas sectoriales en una única y nueva directiva sobre emisiones industriales, se comprueba que, aparte de exigir en su artículo 5 que el permiso sea escrito, posteriormente, desarrolla en su articulado las condiciones que han de reunir los permisos. Así, el artículo 14, referido a las actividades enumeradas en el anexo I, contiene como medidas mínimas a que debe referirse el permiso una serie de exigencias relativas a valores límite de emisión para sustancias contaminantes, prescripciones que garanticen la protección del suelo y de las aguas subterráneas y su correspondiente supervisión periódica, control y gestión de los residuos generados por la instalación,  control de las emisiones con especificación de la metodología de medición, su frecuencia y el procedimiento de evaluación, obligación de comunicar a la autoridad competente regularmente y al menos una vez al año diversa información que permita verificar el cumplimiento de las condiciones del permiso, disposiciones relativas a la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza y condiciones para evaluar el cumplimiento de los valores límite de emisión, entre otras. Realmente, todos estos condicionamientos dificultan objetivamente que pueda admitirse que opere en este campo el silencio positivo y justifican que el sistema sea de silencio negativo.

La siguiente cuestión que se plantea es la de las posibilidades que el solicitante puede tener en caso de que, ante el silencio de la Administración, opte por iniciar la vía jurisdiccional. El planteamiento más sencillo es el de que la pretensión del recurrente se dirija a que se imponga a la Administración la obligación de resolver expresamente, lo que realmente no le soluciona muchos problemas.

Lo más lógico será que la pretensión sea la de que se declare el derecho a la obtención de la autorización. Aunque no puede pensarse a priori en soluciones generales, puesto que cada solución dependerá de la situación del caso concreto, en los extremos pueden imaginarse dos supuestos posibles:

El primero, que no haya nada de utilidad en el expediente. Es decir, que la Administración haya permanecido pasiva. En este caso, como la solicitud irá acompañada de la documentación a que se refiere el artículo 12 de la Ley 16/2002 -EDL 2002/22876- (proyecto básico, informe urbanístico, documentación relativa a vertidos…), podría el recurrente intentar apoyar la bondad de su proyecto y sus propuestas a base de informes periciales en vía judicial aunque es difícil que el órgano jurisdiccional se encuentre en condiciones de tomar la decisión de reconocer su derecho a obtener la autorización. La dificultad vendrá dada no sólo por el complejo condicionado del permiso a que me he referido antes, y que se expresa en el artículo 22 de la Ley 16/2002, sino también porque la tramitación del procedimiento no sólo atiende al análisis de la solicitud del interesado sino que ha de pasar una serie de etapas en las que se van incorporando contenidos esenciales para el dictado de la resolución final.

Así se ha de dar intervención a los posibles interesados, ha de recabarse informe urbanístico, informe del Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación, informe del Organismo de Cuenca, sometimiento del expediente a información pública y se han de obtener informes de los órganos cuyas competencias se puedan ver afectadas. En tal tesitura es casi seguro que el órgano jurisdiccional se va a encontrar con que no dispone de elementos sustanciales de juicio y no podrá hacer un pronunciamiento en cuanto a la situación jurídica individualizada.
 
La segunda situación se producirá cuando en el expediente administrativo los órganos de la Administración hayan sido activos y, aunque no haya resolución, se hayan practicado todos los trámites y consten los correspondientes informes y datos suficientes como para poder dictar una decisión de fondo.

Este escenario, aunque no sea comprensible por qué no se dicta resolución, es el único en que parece razonablemente posible que el órgano judicial se pronuncie, favorablemente o no, sobre el reconocimiento del derecho del actor al otorgamiento del permiso.

Por último se plantea la duda de si las actividades sometidas a “licencia ambiental” municipal podrían dotarse de un régimen de silencio administrativo desvinculado de la Directiva comunitaria.  Entiendo que si las actividades no caen dentro del ámbito de aplicación de la directiva, el régimen de silencio estaría desvinculado. Así, se da la circunstancia de que en algunas CCAA las actividades no sujetas a evaluación de impacto ambiental y no exentas se encuentran sometidas a calificación ambiental (u otra denominación) y rige el silencio positivo en algunos casos y en otros no, según disponga la correspondiente legislación medio-ambiental autonómica.

La Directiva 2010/75/UE sobre emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) -EDL 2010/253512- se refiere a los permisos ambientales como autorizaciones o permisos "escritos", tanto en la definición del artículo 3.7 como en la regla general del artículo 5. En relación con ello, la pregunta de este mes versa sobre el alcance de dicha previsión, es decir, si el Derecho comunitario exige que la Administración ambiental resuelva siempre expresamente los procedimientos administrativos, ya que el permiso tiene que ser "escrito".

Quise comprobar, en primer lugar, que la referencia en la Directiva a un "permiso escrito" no fuese una peculiaridad de la traducción española, así que he consultado otras versiones de la Directiva en lenguas inglesa, alemana, francesa e italiana, para comprobar si en todas ellas se exige que el permiso sea "escrito". En la versión inglesa, esta referencia aparece únicamente en las definiciones del artículo 3 -EDL 2010/253512-  (written authorisation), pero no en el artículo 5, donde sólo se exige que la instalación obtenga el correspondiente permiso (permit) de la autoridad competente. En la versión en lengua alemana, la definición de permiso también exige que sea escrito (schriftliche Genehmigung), pero -igual que en la versión inglesa-, esta mención no se repite luego en el artículo 5. Y lo mismo puede decirse de las versiones italiana y francesa.

Sin poder afirmar exactamente que se trate de una característica exclusiva de la versión española, creo que no se puede identificar el carácter escrito del permiso con el hecho de que el procedimiento deba resolverse expresamente. Dicho de otro modo: los permisos ambientales sujetos a la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512- son compatibles con la técnica del silencio administrativo. Cuestión distinta es la relativa a los efectos que debe tener el silencio administrativo en tales casos, pues el hecho de que la Directiva disponga que el permiso sea siempre escrito impide otorgar efectos positivos a la inactividad de la Administración.

El Preámbulo de la Ley española reguladora de la autorización ambiental integrada (Ley 16/2002 -EDL 2002/22876-, modificada por Ley 5/2013 -EDL 2013/80846-) justifica que no se aplique el silencio positivo para estas instalaciones, puesto que, además, "no debe desconocerse que la técnica administrativa del silencio y de los actos presuntos no es sino una ficción jurídica que se establece en favor de los interesados para que, ante la inactividad de la Administración, tengan abiertas las vías de impugnación que resulten procedentes, pues resulta evidente que las Administraciones públicas, en este caso las Comunidades Autónomas, están obligadas a dictar resolución expresa para poner fin al procedimiento".

En nuestro ordenamiento, estos permisos están sujetos a un plazo de resolución de nueve meses, transcurrido el cual sin haberse notificado resolución expresa, se entenderán desestimados por silencio administrativo.

Esta conclusión no es incompatible con las normas comunitarias que imponen la simplificación de los procedimientos administrativos, y muy especialmente, con la Directiva 2006/123/CE -EDL 2006/318974-, que define las autorizaciones administrativas como permisos de carácter reglado y sometidos a la regla del silencio positivo.

No olvidemos que la Directiva de servicios considera que la protección del medio ambiente constituye una razón imperiosa de interés general que, entre otras cosas, puede justificar la exigencia de una autorización individual para cada instalación física en el territorio nacional (cdo. 59 y art. 8 de la Directiva) -EDL 2006/318974-.

También la vigente redacción del artículo 43 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- confirma que el silencio positivo es la regla general, pero no cierra la puerta a que una norma con rango de ley imponga el silencio negativo por razones de interés general, entre las que indudablemente aparece la protección del medio ambiente.

Por último, se nos plantea también la pregunta relativa a si cualquier autorización ambiental, con independencia de la Administración competente para otorgarla, quedaría vinculada a la exigencia de su constancia escrita y, por tanto, al silencio negativo que parece imponer la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512-. En concreto: si la llamada licencia ambiental municipal se vería indirectamente condicionada por el régimen del silencio administrativo de la Directiva. A mi juicio, la respuesta a esta pregunta debe ser negativa. Dado el limitado ámbito de aplicación de la Directiva comunitaria (según los anexos), creo que el resto de actividades sometidas a licencia ambiental municipal sí podrían dotarse de un régimen de silencio administrativo positivo, incluso quedar sujetas a un régimen de control posterior y no autorizatorio (declaración responsable o comunicación previa), que es, además, coherente con la tendencia a la simplificación de los procedimientos y a la eliminación de obstáculos administrativos.

Al enfrentarnos con el tema propuesto para nuestro encuentro periódico —“Autorizaciones ambientales y silencio administrativo”— podemos comenzar afirmando que la lógica de la Directiva 2010/75/UE, de 24 de noviembre de 2010 -EDL 2010/253512-, presupone el carácter expreso de los actos administrativos. Lo que, contemplado desde su envés, significa que esa misma lógica no se acomoda bien a una figura demasiado habitual en el Derecho público español: el silencio administrativo.

La Administración pública de un Estado social y democrático de Derecho está obligada a dar siempre respuesta expresa a las peticiones de los ciudadanos.

No olvidemos que estamos ante un ente vicarial, que presta servicio objetivo a los intereses generales, según declara el art. 103.1 CE -EDL 1978/3879-; ese mismo carácter vicarial implica un tratamiento mínimamente deferente hacia los ciudadanos que no puede pasar, en ningún caso, por esa solución tan castiza de “dar la callada por respuesta”. El silencio expresa desatención y desinterés por las demandas ciudadanos, justamente lo opuesto de aquello que debe caracterizar a la Administración pública constitucionalizada por el texto fundamental de 1978.

Ciertamente, la inactividad de la Administración es una realidad que no podemos ignorar, que la dogmática jurídica no puede desconocer pues reclama un tratamiento específico que permita salvaguardar los derechos de los ciudadanos en aquellos casos en los que son objeto de flagrante desatención por los servidores públicos. Lo que no significa que la existencia de un tratamiento dogmático deba hacernos olvidar que estamos ante una auténtica patología del sistema jurídico, que sólo a regañadientes podemos aceptar y siempre para buscar una protección efectiva a quienes son víctimas de la falta de respuesta expresa a sus pretensiones oportunamente deducidas ante la propia Administración que actúa —o no actúa— con ignorancia olímpica hacia su interlocutor, o quien pretende ser tenido como tal.

Lo hasta ahora expuesto significa que no debemos dejar de considerar, en términos estrictamente normativos, el silencio administrativo como una anormalidad; no podemos reclamar para esta figura un tratamiento equivalente al que deben merecer las resoluciones expresas a las peticiones oportunamente deducidas por los ciudadanos. De suerte que resulta de todo punto lógico y natural, hasta donde lo normativo pueda ser calificado de natural, que la Directiva presuponga o exija que la Administración dicte siempre actos expresos. No sería lógico volcar nuestros esfuerzos intelectuales en justificar lo obvio, la exigencia de que la Administración responda siempre de manera expresa, en lugar de hacerlo en buscar una solución a la patología de una Administración que, con excesiva frecuencia, incumple la obligación de resolver expresamente en el plazo que la legislación establece para ello.

Consecuentemente, habremos de convenir en que la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512- exige, como no podía ser de otro modo, que la Administración ambiental de siempre respuesta expresa a las peticiones de los ciudadanos. El respeto a los ciudadanos así lo reclama, como también lo hace el principio de seguridad jurídica proclamado por el art. 9.3 CE -EDL 1978/3879-, que quedaría en entredicho si se aceptara como algo normal que la Administración no dé respuesta expresa a las consultas, peticiones y reclamaciones que le dirijan los ciudadanos.  

Lógicamente, será necesario salvar los supuestos de incumplimiento por la Administración de la obligación que nos ocupa. Y la forma de hacerlo pasará, indefectiblemente, por la ponderación de los intereses concurrentes: el interés del particular que solicita una licencia para el inicio o desarrollo de una actividad y el interés general de protección de los bienes y valores ambientales que pueden verse afectados por el desarrollo de esa misma actividad.

Esa ponderación arrojará como resultado, en no pocas ocasiones, que el efecto del silencio administrativo deba ser negativo (pongamos por caso, instalaciones que emitan gases de efecto invernadero). Bien es cierto que, en estos supuestos, el silencio puede llegar a parecerle una solución conveniente a la Administración en la medida en que con su inactividad salva, cuando menos, la responsabilidad patrimonial que pudiera resultar del daño al medio ambiente generado a partir del desarrollo de una actividad que cuente con su licencia o autorización. Pero también es cierto que no puede castigarse el silencio de la Administración perjudicando al medio ambiente. Llegado el caso, deberemos optar por una de las dos alternativas malas, tratando de evitar la peor.

Por lo que hace a la tercera pregunta, entiendo que los valores ambientales relevantes a los que atiende la Directiva escapan al poder de acción de los municipios. Concurre en ellos un interés supramunicipal que justifica la intervención de otra Administración territorial, la Administración autonómica.

Este será un elemento a ponderar a la hora de establecer los efectos del silencio administrativo, pues si no afecta a los bienes y valores ambientales especialmente relevantes protegidos por la Directiva, nada impedirá que el resultado de la ponderación sea favorable al desarrollo de la actividad, incluso en ausencia de autorización administrativa previa.

Para enfocar la temática de las autorizaciones ambientales interesa tener en cuenta todas las órbitas que concurren.

De un lado, desde el derecho comunitario –así especialmente desde las Directivas de la Comunidad Europea, ahora de la Unión Europea, sobre la materia. De otro lado, desde el Derecho estatal. Y, también, desde el derecho autonómico, igualmente sobre la materia.

Desde la órbita de las Directivas de la Comunidad Europea merece traerse a colación sus iniciativas ya desde los ejemplos altamente significativos que partiendo de 1967 en que se aprobó la primera Directiva de carácter ambiental, al punto de que la protección y conservación del medio ambiente ha sido una de las principales inquietudes de la Comunidad Europea, hasta tal punto que ha terminado incorporándose a los Tratados como una verdadera política comunitaria.

Dejando de lado otros antecedentes de la materia, quizá lo que interesa es destacar la importancia de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación -EDL 1996/16651-, que con sus modificaciones, finalmente se da lugar a su versión codificada con la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, anteriores y precedentes de la vigente que seguidamente se citará.

En abreviada síntesis, no cabe desconocer la obviedad de los elementos cardinales y neurálgicos a los que se dirige esa regulación para la prevención, la reducción y, en la medida de lo posible, la eliminación de la contaminación, actuando preferentemente en la fuente misma, y a garantizar una gestión prudente de los recursos naturales, de conformidad con los principios de que quien contamina paga y de la prevención de la contaminación, al punto de tratar de lograr un nivel elevado  de protección del medio ambiente considerado en su conjunto.

De su regulación merece destacarse, en la parte suficiente, sus definiciones –centrando la cita en la versión codificada, baste remitirse a sus artículo 2.6 “valores límites de emisión” -EDL 1996/16651-, artículo 2.9 “permiso”, artículo 2.12 “mejoras técnicas disponibles”, entre otras definiciones- ya que la figura del permiso expreso es verdaderamente relevante sobre todo no solo por sus forma sino por su contenido sustancial que abarca, entre otros supuestos, los valores límites de emisión y las mejores técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica –artículos 9 y 10-.

Pues bien, esa perspectiva aparece sobresalientemente acentuada en la actualmente vigente Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) -EDL 2010/253512- –que deroga las precedentemente citadas-, bastando la simple comparación de su régimen con el anterior –así baste la cita de los artículos 3.5 “valores límites de emisión”, artículo 3.7 “permiso”, artículo 3.10 “mejoras técnicas disponibles”, entre otras definiciones- con la configuración de un permiso por escrito si la instalación cumple con los requisitos de la Directiva, de nuevo insistiéndose en que permiso expreso es verdaderamente relevante sobre todo no solo por sus forma sino por su contenido sustancial que abarca, entre otros supuestos, los valores límites de emisión y las mejores técnicas disponibles –artículos 5, 14 y 45 y concordantes-.

Pues bien, ya en esa órbita la necesidad de estar a una resolución, expresa, escrita y pormenorizada, es la regla y naturaleza y estructura de una posible operatividad de la técnica del silencio positivo se puede intuir muy desacertada.

Y es que el pronóstico no mejora desde la órbita del derecho estatal ya que, dejando de lado igualmente otros antecedentes, resulta de interés apuntar la Exposición de Motivos de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación -EDL 2002/22876-, que es la que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 96/61/CE -EDL 1996/16651-, puesto que después de atender a los “valores límites de emisión” y las “mejoras técnicas disponibles” en su Título II y de enfatizar la nueva figura autonómica de intervención ambiental que se crea para la protección del medio ambiente en su conjunto y que sustituye a las autorizaciones ambientales existentes hasta el momento, cuando se hace referencia al plazo de resolver se hace expresión de lo siguiente:

“El plazo máximo para resolver las solicitudes de estas autorizaciones será de diez meses, pasado el cual sin haberse notificado resolución expresa se entenderán desestimadas, debido a que en el art. 8 de la Directiva 96/61/CE -EDL 1996/16651- se exige de forma expresa que este tipo de instalaciones cuenten con un permiso escrito en el que se incluya el condicionado ambiental de su funcionamiento, lo que impide la aplicación del silencio positivo. Además de ello, no debe desconocerse que la técnica administrativa del silencio y de los actos presuntos no es sino una ficción jurídica que se establece en favor de los interesados para que, ante la inactividad de la Administración, tengan abiertas las vías de impugnación que resulten procedentes, pues resulta evidente que las Administraciones públicas, en este caso las Comunidades Autónomas, están obligadas a dictar resolución expresa para poner fin al procedimiento, de conformidad con el art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271-”.

Supuesto que se ratifica en su texto articulado y, si así se prefiere en su desarrollo reglamentario, así en especial por lo establecido en el Real Decreto 509/2007, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Y que finalmente alcanza la actualmente vigente Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifican la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados -EDL 2013/80846-, que incorpora al ordenamiento interno la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512-, tanto desde la perspectiva de su manifestada finalidad simplificadora como reforzando la aplicación de las “Mejores Técnicas Disponibles”, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica y a no dudarlo estableciendo la aplicación de unos “Valores límite de emisión” más estrictos para algunos sectores, y que se corrobora con el desarrollo reglamentario operado por el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Y todo ello al extremo que para la órbita autonómica le deben resultar de aplicación esas mismas perspectivas.

En todo caso, si de la sede de “autorizaciones ambientales” autonómicas y planteando el supuesto de los casos a subsumir en sede de “licencias ambientales” municipales, de menor incidencia ambiental, en la posibilidad que pudiese concurrir alguna tesis de silencio positivo, bien parece que esa hipótesis también se halla particularmente perjudicada, cuanto más, si pudiera ponerse en cuestión los objetivos y finalidades comunitarios pero, cuanto menos, cuando desde el punto de vista interno bien parece que un valladar defensor del mantenimiento en sus términos del derecho medioambiental podría ser, como debe ser sabido, que por la vía del silencio positivo no se pueden llegar a obtener facultades contrarias al medio ambiente y además que ya la propia regulación autonómica se va ocupando de señalar el sentido del silencio como desestimatorio.

En ocasiones, el Derecho de la Unión, lejos de asomar tímidamente entre bambalinas, irrumpe en el escenario nacional de forma directa, adquiriendo un protagonismo que obliga a indagar soluciones audaces, para -de acuerdo con el tema planteado- explicar o, cuanto menos, contextualizar la relación entre una institución tan castiza como la del silencio administrativo y una norma de la Unión que, en principio, únicamente parece concebir respuestas expresas a las solicitudes de autorización ambiental.

Entre los comentarios no faltan ensayos de relacionar la cuestión con el peculiar régimen del silencio en materia de urbanismo, para concluir que el derecho europeo parece excluir el instituto del silencio administrativo también sobre esta materia ambiental o, por contrario, partiendo de comparaciones entre las distintas versiones lingüísticas de la Directiva 2010/75/UE -EDL 2010/253512-, para llegar a la conclusión de que no se puede identificar el carácter escrito del permiso con el hecho de que el procedimiento deba resolverse expresamente, de forma que se defiende la compatibilidad de la técnica del silencio administrativo con la regulación que aquella incorpora de los permisos ambientales.

No obstante parecen mayoría quienes entienden que la Directiva excluye la posibilidad de autorizaciones tácitas, por lo que únicamente cabría considerar ajustado al ordenamiento de la Unión el régimen del silencio negativo, coincidencia -no unanimidad- que resulta también perceptible a la hora de desvincular la licencia ambiental municipal del régimen de silencio administrativo que parece vedar la Directiva.

No faltan quienes, incluso, muestran que el silencio negativo se justifica por la Ley 16/2002 de Prevención y Control integrado de la Contaminación, en el propio Derecho comunitario (inicialmente, sobre la base de la Directiva 96/61/CE -EDL 1996/16651-) afirmando que la figura del permiso expreso es verdaderamente relevante no solo por su forma sino por su contenido sustancial que abarca, entre otros supuestos, los valores límites de emisión y las mejores técnicas disponibles o debido a que en el permiso escrito ha de incluirse el condicionado ambiental.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

feedburner

Suscríbase a nuestros contenidos

Atención al cliente: De lunes a viernes de 8:30 a 20:00 horas ininterrumpidamente. Tel 91 210 80 00 - 902 44 33 55 Fax. 915 78 16 17