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ADMINISTRATIVO

La extensión de efectos como cauce alternativo a la interposición del recurso contencioso-administrativo

Coordinador: Diego Córdoba Castroverde

Magistrado-Presidente Audiencia Nacional (Sala Contencioso-administrativo)

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El art. 110 LRJCA -EDL 1998/44323- tras la reforma operada por la LO 19/2003 (disp. adic. 14ª -EDL 2003/156995-) establece un límite para poder obtener la extensión de efectos consistente en que "si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo" [art. 110,5 c) LRJCA -EDL 1998/44323-].

El interesado que no ha recurrido en vía administrativa lo podría pedir, también aquel que habiéndolo solicitado en vía administrativa aún no ha recibido una respuesta o cuando ha sido desestimada su petición pero ha interpuesto recurso contencioso-administrativo. Pero ¿Qué ocurre con aquellos supuestos en los que el interesado planteó su petición en vía administrativa y le fue denegada, pero solicita la extensión de efectos antes de que transcurra el plazo de dos meses para recurrir en sede contencioso-administrativa? ¿Debe acreditar haber interpuesto recurso contencioso-administrativo antes de pedir la extensión de efectos o la petición dentro de los dos meses a la notificación del acto administrativo desestimatorio es un cauce alternativo? ¿Es posible sostener que la petición en vía administrativa y el recurso contencioso no pueden ser dos cauces simultáneos y que para poder pedir la extensión de efectos es necesario desistir del recurso? ¿Podrá pedir también la extensión de efectos o son incompatibles ambas vías?



Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 2, el 13 de enero de 2011.

En el Preámbulo de la LJCA (29/1998) -EDL 1998/44323- se recogía como novedad: "... la posibilidad de extender los efectos de una sentencia firme en materia de personal y en materia tributaria a personas distintas de las partes que se encuentren en situación idéntica. Aun regulada con la necesaria cautela, la apertura puede ahorrar la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa".

Esta posibilidad fue regulada en el art. 110 -EDL 1998/44323-, habiendo sufrido sustanciales modificaciones, limitativas, a mi juicio, de la finalidad que perseguía inicialmente el Legislador, con la redacción dada por la disp. adic. 14ª LO 19/2003, de 23 diciembre -EDL 2003/156995-. Las tres modificaciones introducidas son: a) Necesidad de agotar la vía administrativa e interponer recurso contencioso-administrativo (en sintonía con una jurisprudencia restrictiva iniciada con la STS de 10 febrero 2004 (Sección Séptima) -EDJ 2004/4036-, reiterada por la de 24 mayo del mismo año -EDJ 2004/44780-, 27 diciembre 2005 -EDJ 2005/237457, 25 enero 2006 -EDJ 2006/6504-...): art. 110,5 LJCA -EDL 1998/44323-; b) La solicitud ha de realizarse ahora al órgano jurisdiccional (antes la petición se dirigía a la Administración) que hubiera dictado la sentencia cuya extensión de efectos se postula (art. 110,2 -EDL 1998/44323-); c) El régimen de recursos (art. 110,7 -EDL 1998/44323- en relación con el art. 80 y 87,2 -EDL 1998/44323-).

Aquí nos interesa centrarnos en el apdo. 5 -EDL 1998/44323-: "El incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Si existiera cosa juzgada.

b) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el art. 99 -EDL 1998/44323-.

c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo".

Del precepto se infiere que puede instar –en materia de personal y tributaria- la extensión de efectos de una sentencia que reconoce una situación jurídica individualizada –siempre que se de la imprescindible identidad jurídica material- quienes no hayan recurrido en vía administrativa, o, habiendo realizado su petición en vía administrativa no han obtenido respuesta. El problema surge –y es el aquí planteado- cuando ha obtenido una respuesta administrativa denegatoria a su petición: ¿puede en el plazo de dos meses en lugar de interponer recurso contencioso-administrativo, instar la extensión de efectos?, o, por el contrario, ¿deberá interponer el recurso y solicitar al mismo tiempo la extensión de efectos?, o, ¿tiene que interponer recurso contencioso-administrativo y, una vez interpuesto, si quiere acudir a la vía de la extensión de efectos, deberá desistir de aquél? En definitiva, ¿son dos vías simultáneas, alternativas o incompatibles?

Partiendo de que la finalidad esencial de este instituto jurídico es evitar la multiplicidad de procesos frente a los llamados actos masa, entendemos que ambos cauces son dos vías alternativas.

Así, denegada expresamente una solicitud, el afectado, dentro del plazo de dos meses (art. 46,1 LJCA -EDL 1998/44323-) podrá optar entre interponer un recurso contencioso-administrativo o instar, directamente, la extensión de efectos de una precedente sentencia estimatoria o parcialmente estimatoria.

Incluso, en mi opinión, interpuesto el recurso, el propio órgano jurisdiccional –si fuera el autor de la sentencia- podrá, previa audiencia a las partes y siempre que se dieran todos los requisitos para la extensión de efectos, sustituir la tramitación del proceso por el incidente de extensión de efectos de la sentencia, sin que con esta decisión se lesione ningún derecho del recurrente, cumpliéndose, por el contrario, con la finalidad para la que fue creada esta figura como es evitar, con todo el coste que ello conlleva, una multiplicidad idéntica de procesos que conducirán indefectiblemente –dada la identidad jurídica de la pretensión- a sentencias iguales a aquella de la que pueden extenderse sus efectos a través de este incidente. Lo contrario conduciría a eliminar definitivamente la extensión de efectos.

La extensión de efectos de las sentencias firmes en materia de personal y materia tributaria fue una de las novedades de la LJCA 29/1998, en cuya Exposición de Motivos -EDL 1998/44323- se afirmaba que "puede ahorrar la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa." La finalidad perseguida por el legislador, así pues, no era otra que evitar la interposición de recursos por aquellas personas que se encontrasen en idéntica situación jurídica respecto a quienes habían resultado favorecidos ya por una sentencia firme estimatoria de sus pretensiones.

Con la redacción legal originaria del art. 110 LJCA -EDL 1998/44323- se presentaron dudas acerca de si la extensión de efectos era aplicable por igual a quienes no habían consentido el acto administrativo que aquellos otros que sí lo habían hecho por no haber interpuesto recurso administrativo en tiempo y forma. Algunos tribunales consideraron que no cabía efectuar distinción alguna al no establecerse ninguna limitación de carácter negativo al respecto en el art. 110 LJCA, recordando que del proyecto de ley se eliminó esta limitación al prosperar en el Congreso de los Diputados la enmienda nº 138 (véanse las SSTSJ Madrid de 10 octubre -EDJ 2002/82548- y 8 noviembre 2002 -EDJ 2002/80961- y SSTS de 12 enero -EDJ 2004/4019- y 9 febrero 2004 -EDJ 2004/4017-). Sin embargo ya en el año 2004 y siguientes, antes de la reforma legal a la que posteriormente aludiremos, nuestro Alto Tribunal (SSTS de 10 febrero -EDJ 2004/4036- y 24 mayo 2004 -EDJ 2004/44780-, 27 diciembre 2005 -EDJ 2005/237457- y 25 enero 2006 -EDJ 2006/6504-) consideró que el requisito de no haber consentido el acto administrativo quedaba subsumido en el de encontrarse en idénticas situaciones jurídicas que los favorecidos por el fallo, afirmando que no se hallaban en idéntica situación jurídica quienes habían dejado ganar firmeza al acto administrativo que aquellos otros que lo habían recurrido.

La solución a todas estas dudas interpretativas vino dada por la reforma operada en la LJCA -EDL 1998/44323 por la LO 19/2003 -EDL 2003/156995-, introduciendo el apdo. c) del art. 110,5 LJCA -EDL 1998/44323-. Con ello, según STS de 14 enero 2010 -EDJ 2010/3542-, se confirma "la diferenciación entre quienes recurren y los que no lo hacen, elemento de diferenciación que propicia, además, la no vulneración del contenido constitucional del art. 14 CE -EDL 1978/3879-". Y todo ello, según STS de 27 mayo 2010 -EDJ 2010/92308 y EDJ2010/92309-, porque "es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad", pues "la ley está pidiendo que sean las mismas circunstancias de hecho y las pretensiones jurídicas que sobre ellas se fundamenten en un caso y en el otro...". Ahora ya sí, pues, de forma expresa, se establece como causa de desestimación de la solicitud de extensión de efectos la existencia de una resolución administrativa firme denegatoria de la petición del interesado. El tenor literal del precepto, a mi juicio, no admite muchas interpretaciones, aunque ello implique situaciones jurídicas sumamente llamativas e incluso contrarias a la configuración que el legislador otorgó a la figura jurídica de la extensión de efectos de las sentencias firmes como un simple incidente de ejecución de sentencia y no como un recurso independiente. De manera que la intención de evitar la reiteración de litigios innecesarios, a mi juicio, no se consigue. Y es que para quien no haya obtenido respuesta de la Administración (silencio administrativo), no hay problema porque tiene el plazo abierto de manera indefinida para recurrir mientras no se dicte una resolución expresa. Tampoco lo tiene quien adopta una actitud pasiva y decide no formular petición alguna a la Administración, pues no existe para él acto administrativo previo consentido y firme (STS de 25 noviembre 2009 -EDJ 2009/283314-). Pero el supuesto de hecho planteado en la consulta (recurre en vía administrativa, se le desestima su petición y solicita la extensión de efectos antes de transcurrir los dos meses para interponer el recurso contencioso administrativo), con el tenor literal del precepto, no admite otra solución que tener que interponer el recurso contencioso administrativo para que no le afecte la causa de desestimación del art. 110,5 c) LJCA -EDL 1998/44323-. Por tanto, quien formuló su petición a la Administración y ésta le resolvió de forma denegatoria, no tiene más remedio que seguir hasta el final en el largo camino de impugnación jurisdiccional del acto, aunque solicite la extensión de efectos. Resulta paradójico, así, como antes comentábamos, con la finalidad de evitar una multiplicidad de recursos, que no se consigue, pues pese a solicitarse la extensión de efectos, hay que interponer el recurso contencioso administrativo para que no exista acto administrativo firme y consentido.

La posible compatibilidad entre el incidente previsto en el art. 110 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- y un recurso contencioso administrativo independiente interpuesto por el mismo solicitante frente al rechazo por la Administración de idéntica pretensión es cuestión que ha sido abordada en numerosas ocasiones por nuestros Tribunales.

Sin ánimo de agotar la totalidad de las situaciones que pueden plantearse, cabría inicialmente considerar los siguientes supuestos: a) El interesado ha solicitado de la Administración el reconocimiento de la correspondiente situación jurídica individualizada y, al dictarse la sentencia que aborda un supuesto idéntico, no se ha dictado acto administrativo alguno respecto de aquella petición; b) El afectado tiene interpuesto un recurso contencioso administrativo cuando se dicta la sentencia respecto de quien se encuentra en la misma situación jurídica o cuando decide acudir al procedimiento previsto en el art. 110 -EDL 1998/44323-; c) El sujeto ha visto desestimada su petición mediante acto que agota la vía administrativa y tiene conocimiento –mediante la oportuna y adecuada notificación- de la sentencia dictada en un asunto idéntico antes del transcurso de dos meses desde la notificación de aquella resolución desestimatoria (supuesto específicamente planteado ahora).

En el primer caso, nada obsta a la apertura del correspondiente incidente de extensión de efectos y, en su caso, su acogimiento si se cumple el resto de los requisitos previsto en el art. 110 de nuestra Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-. El interesado se encuentra "a salvo" de la objeción relativa a la existencia de acto consentido (lo que determinaría la desestimación de la petición de extensión). Es más, ni siquiera vendría obligado a impugnar en sede jurisdiccional el eventual acto desestimatorio de su pretensión (dictado después de iniciado el incidente), pues en la fecha en que se interesa la extensión de efectos el afectado no se había aquietado a decisión administrativa alguna. Así ha sido reconocido en numerosos pronunciamientos de la Sala Tercera del TS (por todos, sentencia de 18 febrero 2010, dictada en el rec. de casación núm. 459/2007 -EDJ 2010/12540-) en los que, confirmando el criterio de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ Madrid -EDJ 2004/245885-, se dice literalmente que en estos casos "no puede hablarse ni de aquietamiento a la resolución denegatoria de una pretensión de fondo, pues al tiempo de pedirse la extensión de efectos de la sentencia tal resolución no se había dictado aún, ni tampoco de una duplicidad de pretensiones, toda vez que el interesado decidió mantener la solicitud de extensión una vez resuelta en sentido denegatorio la petición encaminada a obtener directamente el reconocimiento del derecho a percibir el complemento cuestionado precisamente, y como manifiesta, para evitar aquella duplicidad".

El segundo caso ha sido resuelto con reiteración por el TS. Si el afectado tiene interpuesto un recurso contencioso administrativo cuando se dicta la sentencia respecto de quien se encuentra en la misma situación jurídica, la práctica totalidad de las decisiones del TS al respecto rechazan la posibilidad de mantener abierto el incidente de extensión de efectos. Es constante jurisprudencia la que declara la incompatibilidad del incidente de extensión de efectos de sentencia con la vía judicial ordinaria previamente iniciada, pese a la inexistencia en el art. 110 LJCA -EDL 1998/44323- de toda mención a la litispendencia como causa de desestimación del incidente (SSTS, Sección 7ª, de 16 enero 2004 -EDJ 2004/3412-, 18 abril 2005 -EDJ 2005/76845-, dos de la misma fecha 28 abril 2006 dictadas en los recursos de casación 443 -EDJ 2006/53102- y 480/2003 -EDJ 2006/53103-, 12 julio 2006 -EDJ 2006/103063-, 10 octubre 2007 y tres de 17 octubre 2007 dictadas en los recursos 193 -EDJ 2007/189133-, 450 -EDJ 2007/189131- y 481/2003 -EDJ 2007/189130-; de la Sección 2ª de 26 septiembre 2007, dos de 27 septiembre 2007 resolutorias de los recursos 4894 -EDJ 2007/184391- y 4926/2002 -EDJ 2007/184392-, de 3 octubre 2007 -EDJ 2007/199789- y 4 octubre 2007 -EDJ 2007/199798-). Según la doctrina recogida en tales resoluciones, "la litispendencia como causa de inadmisión, aparece explícitamente contemplada en el art. 67.d) LRJCA -EDL 1998/44323- y su finalidad y naturaleza son coincidentes con los de la cosa juzgada, en cuanto está dirigida a evitar que sobre una misma controversia puedan ser dictadas dos resoluciones jurisdiccionales distintas y contradictorias. Es cierto que el legislador sólo alude a la cosa juzgada como causa de desestimación del incidente, pero dada la naturaleza de la litispendencia una interpretación sistemática del art. 110 en relación con los artículos 37, 111, 69 d) y 72 -EDL 1998/44323- obliga a entender que no es posible acceder a la solicitud de extensión cuando la parte instante del incidente mantiene en tramitación otro procedimiento en el que está ejercitando la misma pretensión con la Administración demandada". Además, en sentencia de 12 julio 2006 -EDJ 2006/103063- se rechaza que el eventual desistimiento (apuntado por los interesados como expediente procesal para el caso de ser estimado el incidente) pueda enervar la tesis expuesta. Dice el TS que "Se olvida que el desistimiento no depende de la mera voluntad del recurrente, ya que, una vez solicitado, el tribunal oirá a las demás partes y, si se opusiere la Administración, podrá rechazarlo razonadamente (artículo 74 de la LJCA de 1998 -EDL 1998/44323-); y que esta legal posibilidad de rechazo pone de manifiesto que la desaparición de la situación de litispendencia,, y la total evitación del riesgo de dos procesos idénticos que puedan terminar en resoluciones contradictorias, sólo queda ahuyentada con la resolución judicial que decide el desistimiento".

Por último, el tercero de los casos planteados es, sin duda, el que más problemas puede plantear. Como se dijo, el supuesto planteado es el siguiente: al interesado le fue denegada su petición en vía administrativa y, dentro del plazo de los dos meses siguientes a su notificación, tiene conocimiento de que se ha dictado una sentencia respecto de una pretensión idéntica a la que él dedujo, formulada por quien se halla en la misma situación.

Desde luego, si deja transcurrir el plazo de dos meses para impugnar la decisión denegatoria en sede jurisdiccional y, después, insta la tramitación del incidente del art. 110 -EDL 1998/44323-, con toda seguridad el órgano judicial competente rechazará la pretensión por existir acto consentido.

Tampoco podrá, a mi juicio, pretender que se tramiten los dos procedimientos al mismo tiempo (el incidente y el recurso jurisdiccional). De la jurisprudencia más arriba citada se desprende la incompatibilidad entre ambos cauces y, en todo caso, no parece que puedan dictarse dos resoluciones eventualmente contradictorias sobre el mismo objeto, lo que podría acaecer si se tramitan ambos procedimientos. Piénsese en el caso no deseado (pero posible) de que el órgano judicial concediera la extensión a la vista de la identidad de situaciones jurídicas y que el que enjuicia el fondo (en el recurso independiente) lo rechaza por una nueva interpretación de la normativa reguladora.

Si ello es así, habría que entender que la opción del solicitante de acudir en dicho plazo (de dos meses) al incidente de extensión de efectos (descartando el recurso jurisdiccional) impediría entender que concurre el obstáculo procesal del aquietamiento o el consentimiento con la decisión denegatoria. Y ello por dos razones: a) La primera, porque la existencia de "acto consentido" debe ser objeto de interpretación estricta, lo que obliga a descartar que quien ejercita una acción por el cauce procesal que el ordenamiento le ofrece (dentro de ese plazo de dos meses) se haya aquietado con el acto denegatorio; b) La segunda, porque en ningún precepto de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- se otorga preferencia alguna a un procedimiento sobre otro cuando ninguno de ellos se ha iniciado, ni, sobre todo, se define el cauce del art. 110 -EDL 1998/44323- como subsidiario del procedimiento general cuando, como es el caso, el interesado puede legítimamente acudir en el mismo plazo a cualquiera de ellos.

Por último, si el afectado decide utilizar las dos vías al mismo tiempo, vista la incompatibilidad entre ambas según el criterio expuesto del TS, cabrían tres opciones: o rechazar el incidente por litispendencia en los términos de la jurisprudencia más arriba reflejada, o inadmitir el recurso jurisdiccional por existir un procedimiento incompatible, o, en fin, requerir al interesado para que opte por uno de los dos cauces.

Es cierto que, en alguna ocasión, algún Tribunal ha considerado procedente la segunda de las opciones mencionadas (v. sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ Madrid de 21 noviembre 2008 -EDJ 2008/382073-, que dejó imprejuzgada la cuestión para ser tratada en el correspondiente incidente); entiendo, sin embargo, que el criterio jurisprudencial reiterado sobre la aplicación al caso de la figura de la litispendencia determina la preferencia del recurso jurisdiccional sobre el incidente cuando ambos conviven temporalmente. En cualquier caso, no puede descartarse la alternativa de otorgar al interesado (que ha iniciado preventivamente ambos procedimientos) la facultad de elegir entre uno u otro, en el bien entendido que la opción por el incidente del art. 110 -EDL 1998/44323- (iniciado dentro del plazo de los dos meses siguientes a la notificación de la resolución denegatoria) excluye indubitadamente su rechazo acudiendo al expediente del acto consentido.

El tema es sin duda interesante. Centrándonos solo en los aspectos que se plantean, hemos de destacar, de entrada, la deficiente técnica legislativa del precepto. ¿Qué ocurre si el acto no ha causado estado, porque no agota la vía administrativa y no se recurre en tiempo y forma? O peor aún, ¿Qué ocurre si no se recurre nunca en vía administrativa, confiando en la buena fe de la actuación administrativa, tal como sostiene el art. 3 Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-?

A mi juicio una interpretación literal abonaría la idea de que es posible solicitar la extensión del recurso, cuya resolución se produce posteriormente, o incluso antes, pero dentro del año establecido legalmente. Máxime en aquellos asuntos en que, como los de personal, sostiene la jurisprudencia que el plazo para reclamar es de cuatro años, cuando se trata de cuestiones económicas, tal como se deriva de lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria -EDL 2003/127843-. No tendría sentido que si está viva la acción para recurrir en vía ordinaria, esté vetada la extensión de efectos, que no es sino una técnica de achique del trabajo de los órganos jurisdiccionales.

Por este principio de economía entiendo que la pregunta de ¿qué ocurre con aquellos supuestos en los que el interesado planteó su petición en vía administrativa y le fue denegada, pero solicita la extensión de efectos antes de que transcurra el plazo de dos meses para recurrir en sede contencioso-administrativa?, ha de ser contestada en el sentido de que la solicitud ha de ser estimada, pues es evidente que en el día de la solicitud el acto no era firme y consentido.

Si el recurrente interpone recurso contencioso-administrativo que yo creo que es aconsejable y compatible, pues la solicitud de extensión solo procederá si los asuntos son sustancialmente iguales, es en cualquier caso un riesgo a él solo imputable. Naturalmente si se estima su pretensión, el recurso contencioso devendrá sin objeto desde el momento en que el auto resolutorio sea firme. Entiendo que no cabe solicitar la extensión parcial y proseguir por el esto de las pretensiones en el contencioso-administrativo, aunque existe algún pronunciamiento del TS que permite esta posibilidad.

La reforma hecha por LO 19/2003 -EDL 2003/156995- del precepto que regula la cuestión, el art. 110 Ley 29/1998 -EDL 1998/44323-, ha restringido bastante el ámbito de aplicación de esta técnica procesal que pretendía evitar la tramitación ante los órganos judiciales, con el consiguiente consumo de recursos humanos, la resolución de asuntos similares. Si a esta reforma le añadimos la interpretación muy rigurosa del TS sobre la concurrencia de los requisitos objetivos y subjetivos para que prospere la tramitación de este incidente en favor de quien lo solicita, podemos preguntarnos si las interpretaciones propuestas sobre la cuestión planteada van a tener alguna incidencia práctica. Ya es bastante difícil que prosperen estos incidentes sin necesidad de interpretaciones restrictivas sobre supuestos posibles, como los planteados.

La Jurisprudencia mantiene que no hay identidad de supuestos cuando el que pretende la extensión de los efectos de la sentencia no interpuso recurso administrativo (sentencias de 13 enero 2004 -EDJ 2004/260315-, 24 mayo 2004 -EDJ 2004/44780-, 1 marzo 2005 -EDJ 2005/30514-, 15 febrero 2006 -EDJ 2006/43095- y 25 enero 2008 -EDJ 2008/20608-, entre otras muchas).

Pero también existe otra Jurisprudencia que admite que la identidad de situación jurídica debe entenderse referida a la pretensión que se formula y a los hechos que la sustentan, con independencia de la situación procesal, y por ello, no siendo necesario que en el asunto se haya agotado las vía administrativa (sentencias de 18 febrero 2008, recursos de casación 5846/2006 -EDJ 2008/13714- y 1165/2007 -EDJ 2008/13712-).

Por tanto podemos avanzar una suerte de criterio general antes de responder específicamente a las cuestiones planteadas. La jurisprudencia es muy rigurosa a la hora de enjuiciar las identidades subjetiva y objetiva necesarias para que prospere con éxito el incidente, pero entiende que existe situación idéntica cuando la pretensión sea la misma, los hechos sean los mismos, aunque el elemento dinámico- procesal no sea el mismo.

La explicación puede estar en que lo que se pretende es evitar que se extienda los efectos de una sentencia favorable a quien haya dejado causar "estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo". Admitiéndose, a sensu contrario que se prosperará el incidente si, de alguna forma, se ha materializado la falta de consentimiento de la resolución administrativa, interponiendo los recursos o reclamaciones administrativas procedentes, y que todavía no haya transcurrido el plazo de interposición del recurso contencioso administrativo que prevé el art. 46 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-.

Por tanto, respondiendo a las cuestiones, puede afirmarse que es perfectamente posible la petición de extensión de efectos de la sentencia una vez agotada la vía administrativa y antes del que cause estado la resolución cuestionada por no haber sido impugnada jurisdiccionalmente en el plazo dado. Como la jurisprudencia viene admitiendo la posible interposición prematura de un recurso jurisdiccional, considerando que estaríamos ante un requisito subsanable (sentencia de 14 noviembre 2003 -EDJ 2003/152872-), no parece ilógico admitir la extensión de efectos solicitada antes de la interposición del recurso. También sería un requisito procesal subsanable, precisamente por la interposición del recurso posterior.

Ante la posible crítica que se puede hacer a esta posición afirmando que se provocaría una inflación procesal al duplicarse solicitudes al órgano judicial, pidiendo extensión de efectos de una sentencia respecto de un acto idéntico que, además, también es impugnado de forma autónoma, se puede contestar que la propia regulación procesal actualmente vigente ya genera, de por sí, está necesaria duplicidad de peticiones.

Puede ser que no fuera el efecto querido por el legislador original, pero las primeras sentencias ya apuntaron a la necesidad de agotar la vía administrativa para contemplar la identidad exigida. La reforma de 2003 sólo elevó a expresión legal lo contemplado en la jurisprudencia. Sí, hay que agotar la vía administrativa para evitar el acto "cause estado" y el resultado es interponer el recurso jurisdiccional, de forma necesaria. Lo conseguido, procesalmente hablando, es algo similar a la tramitación de un proceso prototípico o testigo. Por tanto solicitada la extensión de efectos, mediando recurso jurisdiccional autónomo, puede ser aplicable el art. 37,2 en relación con el 111 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323-, que por lo demás, se remite también al 110,5.b) -EDL 1998/44323-, es decir, el legislador está pensando en una asimilación fáctica de ambos supuestos. Es decir, podrá optarse entre tramitar el incidente de extensión de efectos, con suspensión del proceso jurisdiccional sobre el mismo objeto y pretensión, o tramitar simultáneamente ambas peticiones. Quedando sin objeto la que se resuelva con posterioridad.

Siendo frustrante que la intención del legislador de evitar la saturación de procesos en la oficina judicial de como resultado final la duplicidad de los mismos.

Uno de los aspectos que suscitaron más polémica con relación a la novedad que supuso la consagración en el art. 110 LRJCA -EDL 1998/44323- del incidente de extensión de efectos de las sentencias fue el de si era necesario que el solicitante no hubiera cejado, empleando todos los medios que el ordenamiento jurídico pone a su alcance, en defender la posición que por la vía de la extensión de efectos pretende que se le aplique. En otras palabras, que no hubiese dejado consentido el acto que le perjudicaba al no haberlo recurrido en vía contencioso administrativa.

La ausencia de una previsión al respecto alimentaba las divergencias doctrinales en uno y otro sentido, máxime si se tiene en consideración que en el proyecto de Ley la circunstancia de no haber dejado consentido el acto se erigía en requisito para activar el incidente del art. 110 LRJCA -EDL 1998/44323-, previsión que desapareció en el trámite de enmiendas en el Congreso de los Diputados.

Sin embargo, con posterioridad, el texto del art. 110,5 LRJCA -EDL 1998/44323-, redactado conforme a la disp. adic. 14ª LO 19/2003, de 23 diciembre -EDL 2003/156995-, de modificación de la LO 6/ 1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 1985/8754-, reconoció como causa de desestimación del incidente (aunque en puridad jurídica sería más bien una causa de inadmisibilidad) junto a la cosa juzgada -ya prevista en la redacción primigenia de la LRJCA [apdo. a)]- la existencia de una resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido [el interesado] recurso contencioso-administrativo [apdo. c)].

Este es el contexto del que ha de partirse para dispensar una solución satisfactoria al interrogante suscitado que, en síntesis, trata sobre la posibilidad de acudir directamente al art. 110 LRJCA -EDL 1998/44323- sin necesidad de interponer el recurso contencioso administrativo contra el acto que rechaza su específica pretensión, siempre que, claro está, el plazo de 2 meses para recurrir ese acto (art. 46 LRJCA -EDL 1998/44323-) no hubiera transcurrido [obviamente, de haberse agotado el plazo nos encontraríamos con un acto consentido y firme, entrando en escena la causa de denegación del art. 110,5 c) LRJCA -EDL 1998/44323-].

En mi opinión, esta circunstancia haría enfrentarse al interesado a un dilema cuyas alternativas parecen avocarlo a un callejón sin salida:

En efecto, si no interpone el recurso contencioso (es decir, no ataca el acto) enseguida podría reprochársele que concurre una de las causas que impide el éxito del incidente de extensión de efectos: la del art. 110,5 c) -EDL 1998/44323-, es decir, que el acto causó estado en vía administrativa, resultando consentido y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo contra él: en suma, una mala salida.

Pero, en el caso de que decida interponer el recurso contencioso administrativo podría encontrarse con la sorpresa de que se esgrima en su contra litispendencia; sí, ciertamente el art. 110,5 LRJCA -EDL 1998/44323- no contempla la litispendencia como una causa para rechazar el incidente, pero no olvidemos que la litispendencia es, en cierta medida, el reverso de la cosa juzgada, circunstancia ésta, como he señalado, impeditiva de la estimación del incidente de extensión de efectos y a la que el propio TS, en su sentencia de 16 de abril de 2008 -EDJ 2008/66965- le ha otorgado una virtualidad enervante del incidente del art. 110 LRJCA: "Es cierto que el legislador sólo alude a la cosa juzgada como causa de desestimación del incidente, pero dada la naturaleza de la litispendencia, una interpretación sistemática del art. 110 en relación con los artículos 37, 111, 69 d) y 72 -EDL 1998/44323- obliga a entender que no es posible acceder a la solicitud de extensión cuando la parte instante del incidente mantiene en tramitación otro procedimiento en el que está ejercitando la misma pretensión con la Administración demandada" (Fundamento de Derecho Cuarto). En resumen, mala salida también.

¿Qué hacer entonces?

Obviamente, situaciones como ésta requieren un juicio de ponderación que ha de saldarse en beneficio de la opción menos gravosa para todos.

La previsión del artículo 110,5 c) -EDL 1998/44323- parece destinada a evitar que la desidia del interesado sobrepase los límites de la seguridad jurídica, dado que un principio fundamental que preside el recurso contencioso-administrativo exige la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma. Es precisamente en esta circunstancia en la que la STS de 31 enero 2006 -EDJ 2006/4041- concreta la situación de igualdad que reclama la aplicación del art. 110 LRJCA, ya que el precepto no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica quienes "han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo".

En otras palabras, se trata de combatir el aprovechamiento fraudulento del incidente del art. 110 LRJCA -EDL 1998/44323- bajo la égida del principio de la seguridad jurídica, mas en un supuesto tan coyuntural como el que ahora se plantea no parece que deban regir las mismas precauciones pues, de entrada, no habiendo transcurrido aún el plazo para interponer recurso jurisdiccional difícilmente cabe hablar de acto consentido y firme, en la medida que esta categorización ha de predicarse sólo de los actos que agotado el plazo de impugnación no hubiesen sido objeto de recurso.

De acuerdo con estas consideraciones el seguimiento simultáneo del cauce del art. 110 LRJCA -EDL 1998/44323- y la interposición del recurso jurisdiccional no parece la mejor solución, al planear la sombra de la litispendencia.

Por otro lado, acudir de forma directa al art. 110 LRJCA -EDL 1998/44323- parece cohonestar mejor con un elemental dictado de economía procedimental, por lo que, en mi opinión, cabría solicitar la extensión de efectos, siempre que se haga antes de dejar transcurrir el plazo que, de acuerdo con el art. 46 LRJCA -EDL 1998/44323-, resulte aplicable para interponer recurso contencioso administrativo.



Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 2, el 13 de enero de 2011.

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