Conócenos

FISCAL

La armonización fiscal en el marco de la nueva “gobernanza económica” europea

Por D. Domingo Carbajo Vasco

Inspector de Hacienda del Estado

  • Imprimir

Introducción

La armonización fiscal en el seno de la ahora (tras la reforma de los Tratados conocida como "Tratado de Lisboa", con entrada en vigor el día 1 de diciembre de 2009) llamada "Unión Europea" (en adelante, UE), no ha dejado de ocupar el sitio marginal, secundario y funcional, al servicio de otras políticas de integración económica que la han caracterizado a lo largo de su ya venerable historia, desde que la vieja redacción de los artículos 95 a 99, Disposiciones Fiscales, del añorado Tratado fundacional, o de Roma, se ocupase de esta materia.

Anótese que, incluso, el uso de voces como el de "armonización" señalaba este rol marginal de la misma en el proceso de construcción europea, pues están muy alejadas de términos como los de "convergencia", "coordinación" e incluso "unificación" que figuran como rúbricas de otras políticas europeas.

En un mundo de Derecho, como es el europeo, donde rige "the rule of Law", como no podía ser por menos, ninguna voz es "flatus voci" y la aversión de los Estados europeos a todo lo que pueda significar una cesión de sus "soberanías tributarias" o la creación de una Hacienda Pública o de una Agencia Tributaria única es de todos conocida.

La manifestación más contundente de esta resistencia a la cesión de competencias impositivas, totalmente contradictoria, dicho sea de paso, con la incidencia de la globalización en los ordenamientos tributarios nacionales que cada vez deja peor parado el mito de tal "soberanía tributaria", es que las decisiones fiscales en el seno de la UE se han de tomar bajo la regla de la unanimidad, frente al criterio general de mayoría cualificada, muy ampliado tras la reforma de Lisboa y que, lógicamente, en una UE integrada por 27 Estados, hace muy ardua la aprobación de nuevas Directivas (el acto jurídico típico del Derecho Tributario en la UE) en esta materia.

A pesar de ello, y frente a la visión más simplista, la armonización fiscal europea no ha dejado de avanzar en los más de 50 años de construcción europea, tanto en relación a los Impuestos afectados (¿quién iba a pensar en la década de los 60 en la UE que pudiera ser factible una Directiva, siquiera de mínimos, sobre la imposición del ahorro?, como en parámetros englobados en cualquier gravamen (por ejemplo, múltiples obligaciones tributarias formales), así como en relación al grado alcanzado en materia de intercambio de información y cooperación entre Administraciones Tributarias (en adelante, AATT), cuyo ejemplo paradigmático es la muy reciente Directiva 2011/16/UE del Consejo, de 15 de febrero de 2011, relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad y por la que se deroga la Directiva 77/799/CEE; la cual, en realidad, supone crear una auténtica base de datos común entre las AATT de toda la UE para muchas modalidades de rentas, aunque tal objetivo, con limitaciones surtirá efectos desde el día 1 de enero de 2015, conforme indica el artículo 29 de la Directiva.

Pues bien, la reciente crisis económica sistémica y, en especial, las tensiones en la zona euro (17 Estados) dentro de la UE, con el desarrollo de la desconfianza de los omnipresentes, anónimos y convertidos en "Deus ex machina" mercados hacia la estabilidad financiera de varios Estados europeos, incluida España, han vuelto a poner de manifiesto, por un lado, la

ausencia de una adecuada coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, de un "Gobierno económico" europeo que establezca e impulse esta coordinación, de unas instituciones y medios (como podían ser las emisiones de eurobonos) que instrumenten esa coordinación y, a nuestro entender, han vuelto a poner de manifiesto que la imposición no puede quedar al margen de tales instrumentos.

Es más, la pretensión de que el funcionamiento armónico de la "nueva" Unión Económica y Monetaria en el contexto del ahora llamado "Pacto por el euro plus" sólo necesitará nuevas reglas de ortodoxia financiera, centradas en un renovado pacto de estabilidad y crecimiento, con mayores reglas de control del gasto público, déficit y endeudamiento, a nuestro entender, conducirá inexorablemente, en un plazo medio, a plantearse la necesidad, para que esa nueva "gobernanza europea" (como ahora se la llame) funcione adecuadamente, de introducir normas fiscales comunes en la UE y, en consecuencia, a un relanzamiento de la armonización fiscal.

De hecho, la pretensión por parte de la potencia dominante europea en estos momentos y por la creadora (queramos o no, estemos de acuerdo con sus líneas de actuación o no) de tal "gobernanza económica", Alemania, de incluir en el paquete del "Pacto por el euro plus", el modelo de base imponible común consolidada para el Impuesto sobre Sociedades (en adelante, IS) de las grandes empresas europeas, anticipa esa dinámica.

Crisis económica y gobernanza europea

La salida de la crisis económica, aún inestable y "jobless", es decir, sin recuperación del empleo y, evidentemente, con varios países rezagados en la recuperación (cuyo ejemplo más notorio es España), está volviendo a relanzar en el mundo las ideas de reforma tributaria y propiciar nuevos planteamientos de política fiscal, una vez que se difunde la opinión de que, después de la actual crisis sistémica, el modelo de intervención del sector público en la economía será diferente.

Evidentemente, la relevancia de los problemas financieros de la zona euro, las propias dificultades de la UE para salir de la crisis, en especial, de alguna de sus economías: Irlanda, Portugal, Grecia y España, junto con alguna del Este europeo (Hungría, Letonia, etc.), junto con el hecho de que la Unión Económica y Monetaria (en adelante, UEM) necesite de una política fiscal apropiada para solventar la deficiencia del "Gobierno económico" europeo puesta de manifiesto en esta crisis, así como la debilidad de la armonización fiscal europea, plantean la necesidad de conocer cómo el debate tributario puede incidir en el futuro del sistema fiscal de la UE, una vez que Alemania, como líder del nuevo proyecto de construcción europea, haya propuesto las nuevas reglas de "gobernanza económica" en la UE.

Por un lado, es evidente que las economías que componen los 27 Estados de la UE (con alguna excepción y disparidad entre los datos), han soportado peor los efectos de la crisis económica que los bloques económicos con los cuales Europa compite a nivel mundial, en particular, el Sudeste asiático, incluyendo China y tampoco parece que la recuperación, dados los magros crecimientos del PIB que se predicen por el "consenso" internacional de estimaciones para el período 2011-2013 (alrededor del 1,5% año), invita al optimismo, a lo que unimos los persistentes niveles de desempleo, en el entorno del 9,5% sobre la población activa en la UE (nuevamente, con grandes variaciones sobre esta media, desde las naciones donde se practica el llamado modelo de "flexiseguridad" laboral: Dinamarca, Holanda, hasta el ejemplo paradigmático de Alemania, donde en sus peores momentos el índice de paro apenas ha superado el 7%).

Si a esto unimos, la descoordinación de las actuaciones europeas ante la crisis económica, el evidente fracaso de proyectos de reforma económica en la UE, planteados con gran fanfarria, tipo la "Estrategia de Lisboa 2010" y la ausencia de una voz única europea, incluso, para dar una solución coherente a la crisis financiera de un país como es Grecia, no puede hacer sino llevarnos a la conclusión de que la política fiscal de la UE ha estado carente de capacidad de reacción ante la crisis sistémica y su persistencia y que, además, las medidas adoptadas, en especial, las garantías otorgadas para el rescate griego (el segundo) tienen una viabilidad más que dudosa.

Estas circunstancias están obligando a adoptar medidas en Europa de aumento de la imposición, la mayoría centradas en aumentos del tipo de gravamen del IVA, cuya media aritmética ya supera en la UE el 21%; desgraciadamente, tales disposiciones son de carácter coyuntural, sin una visión general o a largo plazo de lo que puede ser un nuevo modelo "europeo" de fiscalidad, centrado por ejemplo (como sucede en Suecia) en un mayor peso de la imposición ecológica compensada con una minoración de los gravámenes sobre las rentas del trabajo.

Por otro lado, si de por sí se ha criticado la falta de coordinación de las políticas económicas en el seno de la UE y en esta ausencia de cooperación han encontrado algunos una de las razones diferenciales que explica la mayor incidencia de la crisis económica en algunas zonas de la UE, lo cierto es que la situación es todavía peor en lo que se refiere a los ingresos que nutren la política fiscal europea.

Verdaderamente, podría aducirse que una de las causas que explican la poca capacidad de respuesta y la descoordinación de las acciones europeas ante la crisis, es la inexistencia de un modelo europeo consensuado de imposición y la descoordinación entre las diferentes acciones tributarias de los países europeos, por ejemplo, al inicio de la crisis, el Reino Unido rebajó transitoriamente el IVA, mientras que otros Estados han buscado rápidamente mayores recursos públicos, pretendidamente fáciles, mediante el incremento en las alícuotas de gravamen de este Impuesto. Posteriormente, el propio Reino Unido ha situado su alícuota en lo que ya parece convertirse en la media de la UE: el 20%.

Sin embargo, más allá de la necesidad de un "Gobierno económico europeo", no parece que exista la madurez suficiente para plantearse el mencionado modelo europeo en el terreno "fiscal" o que una de las reflexiones derivadas de la timidez de la respuesta europea ante la crisis sea la necesidad de reforzar la armonización fiscal europea y, sin embargo, si todo el mundo presiona para una mayor coordinación de las políticas presupuestarias en el seno de la UE, ¿será posible lograr tal circunstancia sin atender a la vertiente ingresos de los presupuestos?.

Podemos señalar, por lo tanto, que puede ser factible que uno de los resultados de la crisis sea un relanzamiento de la armonización fiscal europea en los próximos años, en el contexto de un reforzamiento de la "gobernanza" económica europea. tal y como está proponiendo Alemania en relación a la armonización fiscal del Impuesto sobre Sociedades, a partir de las propuestas de base imponible consolidada común, BICCIS.

Ahora bien, los obstáculos puestos, entre otros, por Luxemburgo a los limitados avances que suponía la adaptación de la denominada "Directiva de imposición mínima sobre el ahorro", conducen, nuevamente, a constatar la lentitud y las enormes dificultades para avanzar en cualquier materia impositiva de la UE que supone la regla de la unanimidad y cómo intereses nacionales enquistados, de protección de sectores económicos relevantes (en este caso, del financiero), conllevan afirmar que cualquier coordinación de los ingresos públicos coactivos en los próximos años en Europa no será fácil.

De hecho, en el nuevo marco financiero de la UE, la Comisión Europea ha propuesto nuevamente la configuración de dos gravámenes europeos, uno de ellos un Impuesto sobre las transacciones financieras, muy amplio y de alícuotas muy bajas y otro una afectación de una parte del IVA.

Ciertamente, estos hechos revelan la necesidad de relanzar el debate sobre la armonización fiscal europea tras la crisis económica, pero la oposición nacionalista a estas propuestas de Impuestos europeos, empezando por la inglesa, no parece augurar un camino fácil; a pesar de que existe el convencimiento generalizado de que un Impuesto sobre las transacciones financieras, de amplia base y extendido en los mercados financieros más relevantes del mundo resulta adecuado para evitar las deseconomías externas que provoca el sistema financiero internacional, el "too big to fall".

Las limitaciones de la armonización fiscal de la UE

Podíamos empezar nuestros comentarios sobre la política fiscal europea o, más concretamente, sobre el modelo tributario europeo con una visión desencantada y pesimista del proceso de armonización fiscal europeo.

Así, se puede llegar a exponer que seguimos, más de 50 años después de que los artículos 93 a 99 del Tratado de Roma sentarán las bases jurídicas de la misma, sin disponer de un auténtico sistema de IS europeo, de que, en el IVA, el denominado "régimen definitivo" duerme el sueño de los justos y de que, en el plano de la imposición sobre consumos específicos, la armonización es de mínimos, no existiendo prácticamente nada en otras áreas relevantes de la fiscalidad, por no hablar de la aplicación y gestión de los tributos.

Incluso, en el campo del IVA, el tributo europeo por excelencia, el más armonizado y regulado desde la normativa y jurisprudencia europeas, esta visión pesimita llevaría a reconocer que áreas muy importantes en cualquier tributo desde las alícuotas de gravamen hasta los regímenes de tributación que afectan a las pequeñas y medianas empresas siguen siendo de responsabilidad nacional y, como ha demostrado, asimismo, la crisis, cada Estado europeo ha respondido a sus consecuencias con acciones unilaterales y diversas en materia de este Impuesto, aunque la tendencia general haya sido el incremento de las alícuotas de gravamen.

De hecho, el reciente "Libro Verde para la reforma del IVA", 2010, es una buena muestra de la necesidad sentida por la propia UE de relanzar la armonización fiscal en el seno del que se conceptúa como el tributo europeo por excelencia, donde la diversidad de regulaciones sigue siendo la característica dominante, lo que fragmenta el mercado único y es un poderoso factor del fraude fiscal.

Nuevamente, el intento de la Comisión Europea de afectar como recurso único de sus Presupuestos un "IVA europeo" es una nueva muestra del relanzamiento de los debates en este terreno, al igual que la publicación de un segundo Reglamento comunitario en este gravamen, el Reglamento 282/2011.

Evidentemente, esta sensación de pesimismo, de necesidad de repensar el proyecto fiscal europeo, se puede hacer aún más grave, si comparamos el vetusto texto del Informe Neumark, 1962, con lo conseguido cerca de 50 años después y se vería reforzada la sensación de nube negra, si nos acercáramos a las Administraciones Tributarias europeas, encerradas en sí mismas, con sus rutinas, sistemas organizativos, recursos humanos, modelos organizativos, procedimientos, etc. propios, tan diferentes y tan distantes entre sí, tan poco propensas a compartir proyectos, ideas, herramientas y escasamente receptivas a la coordinación y la apertura, a pesar del desarrollo de programas de intercambio cultural como el famoso FISCALIS.

Ahora bien, tal visión pesimista de la realidad fiscal europea en estos tiempos de crisis, merece ser contrastada por otros factores, siquiera más matizados y realistas:

- Siendo así que la armonización fiscal europea fue siempre vista como algo funcional, secundario y al servicio de otras políticas europeas, más relevantes y necesarias, lo logrado tras más de 50 años, para este apéndice de la construcción europea no es tan marginal, empezando por el hecho de que el IVA, como constructo tributario europeo, ha alcanzado categoría y éxitos internacionales, pues cerca de 140 de los 191 países miembros del mundo lo tienen, de una forma u otra, implantado en sus sistemas fiscales y que el modelo internacional de IVA (excepto en el Brasil estadual) sigue las trazas de la construcción europea: neto, crédito de Impuesto, operación por operación, etc.

De hecho, los estados BRIC, tanto Brasil, en su propuesta de armonización entre los diversos modelos de IVA, estadual y local, que funcionan en su territorio, China con sus reformas en su propio IVA e India con su búsqueda de una exacción federal sobre el consumo, no han hecho sino referirse al modelo europeo del IVA como imagen a seguir en sus propuestas reformadoras.

- Asimismo, la labor de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, ahora, de la Unión Europea o TJUE, esa "armonización fiscal negativa", como se la ha denominado por la doctrina, ha supuesto que, a partir de unos pocos principios, básicamente, la no discriminación y el logro de las libertades básicas, la clásica y enquistada diferencia entre la fiscalidad de un residente "nacional" y un no residente "europeo" se haya ido difuminando en el tiempo, haciendo cada vez más fácil para las empresas y los sujetos personales adoptar una visión fiscal única a la hora de tomar decisiones en el mercado interno europeo.

- Por otro lado, una cosa es el ritmo, exasperadamente lento para ciertas perspectivas funcionariales o europeístas de los avances fiscales en Europa y otra, negar que no se hayan ido, no sólo logrando avances, sino consolidando y nunca retrocediendo sobre los conseguidos con anterioridad.

Una vez que la construcción de la armonización fiscal europea entraba en un tributo u operación concreta, lo previsible en ejercicios posteriores era que se adoptaran nuevas disposiciones que avanzasen en la armonización de parámetros tributarios del Impuesto concreto no tratados antiguamente o en la armonización de operaciones anteriormente desconocidas.

Así ha sucedido, por ejemplo, en materia de relaciones matriz-filial, las cuales han precedido el avance en materia de armonización de la base imponible del IS.

- La armonización fiscal comunitaria ha demostrado la flexibilidad de las normas e instituciones europeas para ir desarrollando, contra la propia literalidad y restricción de las normas del Derecho primario europeo inscrito en los Tratados, nuevas fórmulas jurídicas de integración económica.

Así se destaca la aportación creciente del denominado "Derecho blando" o "soft Law", en particular, en materia de los gravámenes y cuestiones que más afectan a las sociedades multinacionales; la propia importancia de la jurisprudencia del TJUE y el uso de las normas sobre "ayudas de Estado" para hacer frente a las distorsiones a las decisiones de inversión, movimiento de capitales y localización de empresas que generan los beneficios fiscales, los cuales, cada país, pensaba otorgar libérrimamente para mejorar su posición en la cadena de la competitividad.

Este último aspecto ha sido puesto materialmente de manifiesto en el caso español con las dos últimas Decisiones de la Comisión de la UE sobre el fondo de comercio financiero, artículo 12.5 del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades (en adelante, TRLIS).

- En los últimos tiempos además, la imposibilidad de avanzar hacia el "mercado único fiscal", en materia de IVA, al haberse abandonado el régimen de tributación "definitiva" en este tributo, al haberse agudizado, lógicamente, las posibilidades de evasión fiscal internacional (el conocido "fraude carrusel"), han llevado, por el contrario, a reforzar, normativa, técnica y en materia práctica, las normas europeas de coordinación interadministrativa, intercambio de información y asistencia mutua, empezando por el sistema de intercambio de información propio de este gravamen, el VIES.

- Incluso, podía afirmarse que los recientes avances en materia de IVA, el llamado "paquete IVA 2010", con la adaptación de las reglas de prestación de servicios a la desmaterialización de la economía y la introducción de un modelo de "ventanilla única" para devoluciones a sujetos no residentes en el territorio de aplicación del Impuesto actuando ante las AATT nacionales, es decir, convirtiendo a todas las AATT de los 27 Estados europeas en mandatarios o gestores en nombre y por cuenta de otras AATT, anticipa un modelo muy flexible, de reducidos costes, de gran eficiencia, con amplio uso de la tecnología y adaptado a la internacionalización del mercado único de lo que sería el modelo tributario de Agencia Europea, alejado de una concepción arcaica, costosa e ineficiente que consistiría en la creación de una nueva Administración burocratizada y en competencia con otras AATT europeas.

- Lo mismo cabe decirse del empuje hacia el intercambio automático de datos o ECMS en materia de Impuestos Especiales o de la profundización en los intercambios de información automática, asistencia recaudatoria y modelos de formación de funcionarios fiscales y aduaneros europeos (proyecto FISCALIS, cuya última versión extiende su acción hasta el 2013).

Sin embargo, tales pasos se han debido más a la necesidad de enfrentarse a un creciente y expansivo fraude carrusel que estaba poniendo en peligro la recaudación del IVA y la filosofía del "mercado único" que a un verdadero convencimiento de que los avances en la coordinación entre AATT europeas y en la aplicación de los tributos sean los necesarios y convenientes para impulsar, de verdad, la armonización fiscal europea y en el logro de cualquier otro proyecto europeo.

De todas formas, estos avances no nos pueden hacer olvidar que seguimos sin una convergencia entre los sistemas fiscales europeos y que no parece factible una mayor coordinación de las políticas impositivas de los 27 Estados europeos, sin que tampoco se produzca un empuje mayor en la "coordinación económica europea".

De hecho, pensamos que, al igual que ha sucedido históricamente, la crisis sistémica obligará, está obligando, a reforzar la supervisión financiera europea y a incrementar los instrumentos presupuestarios en manos de la UE ("la facilidad europea"), así como a potenciar la disciplina presupuestaria; sólo cuando estos avances sean irreversibles, la propia lógica de los hechos volverá sus ojos a una vertiente imprescindible de todo presupuesto: los ingresos públicos y su necesaria armonización caerá como una pera madura.


Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Quantor Fiscal", el 1 de noviembre de 2011.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

Widgets Magazine
feedburner

Suscríbase a nuestros contenidos

Atención al cliente: De lunes a viernes de 9 a 20 horas ininterrumpidamente. Tel 902 44 33 55 Fax. 915 78 16 17