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Fiscal

Una reforma constitucional a toque de corneta

Por Francisco José Navarro Sanchís

Magistrado de la Sala Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

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Vuelve uno de vacaciones, alejado por unos gozosos días del contacto con el mundo, y se encuentra a su regreso con una reforma de la Constitución, nada menos.  

En esta sección he resaltado repetidamente el modo irreflexivo con que se suele legislar, problema mucho más grave cuando de reformar la Constitución se trata. El texto que resulta del pacto entre el PP y el PSOE para modificar el artículo 135 CE -que lo convierte en un precepto atolondrado- merece reproche tanto por su forma como por su contenido.

Vaya por delante que mi crítica a la norma no es porque sea partidario del frenesí presupuestario y la orgía del déficit, que es el régimen festivo bajo el que hemos vivido hasta ahora, sin que nadie, en treinta y tres años de Constitución, hubiese sentido jamás la necesidad de elevar a rango constitucional los límites del déficit estructural -cualquier cosa que signifique jurídicamente- y de la deuda pública. Al contrario, la razón es que me parece una reforma innecesaria, inútil y apta para ser copiosamente incumplida.

A lo que parece, la iniciativa de esta reforma no obedece a una manifestación espontánea de soberanía constituyente sino que, según se rumorea de forma persistente, es una imposición de la Unión Europea, lo que explicaría tanto la insólita prisa con que se pretende ultimar como el apoyo incondicional del partido de la oposición.

Esta reforma de la Constitución es la primera que experimenta, con la sola excepción de la operada en el art. 13 como consecuencia del Tratado de Maastricht. Fuera de ese precedente, que casi no cuenta, se trata de una efectiva novedad y, por tanto, de una oportunidad de oro para hacer las cosas bien, malograda por esa incesante predilección por el corto plazo que profesan nuestros próceres.

Tan arrebatado trámite parece, pues, que viene de Bruselas -si no de París o Berlín, que son hoy Bruselas-. En otras palabras, dadas las dificultades para garantizar la deuda sometiendo a hipoteca el Sistema Penibético, el río Duero o los Toros de Guisando, nuestros acreedores han dado en exigir una caución suplementaria, no tanto para obtener garantías de su crédito, sino para transmitir la imagen ante sus opiniones públicas de que ahora nos vamos a someter de verdad a una auténtica disciplina.

De no ser ese el propósito inspirador de la reforma constitucional, la exigencia de los límites de déficit y endeudamiento resulta un tanto ingenua si con ella se trata de implantar una conciencia nueva en nuestros administradores, reorientada ex novo a la contención y la austeridad. Vamos, que resulta de un candor ciertamente enternecedor la idea, no sé si alojada en alguna mente europea, de que la proclama constitucional del déficit los convertirá en eficaces y prudentes gestores.  

No se explica, sino apelando a esas presiones europeas, la anómala y súbita aparición del deseo vehemente de agenciar una reforma constitucional en tres semanas, brotado en las calenturas de agosto, con la legislatura casi agotada y unas elecciones anunciadas -justo en los minutos de la basura, que dicen en baloncesto- hasta tal punto que se ha descartado de plano el referéndum que el art. 137 de la Constitución prevé “…cuando así lo soliciten…una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras…”, lo que propiciaría la participación ciudadana directa, porque no da tiempo.       

Si ya sorprende esta desatinada premura -en Derecho las formas lo son todo y en Derecho Constitucional, con mayor razón-, también cabe denunciar que en el pacto bilateral se haya prescindido del consenso, incluso de la opinión de todo el mundo, empezando por las propias fuerzas políticas parlamentarias, cuya participación en el proyecto se ha cercenado para propiciar la aprobación a toda costa en el terminante plazo; así como de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, a las que se impone un trágala incondicionado en un tema que les afecta de plano, en un contexto constitucional que dota a unas y otras, con diferente significación, de autonomía.    

La oportunidad de la reforma es más que discutible: ni las Constituciones europeas contienen reglas semejantes de contención del gasto -salvo Alemania, donde su plasmación constitucional fue fruto de un amplísimo debate que aquí ha faltado-, ni es conveniente codificar al máximo rango jurídico limitaciones sobre el déficit y la deuda pública, con su consiguiente petrificación, en una materia que por su propia índole es más vivaz y dinámica de la que admiten los complejos procedimientos constitucionales y que se presta fácilmente a su infracción -al margen del estilo reglamentario leguleyo que rezuma el texto, con sus muchos apartados y sus párrafos extensos e ilegibles-.

Habría bastado una simple ley orgánica, a cuyas concreciones y porcentajes se remite el nuevo art. 135 en desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria, para establecer una obligación de todas las Administraciones públicas, presumida su intención de cumplirla de buen grado. O, simplemente, habría sido suficiente con mantener la Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2001 en sus originarios términos.

En todo caso, la declaración no pasa de retórica, como aquél ingenuo, casi naïf, artículo 6 de la Constitución de Cádiz de que “el amor de la Patria es una de las principales obligaciones de todos los españoles y, asimismo, el ser justos y benéficos”, hojarasca vacua si se tiene en cuenta que las urgencias que alumbran la reforma quedan enervadas en la disposición adicional, según la cual “los límites de déficit estructural establecidos en el 135.2 de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de 2020”. Como Tirso de Molina hace decir al Burlador de Sevilla: “qué largo me lo fiáis”.

Además, todo el extraño texto, con su atormentada prosa, gira alrededor de una frase fundamental, inaudita en una declaración constitucional, contenida en el apartado 2: “Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta”.

Esto es lo que parece fundamental para contentar a Europa o, como se dice ahora, a los mercados. Como demostró James Buchanan -Democracia en déficit-, al quebrar el nexo entre gasto público y fiscalidad (el art. 31.2 CE no se toca y nunca se cumplió en verdad), los políticos han descubierto, mediante el endeudamiento, que se transfiere la carga financiera a las generaciones futuras sin arriesgar el poder mediante el acto impopular de subir los impuestos.

Por tanto, la cuestión no es si la Constitución garantiza, en sus declaraciones programáticas, un límite para el déficit o la deuda, sino si los administradores públicos son capaces de conducirse, en la gestión de los intereses de los ciudadanos, con la diligencia del bonus paterfamilias del que habla nuestro Código civil.

 

Artículo editado por El Derecho para elEconomista

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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