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ADMINISTRATIVO

La acción de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento del servicio público contra las mutuas de trabajo

Por Juan Antonio Hurtado Martínez

Magistrado especialista de lo Contencioso-administrativo

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I. Antecedentes

Una cuestión que ha venido planteando importantes dudas a los operadores jurídicos, en España, se refería a la posibilidad de dirigir las reclamaciones por causa de la responsabilidad patrimonial contemplada en el art. 106 CE -EDL 1978/3879- a las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, al tratarse en su inmensa mayoría de sujetos de naturaleza privada aunque, desde luego, revestidos con la condición de colaboradores de la entidades gestoras del sistema nacional de Seguridad Social.

No se trata de una cuestión bizantina. La propia Exposición de motivos de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad -EDL 1986/10228-, concibe el Sistema Nacional de Salud como "el conjunto de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas convenientemente coordinados." Y que "El principio de integración para los servicios sanitarios en cada Comunidad Autónoma inspira el art. 50 de la ley: «En cada Comunidad Autónoma se constituirá un Servicio de Salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, que estará gestionado como se establece en los artículos siguientes bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad Autónoma".

¿Debiera demandarse a la Mutua y al I.N.S.S., necesariamente, o sería suficiente con plantear el recurso contencioso contra la desestimación de la reclamación planteada por la Mutua? E incluso, ¿sería el I.N.S.S. la Administración demandada y la Mutua la codemandada? ¿Cuál sería el papel de las otras Administraciones?

El art. 9,5 LOPJ -EDL 1985/8754- atribuía a los órganos del orden social el conocimiento de las reclamaciones en materia de Seguridad Social. Ello, excluía, por lo tanto el conocimiento por parte de los tribunales contenciosos de las reclamaciones que se planteasen en esta materia. La Ley 4/1999 -EDL 1999/59899- cambió la competencia a favor de este orden unificando (véase su Exposición de motivos) el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

La disp. adic. 12ª Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- pasó a señalar:

"La responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso."

La STS 4ª 29 octubre 2001, dictada en Sala General resolviendo un recurso de Casación para Unificación de doctrina -EDJ 2001/54021-, se planteó este mismo asunto, conociendo sobre el orden jurisdiccional competente para resolver sobre una reclamación de un trabajador, por asistencia sanitaria defectuosa prestada como consecuencia de un accidente de trabajo, frente a una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, con la que su empresa tenía concertada la protección de los riesgos profesionales,. A partir de una interpretación sistemática de distintas normas de nuestro ordenamiento, la Sala concluyó declarando la indudable competencia del orden contencioso administrativo.

Un poco más tarde, la LO 19/2003, de 23 diciembre 2003 -EDL 2003/156995-, incorporó una modificación sobre el apdo. 4º del art. 9 LOPJ -EDL 1985/8754-, con entrada en vigor el día 14 de enero de 2004, que completó y aclaró la redacción preexistente, de modo que, junto con la remisión competencial anterior, se pasó a indicar cómo los órganos de la jurisdicción contenciosa conocerían, asimismo, de las pretensiones que se dedujeran en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que fuese la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derivase. Añadiendo que si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deduciría también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. De modo que igualmente conocerá el orden contencioso de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. Se añadió otro párrafo puntualizando que también sería competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigiesen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas.

En vista de ello, no cabía duda ya de que el conocimiento de este tipo de reclamaciones se atribuía definitivamente a los tribunales contenciosos, aunque seguía planteándose alguna duda sobre la participación en el proceso y legitimación pasiva a la que nos referiremos más adelante.

II. El Instituto Nacional de la Seguridad Social y las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social

Los arts. 41 y 43,2 CE -EDL 1978/3879- reconocen un régimen público de Seguridad Social y de sanidad, en el que se inserta plenamente la asistencia sanitaria prestada por las Mutuas; dentro del vigente marco legal, los vínculos entre las Mutuas patronales y las entidades gestoras de la S.S. se han estrechado y ampliado. El I.N.S.S. asume la responsabilidad subsidiaria de las prestaciones derivadas de accidente de trabajo, en su caso objeto de protección por las Mutuas, como sucesora del Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo; el Sistema asume la responsabilidad en materia de asistencia sanitaria (art. 95,1 LGSS 1966 -EDL 1966/189-) y las Mutuas se integran en el Sistema Nacional de Salud (arts. 44,1 de la Ley 14/1986, de 25 abril -EDL 1986/10228- y 12 RD 1993/1995, de 7 diciembre -EDL 1995/16574-).

En el mismo sentido, la propia disposición transcrita incluye en su ámbito de aplicación la responsabilidad de los centros sanitarios concertados, entre los que se incluyen con frecuencia algunos de titularidad privada.

La evidente publificación de las Mutuas, también se advierte si tenemos en cuenta que sus ingresos forman parte del patrimonio de la Seguridad Social, bajo la titularidad de la Tesorería General de la Seguridad Social y están afectos al cumplimiento de los fines del Sistema (arts. 68,4, 81,1, 83,c) y 85 q) LGSS 1994 -EDL 1994/16443- y cuya actuación está sometida a la dirección y tutela del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (art. 71 LGSS 1994).

Y el grado de vinculación llega a ser tan estrecho entre la Mutuas y la Administración de la S.S. que la propia jurisprudencia (STS de 25 marzo 2003 -EDJ 2003/258007-) ha llegado a reconocer que no son abonables con cargo a la Seguridad Social los servicios prestados a los accidentados por médicos ajenos a la Mutua Patronal si no consta la existencia de un contrato o acuerdo autorizado por la Administración, ya que "... el artículo 12 del Real Decreto 1509/1976, de 21 mayo, por el que se aprueba Reglamento general de Colaboración en la gestión de la Seguridad Social -EDL 1976/1135-, exige que los servicios sanitarios, recuperadores y de prevención prestados por las Mutuas Patronales se lleven a cabo en las instalaciones y servicios sanitarios de las Mutuas, sometidos a la intervención administrativa, o tengan lugar mediante conciertos con Entidades Gestoras o Servicios Comunes de la Seguridad Social o con entidades públicas o privadas, sujetos a aprobación de la Administración. Debe estimarse, en consecuencia, que es correcto el parecer de la Administración, hallado conforme por la sentencia de instancia, en el sentido de que la falta de prueba de los correspondientes contratos o acuerdos -y, consiguientemente, de la necesaria autorización- determina que los gastos realizados no puedan ser imputados a la Seguridad Social..."

Al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social le corresponde la aprobación de los estatutos de la Mutuas, su autorización y cese, debiendo insistir en que forman parte los ingresos de la Mutua del patrimonio de la Seguridad Social, arts. 71, 72, 67 y 68,4 TRLGSS, RDLeg 1/1994, de 20 junio -EDL 1994/16443-.

III. La acción de responsabilidad patrimonial contra las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social. Tres posturas sobre la legitimación en estos procesos

El TS, en su Sala 4ª, con ocasión de la citada sentencia de 29 octubre 2001 -EDJ 2001/54021-, recordó que las instituciones y centros sanitarios de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, en los que éstas llevan a cabo las prestaciones de asistencia sanitaria de la Seguridad Social que les corresponde asumir, tienen la condición de entidades del Sistema Nacional de la Salud, de modo que es cierto que cada mutua de accidentes de trabajo conserva la propiedad de los bienes que integran su patrimonio histórico, pero este patrimonio histórico se halla igualmente afecto al fin social de la entidad y sujeto a la tutela del Ministerio de Trabajo a que se refiere la LGS -EDL 1986/10228-, y no cabe establecer de antemano que la responsabilidad patrimonial de que tratamos se haga efectiva exclusivamente sobre ese patrimonio histórico.

Además de ello, según prescribe el art. 68,4 LGSS 1994 -EDL 1994/16443-, "...los ingresos que las mutuas obtengan como consecuencia de las primas de accidentes de trabajo..., así como los bienes muebles e inmuebles en que puedan invertir dichos ingresos, forman parte del patrimonio de la Seguridad Social y están afectados al cumplimiento de los fines de ésta...".

La responsabilidad subsidiaria sobre aquélla principal que pudiera generarse como consecuencia de la prestación del Servicio Público Sanitario recae sobre el Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo, hoy en día integrado en el Instituto Nacional de la Seguridad Social. Este Fondo fue creado por los arts. 39 y ss. de la Ley de Accidentes de Trabajo de 22 junio 1956 -EDL 1956/43- y por los arts. 124 y ss. del Reglamento de Accidentes de Trabajo -EDL 1956/43- de igual fecha, a fin de responder del pago de las prestaciones derivadas de accidente de trabajo (entre las que se incluía la prestación de asistencia sanitaria "ex" art. 29 de esta Ley y arts. 19 y ss. del Reglamento), en caso de insolvencia del empresario o de la Mutua aseguradora responsable. El referido Fondo de Garantía fue mantenido por la Ley de Seguridad Social de 1966 (arts. 94,4 y 214 -EDL 1966/189- y por la Ley General de la Seguridad Social de 30 mayo 1974 (arts. 96,1 y 214 -EDL 1974/1308-). Sin embargo tal organismo quedó extinguido por lo que se prescribe en la disp. final 1ª del RDL 36/1978, de 16 noviembre -EDL 1978/3584-, pero tal extinción no supuso, en forma alguna, la desaparición de sus funciones y objetivos, toda vez que tales funciones, así como los bienes, derechos, acciones y obligaciones de dicho Fondo pasaron a ser asumidos por el INSS, en base a la disp. adic. 1ª, núm. 2 de ese mismo texto legal -EDL 1978/3584-. Así pues, en la actualidad la correspondiente entidad gestora de la Seguridad Social es responsable subsidiaria de las prestaciones derivadas de accidente de trabajo (incluso la asistencia sanitaria), como sucesor y sustituto del Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo.

Además no debe olvidarse que el art. 95,1 del Texto Articulado de la Ley de la Seguridad Social, aprobado por el Decreto de 21 abril 1966 -EDL 1966/189- (artículo vigente, con carácter de norma reglamentaria complementaria de lo que prescriben los arts. 126 y 127 de la actual LGSS 1994 -EDL 1994/16443-, según reiterada doctrina jurisprudencial, establece que "la prestación de asistencia sanitaria cuando se trate de trabajadores en alta o que estén comprendidos en alguno de los supuestos del art. 93 -EDL 1966/189- (asimilación al alta), será facilitada por las entidades gestoras, de forma directa e inmediata, y el empresario vendrá obligado a reintegrarle los gastos correspondientes al tratamiento complejo dispensado por la misma al trabajador ...". Siendo claro que de este precepto se infiere que la responsabilidad en la prestación de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social recae, de una u otra forma, sobre la pertinente entidad gestora.

Por otro lado, a tenor del art. 68,4 y ss. LGSS 1994 -EDL 1994/16443- y del art. 3 RD 1993/1995 -EDL 1995/16574-, el patrimonio de las mutuas forman parte del patrimonio de la Seguridad Social, cuyo titular es la Tesorería General de la Seguridad Social (art. 81,1 LGSS), estando afectos al cumplimiento de los fines de ésta, es decir, afecta a bienes y caudales públicos, siendo por tanto inembargables.

El art. 68,1 LGSS -EDL 1994/16443- (Ley 66/1997, de 30 diciembre) configura las Mutuas como asociaciones empresariales privadas, con personalidad jurídica propia, sin ánimo de lucro, con el principal objeto de colaborar en la gestión de la Seguridad Social, sometidas al control, vigilancia y tutela de la Administración de la Seguridad Social (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, arts. 68 y 71 LGSS).

Cuando realiza la "gestión de la protección derivada de accidente de trabajo y enfermedad profesional", las Mutuas la asumen en idénticos términos y con igual alcance que las entidades gestoras de la Seguridad Social. Por ello, si bien no puede afirmarse que las Mutuas constituyan entidades de Derecho Público, en cuanto realizan prestaciones sanitarias de la Seguridad Social, el TS ha incluido a los centros sanitarios de las Mutuas en la consideración de entidades del Sistema Nacional de la Salud (SSTS de 29 octubre 2001 -EDJ 2001/54021- y de 23 noviembre 2004 -EDJ 2004/238847-), con el respaldo de los arts. 41 y 43,2 CE -EDL 1978/3879-. Asimismo, el art. 12,1 RD 1993/1995, de 7 diciembre -EDL 1995/16574-, afirma que las prestaciones sanitarias de las Mutuas se encuentran "integradas en el Sistema Nacional de la Salud".

No es extraño, por consiguiente, que el art. 12 RD 1993/1995, de 7 diciembre -EDL 1995/16574-, que aprobó el Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, artículo que trata de las instalaciones y servicios sanitarios de estas entidades aseguradoras, hable en su número 1 de prestaciones "integradas en el Sistema Nacional de la Salud".

Las Mutuas forman parte del sistema de gestión de la Seguridad Social como colaboradoras, desempeñando la gestión de las prestaciones sanitarias propias de la Seguridad Social, otorgando al accidentado un tratamiento sanitario en toda su extensión y contenidos, que abarca desde el tratamiento médico y farmacéutico, el suministro y renovación de aparatos de prótesis, hasta la cirugía plástica.

A) La STSJ Comunidad Valenciana (Pleno) 16 marzo 2006 -EDJ 2006/277193- se planteó la cuestión referente a la legitimación pasiva para ser parte demandada en este proceso, tanto en lo referente a quien debe emplazarse como contra quien debe dirigirse la demanda, partiendo de la base que deben ser llamados al proceso a todos aquellos que tengan relación o vinculación con la situación planteada, aunque el pronunciamiento condenatorio, en su caso y tras examinar el fondo del litigio, no les alcance.

Esta Sentencia, señaló que en principio, deberán ser emplazados como demandados todos los que estén vinculados con la actuación impugnada y, además, a los posibles interesados, siguiendo con ello las previsiones del art. 21 LJCA -EDL 1998/44323-.

Ello hacía considerar plenamente legitimada para ser demandada a la entidad Mutua de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social que había prestado la asistencia, como elemento subjetivo necesario en la relación jurídico-procesal, en tanto su actuación en el ámbito de las prestaciones sanitarias públicas constituye el objeto de este recurso y debe ser revisada por los Tribunales, es decir, la Mutua está legitimada pasivamente en cuanto responsable de la actuación impugnada.

El art. 45 Ley 14/1986, de 25 abril 1986, General de Sanidad -EDL 1986/10228-, establece que "el Sistema Nacional de la Salud integra todas las funciones y prestaciones sanitarias que, de acuerdo con lo previsto en la presente ley, son responsabilidad de los poderes públicos para el debido cumplimiento del derecho a la protección de la salud", en relación con lo cual la STS 23 noviembre 2004 -EDJ 2004/238847- en idéntica línea que la STS 29 octubre 2001 -EDJ 2001/54021-, sentó el criterio jurisprudencial siguiente: "la asistencia sanitaria que dispensan las Mutuas... a los trabajadores en ellas encuadradas, es una prestación de la Seguridad Social claramente comprendida en ese precepto (artículo 41 Constitución Española -EDL 1978/3879-), es decir, que tal prestación se incluye en el régimen público de la Seguridad Social."

La STSJ Comunidad Valenciana (Pleno) 16 marzo 2006 -EDJ 2006/277193- concluyó que la relación jurídico-procesal entablada entre el recurrente y la Mutua demandada era plenamente acorde al ordenamiento jurídico, estando la segunda legitimada para ser demandada y responder ante las pretensiones de la demanda y, así mismo, también apreció que cabría considerar existente la legitimación por interés del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), en aplicación del artículo 21,1,b) LJCA -EDL 1998/44323-, en este tipo de asuntos, habida cuenta que ostenta un interés legítimo, puesto que podría verse afectado por este litigio en determinados supuestos, como sería en caso de insolvencia de la Mutua, en su calidad de entidad gestora de la Seguridad Social y como sucesora y sustituta del extinto Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo, sin que cupiera realizar pronunciamiento alguno sobre la responsabilidad subsidiaria o solidaria del INSS por resultar ajena a la figura jurídica de la responsabilidad patrimonial, viendo reflejada tal posibilidad en la específica normativa sectorial sobre Mutuas de Accidentes de Trabajo y enfermedades profesionales (RD 1993/1995, de 7 diciembre -EDL 1995/16574-).

Según la doctrina contenida en estas Sentencias, el INSS tiene legitimación por interés en este litigio, pero no responde ni directa ni subsidiaria o solidariamente de la actuación de la Mutua demandada. Y también cabría considerar existente la legitimación por interés, habida cuenta que tiene otro interés legítimo diferente, puesto que podría verse afectado por este litigio en determinados supuestos, como sería en caso de insolvencia de la Mutua, en su calidad de entidad gestora de la Seguridad Social y como sucesora y sustituta del extinto Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo, sin que quepa realizar pronunciamiento alguno sobre la responsabilidad subsidiaria o solidaria del INSS por resultar ajena a la figura jurídica de la responsabilidad patrimonial, viendo reflejada tal posibilidad en la específica normativa sectorial sobre Mutuas de Accidentes de Trabajo y enfermedades profesionales (RD 1993/1995, de 7 diciembre -EDL 1995/16574-).

B) Postura diferente a la anterior, en lo que se refiere a la legitimación de la Administración gestora de la S.S., es decir del I.N.S.S. a los efectos de la responsabilidad patrimonial y a las otras dos Administraciones territoriales interesadas, se encuentra en la STSJ Cataluña de 10 octubre 2008 -EDJ 2008/262903-.

Según ésta, existe falta de legitimación pasiva, en la medida en que no le es imputable la prestación de asistencia sanitaria. El Instituto Nacional de la Seguridad Social, que fue constituido por RDL 36/1978, de 16 noviembre -EDL 1978/3584- y desarrollado por el RD 1854/1979 -EDL 1979/3566-, de 30 julio, derogado por el RD 2583/1996, de 13 diciembre -EDL 1996/17509-, con el carácter de Entidad Gestora de la Seguridad Social, a quien se encomienda la gestión y administración de las prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social, con excepción de aquellas cuya gestión está atribuida el IMSERSO o servicios competentes de las CCAA. En las reclamaciones por responsabilidad patrimonial derivada de daños causados en prestación de servicio público sanitario, aunque estuviese integrado en la S.S., la gestión y administración de los servicios sanitarios no corresponden -ni han correspondido- al INSS, sino al INSALUD u órgano competente de la CCAA, que pudiera desempeñarla (hoy en día todas menos Ceuta y Melilla) a raíz de la transferencia de competencias. Por otra parte, el RD 1993/1995, de 7 diciembre, en su art. 7 -EDL 1995/16574- atribuye a las Mutuas la responsabilidad por el coste de las prestaciones por causa de los accidentes de trabajo sufrido por el personal al servicio de las empresas asociadas. Además, la superior dirección y vigilancia de las Mutuas corresponde, según el art. 71,1 del Texto Refundido de la LGSS -EDL 1966/189-, al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Tampoco el denominado Fondo Nacional de Garantía de Accidentes de Trabajo residenciado en el INSS, asume responsabilidad por la prestación del servicio sanitario, sino que asume el importe económico por las prestaciones derivadas de accidente de trabajo cuando el empresario es declarado responsable de su abono y resulta insolvente, supuesto que nada tiene que ver con la cuestión objeto de este proceso. Por lo demás, el art. 142,2 Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- y el art. 3.2 RD 429/1993 -EDL 1993/15801-, atribuyen la competencia para la resolución de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial al Ministro respectivo, salvo que correspondan al Consejo de Ministros, o a los órganos correspondientes de las CCAA o de las Entidades que integran la Administración Local.

En definitiva, esta segunda postura se inclina por eludir cualquier posible legitimación de la Administración de la S.S., reconociéndola a las Mutuas o a la Administración General del Estado o a la Administración de la Comunidad Autónoma competente que deberían ser emplazadas y constituirse en parte dentro del recurso contencioso.

C) Una tercera postura, en nada inferior a las otras mencionadas, de la que ejemplo la doctrina contenida en la STSJ Madrid, de 3 octubre 2007 -EDJ 2007/364298-, incide en el aspecto de que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, aunque entidades asociativas de naturaleza privada, tienen una dimensión jurídico pública innegable en su vertiente de colaboradoras en la gestión del sistema de la Seguridad Social (art. 67 RDLeg 1/1994, de 18 junio, de la Seguridad Social -EDL 1994/16443-) respecto de prestaciones públicas de la Seguridad Social obligatoria. Lo cual ya hemos tenido ocasión de subrayar.

Esa colaboración en la gestión de las contingencias de accidentes de trabajo (dentro de la que hay que incluir la prestación sanitaria) la realiza la Mutua en su condición de colaboradora del INSS, Entidad Gestora de la Seguridad Social a la que compete la titularidad de dicha gestión y, en consecuencia, responsable en última instancia del servicio prestado, sin que las funciones y servicios del INSS hayan sido transferidos a las Comunidades Autónomas, a diferencia de lo que ocurre con las prestaciones sanitarias a cargo del hoy extinto INSALUD, por lo que la instrucción y resolución del expediente de responsabilidad patrimonial relativo a la reclamación actora compete a la Administración General del Estado: bien directamente al INSS, bien al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, si tuviera retenida la competencia en materia de responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, pero, en cualquier caso a la Administración del Estado, por lo que la Administración General del Estado, dentro del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales- debería haber proceder a la instrucción del oportuno expediente o, en su caso, remitirlo, con idéntico fin, al INSS, en cuanto titular y responsable del servicio sanitario prestado por su colabora mutual. Es decir, la legitimación de uno y otro sujeto de Derecho vendrían a superponerse en el proceso.

D) Por fin, se ha mencionar un cuarto criterio, del que son ejemplo las SSAN de 19 enero 2005 -EDJ 2005/155748- y 30 julio 2004 -EDJ 2004/145150- y según el cual en los supuestos de especial complejidad subjetiva de la situación jurídica en la relación con la que se plantea el recurso, debe dirigirse la demanda y en todo caso debe emplazarse a todos aquellos que estén relacionados con dicha situación, aunque el resultado definitivo del análisis de fondo sea que no procede pronunciamiento contra ellos. De este modo, en el momento de admisión del recurso debe llamarse al proceso, como demandados, a todos aquellos que estén vinculados con la actuación en relación con la cual se interpone el recurso, incluyendo las situaciones dudosas. Además el llamamiento al proceso debe hacerse a todos aquellos que aparezcan ab initio como posibles interesados. Es concluido el proceso, disponiendo ya de todo el material preciso para el correcto enjuiciamiento, cuando la Sala está en condiciones de formular el pronunciamiento sobre quien o quienes están en definitiva legitimados pasivamente, al poder imputárseles la actuación controvertida, resultando afectados si prospera la demanda.

IV. Conclusiones

a) Una solución doctrinal muy extendida, ante las reclamaciones por responsabilidad patrimonial dirigidas contra las Mutuas de Accidentes de Trabajo y enfermedades profesionales, ha sido la de reconocerles dentro del proceso capacidad para ser única parte demandada, sin plantearse el emplazamiento y personación de terceros interesados. Así, se reconoce directamente la condición de Administración Pública a las Mutuas en su actuación y la de Servicio público a las prestaciones asistenciales que llevan a cabo.

b) Estas Mutuas están, "ex lege", integradas en el Sistema Nacional de Salud gestionado bajo la responsabilidad, también "ex lege", de la correspondiente Comunidad Autónoma, lo cual podría suponer un título de imputabilidad sobre éstas, en los casos de responsabilidad patrimonial por daños causados en el funcionamiento del Servicio público. Esta opción, no obstante ha sido inaplicada de forma casi general.

c) El patrimonio de las Mutuas ostenta una doble cualidad, es un patrimonio adscrito a un fin, la prestación del servicio que constituye su misión y, además, este patrimonio pertenece a la S.S. Lo cual supone un cierto obstáculo a la solución mayoritaria, adoptada por la doctrina, de admitir las acciones por responsabilidad patrimonial dirigidos de forma exclusiva contra las Mutuas que, así, carecerían de recursos propios para responder de los daños causados por su prestación de servicio sanitario.

d) Como lógica consecuencia de la titularidad de los recursos de las Mutuas a cargo de la S.S., cualquier estimación de reclamación y condena al pago sobre aquéllas, que recaiga sobre las Mutuas, afecta necesariamente al patrimonio de la S.S. que se ve afectada y condenada sin haber sido llamada a juicio siquiera, sin habérsele dado siquiera oportunidad de ser oída.

e) Refuerza el anterior punto de la conclusión, el hecho de que la Mutua sea sujeto colaborador de las entidades gestoras de la S.S. y que las prestaciones realizadas por aquéllas sean, en realidad y ex lege, de titularidad de la S.S. y como prestadas por ésta, lo cual determinaría que entrase en acción otro nuevo título de imputación respecto a esta última.

f) Sin apurar estos argumentos, no puede olvidarse cómo el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es decir, la Administración General del Estado, ostenta competencia propia y diferenciada de los restantes sujetos de Derecho mencionados, para llevar a cabo funciones de tutela e inspección sobre las Mutuas. La inexistencia o irregularidad de estas inspecciones sobre los servicios de la Mutua de Accidentes de Trabajo y enfermedades profesionales, en un caso dado, podría suponer también un título de imputabilidad (que habría de dilucidarse en el proceso) concurrente y quizá solidaria, sobre la Administración del Estado, distinta y diferenciada de las otras mencionadas más arriba pero vinculada con una misma reclamación.



Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 4, el 24 de marzo de 2011.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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