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Contencioso-administrativo

Alcance del control jurisdiccional

Coordinador: Diego Córdoba Castroverde

Magistrado de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

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I. Planteamiento

Cuando la administración deniega la petición de un particular por entender que no concurre uno de los requisitos exigibles, pero no entra a analizar si concurren el resto de las exigencias legales, puede ocurrir que en la revisión jurisdiccional de ese acto el Tribunal considere que no concurre el impedimento apreciado por la administración, en cuyo caso se plantea la siguiente duda:

¿Está obligado el Juez o Tribunal a analizar la concurrencia del resto de los requisitos para acceder a su petición? ¿Debe devolver las actuaciones a la Administración para que ésta resuelva sobre la concurrencia de los restantes elementos reglados? O, por el contrario, el Tribunal debe acceder a lo solicitado, dado que el impedimento apreciado no concurre, sin poder entrar a examinar la concurrencia de los restantes requisitos que no fueron analizados por la Administración.

Por ej: un extranjero solicita la nacionalidad por residencia y la Administración le deniega por entender que no concurre el requisito del tiempo de residencia continuada e inmediatamente anterior a la petición, pero sin objetar nada respecto a la concurrencia del resto de los requisitos previstos para acceder a dicha solicitud (por ej: su integración y buena conducta) el afectado recurre en sede contencioso-administrativa solicitando su anulación, por entender que sí cumple con el tiempo de residencia legalmente establecido, y que se le conceda la nacionalidad solicitada. El Tribunal estima el recurso al considerar que cumple con el requisito del tiempo de residencia. El representante del Estado solicita que caso de estimarse el recurso por tal motivo se retrotraigan las actuaciones para que la Administración resuelva sobre la concurrencia de los requisitos legales o que el Tribunal los analice en sede contencioso-administrativa denegando la nacionalidad por la falta del resto de los requisitos legales, aunque la resolución administrativa no pusiera objeción alguna respecto de tales requisitos.


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de diciembre de 2015.

La solución al planteamiento esbozado pasa, en mi opinión, por tener en consideración una serie de aspectos medulares de la función que se espera en un Estado de Derecho tanto de la Administración pública como de la jurisdicción contencioso-administrativa.

El carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa y la plenitud del conocimiento que corresponde al juez a la hora de juzgar la actuación de la Administración, junto con la necesidad de dispensar una tutela judicial que realmente sea efectiva constituyen los parámetros necesarios para abordar la cuestión objeto de análisis.

Una reflexión inicial ¿acaso resulta justo que (en el caso planteado) un administrado que ha tenido que asumir la carga de impugnar el acto administrativo -asumiendo el riesgo, en su caso, de una condena en costas-, no vea restablecida su situación jurídica individualizada por la simple circunstancia de que la Administración -que, desde el primer momento tuvo oportunidad de analizar en su integridad la solicitud planteada-, haya fundamentado la denegación de la solicitud en un requisito improcedente sin reparar en el resto de cuestiones, requisitos o elementos pese a que debieron también haber sido considerados?

Obviamente la respuesta, en mi opinión, debe ser afirmativa. Resultaría ciertamente injusto.

El aludido carácter revisor se basa en el principio de presunción de efectividad y validez de los actos dictados por la Administración, de manera que se traslada a su destinatario la carga de impugnar esos actos para neutralizar sus efectos. Interpretado así, en sus justos términos, lo cierto es que dicha nota en modo alguno restringe la revisión jurisdiccional sobre la decisión adoptada por la Administración; el juez no se limita a activar un mero expediente formal destinado a la comprobación de la regularidad del proceso de formación del juicio administrativo, confiando ciegamente en la certeza de la decisión administrativa, pues dicho modo de actuar casaría mal con la actual concepción de un Estado de Derecho y con el art.24 CE.

Si acudimos a la reciente L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se infiere con claridad que toda resolución administrativa que ponga fin al procedimiento no sólo habrá de decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados sino también aquellas otras derivadas del mismo (art.88.1), debiendo considerar la administración, incluso, cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados (art.88.2).

El caso planteado resulta paradigmático desde la perspectiva del incumplimiento de los requisitos establecidos en dicho precepto, toda vez que la Administración se limitó a constatar (además, erróneamente) únicamente la ausencia de un requisito para dar lugar a la solicitud del recurrente, obviando, en cambio, otras cuestiones, aspectos, requisitos o motivos derivadas de la petición formulada en vía administrativa.

Desde una perspectiva más general, la decisión por parte del juez contencioso de otorgar o, en su caso, denegar en vía judicial la solicitud inicialmente formulada en sede administrativa no constituye, en modo alguno, la sustitución de una apreciación puramente administrativa por parte del tribunal.

Primero, porque nos encontramos ante un supuesto de actuación administrativa reglada (o se dan los requisitos para otorgar la nacionalidad por residencia o simplemente no concurren).

Segundo, porque la misión principal de la jurisdicción es controlar la legalidad de la actividad administrativa garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración, extralimitaciones que, en este caso, se han derivado por una falta de atención al resto de requisitos que podían haber sido analizados desde el principio.

Tercero, porque la jurisdicción es plena, de modo que, constatados los requisitos de una situación jurídica individualizada susceptible de tutela, procede reconocerla, de manera que la desestimación de la pretensión en vía administrativa no impide que el tribunal, una vez declarada nula la decisión administrativa, entre a considerar el resto de las cuestiones planteadas, que sean consecuencia directa de la primera, aunque estas no llegaran a ser abordadas en vía administrativa, conclusión que, además, se encuentra en armonía con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el carácter pleno de la jurisdicción Contencioso-Administrativa y la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa ni al contenido concreto de la resolución administrativa si se quiere respetar el derecho a la tutela judicial efectiva (entre otras, STS 22-10-13, rec. casación 687/11)

Específicamente, el asunto planteado por el coordinador ha sido abordado por la STS 10-2-15 (rec. 3025/12), en los siguientes términos:

«Suscitado el debate en la forma expuesta, hemos de aceptar con la Sala de instancia, que en modo alguno procede ordenar la retroacción del procedimiento para dar oportunidad a la Administración que se pronuncie nuevamente sobre la solicitud del interesado, esta vez, deberá entenderse, que aceptando la concurrencia de la residencia, ya firme en vía contenciosa, pero permitiendo examinar otros presupuestos para el otorgamiento de la nacionalidad. Esa posibilidad de retroacción del procedimiento, si bien pudiera ser admisible cuando se aprecien omisiones esenciales de procedimiento, en modo alguno procede cuando la decisión de la Administración lo ha sido por cuestiones materiales que afectan al derecho debatido en el procedimiento administrativo en que se dicta el acto que constituye el objeto del proceso.

Abrir esa posibilidad afectaría de manera palmaria al derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce a todos los ciudadanos en el artículo 24 de la Constitución  -EDL 1978/3879- y haría baladí el derecho del control de la potestad administrativa por los Tribunales que se impone en el artículo 106 de la Constitución (...)».

La cuestión que se nos plantea incide de lleno en uno de los aspectos nucleares del proceso contencioso-administrativo, concretamente el del alcance y significación de lo que ha venido en llamarse, desde el comienzo mismo de la posibilidad de controlar judicialmente al poder, carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa.

La jurisprudencia actual (de la que es exponente la STS 3-1-07, dictada en el rec. casación 7193/03  -EDJ 2007/2749-) tiene declarado que «el proceso contencioso-administrativo no es, pese a su carácter revisor, un proceso al acto, sino un proceso en el que se enjuician con toda plenitud las pretensiones que, en relación con ese acto, se deducen». Y en la conocida sentencia del Tribunal Constitucional número 136/1995, de 25 de septiembre  -EDJ 1995/4481-, al hablar de las exigencias que con carácter general se derivan del art.24.1 CE  -EDL 1978/3879- en relación con el orden contencioso-administrativo, se dijo que éste ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, «sino como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados».

El recto entendimiento del denominado principio revisor obliga a entender, por tanto, que el proceso permite un juicio pleno, no ya del acto, sino de las pretensiones oportunamente deducidas frente a su validez, de manera que el órgano judicial no solo debe analizar la legalidad de la decisión administrativa recurrida sino también, por imperativo legal y por exigencias derivadas del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, la procedencia de reconocer el demandante la situación jurídica individualizada que sea precisa para el restablecimiento del derecho conculcado por la Administración.

Ello permite extraer una primera e importante consecuencia: cualesquiera que fueran las causas denegatorias del derecho pretendido por el interesado (constatadas por la Administración al dictar el acto recurrido) es suficiente para abordar el fondo de la cuestión planteada en el proceso con el hecho de que la pretensión al respecto haya sido oportunamente deducida en la demanda, de manera formal y expresa, y articulada a tenor del correspondiente bagaje argumentativo y probatorio.

Solo sería aceptable la devolución del asunto a la Administración para que dictase una nueva resolución de fondo en supuestos ciertamente contados, como serían los siguientes:

1. En el supuesto de retroacción de actuaciones para la subsanación de defectos puramente formales que hayan viciado la decisión.

2. Por la omisión de trámites sustanciales que hayan impedido al acto alcanzar su fin y que el proceso no pueda integrar.

3. Cuando la pretensión del interesado se haya limitado a la obtención de ese derecho al trámite, pues afrontar el enjuiciamiento de una pretensión no ejercitada sería incurrir en una prohibida incongruencia ultra petita.

4. Cuando las vicisitudes del proceso y los datos y pruebas aportados en él no permitan un examen y decisión sobre el caso enjuiciado.

5. En los limitados supuestos, en los que la retroacción sería imperativa, en los que la potestad administrativa en juego fuera discrecional, de manera que no podría el órgano judicial sustituir el criterio de la Administración por el suyo propio.

Fuera de tales tasados supuestos, la regla general no puede ser otra que aquella que determina que el derecho a la tutela judicial efectiva únicamente se satisface de forma plena abordando no solo la legalidad formal del acto recurrido, sino la procedencia o no, en cuanto al fondo, de la pretensión de plena jurisdicción que en dicho proceso se aduce.

A las razones expuestas (derivadas del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva) cabría añadir otra, conectada en este caso al derecho de defensa y al principio de economía procesal: cuando la Administración resuelve una petición debe abordar la totalidad de las cuestiones que el derecho pretendido plantea si cuenta con todos los datos necesarios al respecto, sin que resulte procedente dar al órgano administrativo nuevas oportunidades para que analice la procedencia de aquella solicitud desde perspectivas que, pudiendo haberse afrontado, no lo fueron.

En el ejemplo que se propone en el caso, de acogerse la tesis de la retroacción resultaría que la Administración podría -en sucesivos e incluso interminables posibles supuestos- ir dosificando su decisión en atención a los requisitos que para la obtención de la nacionalidad se exigen. Podría, en efecto, rechazar la nacionalidad en una primera decisión solo por no cumplirse el requisito de residencia y denegarla después, por mor de la retroacción acordada judicialmente, por no cumplirse el requisito de buena conducta cívica. Y cabría que, ante una segunda impugnación por esta otra causa de desestimación que también determinara otra retroacción, se le confiriera una tercera posibilidad para comprobar si concurría o no la necesaria integración en España del ciudadano que pretende la nacionalidad.

Además, salvo que en el acto administrativo se haga una salvedad expresa en relación con la innecesariedad de abordar otras causas de desestimación, cabría entender que cuando la Administración deniega un derecho exclusivamente por una razón legal (de las varias posibles) está considerando implícitamente que el peticionario reúne el resto de los requisitos necesarios, en tanto pudo haberse pronunciado explícitamente sobre la concurrencia de la totalidad de esos mismos requisitos.

En cualquier caso, en el supuesto de que la resolución administrativa efectúe aquella salvedad, no hay razón válida, salvo que concurra alguno de aquellos supuestos tasados, para que no se aborde en el proceso judicial la procedencia o no de reconocer la correspondiente situación jurídica individualizada a tenor del acervo probatorio del que se disponga, sin que con tal decisión se quebrante el derecho de defensa de la Administración, cuyo representante procesal puede argumentar y probar cuanto tenga por conveniente en relación con la improcedencia de aquel reconocimiento.

Por último, la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo abona la tesis aquí defendida. En efecto:

1. En la sentencia de la Sala Tercera (Sec. 3ª) 23-2-15 (rec. casación 2944/14)  -EDJ 2015/13054- se impugnaba en casación una sentencia de la Audiencia Nacional que había anulado una resolución administrativa denegatoria del derecho de asilo por entender el Ministerio del Interior que el peticionario constituía un peligro para la seguridad nacional. Ante la decisión de la Sala de instancia de devolver las actuaciones a la Administración para que se pronuncie sobre si procede o no, en cuanto al fondo, el derecho solicitado, el Tribunal Supremo, tras casar aquella sentencia, señala literalmente que «habiendo formulado el demandante una pretensión de plena jurisdicción a fin de que se le reconozca el derecho de asilo o la protección subsidiaria, la devolución de lo actuado a la Administración para que resuelva únicamente estaría justificada cuando, una vez anulada la resolución denegatoria, el pronunciamiento del órgano jurisdiccional sobre la solicitud de asilo estuviese materialmente impedido por la carencia de algún trámite indispensable o por la falta de los elementos de juicio necesarios para el enjuiciamiento de fondo», añadiendo que «nada de esto ocurre en el caso presente, pues disponemos, como disponía la Sala de instancia, de todo lo necesario para resolver».

2. Y en la sentencia de la Sala Tercera (Sec. 6ª) 10-2-15 (rec. casación 3025/12)  -EDJ 2015/8663-, una vez descartada la causa aducida por la Administración para denegar la nacionalidad española (el insuficiente período de residencia continuada), se rechaza la posibilidad de otorgar a esa misma Administración una nueva oportunidad para analizar si el solicitante cumplía o no el requisito de la buena conducta cívica. Señala al respecto el Tribunal Supremo que «en modo alguno procede ordenar la retroacción del procedimiento para dar oportunidad a la Administración que se pronuncie nuevamente sobre la solicitud del interesado, esta vez, deberá entenderse, que aceptando la concurrencia de la residencia, ya firme en vía contenciosa, pero permitiendo examinar otros presupuestos para el otorgamiento de la nacionalidad», pues «esa posibilidad de retroacción del procedimiento, si bien pudiera ser admisible cuando se aprecien omisiones esenciales de procedimiento, en modo alguno procede cuando la decisión de la Administración lo ha sido por cuestiones materiales que afectan al derecho debatido en el procedimiento administrativo en que se dicta el acto que constituye el objeto del proceso». Y añade: «Abrir esa posibilidad afectaría de manera palmaria al derecho a la tutela judicial efectiva que se reconoce a todos los ciudadanos en el artículo 24 de la Constitución  -EDL 1978/3879- y haría baladí el derecho del control de la potestad administrativa por los Tribunales que se impone en el artículo 106 de la Constitución».

Según el art.67.1 LJCA la sentencia «(...) decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso». Este deber de congruencia es exigible asimismo a la Administración Pública al estar obligada a decidir «todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.», al dictar la resolución que ponga fin al procedimiento (art.89.1 L 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Es más, el citado precepto legal añade que «Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.» y el aptdo. 2  que «En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, (...)».

El caso que se somete a nuestra consideración es relativamente frecuente en la práctica judicial, debiendo anticipar ya, como seguidamente expondremos, que mi opinión es que debe evitarse, siempre que sea posible, una retroacción de las actuaciones no solicitada para evitar la causación de indefensión al interesado (art.24 CE  -EDL 1978/3879-), quien no puede ver perjudicada su situación porque la Administración haya incumplido injustificadamente su deber de congruencia guardando silencio sobre cuestiones y alegaciones que pudo y debió resolver.

La STS 10-2-15 (rec. 3025/15, Sec. 6ª)  -EDJ 2015/8663- que se cita en el enunciado acoge esta postura, impidiendo que se le pueda dar a la Administración una especie de nueva oportunidad para valorar hechos, documentos, etc, que por constar en el expediente administrativo, pudieron ser tenidos en cuenta al dictar el acto que puso fin al procedimiento correspondiente. Solo se deja a salvo, en la citada STS, los supuestos en que se aprecien omisiones esenciales, pero «en modo alguno cuando la decisión de la Administración lo ha sido por cuestiones materiales que afectan al derecho debatido en el procedimiento administrativo en que se dictó el acto (...)». Considero una omisión esencial, por ejemplo, la referida a dictámenes preceptivos, pues cuando se formula por el recurrente una pretensión de plena jurisdicción, si se cuenta con todos los elementos de juicio necesarios para resolver, debe dictarse sentencia resolviendo sobre todas las cuestiones planteadas.

En este mismo sentido se pronuncia la STS 23-2-15 (rec. 2944/14, Sec. 3ª)  -EDJ 2015/13054-, que admite la retroacción sólo por «carencia de algún trámite indispensable o por la falta de los elementos de juicio necesarios para el enjuiciamiento de fondo».

En definitiva, el derecho a una tutela judicial efectiva y razones de economía procesal aconsejan evitar innecesarias retroacciones procedimentales, pues si la Administración incumple su obligación de motivar, tal incumplimiento no puede suponer la posibilidad de dictar un nuevo acto que contenga una motivación añadida que pudo y debió formar parte del acto dictado en su momento. Todo ello a salvo trámites formales de carácter preceptivo o que se carezca de los suficientes elementos de juicio para poder resolver.

En primer lugar estoy plenamente de acuerdo con la sentencia recaída en el recurso 3025/2012  -EDJ 2015/8663-, que concede la nacionalidad a quien la había solicitado tempestivamente, denegada por considerar la Administración una fecha distinta a la solicitud, posterior, habiendo incurrido en el plazo de resolución en la existencia de antecedentes penales.

La sentencia del Tribunal Supremo  -EDJ 2015/8663- confirma que dicha circunstancia se da con posterioridad al término de la resolución de la solicitud por lo que no puede ser tenida en cuenta.

Se plantean diversas cuestiones. La primera la aplicación de la tesis del tiro único, tan polémica en materia fiscal, según la cual, cuando la Administración resuelve un procedimiento ha de agotar en esa única oportunidad todos los motivos que tenga para denegar una petición o imponer un gravamen o sanción, pues el principio de buena fe (art.3 de la L 30/1992  -EDL 1992/17271-) que debe presidir las relaciones entre ciudadanos y Administración y el de confianza legítima que impone la misma norma y el derecho comunitario exigen que el privilegio de autotutela declarativa y ejecutiva de que goza la Administración no se extienda más allá del plazo necesario para la resolución de un procedimiento. En consecuencia, si la Administración, pudiendo hacerlo, no alega para la denegación de la nacionalidad más obstáculo que el del plazo de residencia, implícitamente acepta que se dan los demás, sin que sea acorde con los principios antes mencionados la retroacción de actuaciones, para que en una historia interminable, la Administración pueda reiterar otro o sucesivos motivos de denegación.

Pensemos que si así obramos, estamos negando la existencia del silencio administrativo, pues esa posibilidad de levantar la inactividad de la Administración, tan solo serviría, ante la absoluta falta de motivación del acto administrativo, para ordenar de nuevo la retroacción del procedimiento, sin garantía alguna de que además, tras la misma, el mismo vaya a ser resuelto.

Es en su caso en el proceso contencioso-administrativo donde la Administración podrá alegar cuantos motivos de fondo tenga para oponerse a la concesión de la nacionalidad, en este caso, debiendo el órgano judicial resolver sobre el fondo para dar una correcta tutela judicial efectiva, pero descartando ordenar la retroacción para que la Administración corrija los defectos en que incurrió. Recuérdese que el art.110.3 de la L 30/1992  -EDL 1992/17271- prevé que los defectos formales solo pueden ser alegados por la parte que los ha sufrido, pero desde luego no pueden beneficiar a quien los ha provocado.

El control jurisdiccional viene siempre determinado por la pretensión, es decir la concreta tutela judicial que se solicita en relación a la actuación administrativa impugnada, marco insoslayable del ejercicio de la potestad jurisdiccional.

En el ámbito contencioso-administrativo, el presupuesto de acceso al proceso es el acto administrativo que se recurre y su objeto es la pretensión deducida en la demanda, es decir la concreta tutela judicial que se solicita en relación con dicho acto, y que, necesariamente, so pena de incurrir en desviación procesal como causa de inadmisibilidad del recurso, ha de guardar relación con esa actuación administrativa previa, cuya anulación total o parcial postula el demandante.

Así como el acto recurrido predetermina la pretensión, ésta es el parámetro de la actuación jurisdiccional, limitado por el deber de congruencia, lo que obliga a revisar el acto desde la perspectiva de los motivos de impugnación y oposición, dando respuesta a todos ellos, para concluir estimando/desestimando o estimando parcialmente el recurso.

El problema puede surgir cuando la causa de la decisión recurrida no concurre, pero, sin embargo, del expediente administrativo se infiere que faltan otro u otros requisitos -no examinados por la Administración- que impedirían obtener aquello que se pretende. En definitiva, la decisión adoptada es correcta, pero no por el motivo esgrimido por la Administración.

¿Puede, en este caso, extenderse la revisión jurisdiccional del acto a otros aspectos, requisitos o presupuestos que, no advertidos por la Administración, tienen efectos impeditivos de lo pretendido, de forma que, aun cuando la causa base de la denegación administrativa, no concurra, faltan los otros requisitos igualmente exigidos?

La respuesta ha de ser negativa porque así lo impide el deber de congruencia, salvo que el órgano a quo haga uso (potestativo) de la facultad que le otorga el art.33.2 LJCA  -EDL 1998/44323- (facultad de la que carece el órgano ad quem), lo que posibilitará que, previa audiencia a las partes, pueda adoptar la decisión que estime procedente si aprecia «que existen otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición».

Lo que nunca cabrá es estimar parcialmente el recurso para que, con retroacción de actuaciones, la Administración -al declararse que la causa de la denegación no concurría- pueda nuevamente (dándole una segunda oportunidad) examinar el resto de los requisitos, que debieron haber sido analizados exhaustivamente en el momento de la solicitud, y ello porque la retroacción solo procede cuando se aprecian omisiones procedimentales esenciales que han impedido adoptar la decisión.

Esto supone que, si el acto recurrido denegó una petición de la parte recurrente por no concurrir el requisito A, sin abordar si concurrían, o no, los otros dos requisitos -B y C-, cuya existencia cumulativa era precisa para acceder a esa solicitud y el demandante lo que postula en el suplico de su demanda era que, con estimación del recurso y anulación del acto impugnado, se declarase su derecho a obtener aquello que le había sido denegado, y, la sentencia estima que concurría ese requisito (A), lo que no podrá es examinar si se dan el resto, ni retrotraer las actuaciones -aunque así fuera solicitado por el demandado- a fin de que la Administración se pronuncie sobre su existencia, y ante esta situación, por tanto, solo cabrá: 1) Estimar la demanda, anular el acto y reconocer el derecho indebidamente denegado por falta del requisito A), aunque no concurran los otros, reconociendo así un derecho que no había nacido, como consecuencia de la negligente actuación administrativa; 2) Plantear, en el plazo para dictar sentencia, la conocida en el uso forense como «tesis» (art.33.2 LJCA  -EDL 1998/44323-), con lo que quedará expedita la vía -sin incurrir en incongruencia- para, no obstante reconocer que no era correcta la causa de denegación, mantener la decisión adoptada por el acto recurrido, denegando el derecho por falta del otro/s requisitos, a cuya concurrencia quedaba legalmente subordinada su nacimiento.

Ahora bien, en sede de apelación o casación, si el órgano a quo no ha planteado la «tesis» y ha estimado la pretensión actora, anulando el acto recurrido y reconociendo, por tanto, la solicitud por no apreciarse la causa obstativa base de la denegación impugnada, si se desestima el recurso de apelación o declara no haber lugar al recurso de casación, ratificando la inexistencia de la causa de la denegación administrativa, la única solución posible -aunque, en puridad, no se den los presupuestos legalmente exigidos- será la confirmación de la sentencia impugnada en la que se reconoció un derecho o accedió a una solicitud en la que no concurrían todos los elementos necesarios para tal reconocimiento.

Al analizar las referidas cuestiones, centraré el ámbito de las respuestas destacando dos premisas esenciales. Por una parte, en línea con el planteamiento expuesto, nos movemos en el ámbito de la solicitud de reconocimiento de derechos dirigida por un particular a la Administración. Y, por otra parte, partimos de que tal reconocimiento está supeditado al cumplimiento de unos elementos reglados. En otro caso operaria como límite infranqueable el art.71.2 de la L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa  -EDL 1998/44323- («Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar ... el contenido discrecional de los actos anulados»).

En mi opinión, las respuestas a los interrogantes que se plantean están presididas por una formulación fundamental: «los términos en que se planteó la cuestión ante los órganos de la jurisdicción ordinaria», por emplear la terminología de la STC 180/05, 4 julio, FJ 9  -EDJ 2005/118916-.

En efecto, como se razona en el FJ 4 de esta misma sentencia, en una fórmula que ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional, la interpretación constitucional del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa no lo extiende más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación a la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales de la actuación administrativa, eso sí, dentro de lo aducido por las partes (...), las cuales podrán alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración».

Así, en la misma sentencia y en el mismo razonamiento jurídico, el Tribunal Constitucional admitió la posibilidad de discutir en el proceso el incumplimiento de un requisito que no aparecía claramente opuesto como tal por el acto administrativo impugnado («Sentado que la lectura de las resoluciones administrativas nos impide partir de datos seguros acerca del preciso motivo de la desestimación de la solicitud del demandante, de lo que no cabe la menor duda es de que la cuestión de si la estancia en los batallones disciplinarios de soldados trabajadores merecía o no la consideración de permanencia en prisión fue debatida en el proceso mediante su introducción por el Abogado del Estado en la contestación a la demanda (...). Tales razonamientos fueron además rebatidos por el demandante en el trámite de conclusiones»).

Por lo tanto, la respuesta a la primera cuestión, tomando en consideración la doctrina constitucional expresada, se demuestra conectada a la vinculación del Juez o Tribunal al principio de congruencia (art.33.1 de la Ley Jurisdiccional  -EDL 1998/44323-: «Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición»). Así, deberá analizarse en el proceso la concurrencia de los requisitos explícitamente opuestos por el acto impugnado como incumplidos, requisitos que, en buena técnica procesal, fundamentarán los motivos de impugnación de la demanda. Pero también deberá examinarse, en su caso, el cumplimiento o incumplimiento de los restantes requisitos que la Administración, en su contestación a la demanda, invoque como incumplidos. Y nada más, por lo que, contestando a la primera cuestión, no deberán examinarse requisitos distintos de los anteriores, esto es, que no se hayan objetado por la Administración en la resolución desestimatoria ni tampoco en el escrito de contestación.

Cabría entender, en otra tesis, que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo deberían juzgar únicamente dentro de los límites impuestos por la motivación contenida en el acto expreso desestimatorio y, en consecuencia, centrarse en el análisis de los requisitos que la Administración ha considerado incumplidos en aquél. Sin embargo, aparte de que resulta controvertida la respuesta que debería darse, según esta tesis, a los supuestos en que la desestimación de la petición es presunta, creo que esta interpretación pugna frontalmente con la doctrina del Tribunal Constitucional citada que, como hemos visto, pone el acento en lo debatido por las partes en el proceso.

En definitiva, si el Juez o Tribunal concluyen que el interesado cumplió los requisitos negados por la Administración, en vía administrativa o en el proceso, no existe obligación alguna de devolver las actuaciones a fin de que por aquélla se resuelva nuevamente acerca del cumplimiento o incumplimiento de los demás requisitos. Y, es que, como ilustrativamente se recoge en la STS 31-3-97 (rec. 10791/91, Pte: D. Pascual Sala Sánchez, FJ 2  -EDJ 1997/4324-), el «correcto entendimiento del carácter revisor de esta Jurisdicción (...) veda cualquier retroacción de actuaciones dirigida a hacer factible una resolución administrativa que pudo adoptarse como consecuencia del planteamiento inicial».

Al contrario, en tales circunstancias y siempre que se haya formulado por la parte recurrente la correspondiente pretensión de reconocimiento de situación jurídica individualizada, la obligación es de signo contrario pues ningún obstáculo puede oponerse entonces a que se declare el derecho del particular a lo solicitado. El único óbice que cabría alegar es el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa pero entendiendo éste en un sentido que, como hemos visto, ha quedado definitivamente superado por la doctrina constitucional.

El art.70.1.b) L 30/1992  -EDL 1992/17271- exige que cualquier solicitud presentada por el particular ante la Administración concrete con toda claridad los hechos, razones y petición en que se funde. Sobre la base de esta petición, el órgano administrativo tiene la obligación legal de resolver sobre lo solicitado (art.42.1 L 30/1992), decidiendo tanto las cuestiones planteadas por los interesados como las demás derivadas del procedimiento (art.89.1 L 30/1992). En caso de impugnación en vía judicial, el objeto del proceso vendrá determinado por la pretensión inicial solicitada, correspondiendo al Tribunal determinar si la denegación de la solicitud es o no es ajustada a Derecho. No obstante, la forma en que la Administración haya respondido a dicha solicitud sí tiene incidencia a la hora de concretar lo que haya de ser objeto de revisión por el Tribunal, pues éste no puede pronunciarse sobre cuestiones no controvertidas so pena de incurrir en desviación procesal. Se alteraría con ello el objeto del proceso.

Por tanto, y como regla general, los Tribunales deben ajustarse al contenido de la resolución en relación con la petición inicial del administrado; examinar si las razones esgrimidas para rechazar lo solicitado son correctas. Si no lo son la respuesta judicial será la estimación del recurso y la anulación de la resolución, con el consiguiente reconocimiento al recurrente de su petición inicial. No resulta pertinente que el Tribunal revise el expediente más allá de la resolución impugnada, pues no le corresponde suplir al órgano administrativo en el cumplimiento de sus funciones.

Rechazada esta posibilidad cabría plantearse si, antes de que el Tribunal estime la petición realizada, sería procedente devolver el expediente administrativo para resolver de forma completa la solicitud. La Administración ha dispuesto ya de la posibilidad de pronunciarse al respecto y no lo ha hecho. ¿Cómo habría de interpretarse esta falta de objeción sobre los restantes presupuestos? ¿Implicaría una aceptación tácita del cumplimiento de los mismos o exigiría un pronunciamiento expreso sobre cada uno de ellos?

No considero acertado conceder una segunda oportunidad a la Administración para corregir el déficit de motivación del que adolecía la primera resolución, que sólo a ella puede imputarse; hacerlo supondría reconocer ventajas derivadas de una actuación incorrecta. Si analizamos la cuestión desde la perspectiva de la figura del silencio administrativo, este razonamiento quedaría reforzado. En caso de silencio, no ofrece duda que el Tribunal analizaría el cumplimiento de los requisitos exigidos para estimar la solicitud y, en ningún caso, acordaría la devolución del expediente a la Administración para su resolución expresa. En el caso que se nos plantea, no vemos razón para aplicar distinta solución. Si el órgano administrativo no ha considerado oportuno objetar la concurrencia de los restantes requisitos no parece correcto concederle una nueva oportunidad para revisarlo.

Un pronunciamiento judicial acordando devolver el expediente a la Administración chocaría claramente con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24 de la Constitución  -EDL 1978/3879-, sustrayendo de efectividad la decisión de acudir a los Tribunales; supondría una renuncia a la potestad judicial de «juzgar y hacer ejecutar lo juzgado» en los términos que establece el art. 117 CE. Igualmente, vaciaría de contenido el mandato contenido en el art.106 CE, según el cual «los Tribunales controlan (...) la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento a ésta de los fines que la justifican».

No obstante, esta conclusión puede establecerse en términos generales pero admite algunas apreciaciones y excepciones, como serían aquellos supuestos en los que la Administración haya rechazado la petición sin entrar a analizar el fondo del asunto. Así, si el requisito incumplido fuera meramente formal (por ejemplo, acreditar la titularidad del derecho o la representación que se invoque), la estimación del recurso judicial por considerar que la exigencia formal sí se cumplía impondría devolver el expediente para que la Administración se pronunciara sobre el fondo.

La misma solución resultaría en los casos de prescripción y caducidad, como presupuestos cuya concurrencia impide el examen material de la pretensión suscitada. Si, por ejemplo, frente a una reclamación de responsabilidad patrimonial la Administración fundase la desestimación por apreciar prescripción, la ausencia de ésta obligaría a analizar el cumplimiento de los demás presupuestos (autoría, relación de causalidad, lesión, cuantía del perjuicio). Lo procedente sería tramitar el correspondiente expediente antes que obligar al Tribunal a examinar ex novo la cuestión, aunque todo dependería de la entidad del supuesto y la existencia o no de elementos de juicio suficientes.

Por último, no puede olvidarse que el art.62.1.f) L 30/1992  -EDL 1992/17271- declara nulos de pleno derecho «los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición», límite que habrá de ser tenido en cuenta por los Tribunales en caso de estimación del recurso.

Pero ello sin olvidar que la primera responsable de la actuación administrativa es la Administración y que no corresponde a los Tribunales sustituir a aquélla en el desempeño de sus funciones; la Ley establece mecanismos para atacar los actos administrativos que, una vez aprobados, se consideren contrarios a derecho (art.102 y 103 L 30/1992  -EDL 1992/17271-).

En definitiva, la petición dirigida a la Administración por un particular exige una respuesta de ésta de forma clara y concreta. La falta de resolución, o la resolución incorrecta, del órgano administrativo no puede perjudicar al administrado ni configurarse como una ventaja o beneficio de la Administración, ni dilatar el procedimiento indefinidamente con retroacciones sucesivas hasta lograr una respuesta completa sobre la solicitud.

La Jurisdicción Contencioso-Administrativa es una Jurisdicción esencialmente revisora, pues tiene por objeto una previa actuación administrativa cuya adecuación a Derecho es examinada por los Tribunales. Pero este carácter revisor ya no es considerado en términos tan estrictos como en épocas anteriores y se ha evolucionado hacia interpretaciones más flexibles. Como señala el TS en la Sentencia 3-1-07 (rec. casación 7193/03)  -EDJ 2007/2749-, con cita de la STC 136/1995, de 25 septiembre  -EDJ 1995/4481-, «el proceso contencioso-administrativo no es, pese a su carácter revisor, un proceso al acto, sino un proceso en el que se enjuician con toda plenitud las pretensiones que, en relación con ese acto, se deducen. (...) el orden contencioso-administrativo (...) ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados». Todo ello interpretado en los términos exigidos por el derecho a la tutela judicial efectiva del art.24.1 CE  -EDL 1978/3879- que exige, partiendo del principio revisor de nuestra Jurisdicción, ir un paso más allá para llevar a cabo un juicio pleno no tanto del acto administrativo en sí sino de las pretensiones deducidas por las partes frente a la Administración y, posteriormente, frente a al órgano judicial a través de la demanda.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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