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URBANISMO

Urbanismo sostenible y protección de valores paisajísticos

Por Jordi Palomer Bou

Magistrado Juez del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Girona

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Uno de los principios en los que se asienta la legislación urbanística es el de desarrollo sostenible, y en este sentido se alude en innumerables ocasiones a la definición del Informe "Nuestro Futuro Común" emitido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de la ONU según la cual, desarrollo sostenible es el que "satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades".

Sin embargo tal enunciado o el principio que subyace en el mismo ya había aparecido con anterioridad. Así, ya en la Declaración de Estocolmo de 1972 se decía que "la defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido en la meta imperiosa de la humanidad, y ha de perseguirse al mismo tiempo que las metas fundamentales ya establecidas de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo, y de conformidad con ellas". Y en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) se aprobó como principio 3.º de su declaración que "el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras".

La misma idea aparece, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional por ejemplo, ya en su sentencia 64/1982, en su FJ 2.º, se decía que en virtud del art. 45 CE "no puede considerarse como objetivo primordial y exclusivo la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la utilización racional de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para una mayor calidad de vida.".

Y la propia idea de sostenibilidad urbanística ha de conllevar la protección de los valores paisajísticos, aún de aquellos no especialmente protegidos así como de aquellos núcleos de población, ya sean urbanos o rurales que conforman la idiosincrasia de un territorio.

Ello ha supuesto su concreción a nivel legislativo enunciando como principio la vocación de sostenibilidad en el desarrollo urbanístico y por otro lado la enunciación de principios de directa aplicación que como veremos tienden a la protección de los ya referidos valores paisajísticos y de determinados núcleos de población, y así señala ya la Exposición de Motivos del RDL 2/2008 de 20 de Junio:

La Constitución de 1978 establece un nuevo marco de referencia para la materia, tanto en lo dogmático como en lo organizativo. La Constitución se ocupa de la regulación de los usos del suelo en su art. 47, a propósito de la efectividad del derecho a la vivienda y dentro del bloque normativo ambiental formado por sus arts. 45 a 47, de donde cabe inferir que las diversas competencias concurrentes en la materia deben contribuir de manera leal a la política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario necesario de aquéllas al servicio de la calidad de vida. Pero además, del nuevo orden competencial instaurado por el bloque de la constitucionalidad, según ha sido interpretado por la doctrina del Tribunal Constitucional, resulta que a las Comunidades Autónomas les corresponde diseñar y desarrollar sus propias políticas en materia urbanística. Al Estado le corresponde a su vez ejercer ciertas competencias que inciden sobre la materia, pero debiendo evitar condicionarla en lo posible.

Pero los derechos constitucionales afectados son también otros, como el de participación ciudadana en los asuntos públicos, el de libre empresa, el derecho a un medio ambiente adecuado y, sobre todo, el derecho a una vivienda digna y asimismo adecuada, al que la propia Constitución vincula directamente con la regulación de los usos del suelo en su art. 47. Luego, más allá de regular las condiciones básicas de la igualdad de la propiedad de los terrenos, hay que tener presente que la ciudad es el medio en el que se desenvuelve la vida cívica, y por ende que deben reconocerse asimismo los derechos mínimos de libertad, de participación y de prestación de los ciudadanos en relación con el urbanismo y con su medio tanto rural como urbano.

Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente. Y el suelo urbano -la ciudad ya hecha-tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso.

Fruto de tales genéricas declaraciones el articulado de la referida norma concreta algunos de sus aspectos esenciales.

Así el artículo 2 señala:

1. Las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes.

2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular:

a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje.

b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

Finalmente el artículo 10 del RDL 2/2008 concreta entre lo que denomina criterios básicos de utilización del suelo que:

2. Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.

La redacción de tal precepto no es sin embargo nueva en el ordenamiento urbanístico.

Así ya el Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana en su capítulo V referido a las normas de aplicación directa establecía:

Artículo 138. Adaptación al ambiente

Las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto:

a) Las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional habrán de armonizar con el mismo, o cuando, sin existir conjunto de edificios, hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres indicados.

b) En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.

Asimismo estos principios de aplicación directa han tenido su reflejo en la legislación autonómica y por citar algunos ejemplos:

En el artículo 9 apartado 3 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña cuando establece dentro de las directrices del planeamiento urbanístico:

3. El planeamiento urbanístico tiene que preservar los valores paisajísticos de interés especial, el suelo de alto valor agrícola, el patrimonio cultural y la identidad de los municipios, y tiene que incorporar las prescripciones adecuadas para que las construcciones y las instalaciones se adapten al ambiente donde estén situadas o bien donde se tengan que construir y no comporten un demérito para los edificios o los restos de carácter histórico, artístico, tradicional o arqueológico existentes en el entorno.

Asimismo en los artículos 3 y 57 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y sus modificaciones posteriores se establece que:

3.2.h) "La incorporación de objetivos de sostenibilidad que permitan mantener la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los sistemas naturales, mejorar la calidad ambiental, preservar la diversidad biológica, y asegurar la protección y mejora del paisaje".

57.1. "Los actos de construcción o edificación e instalación que se realicen en terrenos que tengan el régimen propio del suelo no urbanizable deberán observar cuantas condiciones se establecen en el art. 52 de esta Ley, aun cuando no exista Plan General de Ordenación Urbanística o Plan Especial y, además, las siguientes reglas:

1ª Ser adecuados y proporcionados al uso a que se vinculen.

(....)

4ª Presentar características tipológicas y estéticas adecuadas a su ubicación y a su integración en el entorno.

5ª Evitar la limitación del campo visual y la ruptura o desfiguración del paisaje en los lugares abiertos o en perspectiva de los núcleos e inmediaciones de las carreteras y caminos con valores paisajísticos.

(....)

2.2ª Presentar características tipológicas y estéticas adecuadas a su integración en el entorno, en particular cuando existan en éste, edificios de valor arquitectónico o patrimonial histórico. "

También la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, en su art. 4 establece como fines de la actividad urbanística los siguientes:

"e) Armonizar las exigencias de ordenación y conservación de los recursos naturales y del paisaje rural y urbano con el mantenimiento, diversificación y desarrollo sostenible del territorio y de su población, para contribuir a elevar la calidad de vida y la cohesión social de la población.

f) Velar para que la actividad urbanística se desarrolle promoviendo la más amplia participación social, garantizando los derechos de información y de iniciativa de los particulares, asegurando, en todo caso, la participación de los ciudadanos y asociaciones por éstos constituidas para la defensa de sus intereses y valores.

g) Conseguir la integración armónica del territorio y proteger los valores agrarios, forestales y naturales y la riqueza y variedad arquitectónica fomentando el empleo de las formas constructivas propias de las diversas zonas y garantizando su integración en el medio rural."

Y en su artículo 29 establece determinadas condiciones de edificación:

"1. (...) Las nuevas edificaciones que se pretendan emplazar en los núcleos rurales se identificarán con las características propias del lugar y estarán encaminadas a consolidar la trama rural existente. Todas ellas cumplirán las siguientes condiciones:

(...)

b) Las nuevas construcciones mantendrán las condiciones ambientales del núcleo, la morfología del asentamiento y la tipología de las edificaciones del lugar y utilizarán para su edificación los materiales, colores y formas constructivas tradicionales y comunes del propio asentamiento. (...)"

Se trata en todos estos casos no de meras declaraciones de principios o de enunciados vacíos de contenido sino de auténticos mandatos dirigidos al planificador para que sean tenidos en cuenta y aplicables de forma directa.

Su conveniencia aparece claramente reflejada para evitar el claro deterioro que han sufrido, debido al auge constructivo, gran parte de los núcleos rurales con graves alteraciones paisajísticas y la evidente necesidad de su conservación.

Así ya la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera de 13 de octubre de 1997 significaba de forma clara que:

"La sentencia de primera instancia razona con acierto que el artículo 73 de la Ley del Suelo no se refiere únicamente, en su apartado b), a edificios y construcciones sino también a la instalación de otros elementos, sean permanentes o no, que limiten el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompan la armonía del paisaje o desfiguren la perspectiva propia del mismo".

Y con posterioridad la sentencia de 3 de noviembre de 1999 reitera que:

" (...) Como quiera que el suelo no urbanizable, está esencialmente destinado de modo exclusivo, a su explotación agrícola, pecuaria o forestal, es obvio que la protección de tales actividades y el mantenimiento de este suelo en sus originarias condiciones naturales, constituye un interés público no solo local, sino supralocal, al afectar la transformación de la condición natural del suelo, al medio ambiente, cuya degradación origina consecuencias que exceden con mucho del puro ámbito estrictamente local. No puede, por tanto, hablarse en este supuesto de gestión de propios intereses locales ni de contradicción de los preceptos indicados de la Ley del Suelo con el principio constitucional de autonomía de los entes locales para la gestión de sus estrictos propios intereses".

Y en este sentido y abundando en la idea ya apuntada es significativa la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala Contenciosa Administrativa, Sección Tercera de data 1 de abril de 2005, que aunque referida a la normativa autonómica propia, expone principios extrapolables a la generalidad de legislaciones en cuanto a la aplicabilidad directa de tales indicaciones, estableciendo así que:

"1.- Ese precepto se aplica en todo caso, existan o no Planes de Ordenación o Normas Subsidiarias o Complementarias de Planeamiento. Es precepto, de inexcusable observancia, tanto en defecto de planeamiento como en el supuesto de existencia de éste y contradicción con el mismo.

2.- Su aplicación es directa, es decir, no precisa de desarrollo por otra disposición o acto, de tal modo que cualquier disposición o acto administrativo -figura de planeamiento, instrumento de gestión urbanística, licencia, permiso, etc.- que estuviese en manifiesta contradicción con tales preceptos, aunque aquella disposición o acto se ajustase al planeamiento vigente y no infringiese la concreta norma urbana aplicable, sería anulable si estuviera en contradicción con esos artículos.

3.- De lo que se trata es de proteger los campos visuales para contemplar las bellezas naturales y, en concreto y especialmente, de proteger la armonía de los paisajes y su perspectiva propia.

4.- El ámbito espacial a proteger son los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, los conjuntos urbanos de características histórico artísticas, típicas o tradicionales y las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco.

5.- Los supuestos que pueden incidir sobre ese ámbito y sobre los que procede actuar la protección establecida son la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres o la instalación de otros elementos.

6.- Ninguna duda debe existir en que el precepto encierra verdaderos conceptos jurídicos indeterminados, pero de indudable naturaleza reglada, aunque en su apreciación se introduzca con frecuencia un tanto de discrecionalidad o subjetivismo, en razón del halo de dificultad que caracteriza el espacio de incertidumbre que media entre las zonas de certeza positiva y negativa. Efectivamente la naturaleza reglada del precepto no admite más que una solución conforme a derecho, la de si el supuesto que se contempla integra o no una agresión al medio ambiente en los términos referidos anteriormente, lo que ha de ser el resultado de la valoración de las circunstancias concurrentes.

7.- Y ciertamente debe destacarse que la aplicabilidad estricta de ese precepto exige una prueba clara y contundente de los elementos fácticos que en cada caso puedan integrarse en los supuestos que en el mismo se contienen, desde luego, sin que sea dable hacer supuesto de la cuestión. Se trata, en definitiva, de un precepto cuya aplicación requiere una prueba que acredite que se han producido esos graves efectos que la norma trata de prevenir, bien entendido que no toda actividad humana de transformación del medio físico resulta impedida por el precepto referido, cuyo ámbito ha de reducirse a aquellas que produzcan los graves efectos a que se refiere el precepto: limitación del campo visual para contemplar las bellezas naturales, ruptura de la armonía del paisaje o desfiguración de la perspectiva propia del mismo.

Dicho en otras palabras y especialmente, ni la declaración de un terreno como espacio natural por la necesidad de proteger sus valores paisajísticos no implica, sin más, que las fincas colindantes resulten inedificables, para que ello suceda es preciso acreditar que las construcciones autorizables según el plan producirían alguna de las consecuencias negativas a que se refiere el citado precepto.

O bien en otros términos, cuando existe un planeamiento previo que ha previsto una regulación para el terreno en cuestión, -planeamiento que es expresión de la voluntad de quien, como el Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma, se presume que actúan a beneficio del interés público-, en tal caso es necesario que los supuestos de hecho de la norma se acrediten con mucho rigor y precisión.

Y la valoración a efectuar ha de hacerla el órgano jurisdiccional de instancia apreciando libremente el resultado de la prueba practicada ante ella, pues no existen criterios legales de valoración ni norma alguna que exija la práctica de una prueba pericial, como condición precisa para apreciar la integración de las construcciones con el ambiente en que se encontrasen situadas.

Baste relacionar las Sentencias del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 5ª de 27 de diciembre de 1999, 18 de abril de 2000, 21 de noviembre de 2000, 20 de abril de 2002, 23 de octubre de 2002, 11 de octubre de 2003 y de 6 de febrero de 2004 y las que en ellas se citan, sin que sea necesario abundar en nuestras Sentencias en la perspectiva del derecho urbanístico de Cataluña que, como no puede ser de otra manera, sintonizan decididamente con esa doctrina jurisprudencial".

Su importancia radica no sólo al servir de referencia obligada al tiempo de elaborar los instrumentos de planeamiento; sino que se convierte en cláusula ambiental de salvaguarda en el momento final del proceso constructivo, cuando va a llevarse a cabo la edificación, por lo que adquiere especial relevancia al tiempo de otorgar licencia de obras.

El hecho de emplear los vistos conceptos jurídicos indeterminados, en absoluto puede dar píe a que se considera a la misma como una potestad discrecional para en última instancia otorgar o denegar la licencia de conformidad a estrictos criterios de oportunidad. Sino que ha de exigirse que la decisión se base en juicios objetivos de carácter técnico, que deberán justificarse debidamente en la solicitud de licencia y reconduciendo por tanto tal cuestión a la valoración de los elementos reglados en los otorgamientos de tales licencias.


Este artículo ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de septiembre de 2011.

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