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ADMINISTRATIVO

La legitimación de las asociaciones en el proceso contencioso-administrativo

Por Juan Antonio Hurtado Martínez

Magistrado especialista de lo Contencioso-administrativo

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I.  La legitimación en el proceso contencioso -administrativo

A.  Régimen jurídico
El Capítulo II del Tít. II, de la LRJCA, Ley 29/98 de 13 julio EDL1998/44323 , ha sido objeto de diversas modificaciones, últimamente mediante Leyes Orgánicas 19/2003, de 23 diciembre EDL2003/156995 , y 3/2007, de 22 marzo EDL2007/12678 . Este art. 19 EDL1998/44323 (1)Literalmente señala que:

“1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso -administrativo :

a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18 EDL1998/44323 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.

d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.

e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

i) Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, además de los afectados y siempre con su autorización, estarán también legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente.

Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia legitimación procesal.

La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razón de sexo.

2. La Administración autora de un acto está legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley.

3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e interés de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la legislación de régimen local.”

, que refleja la normación aplicable a la legitimación activa, sin olvidar lo regulado en los otros tres artículos del apartado, debe ponerse en relación con lo prevenido en el art. 21 de la misma Ley 29/98 EDL1998/44323 , que alude a la legitimación pasiva de los sujetos dentro del proceso contencioso administrativo (2)“1. Se considera parte demandada:

a) Las Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el art. 1.3 EDL1998/44323 contra cuya actividad se dirija el recurso.

b) Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.

2. A efectos de lo dispuesto en el párrafo a) del apartado anterior, cuando se trate de Organismos o Corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada:

a) El Organismo o Corporación misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida.”

Debe tenerse en cuenta la supletoriedad de la Ley de Enjuiciamiento Civil EDL2000/77463 respecto a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , por efecto de lo dispuesto en la Disp. Final 1ª de ésta EDL1998/44323. Por ello, dentro del proceso contencioso resulta conveniente reflexionar sobre la legitimación en el campo del proceso civil y ver lo dispuesto en el art. 10 LEC EDL2000/77463, que indica cómo serán considerados partes legítimas quienes comparezcan y actúen en juicio como titulares de la relación jurídica u objeto litigioso, exceptuándose los casos en que por ley se atribuya legitimación a persona distinta del titular.

La remisión general se matiza con importantes alusiones de la misma LEC EDL2000/77463 y así el art. 11 EDL2000/77463 , se refiere a la legitimación para la defensa de derechos e intereses de consumidores y usuarios, imponiendo que sin perjuicio de la legitimación individual de los perjudicados, las asociaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas estarán legitimadas para defender en juicio los derechos e intereses de sus asociados y los de la asociación, así como los intereses generales de los consumidores y usuarios.

Este mismo artículo señala que cuando los perjudicados por un hecho dañoso sean un grupo de consumidores o usuarios cuyos componentes estén perfectamente determinados o sean fácilmente determinables, la legitimación para pretender la tutela de esos intereses colectivos corresponde a las asociaciones de consumidores y usuarios, a las entidades legalmente constituidas que tengan por objeto la defensa o protección de éstos, así como a los propios grupos de afectados.

Mientras que cuando los perjudicados por un hecho dañoso sean una pluralidad de consumidores o usuarios indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a las asociaciones de consumidores y usuarios que, conforme a la Ley, sean representativas.

El apdo. 4º de este art. 11 LEC EDL2000/77463 termina señalando cómo el Ministerio Fiscal y las entidades habilitadas conforme a la normativa comunitaria europea para el ejercicio de la acción de cesación en defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y usuarios, estarán legitimadas para el ejercicio de la acción de cesación para la defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y usuarios.

B.  Legitimación de las personas jurídicas
Volviendo al proceso contencioso , el círculo del interés legitimador ha quedado trazado en nuestro ordenamiento jurídico en los términos más amplios por las SSTC de 11 julio EDJ1983/61 y 17 octubre 1983 que hallaron justificación en el hecho de que dentro del actual Estado Social y Democrático de Derecho, el individuo se encuentra en la necesidad de asociarse o agruparse para articular medidas efectivas de defensa ante poderosas y anónimas organizaciones administrativas ; la concepción del Estado en tal modo justificaban e imponían esta consecuencia, en las propias palabras del TC. Según esta doctrina, en el concepto de interés legítimo del art. 24 CE EDL1978/3879 , más amplio que el interés directo del art. 28 de la antigua LJCA EDL1956/42 , se comprendían también los intereses indirectos, de modo que todo interés individual y social tutelado por el Derecho indirectamente con motivo de la protección del interés general podía clasificarse como interés legítimo. El profesor Parada Vázquez llegaría a afirmar, ante la importante extensión del concepto, que con la ampliación del concepto se estaba llegando, prácticamente, a identificar la legitimación por interés con la acción popular(3)Véase en relación con estos aspectos las págs. 684 y ss. de su “Derecho administrativo. Parte general”. Ed. Marcial Pons, Madrid, 1993.

El art. 19,1,b) LRJCA EDL1998/44323 se refiere actualmente, tras las personas físicas o jurídicas con derechos o intereses propios, a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades mencionados por el art. 18 de la Ley EDL1998/44323 , como sujetos con capacidad para ser parte, que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos. Y esa legitimación se refiere a los intereses generales o comunes propios de tales entidades, así como a los intereses que afectan a una parte de sus miembros. En esa sutil diferencia radica el "quid" de la cuestión. 

También se reconoce en el art. 19,1,b) EDL1998/44323 la legitimación para recurrir a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades, constituidos legalmente con el fin primordial de defender la igualdad de trato, contemplados en el citado art. 18 EDL1998/44323 y el mismo art. 19,1,i) EDL1998/44323 , tras la modificación operada por la LO 3/2007, de 22 marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres EDL2007/12678.

La relación se cierra, en el art. 19 EDL1998/44323 , con la referencia a las distintas Administraciones territoriales y las entidades de derecho público, incluida la Comisión Nacional de Competencia, de acuerdo con el art. 12,3 de la Ley de Defensa de la Competencia de 3 julio 2007 EDL2007/43994 , y que está legitimada para impugnar aquellas actuaciones administrativas que supongan un obstáculo al mantenimiento de una competencia efectiva en los mercados.

No puede pasarse por alto la Sentencia del Pleno TS de junio 2005 EDJ2005/83497 , en la cual el concepto jurídico(4)Seguimos aquí el Voto particular del Excmo. Sr. Magistrado D. Óscar González González en el recurso núm. 533/94, en ejecución de sentencia, al resolver recurso de suplica, contra auto denegatorio de personación.

 de "persona afectada" en relación con los arts. 72,2, 104,2 y 109,1 LJ EDL 1998/44323 art.72.2 EDL 1998/44323  art.104.2 EDL 1998/44323  art.109.1 EDL 1998/44323  que "emplean un verbo, afectar, cuyo significado en nuestra lengua no es otro, en la acepción que aquí interesa, que el de menoscabar, perjudicar, dañar", indica que no se añade por esas normas a la exigencia de la afectación "algún otro requisito o presupuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en el proceso declarativo o de conocimiento; y no lo añaden pese a que los dos últimos artículos se refieren a las personas afectadas inmediatamente después de referirse a las partes, lo que inclina a pensar que un requisito o presupuesto como el que acabamos de indicar sí hubiera sido introducido en ellos si en su espíritu estuviera presente la idea de que las personas afectadas lo fueran no todas, sino sólo, excepcionalmente, las que no hubieran podido ser parte procesal".

La Sentencia de 13 septiembre 2000 EDJ2000/33079 , introdujo un criterio estricto en orden a la apreciación de la legitimación de los sujetos del proceso contencioso administrativo que es el que actualmente se halla en vigor. Éste exige para reconocer la legitimación de los recurrentes que obtengan de la estimación del recurso algún beneficio o ventaja, sea éste de carácter material o moral (la referencia contenida en esta doctrina jurisprudencial al beneficio o ventaja aplicada a un interés material o moral, proyecta sobre sus firmes argumentos jurídicos una amplitud de margen), criterio ratificado, también, por las Sentencias de 28 enero EDJ2000/1353 y 2 febrero 2000 EDJ2000/1400, y prosigue: Este criterio ha sido reconocido en las Sentencias más recientes del Tribunal Supremo, así la 31 enero 2001 EDJ2001/293, reconoce la legitimación, para impugnar disposiciones de carácter general a las entidades asociativas cuya finalidad estatutaria sea atender y promover tales intereses, esto es, los afectados por la Disposición General que se impugna. Criterio reiterado por las Sentencias de 6 EDJ2001/12034 y 12 marzo 2001 EDJ2001/12053. El supuesto de hecho contemplado niega legitimación a un sindicato para efectuar reclamaciones retributivas en nombre de sus asociados.

Por lo mismo, el interés legitimador ha de ser personal, y el beneficio que ha de reportar la anulación del acto ha de ser en favor de la persona que concretamente actúa como demandante, debiendo existir una relación inmediata o mediata del acto administrativo contra el que se recurre, en la esfera de quien insta una respuesta jurisdiccional, exigiendo, por ello, que tal repercusión no sea ajena, derivada o indirecta sino que sea consecuencia o secuela del acto (STS de 4 febrero 1985).

II.  La legitimación de personas jurídicas en la jurisprudencia
La STS de 15 septiembre 1997 EDJ1997/7452 manifestaba que para la existencia de legitimación activa era necesaria que la declaración pretendida por el actor del órgano jurisdiccional supusiera un beneficio para él, siquiera sea instrumental o de efecto indirecto, sin que sea suficiente el mero interés por la legalidad salvo en los casos muy limitados en que se admite la acción popular, todo ello en la línea seguida. La STS de 6 marzo 1997 EDJ1997/1632 , a su vez, sintetizó la cuestión rubricando que el interés legítimo abarcaba todo interés material o moral que pudiera resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada aunque no definió lo que debía entenderse por interés moral (sentencias de 8 febrero 1999 EDJ1999/1243 , 19 mayo 2000 EDJ2000/22772 , 11 febrero 2003 EDJ2003/2152 y 15 octubre 2007 EDJ2007/189039 y el Tribunal Constitucional entre otras en Sentencias 10/2003 EDJ2003/1391 y 52/2007 EDJ2007/15750), cosa que tampoco hizo el ATS de 24 abril 2002 siguiendo la línea señalada.

Por lo tanto, se han dado criterios generosos y criterios restrictivos en orden a la apreciación de la legitimación de las asociaciones y personas jurídicas dentro del proceso contencioso . Así, hay muestras de esta teoría favorable a la apreciación amplia de la legitimación:

1.- En la doctrina del Tribunal Constitucional, declarada, entre otras, en la STC 73/2004, de 22 abril (FJ 3º) EDJ2004/23361 , por la que el art. 24,1 CE EDL1978/3879 reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva a todas las personas que son titulares de derechos e intereses legítimos, lo que impone a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales.

2.- En la doctrina contenida en las SSTS de 17 octubre y 30 noviembre 1982 y 11 junio 1983, que vienen a desarrollar la anterior STC de 11 junio 1983 no es preciso que el interés legítimo, proclamado ahora en el art. 19 de la Ley 29/98 EDL1998/44323 , sea personal, ya que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal.

Otro factor decididamente favorable a una consideración amplia de la legitimación de los sujetos en el proceso contencioso administrativo es el referente al sucesivo crecimiento de los campos sobre los cuales se extiende la acción pública definida en la Ley. No podemos extendernos sobre ello. Pero es indudable que ciertas referencias normativas que en un pasado reciente debían suponerse abocadas a, poco menos, que ser aplicadas en campos muy limitados de un sector del derecho, han alcanzado un desarrollo insospechado, muy grande, dando lugar al establecimiento de interrelaciones peculiares.

Ejemplos los hay muchos. Así sucede con la legitimación pública reconocida ya en las anteriores regulaciones (admitida desde la primera Ley del Suelo de 1956 -art. 223-, el TR de 1976 -art. 234 EDL1976/979 -, el art. 304 del TR de 1992 EDL1992/15748 y la disposición derogatoria única de la Ley 6/98, de 13 abril, sobre régimen del suelo y valoraciones EDL1998/43304, que expresamente establecía su vigencia), urbanísticas y recogida ahora en el art. 4 del  RD Leg. 2/2008, de 20 junio, de la Ley del Suelo, cuando reconoce, en su apdo. f EDL2008/89754, el derecho de los ciudadanos a "ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.", en relación con la acción pública a favor de los vecinos del Municipio reconocida en el art. 68 de la Ley 7/1985 EDL1985/8184.

En efecto, vemos cómo la legitimación inicialmente presentada como una suerte de concesión sectorial del ordenamiento a los particulares para que actúen, principalmente, frente a terceros y de manera un tanto vicaria de la Administración, se vigoriza por efecto de la concurrencia de las diversas referencias normativas y se torna una verdadera facultad de fiscalización ciudadana respecto de ciertas actuaciones de las Entidades Locales, una legitimación a favor de los vecinos que incluso alcanza a la puesta en marcha del control judicial sobre operaciones contractuales que afectan a bienes de titularidad municipal sometidos a la legislación urbanística. La STS Sala 3ª, sec. 5ª, de 5-2-2008 EDJ2008/97577. Según hemos visto, el apdo. h) del art. 19 EDL1998/44323, reconoce legitimación activa, dentro del proceso contencioso, a cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

También hay ejemplos en el marco autonómico, como sucede con la legitimación reconocida dentro del ámbito local del derecho foral de Navarra a los vecinos de los municipios.

En el territorio de Navarra, de conformidad a lo prevenido en la LO 13/1982, de 10 agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra EDL1982/9792 , existe como peculiaridad institucional de carácter tradicional, el Tribunal Administrativo de Navarra, órgano que tiene competencia para conocer, en sede administrativa y a diferencia del derecho común, las impugnaciones que potestativamente se dirijan contra los actos dictados por los entes de la administración local, en los términos que le reconoce la Ley Foral de Administración Local de Navarra, 6/1990 de 2 julio EDL1990/13970.

Pues bien, tras unos inicios un tanto recelosos, la jurisprudencia consolidada por la Sala del TSJ de la Comunidad Foral de Navarra, dentro de sus dos sentencias de  12 noviembre 2004 EDJ2004/241529, y más recientemente de 29 abril 2009, ha realizado una interpretación de los arts. 333 y 337 del citado cuerpo legal EDL 1990/13970 art.333 EDL 1990/13970  art.337 EDL 1990/13970  que atribuye legitimación a los vecinos de un Ayuntamiento navarro para impugnar ante la jurisdicción contencioso - administrativa , bien directamente, bien previa interposición de recurso potestativo ante el citado Tribunal Administrativo de Navarra, sin necesidad de ser afectados directos o alegar interés propios.

El apdo. 3º del art. 337 de la Ley Foral de Administración Local de Navarra, 6/1990 de 2 julio EDL1990/13970 , indica que estarán legitimados para la interposición del recurso de alzada (ante el TAN) quienes lo estuvieran para impugnar los actos y acuerdos de las entidades locales conforme a la legislación general y los vecinos, aunque no les afecte personalmente el acto o acuerdo. El apdo. b del punto 1º del art. 333 del mismo cuerpo legal EDL1990/13970 señala que el recurso ante el TAN es potestativo, y que las resoluciones de este TAN ponen fin a la vía administrativa foral y serán impugnables ante los órganos competentes de la jurisdicción. En estas resoluciones que se dictaron por la Sala, se llevó a cabo una interpretación integradora, que desechaba una interpretación absurda de la norma, de modo que si las resoluciones ante el TAN eran potestativas y sus resoluciones tenían acceso a la vía jurisdiccional, también podrían acceder aquellos que se encontrasen en la misma situación inicial, aunque decidieran no acudir al TAN.

Pero también, en este aspecto, la ampliación experimentada tiene sus límites y así resulta en cuanto a los intereses colectivos cuya diferencia con los intereses difusos -reconocidos por el art. 7 LOPJ EDL1985/8754, como aptos también para generar un título legitimador- se encuentra en que se residencia en tales entes, asociaciones o corporaciones representativas específicos y determinados intereses colectivos(9)STS de 31 mayo 2006 EDJ2006/76639.

En el importante Auto de 21 noviembre 1997, ya declaró el TS la imposibilidad de reconocer el interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos administrativos.

III.  Los intereses difusos
Como nos muestra la STSJ Madrid, sec. 8ª, de 28 febrero 2007, Pte.: Ilma. Sra. Dª. Inés María Huerta Garicano EDJ2007/45948 , otro de los ejes sobre los que se ha producido la expansión del concepto de la legitimación activa ha sido la acentuación de la idea de los "intereses" colectivos o de grupo, como refleja la regulación que hoy hacen las Leyes 29/1998 EDL1998/44323 y 1/2000 EDL2000/77463 , acogiendo la evolución iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional. Pero también, en este aspecto, la ampliación experimentada tiene sus límites y así resulta contemplando los "intereses" colectivos,  diferentes a los "intereses difusos" (reconocidos por el art. 7 de la LOPJ EDL1985/8754, como aptos también para generar un título legitimador), ya que debe estar residenciado expresamente por el Ordenamiento, en tales entes, asociaciones o corporaciones representativas, los específicos y determinados "intereses" colectivos.

A diferencia de éstos, los "intereses difusos" no tienen depositarios concretos y son "intereses" generales que, en principio, afectan a todos los ciudadanos y que, por su "interés" prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento, incluso en normas constitucionales, y que no deben confundirse con la legitimación que nace, excepcionalmente, de la acción popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la ley o de una acción de alcance general como reconoce la STEDH 4/81 de 22 octubre (asunto Dudgeon contra Reino Unido) EDJ1981/1160".

La citada STSJ Madrid, de 28 febrero 2007 EDJ2007/45948 , concluía que "aplicando la precedente doctrina al caso de autos, es claro, en opinión de esta Sala y Sección, que la Asociación apelada carece de "interés" legítimo, pues la resolución administrativa impugnada no incide directa ni indirectamente en la esfera de sus "intereses", sin que ni siquiera (y sin olvidar que el "interés" legitimador no puede ligarse a la auto atribución estatutaria) de sus fines estatutarios -muy genéricos- pueda inferirse aquél".

Como ya hemos visto, después de unas fases iniciales de desarrollo jurisprudencial francamente generoso en la apreciación de la existencia o no de legitimación de las partes en el recurso contencioso, la doctrina jurisprudencial intentó paliar ciertas disfunciones que parecían darse respecto a ciertas personas jurídicas de carácter asociativo que habían alcanzado un grado de operatividad extraordinario, muy activo, en la personación dentro de diferentes procesos. Inicial postura permisiva no resultaba extraña cuando se le ponía en relación con ciertas regulaciones, uno de cuyos ejemplos era la Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios Ley 26/1984, de 19 julio EDL1984/8937, que venía a considerar a las asociaciones de consumidores y usuarios como el elemento más importante en toda la defensa de los derechos e intereses de aquéllos; nada menos. Aunque ostentasen naturaleza jurídica privada, podrían ser declaradas de utilidad pública por acuerdo del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo con los requisitos y procedimientos contemplados reglamentariamente.

Dentro de las funciones de estas Asociaciones de Consumidores y Usuarios, se reconocía la representatividad de la misma respecto a sus asociados y el derecho a ejercitar las acciones en su defensa, así como de la propia Asociación y de los intereses generales de los consumidores y usuarios. También se les reconocía el derecho a ser oídas, en consulta, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general relativas a las materias que afectasen directamente a los consumidores y usuarios.  

La Ley 44/2006, de 29 diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios EDL2006/324695 introdujo una cierta variación en la materia que, sin embargo, escasa eficacia práctica habría de tener al dictarse al año siguiente el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias EDL2007/205571 , en ejecución de esta misma Ley y de la Directiva 98/27/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 mayo 1998, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios EDL1998/47160 .

En todo caso, y siguiendo el hilo del argumento que nos interesa, puede apreciarse cómo la vigente regulación prescinde de cualquier referencia a las Asociaciones de Consumidores de "interés público", así como de cualquier mención al Consejo de Ministros, propia de la Ley refundida, incorporando en su art. 22 y ss. EDL2007/205571 la novedosa clasificación entre asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supraautonómico y de ámbito estrictamente autonómico, quedando estas últimas bajo regulación de la normativa de la respectiva comunidad. Las asociaciones de ámbito supraautonómico, conforme a lo previsto en el art. 1,3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 marzo, reguladora del derecho de asociación EDL2002/4288 , quedan sometidas a un régimen básico que se complementa con la regulación específica de este RD Leg.

Pues bien, el art. 24 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 noviembre, entrando a regular la legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios, expresamente se señala en su párrafo 1º EDL2007/205571 , que las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo previsto en el Decreto Legislativo y en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, son las únicas legitimadas para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios. De forma que las asociaciones o cooperativas que no reúnan los requisitos exigidos en este título o en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, sólo podrán representar los intereses de sus asociados o de la asociación, pero no los intereses generales, colectivos o difusos, de los consumidores.

No obstante lo anterior, en su párrafo 2º EDL2007/205571 , de forma un tanto imprecisa, establece que a los efectos de lo previsto en el art. 11,3 LEC EDL2000/77463 , tendrán la consideración legal de asociaciones de consumidores y usuarios representativas las que formen parte del Consejo de Consumidores y Usuarios, salvo que el ámbito territorial del conflicto afecte fundamentalmente a una comunidad autónoma, en cuyo caso se estará a su legislación específica.

Pero las actuaciones de las asociaciones llamadas a la defensa de intereses difusos o, en su caso, de bienes de interés general, no se agota en las propias de estas Asociaciones de Consumidores y usuarios.

Un ejemplo en esta materia lo encontramos en la STS de 31 mayo 2006 EDJ2006/76639 que declaró la inadmisión del recurso presentado por una Fundación denominada "Hizkuntz Eskubideen Behatokia Fundazioa" por falta de legitimación activa para impugnación de un Real Decreto, el 102/2004, que contenía el nombramiento del presidente del TSJ País Vasco. A pesar de que esta Fundación promovía el euskera y la cultura vasca, el TS apreció la inexistencia de una conexión directa entre la promoción del euskera y la impugnación de un acuerdo que debía tener en cuenta como mérito el conocimiento del euskera. Los argumentos fueron varios. El TS no deducía que el conocimiento de esta lengua autonómica fuera el elemento determinante del nombramiento, ni que algún candidato fuese vasco parlante. Además, se declaraba en esta Sentencia que existían notorias diferencias entre el interés de una asociación en defender los intereses de sus asociados, y el interés de la Fundación delimitado por los fines fijados en sus estatutos, y que no resultaban afectados por dicha norma. La legitimación se entendió desde el punto de vista ahora dominante.

En su FD III, se insistía que en todo caso, "c) La genérica legitimación en la Ley Jurisdiccional que se establece a favor de corporaciones, asociaciones, sindicatos, grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos y la legitimación que no ampara el puro interés por la legalidad, salvo en los limitados casos de la acción popular."

IV.  Particularidades en ciertas legitimaciones
La legitimación de las asociaciones y personas jurídicas, ofrece otras particularidades que no podemos agotar en este artículo: una de ellas se encuentra en la fase de ejecución forzosa de las Sentencias dictadas dentro del orden contencioso . La tesis mayoritariamente aceptada por el Pleno del TS en la Sentencia de 7 junio 2005 EDJ2005/83497 , reconocía que las posibilidades de personación sobrevenida en la fase de ejecución no están restringidas a aquellos sujetos que se hubieran vistos imposibilitados de haberlo hecho durante el proceso declarativo, según lo contemplado en la STC 4/1985 EDJ1985/4 . Además de ello, la doctrina jurisprudencial que venimos exponiendo, descartaba expresamente el criterio según el cual en todo caso la legitimación para personarse en la fase de ejecución de sentencia fuese la misma que para interponer un recurso contencioso -administrativo (art. 19,1 de la Ley Jurisdiccional). De modo que si en su día pudo impugnar un acto administrativo , con la misma legitimación se podría ahora personarse en la ejecución de la sentencia que lo anuló.  Por el contrario, siguiendo la pauta del art. 72,3 de la Ley Jurisdiccional EDL1998/44323 , distinguía cuidadosamente a efectos de la ulterior personación en la fase de ejecución de sentencia según cuál hubiera sido el contenido de las pretensiones, no admitiendo la personación tardía de quien no fuese parte procesal cuando la sentencia ha resuelto sobre una pretensión de plena jurisdicción. No debe olvidarse tampoco lo dispuesto en el art. 104 LRJCA cuando establece en su ap. 2º EDL1998/44323 que transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al art. 71,1,c) EDL1998/44323 , cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa. Esta norma reconoce el derecho a la personación para interesar la ejecución de la sentencia firme a sujetos que no fueron parte. Como señala el ATS, secc. 3ª, de 22 junio 2005 EDJ2005/101800 la legitimación para impugnar un acto administrativo viene condicionada por la circunstancia de que éste perjudique o favorezca a los derechos o intereses legítimos de las personas que lo recurren o mantienen su validez, respectivamente. Se trata, pues, de una relación entre el acto administrativo y la situación jurídica de quien lo impugna o lo defiende. Por el contrario, la personación para interesar la ejecución de la sentencia firme no tiene que ver ya con el acto originario (ni con las condiciones para recurrirlo) sino precisamente con la sentencia en sí. Si los efectos de la sentencia, y no, insistimos, los efectos del acto en su día impugnado alteran o modifican la situación jurídica de quien no fue parte en el proceso , dicha persona podrá, en cuanto "afectada" por la sentencia, personarse en su ejecución.

Toda esta regulación, aplicable también a las personas físicas e individuales, adquiere toda su relevancia, empero, en ámbitos de incidencia general en los cuales sólo se mueven las asociaciones y personas jurídicas. Por ello nos detenemos en este Auto citado EDJ2005/101800 que se dictó en relación con un asunto peculiar.

La Sentencia de 9 junio 2000 EDJ2000/11182 (cuya ejecución se interesaba) había acordado deshacer una concentración ilegal de empresas radiofónicas, estimando parcialmente el recurso contencioso - administrativo planteado contra el acto administrativo que la autorizó, el acuerdo de Consejo de Ministros de 20 de mayo 1994. El TS entendió que la concentración aprobada vulneraba determinados preceptos legales inspirados en la protección del pluralismo informativo, y también que se infringían normas "cuya finalidad es evitar la acumulación en una misma persona, bien de la titularidad de concesiones para la explotación de servicios de radiodifusión sonora, bien del poder de control de la toma de decisiones en sus órganos de administración, y ello, como se dice expresamente en una de dichas normas, para que quede suficientemente asegurada la pluralidad en la oferta radiofónica."

Pues bien, se inadmitió la personación de la sociedad que pretendía hacerlo en la fase de ejecución puesto que si "la pluralidad en la oferta radiofónica" padeció a causa de la concentración que no debió ser autorizada, en apreciación del TS, ello no colocó a la referida sociedad en una situación cualitativamente diferente, desde el punto de vista jurídico, de la que ostentaba antes y continuó manteniendo después del fallo judicial. "La sociedad que ahora pretende personarse no resultó afectada por la sentencia que puso fin a aquel proceso , en la medida en que pudo mantener y mantuvo su presencia en el mercado de la radiodifusión en las mismas condiciones que tenía antes de dicho proceso y siguió conservando después. En lo que a ella respecta, pues, su aportación al pluralismo informativo del sector siguió incólume o invariada antes y después de la tan citada sentencia."

Como se ve, el TS hizo residir en este caso, a efectos del incidente de ejecución de sentencia, la legitimación como persona afectada del art. 104,2º LRJCA EDL1998/44323 , con los cambios operados sobre la situación jurídica que se ostentase en relación con el objeto del recurso contencioso , es decir, emprendió el camino de retorno al interés directo como criterio de legitimación.

V.  Conclusiones
1º.- La legitimación de las personas jurídicas, dentro del proceso contencioso administrativo , ha sido objeto de una restricción progresiva, tanto legislativa como jurisprudencial, desde el inicio del vigente régimen constitucional hasta el presente, incluso en materias como la protección de consumidores y usuarios y otras de interés general. Y ello al margen de la creciente protección de otros intereses de grupo, más reducidos.

2º.- El concepto jurídico de los "intereses difusos" ha resultado muy volátil. Quizá se haya obviado que es la naturaleza de la norma reguladora y las facultades que dimanan de ella, la que otorga operatividad jurídica a los bienes e intereses objeto de protección. Así, aceptando que los "intereses difusos" son "intereses" generales que afectan a todos los ciudadanos y han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento, incluso en normas constitucionales, reconocer la potestad de accionar en su defensa a asociaciones y fundaciones, a meras entidades privadas, equivale a otorgarles a éstas potestades de fiscalización sobre entes políticos, incluso, de relevancia constitucional, y de facto supone poner a tales asociaciones, quizá, en situación de preeminencia institucional no contemplada por el ordenamiento jurídico la mayoría de las veces.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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