Como alerta la exposición de motivos de la LRJPAC -EDL 1992/17271 , la coexistencia de una pluralidad de administraciones proyectando su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y geográfico reclama un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos, de modo que la cooperación entre ellas resulta un principio activo, no sólo deseable, sino indispensable a su funcionamiento, que no duda en calificar como un deber general, sobre el que, junto con la coordinación, pivotan buena parte de los principios que rigen las relaciones entre las Administraciones Públicas (LRJPAC art.4).
Por tanto, aunque pudiera parecer radical esta afirmación, los conflictos jurídicos entre Administraciones Públicas deberían ser vistos como una patología en un Estado de Derecho.
Sin embargo, en ocasiones semejante premisa se desconoce o, incluso, existe renuencia a su aceptación, pese a que fuera de supuestos muy puntuales en los que resultan perceptibles ciertos derechos subjetivos de la Administración (un leading case es la gestión y explotación de sus bienes patrimoniales), la etimología del término «Administración» nos sitúa bajo la idea de servicio («ad/ministrare») o de gestión («ad/manus/trahere»), lo que permite afirmar que la Administración está para servir con objetividad los intereses generales (Const art.103.1 -EDL 1978/3879-) y no sus propios intereses, fundamentalmente porque -con todos los matices que se quiera no deberían reconocerse como tales.
Por tanto, esa Administración en la que nuestra Constitución -EDL 1978/3879 personifica la garantía de la legalidad, salvo muy contadas excepciones, no debería tener apetencias, intereses o derechos propios.
Sin duda, el control judicial de la Administración (Const art.106.2 -EDL 1978/3879-) constituye un presupuesto de todo orden constitucional democrático, pero no es menos cierto que, a su lado, la responsabilidad de la Administración, en el sentido de self-restraint, debería fomentar unas nuevas formas de gobernanza que reclama una sociedad madura como la nuestra. Desgraciadamente no siempre ocurre así.
La Sección I del Capítulo I del Título IV de la LJCA -EDL 1998/44323 se refiere bajo el epígrafe de diligencias preliminares a la declaración de lesividad (art.43) y al requerimiento entre Administraciones Públicas (art.44).
Llama la atención que existan también otras actuaciones que podrían considerarse también como preliminares y que no se encuentran disciplinadas como tales ni sistemáticamente ni desde la perspectiva conceptual, como ocurre con la reclamación para la realización de una prestación o para la ejecución de actos (LJCA art.29 -EDL 1998/44323-) o con la reclamación para la ejecución de un acto firme (LJCA art.30), actividades también anteriores al proceso.
La LJCA art.44 -EDL 1998/44323-, al impedir acudir a los recursos administrativos en los conflictos entre Administraciones públicas (el precepto se refiere con, a mi juicio, falta de propiedad a los litigios entre Administraciones públicas) habilita al mismo tiempo a una Administración a requerir a otra previamente para que derogue la disposición, anule o revoque un acto, haga cesar o modifique una actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.
En el caso de la lesividad se persigue abrir un futuro proceso, a diferencia de lo que ocurre con el previo requerimiento entre administraciones que, más bien, tiende a evitarlo, al conferir una última oportunidad a la Administración Pública (hablo en singular, tomando el sentido de la Const art.103 -EDL 1978/3879-) para actuar conforme a los principios de coordinación, cooperación y responsabilidad a los que aludía anteriormente.
Como recuerda la STS 8-3-16 –EDJ 2016/21527 ese requerimiento tiene carácter potestativo. Ninguna duda ofrece esta aseveración a la luz del término «podrá» consignado en la LJCA art.44.1 -EDL 1998/44323 y desde el momento que la LJCA art.46.6 distingue a efectos del plazo de interposición del recurso en los procesos contencioso-administrativos entre Administraciones Públicas, aquellos en los que hubo un requerimiento de aquellos no precedidos por ese requerimiento.
Conviene significar que el requerimiento de la LJCA art.44 -EDL 1998/44323 supone una neutralización de las potestades de autotutela de las Administraciones Públicas, por lo que su ámbito de aplicación -y, por tanto, la propia exceptuación de los recursos administrativos opera cuando la Administración actúa ejerciendo verdaderas potestades públicas pero no cuando lo haga desprovista de imperium, es decir, como un particular.
La STS 20-10-06, rec 55/05 -EDJ 2006/288788 así lo explicita:
«(...) La Sección entiende, de acuerdo con la tesis del Abogado del Estado recurrido, que efectivamente el artículo 44 -EDL 1998/44323 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto.
La plena aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323 se produce solo cuando ambas Administraciones Públicas estén actuando como poder. No es ocioso precisar que ésta y no otra es nuestra declaración, puesto que el Ayuntamiento o su representación letrada parecen haber entendido que solo se aplica el artículo 44 cuando la divergencia se refiere a cuál de las Administraciones es la competente. Aunque sin duda entonces procede la aplicación del tan repetido artículo, no debe dársele cumplimiento solo en tales casos, sino además en todos aquellos otros en que ambas Administraciones actúan como poder y por tanto han dictado o pueden dictar actos administrativos.»
Pues bien, a la vista de lo expuesto creo que hay argumentos suficientes para considerar que la Administración no puede ver condicionado o constreñido el éxito de su impugnación judicial a la extensión o amplitud de los términos en que se haya formulado el requerimiento de la LJCA art.44. -EDL 1998/44323-.
En efecto, el carácter facultativo del mismo así parece evidenciarlo.
Ahora bien, no es menos cierto que la LJCA art.44 -EDL 1998/44323 puede ofrecer un resquicio a la «picaresca» pues, desde el momento en que desplaza el cómputo del plazo de impugnación de 2 meses previsto con carácter general en la LJCA art.46 (de acuerdo con el apartado quinto del precepto, se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado el requerimiento), eventualmente, la Administración podría acudir a este mecanismo para intentar «ganar» un mes, que es el plazo que la LJCA art.44.3 establece para contestar expresamente al requerimiento.
Sin embargo, semejante actuar no es habitual en la práctica y, además, resultaría contrario a la lealtad institucional a la que están obligadas todas las Administraciones.
En consecuencia, además de su carácter facultativo, teniendo en consideración su finalidad de evitar el proceso -y no la de su preparación o delimitación ese requerimiento debería concebirse como una oportunidad para el diálogo interadministrativo, un expediente para propiciar, en suma, la coordinación, la cooperación y, por ende, la eficacia de la Administración pero no como un cauce para limitar los efectos de un proceso que, como el contencioso, se somete al principio de plena jurisdicción.
