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URBANISMO

Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas: «actuaciones edificatorias» vs «actuaciones de transformación urbanística»

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Magistrado. Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña.

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La Ley 8/2013, de 26 de junio -EDL 2013/104919-, persigue, entre otros objetivos, potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, eliminar -según expresa- las trabas actualmente existentes, creando mecanismos específicos que la hagan viable y posible y, en definitiva, ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción.

Para alcanzar estos designios, su disposición final duodécima -EDL 2013/104919- acomete una importante modificación del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754-, resultando destacable que la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- delimite un nuevo concepto que denomina «actuaciones edificatorias» frente al de «actuaciones de transformación urbanística».

Pues bien, al lado de actuaciones concretas o individualizadas de renovación (por ejemplo, con relación a edificios determinados) parece que una de las novedades que esta legislación ofrece es la de posibilitar actuaciones de rehabilitación urbanas de manera conjunta o integrada, lo que implicaría la previa delimitación de ámbitos o unidades de actuación o, llegado el caso, la modificación del planeamiento.

En este contexto, cabría indagar donde estriban las diferencias entre esos eventuales planes de rehabilitación o de renovación urbana y los comúnmente conocidos como planes especiales de reforma interior o, en otras palabras, ¿dónde se encontraría el límite entre actuaciones edificatorias y actuaciones de transformación urbanística? ¿Cuál es el contenido de unas y otras?.

Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de octubre de 2013.

Ciertamente la Ley 8/2013, de 26 de Junio -EDL 2013/104919-, supone una modificación importante en la legislación urbanística hasta ahora vigente, normativa estatal que como es sobradamente sabido, ha sido perfilada muy detalladamente por la jurisprudencia constitucional en relación con el margen competencial de actuación de las distintas Administraciones Publicas.

Esta Ley de 2013 -EDL 2013/104919-, que encierra la reforma de varios textos legales además de la Ley del Suelo, sin duda se enmarca en la revitalización de la actividad inmobiliaria. Por concretar el enunciado del tema, el apartado II de la Exposición de Motivos es un claro ejemplo de la declaración de intenciones de la ley en relación a  la rehabilitación, regeneración y renovación urbana como objetivos de la ley.

De conformidad con lo expuesto, es la Disposición Final Duodécima de la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- la que se ocupa de introducir las modificaciones en el RDL  2/2008, de 20 de Junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754-.  A través de 19 números, la Disposición Final -EDL 2013/104919- pretende alcanzar su ambicioso objetivo. Es precisamente el número ocho el que regula ahora las actuaciones urbanísticas, distinguiendo de manera novedosa las actuaciones de urbanización y las actuaciones edificatorias,  modificando para ello el artículo 14 de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754-. La inclusión de las actuaciones edificatorias, supone la introducción de un mecanismo de actuación sobre el suelo, no solo promoviendo su transformación a través de la conversión de suelo rural en suelo urbanizado, sino también interviniendo en el suelo ya urbanizado a través de su  rehabilitación y renovación. No otra cosa se desprende del contenido de la nueva redacción del apartado 2 de ese artículo 12 -EDL 2008/89754-, cuando se refiere a las actuaciones edificatorias como aquellas de  nueva edificación y sustitución de edificación existente y las de rehabilitación edificatoria, en las condiciones establecidas en la ley, es decir, la de realización de obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, en los términos establecidos en la Ley 38/1999, de 5 de Noviembre de Ordenación de la Edificación -EDL 1999/63355-.

La intencionalidad del legislador es clara y, a nuestro juicio, es la ya más atrás expuesta, ampliar la actividad inmobiliaria no solo a la creación de nuevo suelo para su incorporación al mercado, sino también la posibilidad de que la actividad se centre en el ya existente, pero necesitado de su renovación. El apartado 10 de la Disposición Final  -EDL 2013/104919- que nos ocupa avala esta posición cuando reforma el artículo 16 de la Ley del Suelo -EDL 2008/89754- para incluir también las obligaciones o deberes legales de los propietarios de suelo afectado por estas nuevas actuaciones  edificatorias.

Por lo que respecta a los planes de reforma interior, se trata de una figura no regulada en la legislación estatal, sino en las legislaciones autonómicas, de ahí que insistiéramos al principio de nuestra exposición de los ámbitos competenciales de la legislación estatal y la de las CC. AA. La referencia del enunciado a lo que se denominan planes de rehabilitación es una acertada sospecha de lo que puede llegar a ser una realidad, sin duda hoy ya referida en el nuevo apartado 4 del artículo 14 -EDL 2008/89754- al hablar de instrumentos de ordenación de reforma o renovación. Habrá que esperar a las consecuencias que el nuevo escenario fijado por la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919-, presenta a las legislaciones autonómicas.

Ciertamente los comúnmente conocidos como PERIS, pretendían operaciones de reforma interior en suelo urbano obsoleto, o la descongestión de ese suelo que en muchas ocasiones encerraba una realidad modificada de manera superpuesta de forma repetida y continuada, sin orden preestablecido alguno, lo que generaba suelos apoderados de marginalidad, inoperancia y escasas salidas desde el punto de vista económico. Se trata de figuras del planeamiento cuya regulación se reserva a las legislaciones urbanísticas autonómicas.

Ciertamente el alcance de los Planes de Rehabilitación o de Renovación urbana pueden tener una mayor proyección en la medida de que se trata de planeamiento urbanístico que pueden tener ese objetivo planificador con mucha más ambición que los Planes de Reforma Interior,  ya que éstos no pueden situarse al completo margen del planeamiento general, aunque la jurisprudencia les haya reconocido en no pocas ocasiones una gran autonomía respecto de los PGOU. Insistimos en que serán las legislaciones urbanísticas autonómicas las que nos den mayor detalle y concreción.

El límite entre las actuaciones edificatorias y las de transformación urbanística radica en lo anteriormente dicho, la distinta realidad de la que se parte, aunque sin duda las similitudes en la forma de ser actuadas puede identificarse con el objetivo de crear un suelo apto para su éxito en el mercado inmobiliario, y así lo corroboran algunas de las obligaciones  y deberes de los propietarios afectados por unas y otras. Las operaciones de transformación requieren una mayor envergadura en la actuación habida cuenta de ese suelo no preparado para su uso urbanístico del que se parte, al contrario del suelo que simplemente es renovado o rehabilitado.

Ciertamente, la Ley estatal 8/2013, de 26 de junio, de regeneración y renovación urbana -EDL 2013/104919- ha traído consigo importantes modificaciones del texto refundido de 2008 de la Ley de Suelo (LS 2008) -EDL 2008/89754-.

Junto a las actuaciones de “transformación urbanística” contempladas en el art 14.1 LS 2008 -EDL 2008/89754-, el nuevo apartado 2 del mismo precepto legal ha otorgado identidad propia a las llamadas “actuaciones edificatorias”.

A diferencia de las de “transformación” (centradas esencialmente en la ejecución o renovación de infraestructuras, dotaciones públicas y servicios de la misma naturaleza, así como en la creación o en el incremento del suelo urbano edificable), las de “edificación” tendrían como propósito esencial canalizar, bajo la dirección de la Administración y a iniciativa de esta última y/o de empresas y particulares, acciones dirigidas a crear nuevas edificaciones –no necesariamente de protección pública-,  y a sustituir las ya existentes o a rehabilitarlas. Y siempre, con el norte puesto en los objetivos y fines enunciados en la exposición de motivos de la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919-, entre los que cabría citar la preservación y promoción de la calidad de la edificación; la accesibilidad universal y asequible; la promoción de la rehabilitación como “valor” y como enunciado específico de una vertiente más de las políticas públicas; el otorgamiento de una dimensión más amplia a las nociones de renovación y regeneración urbana; y el designio claro de coadyuvar, con todo ello, a una mutación del modelo productivo en el ámbito del sector económico de la construcción.

El art 7 de la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- nos ilustra sobre las características que podrán adoptar las actuaciones edificatorias sobre el medio urbano; y aunque las mismas en no pocas ocasiones llevarán aparejadas obras de regeneración y renovación del tejido urbano en su acepción más amplia, parece a simple vista que la nota distintiva de todo ese conjunto de iniciativas la dará la acción edificatoria propiamente dicha, en cualesquiera de sus modalidades. Que es tanto como otorgar a los poderes públicos un precioso título habilitante, más diáfano que los hasta ahora existentes (ver el art 128 CE -EDL 1978/3879-), con el que intervenir con mayor seguridad jurídica en la actividad económica vinculada a la construcción. 

Faltaríamos a la verdad si sostuviésemos que todo en la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- es novedoso. No es así: sin ir más lejos, el art 3 de la Ley del Suelo de 1976 -EDL 1976/979- ya definía el contenido de la función pública urbanística en términos muy amplios, hasta el punto de ser su listado de cometidos específicos un elenco de atribuciones expresamente abierto, susceptible de acoger en su seno la actividad edificatoria de los entes públicos. Pero esa característica –que en el pasado pudo ser vista como una virtud-, bajo el imperio de la Constitución y de los principios de legalidad y de seguridad jurídica se había convertido en un terreno cenagoso.

Y otro tanto de lo mismo podríamos afirmar a propósito de los Planes especiales de mejora del medio urbano o de reforma interior, previstos en los arts 17, 22, 23 y concordantes de la Ley del Suelo de 1976 -EDL 1976/979-.

Se trataba –y se trata- de Planes especialmente habilitados para otorgar carta de naturaleza a las actuaciones dirigidas a la modificación del aspecto exterior, de las características arquitectónicas o del estado  de conservación de las edificaciones. O para favorecer las tareas de descongestión; de creación de dotaciones y equipamientos; de saneamiento; u otras “de características análogas”. Pero en materia de acción pública edificatoria se trataba –y se sigue tratando- de Planes carentes de un régimen jurídico lo suficientemente completo y preciso, susceptible de dar seguridad jurídica. Y ésa es la laguna que parece que habría pretendido colmar la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919-; modificación de la LS 2008 -EDL 2008/89754- incluida.

En la citada Ley se habrían condensado y sistematizado un conjunto de criterios y directrices susceptibles de garantizar el impulso, cuando no el protagonismo público, en la tarea de garantizar (de garantizar mediante políticas activas y no de mera intervención o de policía) la suficiencia, la accesibilidad en todos los sentidos y la calidad mínima del parque de viviendas y, en general, del conjunto de los edificios de titularidad pública y privada. 

Todo ello, llevando al “corpus” normativo de la Ley los instrumentos técnicos que nuestro Ordenamiento ya ofrecía de forma dispersa o fragmentaria; y en algún caso concreto, haciéndolos más incisivos.

Así es de ver cómo el elenco de sujetos obligados y legitimados se habría extendido considerablemente (arts 8 y 9 -EDL 2008/89754-).

Como se habrían extendido en la medida necesaria las potestades de planificación y de ejecución urbanística para acomodar a las mismas las nuevas actividades edificatorias. Incluso previendo la ejecución de estas últimas de forma sistemática o aislada, con plena observancia del principio de equidistribución (art 10 -EDL 2008/89754-).

En ese mismo sentido, llama poderosamente la atención (art 12 -EDL 2008/89754-) el reclamo a la potestad expropiatoria; la habilitación de la ocupación de espacios libres y de dominio público para la instalación de ascensores y similares; o la afectación del dominio privado y privativo al pago de los gastos originados por las operaciones a las que nos estamos refiriendo.

También (art 13 -EDL 2008/89754-) el recurso a todas las formas de gestión directa o indirecta previstas en el ordenamiento; la posibilidad de imponer unilateralmente el pago en especie de las indemnizaciones expropiatorias; o la extensión de la “ejecución subsidiaria” a las actuaciones de edificación o rehabilitación encomendadas “prima facie” a los particulares.

Todo ello, aderezado con una reiterada apelación a la participación del mundo empresarial (art 15 -EDL 2008/89754-); con el reconocimiento de los convenios de financiación suscritos por todos los sectores interesados; con un sistema organizativo confesadamente abierto a las técnicas consorciales o marcadamente mercantiles (art 19 -EDL 2008/89754-); y con la posibilidad añadida de suspender temporalmente el régimen de reservas de terrenos para viviendas de protección pública (DT 2ª -EDL 2008/89754-).

En resumidas cuentas: la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- no parece que haya creado institutos jurídicos de nuevo cuño; pero todo apunta a que:

1º: Ha creado un título habilitante específico para que las Administraciones Públicas puedan ver realzado su protagonismo en política activa de vivienda, y

2º: Ha puesto al servicio de esa competencia los institutos jurídicos que hasta la fecha parecían agotar sus efectos (por razones de prudencia o de parquedad normativa) en aquellas actuaciones que desde una perspectiva material se venían concretando ordinariamente en obras y servicios públicos. En obras y servicios públicos en el sentido tradicional de la expresión.

Cuestión distinta es si la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- va a ser capaz por ella misma de revertir una situación de degradación urbana cuyas causas son de naturaleza diversa.

O de si se va a ver respaldada por unas legislaturas territoriales que ven cómo las circunstancias socioeconómicas, unidas al carácter cumplidamente dinámico de lo “básico”, están contribuyendo a laminar sus competencias en una materia (ordenación del territorio, urbanismo y vivienda) que se había erigido tradicionalmente en el “buque insignia” de su acervo competencial.

No sin añadir que no habría estado de más que la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- hubiese apurado un poco más sus objetivos adaptando a su lógica el régimen jurídico de las cuotas de urbanización y de las contribuciones especiales.

Tradicionalmente el ordenamiento urbanístico ha recogido el deber de los propietarios de terrenos, urbanizaciones de iniciativa particular, edificaciones y carteles de mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Este deber se configuraba como un deber urbanístico vinculado al contenido normal del derecho de propiedad delimitado por la ordenación urbanística. El TR de la Ley de Suelo 2008  -EDL 2008/89754- alude a este deber en el artículo 9.1  -EDL 2008/89754- cuando dice que el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones comprende, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que no sean incompatibles con la ordenación territorial y urbanística; conservarlos en las condiciones legales para servir de soporte a dicho uso y, en todo caso, en las de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas -EDL 2013/104919-, ha modificado este artículo, haciendo ahora referencia a “accesibilidad universal” y añadiendo la frase “así como realizar obras adicionales por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano”, con los límites que señala cuando deban ejecutarse a iniciativa de la Administración.

El propio artículo 9 del TR -EDL 2008/89754- hace referencia a edificaciones y a actuaciones de urbanización. En relación con las edificaciones, el punto 1, apartado tercero, aparte de extender los deberes que establece el apartado segundo en relación con el propietario de suelo rural, remite a los requisitos básicos de edificación previstos en el artículo 3.1 de la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación  -EDL 1999/63355-, y a las normas legales que sean aplicables para adaptar y actualizar sus instalaciones. En concreto la Ley de Ordenación de la Edificación alude a una serie de requisitos básicos de la edificación que afectan a su funcionalidad, habitabilidad y seguridad, con reflejo en el proyecto, la construcción, el mantenimiento, la conservación y el uso de los edificios y sus instalaciones, así como en las intervenciones que se realicen en los edificios existentes con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente. Este artículo ha de conectarse con el 14.2.b) -EDL 2008/89754- referido a la rehabilitación edificatoria.

En cuanto a la Urbanización, que es la cuestión realmente de interés, el artículo 9.5 -EDL 2008/89754- concreta que el deber de uso supone el de completar la urbanización y que cuando la Administración imponga la realización de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, el propietario tendrá el deber de participar en su ejecución en el régimen de distribución de beneficios y cargas que corresponda. Este artículo ha de ponerse también en relación con el nuevo artículo 14 -EDL 2008/89754-, referente a “actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias”. El esquema, como es fácil apreciar, se desarrolla en dos niveles, según que se circunscriba a la actuación sobre edificios o que tenga un mayor alcance que implique desarrollo de actividad urbanizadora.

Interesa enfocar la atención en estas actuaciones de urbanización enmarcadas en un contexto de regeneración y rehabilitación urbanas. Aparte de  la mención que el artículo 14 TRLS -EDL 2008/89754- en su nueva redacción hace a las actuaciones de urbanización que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, se debe tener en cuenta lo establecido en los artículos 7 y siguientes de la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919-. El artículo 7 -EDL 2013/104919- distingue dos tipos de actuaciones sobre el medio urbano: las obras de rehabilitación edificatoria y las obras de regeneración y renovación urbanas. En relación con estas últimas las caracteriza por afectar tanto a edificios como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.

Por tanto, efectivamente, se distingue claramente entre actuaciones aisladas y actuaciones integradas, lo que parece que no ofrece mucha diferencia con las posibilidades de actuación aislada sobre edificios y la de actuación urbanizatoria de rehabilitación mediante planes de reforma interior. Sin embargo, la nueva regulación de la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- contiene sus propias particularidades en relación con la ordenación y gestión de estas actuaciones.

Conviene aquí recordar, antes de seguir, que los PERIS son los instrumentos de desarrollo natural del PGOU en relación con el suelo urbanizado (así como el Plan Parcial lo es en cuanto al desarrollo del suelo rural según lo que prevea el PGOU), de manera que si el PERI se aparta sustancialmente del PGOU habrá que modificar éste previamente.

Pues bien, en relación con la ordenación de las actuaciones, el artículo 10.1 de la  ley 8/2013 -EDL 2013/104919- distingue según que requieran alteración de la ordenación urbanística vigente o no. Si no la requieren la actuación precisará la delimitación y aprobación de un ámbito de actuación conjunta, que podrá ser continuo o discontinuo, o la identificación de la actuación aislada que corresponda. Si fuera necesaria la alteración de la ordenación urbanística vigente la regla general es la de que observarán los trámites procedimentales requeridos por la legislación aplicable para realizar la correspondiente modificación.

Pero a continuación abre una importante excepción puesto que permite que tal legislación prevea que determinados programas u otros instrumentos de ordenación se aprueben de forma simultánea a aquella modificación, o independientemente de ella, por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias, con los mismos efectos que tendrían los propios planes de ordenación urbanística. Por consiguiente, cabe la posibilidad de que la aprobación se haga al margen del procedimiento de alteración del planeamiento y, simplemente, por el procedimiento de aprobación de ordenanzas. Esto es, con los trámites exigidos por el artículo 49 TRLBRL -EDL 1985/8184- (aprobación inicial por el Pleno. Información pública y audiencia a los interesados. Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas y aprobación definitiva por el Pleno), pero sin intervención autonómica, salvo cuando ya se encuentra aprobada la ordenanza, en virtud del deber de comunicación del artículo 56 TRLBRL -EDL 1985/8184- y la publicación de su artículo 70.2 -EDL 1985/8184-.

Para valorar las implicaciones prácticas de esta posibilidad hay que tener presente que la modificación puede ser sustancial o no. En caso de que sea sustancial la cuestión es de mucho alcance porque antes de aprobar el programa habrá que modificar el planeamiento y aquí está implicada la propia competencia para aprobar la modificación. Por tanto, el legislador autonómico deberá armonizar el procedimiento de aprobación del programa con el de aprobación de la alteración del PGOU (posiblemente, en caso de modificaciones sustanciales o alteraciones del planeamiento lo más sencillo sería que se limitasen las posibilidades de aprobación del programa por ordenanza)

Esta previsión de aprobación por simple ordenanza de actuaciones que supongan la alteración del planeamiento general, aunque no sea sustancial, supone una innovación procedimental importante pues tanto la normativa estatal de aplicación supletoria (artículo 131 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico -EDL 1978/2744-) como las legislaciones autonómicas exigen que, tras la aprobación inicial por el Ayuntamiento, se someta el plan a informe del órgano autonómico competente en materia de urbanismo y de todos los órganos que resulten afectados conforme a la legislación sectorial específica.

Por tanto, se permite una relajación en el procedimiento de elaboración de estos programas de regeneración y renovación urbana que impliquen alteración del planeamiento. Si bien la competencia para la aprobación no se altera (tanto para los programas de regeneración y renovación urbana como para los planes especiales de reforma interior corresponde al Ayuntamiento) en la instrucción del expediente no se va a contar con los informes del órgano autonómico competente en materia de urbanismo. Y sí que es cierto que la entrada en vigor de la Ordenanza queda condicionada a la comunicación del artículo 56 TRLRBRL  -EDL 1985/8184- y que la Comunidad Autónoma puede ejercer las acciones pertinentes donde podrá hacer valer su punto de vista en contra del programa.

Pero también es cierto que esa opinión de la Comunidad Autónoma no aparecerá en el expediente administrativo y no podrá tenerse en cuenta en caso de que sean otros sujetos los que impugnen el programa aprobado por el Ayuntamiento.

Con el antecedente inmediato de la Ley 2/2011, de Economía Sostenible, ahora derogada en este punto (arts. 107 a 111) -EDL 2011/8038-, la Ley 8/2013, de 26 de junio (LRRRU) -EDL 2013/104919- entra en vigor con el objetivo de potenciar la rehabilitación edificatoria, la regeneración y la renovación urbanas, y de reactivar el maltrecho sector de la construcción. Aparte de otras novedades de relevancia mediática como la obligatoriedad del Informe de Evaluación de Edificios, la LRRRU -EDL 2013/104919- se dedica a reformar -otra vez más- el ordenamiento urbanístico; es muy significativo que casi una tercera parte de la nueva Ley, en su larguísima disposición final duodécima, se ocupe de modificar el articulado del TRLS de 2008 -EDL 2008/89754-. Hoy nos centraremos en la nueva redacción del artículo 14 del TRLS -EDL 2008/89754- operada por el apartado ocho de esta disposición final duodécima, que introduce un nuevo concepto jurídico, el de "actuaciones edificatorias", cuya tarea de delimitación nos genera algunas dudas y preguntas sin respuesta.

Según el Preámbulo de la LRRRU -EDL 2013/104919-, junto a las actuaciones de transformación urbanística, que incluyen las de dotación "se añaden las denominadas «actuaciones edificatorias», que engloban, tanto las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente, como las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, cuando no concurran los elementos que configuran la esencia de las actuaciones de transformación urbanística. Entre ellos, la urbanización, la reforma o renovación de ésta y los reajustes entre nuevas dotaciones y los incrementos de edificabilidad o densidad y los cambios de uso. También se adapta a este nuevo régimen, el de los deberes urbanísticos establecidos por el artículo 16 del vigente texto refundido de la Ley de Suelo, a la vez que se incorpora en la documentación de los instrumentos de planificación que comprendan la ordenación de dichas intervenciones, una memoria de sostenibilidad económica cuyo objeto será asegurar, con carácter previo a la ejecución de las mismas, que se produce un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas". En resumen, las actuaciones edificatorias incluyen tanto actuaciones de nueva edificación y sustitución de la edificación existente, como obras de rehabilitación, pero, a diferencia de las actuaciones de transformación urbanística, no deben suponer nueva urbanización ni cambio en la situación del suelo, ni un incremento de dotaciones públicas. Nótese que el apdo. 2 del nuevo artículo 14 del TRLS -EDL 2008/89754- las define como aquellas en las que "no concurran las condiciones establecidas en el apartado anterior", recurriendo a un criterio delimitador negativo o por exclusión.

Por eso, creo que, frente a las actuaciones de transformación urbanística, las nuevas "actuaciones edificatorias" no se podrían desarrollar de manera conjunta o integrada, sino que estamos en todo caso ante actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado que tienen por objeto un único solar o una sola parcela para su edificación o rehabilitación (art. 7.2 LRRRU -EDL 2013/104919-). Y para despejar las dudas suscitadas durante la tramitación parlamentaria de la LRRRU -EDL 2013/104919-, queda claro que se garantiza el derecho al realojo o retorno de los afectados por una actuación edificatoria cuando sea necesario desalojar inmuebles que constituyan su residencia habitual, por remisión del art. 16.3 del TRLS -EDL 2008/89754-, en su nueva redacción dada por el apartado diez de la disposición final duodécima de la LRRRU -EDL 2013/104919-, a pesar de que las actuaciones edificatorias no son, propiamente, actuaciones de transformación urbanística. Por tanto, si una actuación supone la desaparición de la vivienda habitual del ocupante, sea por regeneración urbana o por rehabilitación (alteración de la distribución interior del edificio), el afectado tendrá derecho al realojo o retorno, según el caso.

Otra de las principales novedades de la LRRRU -EDL 2013/104919- ha sido exigencia de una denominada memoria de viabilidad económica para las actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración urbana, con el objeto de asegurar, con carácter previo a la ejecución de las mismas, que se consigue un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de las mismas (art. 11 LRRRU  -EDL 2013/104919-). Sin embargo, la LRRRU -EDL 2013/104919- no deja suficientemente claro si esta memoria de viabilidad económica resulta exigible para todas las actuaciones edificatorias, pues según el artículo 10.1, in fine -EDL 2013/104919-, podría deducirse que no es necesaria en las actuaciones que no requieran la alteración de la ordenación urbanística vigente.

En fin, todavía es pronto para valorar el impacto de la LRRRU -EDL 2013/104919-, pero una primera lectura me genera cierta inquietud, si no auténtica desconfianza. Bajo el manto del desarrollo sostenible, esta nueva modalidad de "urbanismo regenerador" podría dar lugar a graves atropellos por parte de Administraciones y/o promotores interesados en conseguir edificaciones degradadas en zonas estratégicas de la ciudad, imponiendo a los vecinos, contra su voluntad, obras de rehabilitación desproporcionadas e inasumibles para ellos.

El objetivo declarado de impulsar el sector de la construcción no debería hacerse a costa de la economía de los ciudadanos, pero ya sabemos que el hombre es el único animal que tropieza dos veces con la misma piedra, aunque la piedra -el ladrillo- aparezca disfrazada de hada regeneradora de los tejidos urbanos existentes.

Antes de centrar la atención en el tema que nos ocupa quisiera aprovechar la ocasión que ha supuesto la lectura relativamente sosegada de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, para dejar constancia de mi reconocimiento a la labor que desempeñan en la actualidad quienes se dedican a la informática y la documentación jurídica. Sin ellos el legislador -los legisladores que pueblan nuestra geografía- habrían logrado hace tiempo el que parece ser su propósito oculto: hacer rigurosamente incomprensible e inmanejable el ordenamiento jurídico.

Quien se aproxime a la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- difícilmente esperará hallar en ella nada menos que veinte disposiciones finales donde se regulan cuestiones tan ajenas a la regeneración y renovación urbanas como los planes de asistencia a las víctimas de accidentes aéreos (disposición final quinta -EDL 2013/104919-), o la estructura de ingresos y gastos de los presupuestos de las entidades locales (disposición final décima -EDL 2013/104919-). No se trata de un problema de técnica jurídica -en cuyo caso podríamos detenernos en la lectura de las disposiciones adicionales tercera y cuarta -EDL 2013/104919-, que contienen el régimen sancionador de la Ley-, sino de algo de mayor calado y que afecta tanto al sentido de la reserva de ley como la garantía de la seguridad jurídica. Con respecto a lo primero cabe dudar de que las leyes de contenido heterogéneo, o en las que se amalgaman regulaciones variopintas, sean la forma más adecuada de preservar el sentido último de esa reserva: el debate público e ilustrado entre los representantes de todos los ciudadanos de aquellas que a éstos afectan. No se adivina la mínima conexión de sentido entre algunos de los contenidos de la Ley. En cuanto a lo segundo, sólo la labor callada y paciente de los escudriñadores de los diarios oficiales nos permiten saber con un mínimo de seguridad cuáles son las normas legales en cada momento vigentes.

Dicho esto, quisiera señalar que más allá de las diferencias que puedan existir entre los planes de rehabilitación o renovación urbana y los planes especiales de reforma interior es preciso poner de relieve la existencia de elementos comunes. El legislador estatal ha tratado de preservar algo de nuestra mejor tradición urbanística, una figura de planeamiento que, como apunta Fernando López Ramón en su utilísima Introducción al Derecho urbanístico, ha sido frecuentemente utilizada para las llamadas “operaciones integradas que requieren muchos ámbitos degradados de los cascos históricos de nuestras ciudades”. Poco más podía hacer el legislador estatal, habida cuenta de que la competencia legislativa en materia urbanística pertenece a las diferentes Comunidades Autónomas.

En ese estrecho margen competencial, el legislador estatal, al aprobar la Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, ha señalado una diferencia sustantiva entre actuaciones de regeneración y renovación urbanas y actuaciones de rehabilitación edificatoria. En tanto que las primeras constituyen verdaderas actuaciones de transformación urbanística, las segundas son obras o actuaciones edificatorias (arts. 7.1 de la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- y 14.1 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-, en la redacción dada al mismo por la disposición final duodécima de la propia Ley 8/2013 -EDL 2013/104919-). Así, las actuaciones de rehabilitación edificatoria, más allá de su conexión con el deber de conservación de los edificios, en nada inciden sobre las determinaciones del planeamiento urbanístico. Nótese el inciso final del art. 14.2 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-, donde se indica que se trata de actuaciones edificatorias “incluso cuando requieran obras complementarias de urbanización”. Estamos ante actuaciones sujetas a licencia administrativa, o impuestas por órdenes de ejecución, pero que nada añaden a la ordenación de los usos del suelo llevada a cabo en los instrumentos de planeamiento existentes en cada Comunidad Autónoma. El art. 7.1 de la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919- plasma las limitaciones funcionales de las obras de rehabilitación edificatoria al señalar que las mismas procederán “cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones”.

Por el contrario, las actuaciones de regeneración y renovación son auténticas “actuaciones de transformación urbanística” pues precisan de la previsión del plan correspondiente: más allá de que transformen la realidad física del suelo, lo cierto es que representan “operaciones integradas” que, en cuanto tales, trascienden la perspectiva de la conservación de la edificación para atender singularmente a la trama urbana. Siempre conforme a la Ley 8/2013 -EDL 2013/104919-, las actuaciones de regeneración y renovación urbanas “afect[a]n tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos” (art. 7.1 in fine -EDL 2013/104919-). Estamos ante las funciones típicas de los planes especiales de reforma interior, incluso en lo que se refiere a la posibilidad de que incorporen las determinaciones propias de los proyectos de urbanización.

Consecuentemente, más allá de que afecten a un solo edificio o a un conjunto de ellos, creo que la diferencia estriba en la necesidad de contar con un instrumento de planeamiento en el que se anticipe la nueva ordenación del suelo afectado por las actuaciones de regeneración y renovación urbanas.

Pudiera llegar a darse el caso de que la actuación sobre un solo edificio tuviera tal envergadura que requiriese por sí misma del ejercicio previo de la potestad de planeamiento, aunque lo normal es que no sea así, y en tal sentido se ha pronunciado el legislador estatal al establecer que estas actuaciones afectarán no sólo a edificios sino también a tejidos urbanos.

El Preámbulo de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas -EDL 2013/104919-, quizá no es la crónica final de una situación tan grave como en la misma se describe y podría sostenerse algún capítulo más en la convulsa y tan sacudida situación inmobiliaria y de derecho de suelo en que nos hallamos.

No obstante, ya que no se puso decidido freno y paliativo al devenir de esa situación puede estimarse, como se señala en ese Preámbulo, que se dispone de “suelo capaz de acoger nuevos crecimientos urbanísticos en los próximos cuarenta y cinco años” y que se dispone de “vivienda nueva vacía, 723.043 viviendas”.

A partir de tamaña dimensión del problema se trata de sostener una redirección de la tradición urbanística que de la producción y más producción de nueva ciudad y en definitiva de la transformación urbanística de suelos vírgenes y de la construcción de vivienda nueva se atienda hacia la reorientación a los tejidos urbanos existentes en aras a lo que se va denominando la rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, sobre todo cuando se apostilla que del parque edificado de viviendas de 25.208.622 viviendas, el 55% en anterior al año 1980 y casi el 21 % cuenta con más de 50 años.

Pues bien, si a todo ello se unen las consideraciones de eficiencia energética y las perspectivas de derecho comunitario europeo (en especial de la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010 -EDL 2010/91724-, relativa a la eficiencia energética de los edificios, y de la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE -EDL 2012/234534-), que en ese Preámbulo se exponen y en aras a la necesaria brevedad procede dar por reproducidas, interesa dejar constancia que la perspectiva más entendedora para el intento de salvar el supuesto que se presenta es poner el objetivo y la mirada en esa rehabilitación, regeneración y renovación urbanas con a su vez los denominados objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza energética.

Y todo ello, desde luego en el ejercicio competencial que muestra la nada sencilla exposición de títulos competenciales de la Disposición Final Decimonovena de la indicada Ley 8/2013 -EDL 2013/104919-.

Efectivamente es la Disposición Final Duodécima -EDL 2013/104919-, con sus diecisiete apartados, la que va a tratar de dar vía legal a todos esos objetivos y finalidades y de la que merece especialmente detener la atención en el sobresaliente y pronunciado  cambio de perspectiva que de una legislación anterior centrada en los nuevos desarrollos de transformación urbanística se va a dirigir, en lo que ahora interesa, a tomar como referente atender a lo preexistente, singularmente en atención al denominado deber legal de conservación.

Y ello es así tanto en la vertiente de tratar de satisfacer requisitos básicos de la edificación, como de adaptarse a las nuevas normas legales que sean exigibles y hasta el punto de imponer obras adicionales, y, no parece que se sea fácil, indicándose a ese respecto, sin que ello suponga la aplicación retroactiva de esas normativas.

Pues bien, con apartamiento de las funciones clásicas de reforma interior rehabilitación o mejora o reforma urbana, en su caso, por la vía de las denominadas “actuaciones de transformación urbanística”, deberá estimarse la relevancia que se trata de dar a las denominadas “actuaciones edificatorias”, bien en materia de planeamiento en procedimientos de iniciativa pública o privada, sean o no propietarios, también de gestión y asimismo de autorizaciones o licencias.

La deriva que con ello se produce es especialmente trascendente al contarse con un despliegue normativo innegablemente exigente que puede irse sintetizando en las siguientes vertientes:

-En materia de contenido del derecho de propiedad y régimen de suelo, con las modificaciones en sede de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y ordenación urbanas (cuanto menos, con las modificaciones actuadas en los artículos 9 y 10 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-).

-En materia de definición de las “actuaciones edificatorias” (diferenciadas de las “actuaciones de transformación urbanística”) y sus deberes (cuanto menos, con las modificaciones actuadas en los artículos 14 y 16 del precitado texto refundido de la Ley de Suelo -EDL 2008/89754-).

-En materia de la reacción administrativa frente al régimen establecido, en especial del deber de conservación a los presentes efectos con singular incidencia, y que podrá gozar de la afección real establecida (ya en el artículo 9 modificado -EDL 2008/89754-) sino también en el régimen de la ejecución  subsidiaria, expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosa (en los términos de los artículos 36 y 37 modificados del texto legal citado -EDL 2008/89754-) y sin perjuicio de las consecuencias que procedan derivadas de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística autonómica.

Ahora bien, pese la voluntad del legislador estatal, en el sentido expuesto, no va desconocerse que en la tesitura actual y venidera, deberá estarse atento a la existencia y comportamiento del mercado de rehabilitación edificatoria y de regeneración y ordenación urbanas, junto con la actividad administrativa autonómica y municipal correspondiente, desde el planeamiento, pasando por la gestión y llegando a los correspondientes proyectos y sobre todo cuando a efectos de la actividad de fomento por todas los niveles de administraciones en liza no parece que la situación se sitúe necesariamente de forma acentuada.

Bajo el contexto de lo que ha sido calificado como el nuevo "urbanismo regenerador" -expresión que parece materializar una cierta evolución del tradicional deber de los propietarios de mantener terrenos, edificios o urbanizaciones en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público- el contraste de las opiniones arroja un saldo de homogeneidad, desde el momento que es perceptible cierta convergencia a la hora de delimitar las «actuaciones edificatorias» frente a las «actuaciones de transformación urbanística» sobre la base de la mayor envergadura de éstas, al encontrarnos en presencia de un suelo no preparado para su uso urbanístico.

Por el contrario, las "actuaciones edificatorias" generan un título habilitante cuyo designio es el permitir a las Administraciones el desarrollo de una política activa de vivienda mediante la rehabilitación del parque inmobiliario, intervención ajena, en principio, a modificaciones en la situación del suelo o a incrementos de dotaciones públicas.

No obstante, las inquietudes emergen a la hora de trazar la senda que permita delimitar una eficaz y ordenada distribución de competencias entre Administraciones Públicas o en el ámbito de la fuente de financiación de estas intervenciones (aún de su viabilidad económica) así como en el carácter integrado a aislado de las actuaciones de regeneración y renovación urbanas.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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