El Derecho

Contencioso-administrativo

Por un nuevo modelo del recurso de casación en materia contencioso-administrativo

Por Diego Córdoba Castroverde

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Cuando se propone un modelo alternativo, en este caso referido al recurso de casación contencioso-administrativo, es preciso explicar, aun brevemente, cuál es el modelo existente, de dónde viene y qué problemas plantea, para, a continuación, exponer la alternativa que se propone y las ventajas que el modelo propuesto conllevaría sobre el anterior. Este es el objetivo del presente artículo.

I. Antecedentes

El recurso de casación en el ámbito contencioso-administrativo fue instaurado en nuestro país con la Ley 10/1992, de 30 abril, de Medidas urgentes de Reforma Procesal -EDL 1992/15187-, de modo que tiene veintiún años de vigencia (1).

La principal novedad de dicha Ley -EDL 1992/15187-, en el orden contencioso-administrativo, fue precisamente la sustitución del tradicional recurso de apelación, de gran trayectoria en el orden contencioso-administrativo, por el recurso de casación carente de tradición en este orden, aunque sí la tuviera en el ámbito civil. La Exposición de Motivos de la Ley 10/1992 que lo implantó puso de manifiesto que no se trataba de una reforma global del ordenamiento procesal, que debería acometerse en un futuro y "sin precipitaciones", sino el intento de abordar una reforma parcial necesaria para un eficaz funcionamiento de la Administración de Justicia. La reforma se justificaba, como tantas otras, en el progresivo aumento de la litigiosidad que exigía la necesidad de modernizar las normas procesales.

El recurso de casación en lo contencioso-administrativo supuso, por tanto, una importante novedad en nuestro ordenamiento procesal administrativo pero tuvo un difícil encaje, porque su implantación no se acompañó de la instauración de una doble instancia previa, por lo que se diseñó como el único recurso posible frente a las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales (antecedente inmediato de los Tribunales Superiores de Justicia) y de la Audiencia Nacional, con lo que cumplía, en realidad, la función de permitir una revisión en segunda instancia, pero a través de un recurso extraordinario con todas las limitaciones que ello conlleva.

Fue la Ley 29/1998, de 13 julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa -EDL 1998/44323-, la que creó los juzgados unipersonales de lo contencioso-administrativo, aunque con competencias muy limitadas inicialmente, por la desconfianza que inspiraban en un sector cualificado de la doctrina. Tal modificación permitió la creación de una doble instancia en algunas materias, reimplantando el recurso de apelación ante los Tribunales Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional. Pero la Ley mantuvo en esencia el modelo de recurso de casación diseñado por la Ley 10/1992 -EDL 1992/15187-.

II. Situación actual. Problemas que plantea

Dos son los criterios que se establecen en la normativa vigente para permitir el acceso al recurso de casación: a) que se trate de sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia y por la Audiencia Nacional; b) en asuntos que superen una cuantía determinada.

Tales criterios no garantizan, a mi juicio, que los asuntos más relevantes tengan acceso al Tribunal Supremo ni que este pueda cumplir su función institucionalmente encomendada. Analicemos cada uno ellos:

a) Sentencias dictadas en única instancia

La exigencia de que sólo puedan acceder al recurso de casación las sentencias dictadas en instancia única por la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia excluye que el Tribunal Supremo pueda conocer de los asuntos inicialmente atribuidos a los Juzgados unipersonales de lo contencioso-administrativo y de los resueltos en las sentencias dictadas en apelación por las Salas de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia. Y dado que la distribución de competencias se fija en relación con la materia, la Administración de la que procede, la categoría del órgano que dicta la resolución administrativa y la cuantía, todo ello supone establecer indirectamente un catálogo de materias que tienen acceso al recurso y las que no.

La desconfianza inicial en los juzgados unipersonales de lo contencioso-administrativo determinó que se limitasen los asuntos de los que podían conocer en primera instancia, con el consiguiente aumento de los recursos que debían interponerse directamente ante los Tribunales Superiores de Justicia o la Audiencia Nacional, por lo que el recurso de casación trataba de brindar, con limitaciones derivadas de su naturaleza extraordinaria, un recurso en las materias que habían sido enjuiciadas en una única instancia. Las competencias de los juzgados unipersonales, superada la desconfianza inicial, se han aumentado considerablemente, pero aún siguen siendo muchos los recursos de instancia única ante la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia.

El establecimiento de un listado de materias, en principio relevantes, que deben tener acceso a la casación tiene como obvia contrapartida que no todos los recursos relativos a las mismas son relevantes y, sin embargo, quedan fuera otros que sí lo son.

Es cierto que determinadas materias pueden aparecer, en principio, más importantes para la sociedad y, por lo tanto, más necesitadas de que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre ellas, pero, abierta esta posibilidad, se multiplica el número de recursos que se interponen, aunque no exista nada nuevo que añadir, con la sola intención de obtener un pronunciamiento favorable a los intereses del recurrente, una nueva instancia en la que intentar la satisfacción de pretensiones individuales y concretas con independencia de la importancia que este pronunciamiento tenga para la sociedad y la comunidad jurídica.

Dicho catálogo de materias no puede ser muy amplio, porque se corre el riesgo de colapsar el Tribunal Supremo con una avalancha de recursos que sea imposible de afrontar en plazos razonables, con el consiguiente efecto de la acumulación progresiva de asuntos y retrasos, que finalmente determina la ineficacia de los pronunciamientos que el Tribunal Supremo emite varios años después. Por otro lado, si el listado es corto, se corre el riesgo de dejar fuera del recurso de casación importantes materias sobre las que nunca se pronunciará.

La sociedad evoluciona constantemente y surgen nuevos problemas y conflictos jurídicos necesitados de una solución uniforme, que contribuya a la creación de seguridad jurídica, y estos problemas pueden surgir en cualquier materia, incluso sobre aquellas que, en principio, no presentan "a priori" una particular importancia para el conjunto de la sociedad, pues la trascendencia jurídica general y la proyección de su solución a otros muchos supuestos se encuentra en las más variadas materias y al margen, por supuesto, de su cuantía.

b) Un factor de corrección: la cuantía

La necesidad de controlar el número de asuntos que tienen acceso al Tribunal Supremo, único para todo el territorio nacional y con un número limitado de magistrados, obliga a fijar algún filtro que permita acomodar la entrada a la capacidad resolutiva del Tribunal Supremo. Y siguiendo la tradición se utilizó la cuantía.

[[QUOTE2:“La necesidad de controlar el número de asuntos que tienen acceso al Tribunal Supremo, único para todo el territorio nacional y con un número limitado de magistrados, obliga a fijar algún filtro que permita acomodar la entrada a la capacidad resolutiva del Tribunal Supremo.”]]

Las cuantías se han ido elevando de forma progresiva y periódica. La Ley 10/1992 -EDL 1992/15187- fijó la cuantía que daba acceso al recurso de casación en 6 millones de pesetas (unos 36.000 euros); la Ley 29/1998 -EDL 1998/44323- la elevó a 25.000.000 millones de pesetas (unos 150.000 euros); y la Ley 37/2011, de 10 octubre, de medidas de agilización procesal -EDL 2011/222122-, volvió a elevar la cuantía para acceder al recurso de casación situándola en 600.000 euros (2). La justificación siempre ha sido la misma: el elevado número de recursos que accedían a la casación hacían inasumible esta carga de trabajo. Baste como ejemplo reproducir las razones proporcionadas por la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 julio, "Aunque rigurosa, la medida es necesaria a la vista de la experiencia de los últimos años, pues las cuantías fijadas por la Ley 10/1992 no han permitido reducir la abrumadora carga de trabajo que pesa sobre la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Si bien las nuevas reglas eliminan la posibilidad de doble instancia en muchos supuestos, la alternativa sería consentir el agravamiento progresivo de aquella carga, ya hoy muy superior a lo que sería razonable. Los efectos de tal situación son mucho más perniciosos, pues se corre el riesgo de alargar la resolución de los recursos pendientes ante el Tribunal Supremo hasta extremos totalmente incompatibles con el derecho a una justicia efectiva. Por otro lado, no es posible aumentar sustancialmente el número de Secciones y Magistrados del Alto Tribunal, que ha de poder atender a su importantísima función objetiva de fijar la doctrina jurisprudencial". La justificación utilizada en la Ley 37/2011 para aumentar la cuantía volvió a ser la misma: el aumento de litigiosidad entonces detectado y el gran número de asuntos impedía asumir el volumen de recursos (3).

La pregunta que debemos hacernos es: ¿es éste el mejor mecanismo para compatibilizar una tutela en un tiempo razonable con el cumplimiento de la función institucional que tiene encomendada el Tribunal Supremo?

Las elevadas cuantías y los criterios utilizados para calcularlas dejan fuera del Tribunal Supremo un gran número de materias, que, por razones obvias, nunca alcanzarán esta cuantía, pues muy pocas sanciones, subvenciones, ayudas o diferencias en el cálculo final de la cuota de un mismo ejercicio fiscal del Impuesto de la Renta sobre las Personas Físicas, por poner algunos ejemplos, alcanzarán los 600.000 euros. Materias enteras, que no asuntos, del Derecho administrativo y Tributario carecerán en unos años de jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo.

Por otra parte, tampoco este filtro garantiza una entrada estable y asumible de asuntos, pues el ingreso depende de otros muchos factores: la crisis económica, con la consiguiente incidencia en la menor actividad administrativa, el temor a la imposición de costas por el criterio del vencimiento, las tasas judiciales, el número de abogados ejercientes, entre otros son factores que inciden en uno u otro sentido en la litigiosidad contencioso-administrativa, por lo que también puede producirse el supuesto de que esta se reduzca, como está ocurriendo en los últimos años, con la paradójica situación de que se pasa de un Tribunal colapsado a otro que no tenga un número de asuntos para resolver proporcionado al número de Magistrados. Es más, existe la posibilidad de eludir los requisitos objetivos por razón de la cuantía en aquellas materias en las que la parte controla el importe de su pretensión, aumentando el importe de lo solicitado con el fin de asegurarse posteriormente el acceso al recurso de casación.

En todo caso, el número de asuntos que ingresaron en el Tribunal Supremo en los últimos años, según los datos estadísticos elaborados por el Consejo General del Poder Judicial, superaba con mucho, y a veces de forma escandalosa, el ingresado en los Tribunal Supremos de países de nuestro entorno, tales como Alemania, el Reino Unido, EEUU. Tan solo el Consejo Estado Francés tenía una entrada de asuntos similar, si bien debe tomarse en consideración que nuestro país vecino tiene 20 millones más de habitantes que el nuestro (4).

En definitiva, en el modelo de recurso de casación diseñado por la Ley 29/1998 -EDL 1998/44323- la admisión depende del cumplimiento de unos presupuestos objetivos legalmente establecidos (por razón de la cuantía y por el órgano jurisdiccional del que procede la sentencia) a los que se suma la invocación formal de infracciones de procedimiento o de fondo de normas estatales o de derecho comunitario. Poco importa el interés del asunto desde una perspectiva general, al margen del que naturalmente ostenta el recurrente, por lo que no es necesario argumentar si el pronunciamiento del Tribunal será útil para la sociedad y para la comunidad jurídica.

Ello conlleva que el actual recurso de casación esté diseñado para tutelar intereses subjetivos concretos (ius litigatoris), al margen de la trascendencia jurídica objetiva que el recurso pueda tener y de la utilidad de la decisión para crear pautas interpretativas del ordenamiento jurídico aplicables en otros supuestos. Se trata, en realidad, de una última instancia en la que poder obtener satisfacción de una pretensión subjetiva.

Así, los criterios legalmente establecidos para determinar los asuntos susceptibles del recurso de casación establecen un modelo en el que el interés objetivo casacional no es presupuesto de su admisión sino una causa de inadmisión de aplicación restringida. De modo que la relevancia casacional objetiva o, lo que es lo mismo, la importancia del asunto a efectos de crear jurisprudencia no es apreciada ni resulta determinante, con la salvedad que más adelante analizaré y con la posible excepción de aquellos recursos que declaren nula o conforme a derecho una disposición de carácter general.

Y la misma conclusión se obtiene si analizamos los motivos de casación previstos en el art. 88 de la LJ -EDL 1998/44323-. Tales motivos abarcan prácticamente todas las infracciones posibles (de jurisdicción y competencia, procesales y de fondo, de normas y de jurisprudencia), pero la Ley en ningún momento exige que la parte haya de justificar la relevancia objetiva del asunto para que merezca un pronunciamiento del Tribunal Supremo. Basta con que el recurrente invoque la infracción de una norma jurídica o de jurisprudencia (de fondo o de procedimiento), cualquiera que esta sea, para que el requisito esté cumplido, siendo indiferente que el pronunciamiento que se solicita o el problema jurídico que se plantea sea relevante para la sociedad y deba merecer la atención del Tribunal Supremo.

Es cierto que cuando el art. 93 de la LJ -EDL 1998/44323- establece los supuestos en los que el Tribunal Supremo puede inadmitir el recurso, contempla tres casos en los que se aprecia una cierta preocupación por evitar recursos intrascendentes y repetitivos. A saber, se permite la inadmisión cuando "se hubiesen desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales", cuando el recurso "carece manifiestamente de fundamento" y cuando "en asuntos de cuantía indeterminada (...) se aprecie que el asunto carece de interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones o no poseer el suficiente contenido de generalidad". Pero estas causas de inadmisión no alteran la conclusión alcanzada.

En primer lugar, porque no es carga de la parte justificar la relevancia del recurso sino del Tribunal argumentar su irrelevancia, lo que no es lo mismo, pues el sistema aboca a que el recurrente, cuando cumpla los requisitos objetivos, tiene derecho a la admisión del recurso de casación y la inadmisión se constituye como la excepción. De hecho, mientras que en el recurso de casación civil el interés casacional se configura como el elemento determinante de la accesibilidad de la sentencia al recurso de casación, en el recurso de casación contencioso-administrativo se trata de una causa de inadmisión.

En segundo lugar, porque la apreciación de estas causas de inadmisión exige abrir un trámite de alegaciones a todas las partes personadas y motivar expresamente su concurrencia, por lo que se hace recaer sobre el Tribunal un juicio anticipado sobre el fondo que exige un esfuerzo argumental igual o superior a la decisión de fondo.

En tercer lugar, porque precisamente para estos tres supuestos, y solo para ellos, la Ley exige unanimidad, lo que revela una cierta prevención en su apreciación y la utilización restringida de tales causas de inadmisión.

Y finalmente, porque su apreciación aparece circunscrita a supuestos muy concretos y no necesariamente coincidentes con la apreciación de un interés casacional objetivo del recurso para crear jurisprudencia. Así, la inadmisión por haber desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales trata de evitar pronunciamientos repetitivos circunscritos a casos que ya han sido fallados en sentido desestimatorio, por lo que tales exigencias, unidas a la necesidad de apreciar una identidad sustancial de supuestos, no permite establecer un criterio en el que se potencie el interés general del asunto, sino que se persigue una finalidad distinta. Lo mismo ocurre con la carencia manifiesta de fundamento, en la que lo que se busca es descartar los supuestos referidos a recursos que o bien incumplen la técnica casacional o su propio planteamiento revela la improsperabilidad de la pretensión por razones de fondo generalmente conectadas con el limitado ámbito de conocimiento que tiene encomendado el recurso de casación (disentir de la apreciación de los hechos que contiene la sentencia de instancia o fundar el recurso de casación en una incorrecta o alternativa valoración de la prueba practicada), pero que no guardan relación alguna con la falta de interés del recurso para la sociedad.

El motivo que más se aproxima a la apreciación de este "interés casacional objetivo" es el previsto en el art. 93.2 e) de la LJ -EDL 1998/44323-, en el que se permite la inadmisión por Auto "en los asuntos de cuantía indeterminada ...si el recurso estuviese fundado en el motivo del art. 88.1.d) y se apreciase que el asunto carece de interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones o no poseer el suficiente contenido de generalidad". Pero el propio precepto introduce muchas limitaciones para su posible aplicación, pues ha de referirse a asuntos de cuantía indeterminada, por lo que no es posible aplicarlo a los asuntos de cuantía determinada que superen los 600.000 euros; los motivos han de estar referidos al art. 88.1.d), esto es, infracciones del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, por lo que tampoco puede apreciarse cuando los motivos invocados guarden relación con cuestiones procesales.

III. ¿Existe un modelo alternativo?

El recurso de casación debe permitir que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre todos aquellos asuntos, cualquiera que sea la materia y la cuantía, que sean jurídicamente relevantes para la sociedad, sobre los grandes temas jurídico-administrativos de nuestro país y sobre otros más pequeños pero de indudable trascendencia para dotar de uniformidad interpretativa a todo el ordenamiento jurídico, ayudando con su jurisprudencia a crear seguridad jurídica.

[[QUOTE2:“El recurso de casación debe permitir que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre todos aquellos asuntos, cualquiera que sea la materia y la cuantía, que sean jurídicamente relevantes para la sociedad, sobre los grandes temas jurídico-administrativos de nuestro país y sobre otros más pequeños pero de indudable trascendencia…”]]

El actual diseño normativo no se ha mostrado eficaz para que pueda cumplir con esta función, pues el Tribunal Supremo resuelve a diario recursos que han superado las barreras objetivas (por razón de la materia y de la cuantía) y, sin embargo, la importancia del asunto no trasciende al caso específico, asuntos que ocupan una parte importante de su esfuerzo.

Al mismo tiempo, es preciso establecer mecanismos que impidan la masificación y el colapso de nuestro Alto Tribunal. La solución no se encuentra, a mi juicio, en aumentar o reducir coyunturalmente la cuantía o el listado de materias que deben tener acceso al recurso de casación, para acomodar la capacidad de resolución del Tribunal Supremo a los asuntos que ingresen.

Ya he tenido ocasión de manifestar en anteriores artículos (5) que no soy partidario de modificar el importe de las cuantías, sobre todo en casación, como remedio para evitar el excesivo número de recursos que llegan ante el Tribunal Supremo y la proliferación de asuntos que no deberían ocupar su esfuerzo. Siempre he creído que la labor que ha de cumplir el Tribunal Supremo es la creación de jurisprudencia y la unificación de criterios y ello no depende, como regla general, de la cuantía del recurso ni necesariamente del ámbito del derecho administrativo al que afecten. Otro debe ser el camino, propiciando una mayor capacidad de selección por parte de este Tribunal en la elección de los asuntos que deben ser conocidos y resueltos con independencia de la materia y de su cuantía.

Los trabajos elaborados por la Sección Especial constituida en el seno de la Comisión General de Codificación, creada por Orden Ministerial de 11 julio 2012, para la reforma de la Ley 29/1998, de 13 julio -EDL 1998/44323- aborda, entre otras reformas, un modelo diferente del recurso de casación (6).

El modelo propuesto es novedoso, pero no surge de la nada sino que parte de iniciativas y trabajos que durante años han reclamado un modelo diferente del recurso de casación. Cabe destacar en tal sentido la propuesta elaborada hace seis años por 21 magistrados de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en la que se proponía reformar el actual modelo del recurso de casación potenciando la utilización del "interés casacional" como pilar fundamental en torno al que debería pivotar la admisión del recurso de casación en el orden contencioso-administrativo. Propuesta en la que se contenía un listado, no exhaustivo, de supuestos en los que se podría apreciar interés casacional objetivo coincidente en gran medida con el empleado por la Comisión.

Por otra parte, muchos de los países de nuestro entorno tienen mecanismos que impiden la masificación de sus respectivos tribunales supremos y favorecen la formación de jurisprudencia. En el informe elaborado por dicha Comisión se destacaba, con todas las salvedades que supone acudir a otros modelos diferentes, que países como el Reino Unido, EEUU o Alemania disponen de mecanismos que permiten una selección objetiva de los recursos en atención al interés que estos tienen para el conjunto de la comunidad jurídica. Así, los criterios de admisión ante la "Supreme Court" del Reino Unido se basan en la relevancia pública general del caso, las posibilidades de éxito del recuso y el grado de polémica jurídica que haya creado la decisión impugnada. En EEUU el "writ of cerciorari" responde a la idea de que la revisión de un asunto ante el Tribunal Supremo no se configura como un derecho del recurrente sino como una potestad discrecional de los Magistrados del Tribunal, teniendo como pautas de admisión la falta de jurisprudencia sobre una cuestión relevante de Derecho Federal y la existencia de doctrina contradictoria de los distintos Tribunales de apelación entre sí o con la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre cuestiones de relevancia federal. Y en Alemania, en el recurso de revisión (equivalente a nuestro recurso de casación) ante el Tribunal Supremo Federal Administrativo también se establece, como uno de los criterios de admisión, que la cuestión tenga una importancia capital, considerando que la tiene cuando trasciende del caso específico y no ha sido aún resuelta por el Tribunal Supremo o, cuando pese a existir pronunciamientos, merece una reconsideración. En otros países como Francia este resultado lo intentan obtener por otras vías indirectas, limitando el número de abogados habilitados para presentar recursos ante el "Conseil d´État", intentando evitar así la proliferación de recursos abocados al fracaso o carentes de interés y, al mismo tiempo, se puede rechazar el recurso si no se funda en "ningún motivo serio".

El nuevo modelo que se propone, a grandes rasgos, se basa en ampliar los asuntos que pueden llegar al Tribunal Supremo y, al mismo tiempo, utilizar como criterio determinante de la admisión la existencia de un "interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia".

[[QUOTE2:“El nuevo modelo que se propone, a grandes rasgos, se basa en ampliar los asuntos que pueden llegar al Tribunal Supremo y, al mismo tiempo, utilizar como criterio determinante de la admisión la existencia de un "interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia".”]]

1º Los asuntos que pueden llegar al Tribunal Supremo pueden ser potencialmente todos, suprimiéndose las limitaciones actuales por razón de la materia y de la cuantía del asunto, pudiendo acceder a la casación cualesquiera sentencias dictadas en única o segunda instancia de todos los tribunales, unipersonales o colegiados, del orden contencioso-administrativo, con excepciones puntuales (derecho de reunión y contencioso-electorales) que tienen unos cauces procesales y unos plazos propios y que resultan inadecuados para este modelo. De esta forma, se propicia que asuntos de pequeña cuantía o sobre determinadas parcelas del Derecho Administrativo y Tributario, que en estos momentos están excluidas del conocimiento del Tribunal Supremo, puedan ser conocidas por este, si la relevancia jurídica del asunto así lo exige. Siempre, claro está, en relación con la interpretación de normas de Derecho estatal o comunitario, dejando a los Tribunales Superiores de Justicia el ejercicio de esta misma función en relación con el Derecho autonómico.

2º El segundo pilar del nuevo modelo es la apreciación de un "interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia". Se trata de que el Tribunal Supremo conozca sólo de aquellos asuntos que presenten interés para la creación de jurisprudencia, superando la concepción del recurso de casación como instrumento primariamente enfocado a la satisfacción de intereses y derechos subjetivos concretos al margen de su trascendencia para la sociedad. Este interés casacional objetivo se apreciaría en aquellos casos en los que no exista jurisprudencia o la existente deba ser reconsiderada, sea necesaria una interpretación uniforme, se haya sentado una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y, en general, cuando el asunto afecte a un gran número de situaciones, trascendiendo del supuesto específico, o en cuestiones relevantes para el cumplimiento y adecuación de nuestro ordenamiento jurídico al Derecho de la Unión Europea.

La propia Ley elaboraría un listado indicativo de supuestos en los que se aprecie ese interés, sin descartar que en algunos casos pueda, incluso, apreciar directamente la concurrencia de ese interés casacional objetivo por razón de la materia.

Sería el recurrente el encargado de acreditar y motivar ese interés casacional del asunto, pero su mera invocación, a diferencia de los actuales motivos de casación, no determinaría la admisión del recurso, pues el juicio y la decisión sobre la concurrencia del mismo correspondería al Tribunal Supremo, que seleccionaría los asuntos que deben ser admitidos. La decisión de inadmisión no necesitaría de motivación, pues ni los recurrentes tendrían un derecho a la admisión a trámite de su recurso, ni el Tribunal Supremo estaría obligado a rebatir y motivar el por qué las diferentes infracciones denunciadas carecen de ese interés casacional. Ello constituye una pieza clave del sistema, pues si, como es previsible, la apertura del recurso de casación a todos los asuntos determina la multiplicación de los recursos que se presenten, no será exigible -se rompería el modelo- que el Tribunal, como ahora hace, tenga que motivar una por una, aun sucintamente, las razones que le llevan a considerar que las diferentes infracciones denunciadas carecen de interés casacional para ser admitidas. Al contrario, el modelo parte de que el Tribunal motive aquellas que admite y explique las razones que le han llevado a considerar que un asunto debe merecer la atención del Tribunal Supremo, dándose publicidad a estas decisiones de admisión y fijándose un calendario de público conocimiento que permita conocer los asuntos que resolverá en los próximos meses. Ello no solo dota de mayor trasparencia a los criterios de admisión, sino que además permite que los particulares, los profesionales, las Administraciones Públicas y los restantes juzgados y tribunales acomoden su actuación a la previsión de una próxima decisión del Tribunal Supremo en asuntos que puedan estar relacionados con ella.

No estaría de más articular un mecanismo por el que el tribunal sentenciador pudiera, en aquellos casos que estime conveniente, emitir su parecer favorable sobre la conveniencia de admitir el recurso, introduciendo así consideraciones de distinta índole tendentes a apreciar la importancia del caso, la existencia de un gran número de litigios en los que se plantea el mismo problema o la importancia y trascendencia social o de otra índole que el asunto tiene. Ello iría en consonancia con aquellos otros sistemas, como el existente en países anglosajones, en el que la admisión a trámite ("permissión") también puede ser otorgada por la Corte inmediatamente inferior. Aunque en nuestro modelo el informe no sería vinculante para el Tribunal Supremo y la decisión sobre la admisión del recurso de casación quedaría reservada para él.

El modelo propuesto no es contrario a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en la que se afirma que no es exigible la doble instancia en el ámbito contencioso-administrativo, si bien una vez reconocida legalmente la previsión de un recurso, el acceso a él se incorpora al derecho de tutela judicial efectiva (art. 24 CE -EDL 1978/3879-). Ello conlleva dos consecuencias desde la perspectiva constitucional de acceso al recurso de casación: por un lado, que la ley puede configurar este recurso con mucha más libertad, incluso suprimiéndolo, sin que ello conculque el art. 24.1. CE. Y en segundo lugar, que aun habiendo diseñado un recurso de casación para determinados asuntos, las exigencias derivadas del art. 24.1 CE se proyectan con mayor intensidad para el acceso a la jurisdicción que para el acceso al recurso. El derecho del recurrente consistiría, únicamente, en la facultad de presentar su recurso ante el Tribunal Supremo y obtener una resolución (providencia de inadmisión o auto de admisión), pero no tendría un derecho- ni legal ni constitucional- a que el Tribunal le motivara específicamente por qué su recurso carece de interés casacional. Modelo que, por otra parte, se asemeja a la exigencia que tiene la parte que recurre en amparo ante el Tribunal Constitucional de razonar expresamente sobre la "especial trascendencia constitucional" que impone el art. 50.1 b) LOTC -EDL 1979/3888-, tras la modificación operada por la Ley 6/2007, de 24 mayo -EDL 2007/28399-, confiriendo a dicho Tribunal, y aun cuando se haya invocado la lesión de un derecho fundamental, un amplio margen decisorio para estimar cuándo el contenido de un recurso de amparo «justifica una decisión sobre el fondo ... en razón de su especial trascendencia constitucional». Criterios que han ido fijándose progresivamente en su jurisprudencia (7).

La introducción de este modelo aconsejaría una reducción del número de los magistrados que integran la Sala Tercera del Tribunal Supremo y el establecimiento de una doble instancia, sino universal sí generalizada, que dotase de mayor coherencia a todo el sistema.

Todo cambio conlleva incertidumbre e implica riesgos y ventajas, pero el tema ha de ser abordado partiendo de la búsqueda de una alternativa a un sistema que se ha probado y no ofrece una solución satisfactoria.


NOTAS:

1.- El recurso de casación en el ámbito contencioso-administrativo ya estaba previsto en la LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial (art. 58.2) -EDL 1985/8754-, pero en ella no se contenía una regulación del mismo y en virtud de la Disp. Trans. 34 de dicha Ley Orgánica tampoco entró en vigor.

2.- Esta elevación progresiva de la cuantía no es exclusiva del recurso de casación, sino que se arrastra desde el recurso de apelación, pues la inadmisibilidad de los recursos de menor cuantía ya se introdujo en 1894 y se mantuvo hasta la Ley de 27 diciembre 1956, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -EDL 1956/42- que fijó el límite inicialmente en 80.000 pts, si bien la Disp. Adic. 5ª autorizaba “al Gobierno para que modifique, mediante Decreto, y cuando lo estime oportuno, la cuantía a que se refiere el art. 94 párr. 1º apartado a), en atención a las oscilaciones que se produzcan en los índices de precios”, como así se hizo por Decreto de 1963 -EDL 1963/2606- y posteriormente por la Ley 10/1973 -EDL 1973/913- se volvió a elevar a 500.000 pts.

3.- La Exposición de Motivos de la Ley 37/2011 -EDL 2011/222122- afirmaba al respecto “Los datos estadísticos más recientes sobre entrada de asuntos en nuestros tribunales acreditan que en los últimos tiempos se ha producido una subida exponencial de la litigiosidad. Así, el número de asuntos ingresados en todas las jurisdicciones durante el año 2009 ha tenido un crecimiento cercano al 33% con relación al número de asuntos ingresados 10 años antes”.

4.- Según las estadísticas del CGPJ para el año 2011 y los datos de los que dispongo, en ese año en el Tribunal Supremo se plantearon entre única instancia y casación 8342 recursos. En Alemania, con más del doble de población que España, fueron 1500 recursos, a los que habría que añadir los datos en materia tributaria, al tratarse de tribunales diferentes; en el Reino Unido 249 litigios; en Francia 9346 recursos.

5.- “Las medidas de agilización procesal en el orden contencioso-administrativo: Lo que la ley no dice y debería de decir”. Diario La Ley nº 7792. Febrero de 2012.

6.- La Comisión estaba presidida por el Catedrático de Derecho administrativo D. Francisco Velasco Caballero y la integraban varios Catedráticos (D. Jose María Baño León, Doña Elisenda Malaret i García), Magistrados del Tribunal Supremo (D. Joaquín Huelin Martínez de Velasco con un destacado papel en el diseño de este modelo y el que suscribe este artículo), Abogados del Estado (D. Fernando Irurzun Montoro y D. Jesús López Medel Báscones, Doña Ana Bosch Jiménez) Magistrados y jueces (Doña Núria Cleries Nerin, Doña Alejandra Frías López, D. Juan Carlos González Barral), un miembro del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado (Julio Fuentes Gómez) y un conjunto de profesores de derecho administrativo expertos en derecho comparado como grupo de apoyo (Doña María Hernando Rydings, Doña Silvia Díez Sastre, D. Gabriel Doménech Pascual y D. Francesc Rodríguez Pontón). El trabajo elaborado por esta Comisión ha sido publicado por el Ministerio de Justicia en dos tomos que contienen la Propuesta de anteproyecto de Ley de eficiencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa y el informe explicativo y propuesta de anteproyecto de ley.

7.- Tales criterios se han sentado en la STC 155/2009, de 25 junio 2009 -EDJ 2009/128011- y se asemejan a los utilizados por la Comisión para apreciar el interés casacional objetivo para admitir el recurso de casación.


Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 1 de diciembre de 2013.

El Derecho Grupo Francis Lefebvre no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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