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URBANISMO

La responsabilidad de la Administración en materia urbanística

Por Pedro Roas

Magistrado especialista de la Sala contenciosa de Sevilla del TSJ de Andalucía

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1.- Introducción.

El régimen de la responsabilidad patrimonial en materia urbanística no difiere sustancialmente en nuestro ordenamiento del sistema general existente en la materia; esto es, se genera la responsabilidad patrimonial en dicho ámbito en todos aquellos supuestos en los que el administrado sufre una lesión patrimonial, consecuencia directa del obrar, correcto o no, de la Administración y, así, surge la procedencia de la indemnización (STS de 9 de abril de 2007). Como ejemplo típico, la indemnización de daños y perjuicios por causa de anulación de licencias municipales, dado que dicha decisión administrativa ocasiona unos daños y perjuicios ciertos y determinables y en la medida que impide continuar realizando la actividad autorizada e, incluso, llegarse a la demolición de lo ya realizado.

2.- Singularidades derivadas de la actividad urbanística de las Administraciones Públicas.

Si bien es cierto que la responsabilidad patrimonial en el ámbito urbanístico ha sido tradicionalmente examinada con ocasión de los denominados supuestos indemnizatorios, también lo es que ello no descarta cualesquiera otros supuestos de responsabilidad generados como consecuencia de la producción de un daño o perjuicio a partir de cualquier otra actividad desarrollada por las Administraciones con ocasión de sus responsabilidades en este escenario. Constituye, por tanto, un sistema de naturaleza abierta, concurriendo en la práctica numerosos supuestos de los que deriva la responsabilidad administrativa aún cuando no se hallen expresamente subsumidos en alguno de los denominados supuestos indemnizatorios.

Así, la jurisprudencia aprecia esta responsabilidad a partir de daños generados con ocasión de la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística, del ejercicio de su actividad inspección y policía urbanística, inactividad (STS de 15 de junio de 2002), por informaciones urbanísticas erróneas (SSTS de 9 de febrero de 1999, 16 de mayo y 13 de junio de 2000, 30 de junio de 2001 o, más recientemente, de 20 de enero de 2005) o aún por desistimiento del planeamiento aprobado (STS de 30 de junio de 1998) e incumplimiento de los plazos previstos para completar las previsiones del planeamiento (STS de 6 de julio de 1995). Asimismo y en relación con las licencias urbanísticas, además de los expresamente contemplados en la Ley como supuestos indemnizatorios, los perjuicios y daños derivados de la suspensión (STS de 17 de octubre de 2003), paralización (STS de 3 de marzo de 1992) u obstaculización (STS de 8 de junio de 1999) de los efectos de una licencia (1).

Se trata, en definitiva, del examen en cada caso concreto de la concurrencia de los requisitos generales para apreciar un supuesto constitutivo de responsabilidad patrimonial, con el consiguiente nacimiento del derecho del particular a obtener una indemnización por los daños producidos y derivados de la actividad administrativa correspondiente.

En este contexto, resulta empero sugerente traer a colación la doctrina contenida en la sentencia de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 5 de diciembre del año 2008; pues se diferencia en ésta al respecto, cuando se trata de la responsabilidad por actos jurídicos, entre los actos lícitos y los actos ilícitos. En el primer supuesto, dicha responsabilidad es clara cuando dicho acto ilícito ha producido un daño efectivo, evaluable e individualizado, si bien se requiere que dicha ilicitud haya sido declarada por los cauces correspondientes. Por otra parte, la responsabilidad por acto lícito, que sólo será viable en los casos en que exista una disposición legal que establezca en esos casos la responsabilidad.

Se afirma, en el anterior sentido, que, por mucho que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea objetiva, lo cierto es que la misma no es un seguro a todo riesgo. Esto se plasma, en el ámbito de la responsabilidad por hechos jurídicos, en la exigencia de que la relación de causalidad sea desde el punto de vista jurídico adecuada; de forma que en los casos en que el daño derive en exclusiva del hecho de tercero o de la culpa de la víctima, no hay responsabilidad patrimonial. Y en el ámbito de los actos jurídicos, lo que sucederá es que, salvo en los casos expresamente previstos por el ordenamiento, en caso de funcionamiento normal se tendrá el deber jurídico de soportar el daño (SSTS de 19 de octubre de 2004 o 5 de febrero de 2008). De lo contrario, cualquier acto administrativo desfavorable, por correcto que fuera (liquidación tributaria, sanción, denegación de licencia...) daría lugar a responsabilidad patrimonial; lo que obviamente no tiene sentido alguno.

Esta tesis conduce a la idea relativa a que sólo en los supuestos indemnizatorios expresamente contemplados en la Ley se podrá generar un derecho de resarcimiento en caso de funcionamiento normal de la Administración, pues sólo la lesión producida en dichos supuestos tendrá naturaleza resarcible (carácter antijurídico del daño). Idea que adquiere una especial trascendencia en el contexto de la actividad urbanística de las Administraciones públicas, donde la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la posibilidad plena de reforma o alteración de los planes, y lo hace a partir de la propia naturaleza reglamentaria de éstos, por una parte, y de la necesidad de adaptarlos a las exigencias cambiantes de la realidad. Y, en relación con la propia función social inserta en el derecho de propiedad urbanística (artículo 33.2 de la Constitución), que como regla general lleva a la consideración relativa a que la delimitación de su contenido a través de la ordenación territorial o urbanística no genera derecho a percibir indemnización alguna (artículos 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y 49.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Véase, como se dice, la importancia de estas consideraciones, que en este concreto contexto obligan además a diferenciar los supuestos de responsabilidad patrimonial frente a otras situaciones diferentes pero que, sin embargo, ofrecen una apariencia que pudiere inducir a confusión; se trata de la privación o afectación de derechos a partir del ejercicio de la potestad expropiatoria y, por otra parte, de los supuestos de delimitación por función social de la propiedad.

La doctrina ha destacado la especial dificultad que existe a la hora de delimitar estas diferentes situaciones; así y en cuanto a la diferencia entre expropiación y delimitación por función social, la doctrina constitucional ha puesto de manifiesto, sin perjuicio del carácter singular en general de la primera –salvo la legislativa-, el punto de inflexión que comporta la afectación del contenido esencial del derecho de propiedad. Esto es, estamos ante un supuesto expropiatorio cuando la intervención o afectación del derecho incide en el contenido esencial del mismo o llega a anular la utilidad meramente individual del derecho. Las consecuencias de esta distinción son fundamentales pues revierten al reconocimiento de un derecho de indemnización en beneficio de los afectados. Así, la delimitación del contenido del indicado derecho a través de la ordenación territorial o urbanística no genera indemnización alguna, en la medida que se limita a definir los contornos normales del derecho de propiedad, de conformidad con las previsiones recogidas en el artículo 33 de la Constitución y la Ley (STC 170/1989, entre otras muchas).

En lo relativo a la responsabilidad patrimonial, señala la doctrina que el centro de esta controversia radica en responder a la pregunta de hasta dónde está obligado el propietario a soportar sin indemnización la delimitación de sus derechos de propiedad. Se apunta a la antijuridicidad del daño o perjuicio padecido como clave de bóveda de la citada problemática: cuando la medida es desproporcionada, dado que no existe el deber jurídico por el administrado de soportar dicho perjuicio o la extensión con que se produce, se genera el supuesto determinante del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración con la correspondiente indemnización. Así, a título ilustrativo, se trae a colación la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 24 de septiembre del año 1982, asunto Sporrong y Lönnroth contra Suecia, en la que se destaca la falta de proporcionalidad de la carga soportada por los afectados a partir de la prohibición de construir que les es impuesta durante un periodo muy extenso de tiempo; la sentencia destaca el carácter antijurídico del daño generado a partir de la anterior intervención, pero lo hace precisamente en función de la imposibilidad impuesta a los afectados de reducir los plazos de intervención o de exigir una indemnización.

Esto es, se reconoce el derecho a indemnización porque la medida de intervención es desproporcionada, como consecuencia de su excesiva duración; por ello, de haberse establecido por un plazo razonable, aún sin indemnización, la medida sería proporcionada y no generaría derecho a compensación de tipo alguna. Se pone de manifiesto, de este modo y al margen de las peculiaridades propias de los diferentes regímenes nacionales de responsabilidad patrimonial, que la identificación de la naturaleza jurídica de la intervención que en cada caso se produzca por parte de los poderes públicos y el reconocimiento del correspondiente derecho de indemnización puede hacerse depender de circunstancias accesorias -tales como el plazo de duración de la intervención- que denoten la ausencia de un título que imponga a los administrados el deber de soportar los efectos derivados de tal intervención (2).

La consecuencia de esta distinción es fundamental, como se decía, pues en los supuestos de delimitación del derecho por su función social los eventuales daños que derivaren de esta forma de actuación administrativa no serían susceptibles de resarcimiento, dado que el propietario tendría el deber jurídico de soportarlos. Será, por tanto, esta especialidad la que determinará el sentido de la responsabilidad patrimonial en el ámbito de la actuación urbanística de las Administraciones y su adecuado análisis; por una parte, el profuso casuismo que inspira esta materia, también en materia urbanística, y que en definitiva remite al resultado de la prueba que en cada caso se practique; por otra, dada la especial trascendencia de la descrita singularidad de los supuestos indemnizatorios, que extienden la responsabilidad de la Administración en materia urbanística al resarcimiento de los daños y perjuicios causados en el marco de actuaciones plenamente normales y legítimas de las Administraciones públicas.

3.- Los supuestos indemnizatorios.

Pues bien, bajo la mención relativa a "Expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial", el título IV del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, se hallan actualmente recogidos estos supuestos indemnizatorios (artículo 35), que permiten su sistematización de la siguiente forma:

3.1.- Aquellos daños y perjuicios generados por alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

Ya se ha expuesto que la potestad administrativa de planeamiento se extiende a la posibilidad de su reforma; que, por otra parte, no debe dar lugar a indemnización. Sólo procederá, por tanto, el reconocimiento de este derecho cuando se acredite la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes y derechos.

A los efectos de explicar este proceso, resulta altamente ilustrativa una sentencia del Tribunal Supremo de fecha de 12 de mayo de 1987. Se afirma en esta resolución que el punto de partida se halla en el contenido del dominio en el suelo no urbanizable -aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal-. En estos casos, no se reconoce indemnización alguna, a partir de su estado o naturaleza originaria,

En cambio, en el suelo urbano y en el urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no están en la naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. Reconoce el Tribunal Supremo que no sería justo el reconocimiento de estos contenidos artificiales de modo gratuito, imponiéndose correlativamente una serie de deberes, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Pues bien, sólo cuando tales deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha ganado los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial. Se constata, de este modo, la plena conexión causal que existe entre los deberes y los aprovechamientos urbanísticos; sólo el cumplimiento de aquéllos confiere derecho a éstos. Afirma el Tribunal Supremo que sólo cuando se ha llegado a la efectiva realización de los derechos previstos en el planeamiento, genera su modificación una lesión de un derecho que ya ha sido adquirido, generándose el derecho de indemnización en función del grado de aceptación de aquéllos derechos efectivamente patrimonializados (en este sentido, sentencias del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1995, 5 de enero de 1990, 25 de febrero, 30 de julio y 24 de noviembre de 1992, 26 de enero, 6 y 14 de abril, 25 de mayo,21 de junio y 28 de septiembre de 1993, 7 de diciembre de 1994 y 10 de abril de 1995).

De este modo, se sistematizan en dos los requisitos exigidos para la procedencia de la indemnización: a) Que una ordenación urbanística ocasione una restricción del aprovechamiento urbanístico, y b) Que resulte imposible compensarla a través de las técnicas de distribución de beneficios y cargas del planeamiento.

Con el fin de ilustrar estos supuestos de responsabilidad de modo práctico, resulta interesante traer a colación una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 9 de octubre del año 2008, en la que se resuelve el recurso formulado frente al acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma por el que se aprueba definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad. En lo que hace a dicho procedimiento, el contenido de esta modificación afectaba al ámbito de la unidad de actuación relativa a la ciudad aeroportuaria y parque Valdebebas. Entre los motivos en que se amparaba la impugnación formulada, se invocaba la responsabilidad patrimonial de las Administraciones demandadas por haber reducido la edificabilidad de dicho ámbito.

En lo que ahora interesa, esto es, la reducción de la edificabilidad en el ámbito y la exigencia de responsabilidad patrimonial deducida frente a las Administraciones por esta pérdida, alegaban los recurrentes que se había producido una alteración ilegal como consecuencia del convenio celebrado por las Administraciones local y autonómica con el Real Madrid, club de Fútbol, que perjudicaba a los propietarios de la zona, llamando la atención sobre la circunstancia de que el Plan General para todas los sectores del urbanizable fijaba un aprovechamiento del 0.36 para todas la áreas de reparto en suelos urbanizables programados de los tres cuatrienios previstos en el Plan mientras que la edificabilidad ahora permitida es de 0.321. La sentencia rechaza este argumento y niega que el Plan General estableciera un aprovechamiento medio para el área en cuestión; así, se pone de manifiesto que el aprovechamiento medio asignado por el planeamiento únicamente resultaba aplicable a las áreas de reparto del urbanizable programado, pero no al urbanizable no programado, como era el caso. Lleva este razonamiento a que el Tribunal descarte la concurrencia de un supuesto de responsabilidad patrimonial, afirmando en este sentido que además de que la facultad de modificación de la ordenación de terrenos y construcciones no da derecho, en principio, a indemnización patrimonial, sólo procederá cuando se acredite la existencia de una concreta lesión patrimonial en los bienes y derechos de quien la reclame, lo que en este supuesto y con arreglo a lo expuesto no se habría producido.

Otra sentencia que resulta ilustrativa al respecto es la que dicta la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo con fecha de 30 de julio de 2008 (Ponente: Fernández Valverde, Rafael), en la que se analiza un pretensión indemnizatoria ante la modificación en suelo rústico forestal de un suelo inicialmente clasificado como urbanizable programado, con fundamento en la privación de los usos con que se contaba y que por la modificación habían desaparecido. Premisa que por sí sola devendría insuficiente para apreciar dicha responsabilidad, dado que en este supuesto constaba un retraso por parte del actor en el cumplimiento de sus deberes urbanísticos a partir del plan parcial aplicable.

3.2.- Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

Constituyen igualmente los supuestos de limitaciones o vinculaciones singulares una excepción a la tesis acerca de la función social inserta en el derecho de propiedad urbanística (artículo 33.2 de la Constitución), que como regla general lleva a la consideración relativa a que la delimitación de su contenido a través de la ordenación territorial o urbanística no genera derecho a percibir indemnización alguna (artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo).

De este modo, una determinación contenida en el planeamiento que limita o vincula únicamente de modo singular y que, por tanto, no puede ser objeto de equitativa distribución entre los demás propietarios de la zona o polígono, y prive al propietario de una parte del contenido normal de su derecho de propiedad, resulta necesariamente indemnizable, en la medida que dicho propietario no tiene el deber jurídico de soportar exclusivamente dicha carga. Cuando la determinación (vinculación o limitación) sea de carácter general, es decir, no tenga un ámbito limitado o determinado, no cabrá en ningún caso la aplicación del presente supuesto indemnizatorio.

El otro supuesto que se contempla es el que incide en el reconocimiento del derecho de indemnización de los propietarios a los que se les impongan vinculaciones o limitaciones singulares que conlleven una restricción de la edificabilidad o del uso al que tengan derecho, generándose con ello un perjuicio que, por otra parte, no puede quedar compensado en forma alguna.

Como ejemplo de las vinculaciones singulares derivadas de la reducción del aprovechamiento, resulta interesante la reciente sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, fechada el 24 de septiembre de 2008 (Ponente: Fernández Valverde, Rafael). Versa sobre la conformidad a derecho de la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación de Begues y la pretensión de responsabilidad patrimonial formulada frente a la Administración por los perjuicios causados en la finca de la recurrente a consecuencia de la revisión de planeamiento. Funda, de este modo, la actora su pretensión y así se acepta en la sentencia de instancia, pues la finca de aquélla fue clasificada bajo la clave correspondiente a equipamientos privados de carácter educativo-cultural, si bien con anterioridad a la revisión la finca estaba clasificada como residencial, lo que implicaba una reducción del aprovechamiento.

Considera la recurrente, al amparo de esta modificación, que el plan impone una limitación singular. Interpretación que es asumida por el Tribunal Supremo que efectivamente afirma que, en el presente supuesto, concurre una clara vinculación singular del planeamiento. Así, se dice que la finca contaba en el planeamiento anterior con una calificación de uso residencial y deportivo y que sin embargo la revisión que se aprueba y que es objeto del recurso reduce el uso de la finca al exclusivamente uso de equipamientos deportivos con eliminación del anterior. Y, ello a pesar de que consta probado que todos los solares del entorno continuaban con la calificación urbanística inicial, siendo, además, esta la calificación para el solar contiguo a la finca de autos.

Se excluye en la sentencia que nos hallemos ante un supuesto indemnizatorio derivado de la alteración del planeamiento, pues exige este supuesto, a tenor del precepto aplicable, que se haya producido una alteración de las condiciones de la ejecución de la urbanización o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad; circunstancia que en el presente supuesto no acaece. Sin embargo, sí entiende el Tribunal Supremo que concurren los requisitos precisos para apreciar la responsabilidad patrimonial por vinculación o limitación singular, pues:

por una parte, la finca del actor sufre una restricción del aprovechamiento urbanístico con el que contaba, a partir de la supresión del mencionado uso residencial;la supresión de este uso genera un supuesto de vinculación singular como consecuencia de la disminución de su edificabilidad, lo que a su vez implica un beneficio para el resto de usuarios que pueden utilizar las instalaciones actualmente existentes y las que puedan establecerse en el futuro, sin perjuicio de la titularidad privada de sus respectivas fincas; y, por último, la equidistribución de la carga entre el resto de las parcelas deviene imposible, por lo que la desigualdad producida por la revisión del planeamiento, en relación con el entorno, y su imposibilidad de compensación, exige la búsqueda de otro mecanismo reparador de la situación producida, a través del reconocimiento a favor del reclamante de un derecho de resarcimiento.

3.3.- Supuestos indemnizatorios por daños derivados del otorgamiento de las licencias urbanísticas.-

Aparecerían éstos encuadrados en las letras c) y d) del citado artículo 35 del TRLS. Esto es y por una parte, la modificación o extinción de la eficacia de las licencias, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística; por otra, la anulación de aquéllas, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente.

3.3.1.- En primer lugar, la anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y determinables, porque, en todo caso, supone la imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegarse a la demolición de lo realizado (STS de 9 de abril de 2007). Resultan de especial ilustración, a los efectos de identificar los requisitos precisos para la apreciación de uno de estos supuestos de responsabilidad patrimonial, las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas respectivas de 27 de mayo de 2008 y de 9 de abril de 2007, ambas de la Sección Sexta de la Sala Tercera. Así, reconoce el alto Tribunal que nos hallamos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de licencias, incorporando la jurisprudencia de la Sala sobre la materia y que, entre otras, se recoge precisamente en la otra sentencia que se mencionaba, la del 9 de abril del año 2007, con referencia a su vez a otra anterior de 20 de enero del año 2005. Se traduce esta doctrina interpretativa en que la indemnización de daños y perjuicios por causas de anulación de licencias municipales (de obra, edificación, etc.) es el correlativo lógico de toda revocación de licencias por tal causa, forma de responsabilidad de la Administración que se rige conforme al régimen jurídico general, por ser indudable que la anulación de una licencia ocasiona a su titular unos daños y perjuicios ciertos y determinables, porque, en todo caso, supone la imposibilidad de continuar realizando la actividad autorizada e incluso puede llegarse a la demolición de lo realizado. Son dos, por tanto, los presupuestos de los que parte el Tribunal Supremo para apreciar la concurrencia del supuesto constitutivo de responsabilidad patrimonial y los identifica a partir de los perjuicios o daños que efectivamente pudiera generarse como consecuencia de esta actividad administrativa (la anulación de la licencia previamente otorgada): por una parte, los daños ocasionados al titular de la licencia por su anulación; y, por otra, los derivados de la imposibilidad de continuar realizando la actividad previamente autorizada, incluyendo la demolición de lo ya realizado.

3.3.2.- Por otra parte, el caso de la demora injustificada, en el que se pudiere entender que la regla del silencio positivo excluiría la responsabilidad administrativa por daños, pues el interesado podría entender otorgada de modo presunto su solicitud e iniciar la obra correspondiente; no responde empero a la realidad de la práctica la anterior conclusión, pues no puede desconocerse la especial inseguridad que genera con proyección en este ámbito la práctica administrativa y jurisdiccional, y sin perjuicio de la previsión relativa a la imposible adquisición por el ordenamiento de facultades o derecho por quiénes carecen de los requisitos precisos para su ejercicio (artículo 62.1.f. de la Ley 30/1992) o la imposible adquisición por silencio administrativo de facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística (artículo 8.1.b. in fine del TRLS de 2008). Es éste precisamente uno de los elementos que ha llevado a la consideración de que la demora injustificada en el otorgamiento de la licencia es el supuesto más problemático en cuanto a la producción de daños ("Licencias urbanísticas y responsabilidad extracontractual", AVELINO BLASCO).

3.3.3.- En los casos de denegación improcedente, el afectado deberá acreditar la producción de daños y perjuicios efectivos, para lo cual debe demostrar que tenía derecho al otorgamiento de la licencia urbanística, exigiendo el Tribunal Supremo la denominada flagrante desatención normativa.

Así, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha de 19 de septiembre de 2008 (Ponente: Robles Fernández, Margarita), acerca de una de una reclamación de responsabilidad patrimonial que se había formulado por los perjuicios causados por la clausura y cese de la actividad de explotación y aprovechamiento de unos yacimientos de arcillas, así como por la denegación de la licencia municipal y que resulta finalmente rechazada sobre la base relativa a que la actividad de la administración fue en todo momento ajustada al ordenamiento jurídico desde la inicial constatación de la actividad realizada sin licencia por parte del reclamante. O, la sentencia de la Sección Quinta de la misma Sala del Tribunal Supremo, de fecha del 27 de marzo del año 2003 (Ponente: Yagüe Gil, Pedro José); en la que se resuelve un asunto relacionado con la denegación por parte del Ayuntamiento de Tudela, de una licencia de obras para la instalación de una unidad de suministro, amparándose dicha decisión en la circunstancia relativa a que había sido denegada previamente por la Comunidad Foral la autorización para esa instalación, por estar la parcela afectada por el anteproyecto de duplicación de la Variante de Tudela. Se confirma, en este caso, la responsabilidad concurrente y solidaria de ambas administraciones y, especialmente, de la Administración municipal que con su decisión de denegar la licencia concurrió a la producción de los daños.

3.4.- Por último, el supuesto indemnizatorio consistente en que los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades otorgados se vean modificados o extinguidos por la alteración de la ordenación territorial y urbanística posterior; patente exhibición de responsabilidad objetiva a través del que se supera la tradicional –o, al menos, hasta la regulación contenida en el Real Decreto Legislativo 1/1992-, restricción de este ámbito de la responsabilidad administrativa que, en lo relativo a las licencias, únicamente alcanzaba los casos en que la Administración vulneraba en alguna forma la legalidad urbanística –otorgamiento de licencias ilegales, denegación improcedente o demora injustificada. Más acorde, en definitiva, con el sistema general de responsabilidad patrimonial que resulta del artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común; es decir, un ámbito de responsabilidad que puede generarse tanto en el ámbito del funcionamiento normal como anormal del servicio público y, por tanto, con independencia de toda culpa. Sólo los supuestos contemplados en la letra d) del mencionado artículo 35 de la Ley de Suelo encontrarían, de este modo, justificación en el actuar culpable de la Administración.

4.- Algunas conclusiones.

Para terminar, resulta interesante apuntar, a modo de brevísima síntesis, algunas de las ideas de mayor trascendencia que se derivan de este análisis sobre la responsabilidad en materia urbanística.

a) El régimen de la responsabilidad patrimonial derivada de las decisiones administrativas adoptadas en el ámbito de la actividad urbanística no difiere sustancialmente del sistema general de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

b) Se trata de un sistema de responsabilidad patrimonial de naturaleza abierta, no restringido a los supuestos indemnizatorios contemplados expresamente en la Ley. Se extiende, por tanto, a cualesquiera supuestos de responsabilidad generados como consecuencia de la producción de un daño o perjuicio a partir de cualquier otra actividad desarrollada por las Administraciones con ocasión del ejercicio de sus atribuciones urbanísticas y con arreglo a los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

c) Los supuestos indemnizatorios se hallan actualmente recogidos en el artículo 35 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, que aprueba el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. La diferencia existente entre estos supuestos indemnizatorios y el resto de los casos de responsabilidad patrimonial en materia urbanística pudiere hallarse en la idea relativa a que sólo en los primeros se generará derecho de resarcimiento en caso de funcionamiento normal de la Administración, pues sólo en dichos supuestos la lesión producida tendrá naturaleza resarcible (carácter antijurídico del daño).

d) Como corolario de lo anterior, la concurrencia de los supuestos indemnizatorios derivados de un funcionamiento normal de la Administración en el ámbito urbanístico (como el que se desprende del ejercicio del ius variandi de su potestad de planeamiento) deberá ser objeto de una interpretación estricta.

Notas:

1) BERBEROFF AYUDA y SOSPEDRA NAVA. "Fundamentos dogmáticos de la responsabilidad patrimonial de la Administración en la jurisprudencia" Bolsa de Investigación CGPJ Fundación Wellington.

2) MENÉNDEZ SEBASTIÁN, Eva María. "La función social de la propiedad y su repercusión en los supuestos indemnizatorios de la Ley 8/2007, de Suelo, y los espacios naturales protegidos". Justicia administrativa).

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