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DERECHO LOCAL

Repercusión de la legislación ambiental autonómica extremeña en la actuación municipal

Por D. Francisco Javier Martín del Corral

Secretario de Administración Local

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Incidencia en la puesta en funcionamiento de instalaciones y actividades que requieran la ejecución de obras y en el control municipal de los proyectos sujetos a autorizaciones ambientales

Se pretende con este artículo ofrecer al operador jurídico local unos criterios de actuación en el nuevo marco normativo creado por el cruce de las innovaciones introducidas en materia de autorizaciones por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento y del Consejo, de 12 de octubre, relativa a los servicios del mercado interior -Directiva de Servicios- (EDL 2006/318974) y sus leyes de transposición, y la prolija legislación de prevención y control de calidad ambiental que afecta, no sólo a los procedimientos de apertura de establecimientos y puesta en funcionamiento de instalaciones y actividades que requieran la ejecución de obras, sino también al control municipal de los proyectos de obras sujetos a autorizaciones ambientales en los que la entidad local, como órgano sustantivo, en términos de la legislación sectorial medioambiental, adopta un papel protagonista tanto al expedir la licencia de actividad en el seno de la urbanística como al recibir la declaración responsable para el inicio de la actividad o puesta en funcionamiento de la instalación.

Con esta finalidad se ofrece en el presente estudio un examen puntual de la reciente legislación ambiental autonómica extremeña, que sirve de presupuesto a la propuesta de una norma única de ámbito local con forma de ordenanza, que aporta unos criterios de actuación al servicio de la integración y comprensión de procedimientos de ejecución de las políticas de desarrollo sostenible de los municipios de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

De este modo, la reciente Ley 5/2010, de 23 de junio, de prevención y calidad ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura (EDL 2010/101497), ha procedido a regular en su Capítulo V del Título II la comunicación ambiental, como instrumento de competencia municipal para la intervención sobre las actividades de escasa incidencia ambiental recogidas en su ámbito de aplicación, concretamente para las actividades a que se refiere el Anexo VII, y que deja sin efecto en la Comunidad Autónoma de Extremadura el Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre (EDL 1961/63), así como el Decreto 18/2009, de 6 de febrero, por el que se simplifica la tramitación administrativa de las actividades clasificadas de pequeño impacto en el medio ambiente (EDL 2009/9699).

Esta norma prevé que se regule mediante ordenanza municipal (arts. 69 y 71) el procedimiento administrativo que establezca los tiempos y la documentación necesaria para recibir por parte del promotor de la actividad la declaración del inicio de la misma, la toma de conocimiento del ayuntamiento y la labor de inspección municipal.

Dispone esta Ley que el procedimiento para la comunicación ambiental será el previsto en las ordenanzas municipales y deberá incluir, en todo caso, la regulación prevista en la misma, a cuyos efectos, "la comunicación ambiental deberá presentarse una vez acabadas las obras y las instalaciones necesarias para el ejercicio de la actividad, que tienen que estar amparadas por su correspondiente licencia o comunicación previa exigida por la normativa urbanística, y por otras licencias sectoriales necesarias para llevar a cabo la actividad, fijadas por Ley o por el desarrollo reglamentario de una Ley."

Con un lapso de tiempo muy breve, la Comunidad Autónoma de Extremadura ha procedido a aprobar una segunda Ley que afecta a la tramitación municipal de los expedientes para la puesta en funcionamiento de establecimientos y actividades que requieran la ejecución de obras. Así, dicta la Ley 12/2010, de 16 de noviembre, de Impulso al Nacimiento y Coordinación de Empresas en la Comunidad Autónoma de Extremadura (EDL 2010/232739), que modifica los arts. 172 a 187 de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y ordenación Territorial de Extremadura -LSOTEX- (EDL 2001/59270), introduciendo a los efectos que nos interesan, por un lado, el régimen de comunicación previa y licencia urbanística, para determinado tipo de obras que enumera, y por otro, la licencia de actividades para los usos y actividades sujetos al régimen de actividades clasificadas o a evaluación de impacto ambiental.

Justifica la Exposición de Motivos de la Ley 12/2010, de 16 de noviembre, que su pretensión es crear el entorno para facilitar la creación y consolidación de empresas en el seno de la Comunidad Autónoma de Extremadura en el marco de las disposiciones generales establecidas por la normativa comunitaria referentes a la libertad de establecimiento a través de una serie de normas generales y medidas singulares tendentes a simplificar los procedimientos; de este modo, en las disposiciones adicionales se incluyen una serie de medidas que tienen por objeto implementar en aquellos ámbitos en los que la Comunidad Autónoma de Extremadura tenga competencias normativas las previsiones contenidas en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento y del Consejo, de 12 de octubre, relativa a los servicios del mercado interior, en tanto en cuanto tengan incidencias en el ámbito de la creación y consolidación de empresas. Y con esta justificación, y a los efectos que nos ocupan, procede a modificar los arts. 172 a 187 LSOTEX, en el sentido anteriormente apuntado.

Con ello, los aplicadores municipales de la norma nos vemos con dos regulaciones que afectan al régimen de autorización y obras necesarios para la puesta en funcionamiento de establecimientos y actividades, dictadas, una, en el marco de la asunción de competencias estatutarias sobre la materia "protección medioambiental" derivada de la previsión del art. 149.23 de la Constitución -CE- (EDL 1978/3879) y, otra, en el marco de la competencia autonómica sobre fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional, así como sobre el comercio interior, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto en los arts. 38, 131 y los números 11 y 13 del apartado 1 del art. 149 CE, y que modifica la legislación urbanística.

En orden a eliminar fuentes de conflicto y articular ambas regulaciones desde el punto de vista del aplicador local, nos remitimos a la lectura del art. 71 de la Ley 5/2010, de 23 de junio, de prevención y calidad ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura, y de los arts. 172, 176, 180 y 184 LSOTEX, modificados por la Ley 12/2010, de 16 de noviembre, de Impulso al Nacimiento y Coordinación de Empresas en la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Ante este panorama, centraremos nuestro esfuerzo en armonizar el procedimiento que ha de seguir la apertura de establecimientos y la puesta en funcionamiento de instalaciones y actividades con incidencia medioambiental, que requieran la realización de obras, siempre desde el punto de vista de primar las previsiones medioambientales sobre la regulación sectorial de planificación económica que ha afectado a la legislación urbanística.

Para ello, debemos situar en tiempo y forma a la licencia de actividad dentro de la tramitación de la licencia urbanística, puesto que del tenor de las normas transcritas se desprende que las actividades sujetas a comunicación ambiental están sujetas a licencia de actividad (en términos de la legislación urbanística; art. 184.1.a) LSOTEX), pero, por otro lado, también se desprende que, antes de tomar conocimiento de la comunicación ambiental, habrá sido preceptivo otorgar la licencia urbanística (en términos de la legislación ambiental; art. 71.2 de la Ley 5/2010), y, según el art. 180.3 de la Ley 5/2010, "Cuando la implantación del uso o actividad de que se trate conlleve la ejecución de obras sujetas a licencia conforme a lo dispuesto en el artículo 180 el procedimiento de autorización estará implícito en el de concesión de licencia."

Nos centramos a continuación en la otra vertiente de nuestro estudio, la intervención municipal en el control de proyectos sujetos a evaluación ambiental, así como en la toma de conocimiento de la puesta en funcionamiento de las actividades e instalaciones sujetas a las otras autorizaciones ambientales, las integradas y las unificadas, de las que también se ocupa la reciente Ley 5/2010, de 23 de junio, de prevención y calidad ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

El Decreto 54/2011, de 29 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Evaluación Ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura (EDL 2011/37574), aborda el desarrollo reglamentario de los procedimientos de evaluación ambiental previstos en la Ley 5/2010, tanto de proyectos, examinando las repercusiones de los mismos sobre el medio ambiente, en el marco de la legislación básica estatal vigente, constituida por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Impacto Ambiental de proyectos (EDL 2008/841), modificado por la Ley 6/2010, de 24 de marzo (EDL 2010/15519), como de planes y programas, también en el marco de la legislación estatal básica, constituida por la Ley 9/2006, de 28 de abril, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (EDL 2006/36793). Centraremos nuestro esfuerzo en los primeros, por ser estos últimos directamente ajenos a la prestación de una actividad, estando alejados de cualquier régimen autorizatorio.

Nos interesa resaltar de esta normativa respecto a la tramitación administrativa de la evaluación ambiental de proyectos, que corresponde al municipio recibir la declaración responsable del promotor del proyecto cuando la puesta en funcionamiento del mismo sirva de soporte para el ejercicio de una actividad y, como a continuación tendremos la ocasión de examinar, dicha evaluación de proyectos queda subsumida en la tramitación de los procedimientos de autorización ambiental de las actividades, instalaciones o establecimientos, por lo que a la regulación de estos procedimientos llegamos en última instancia, ya se trate de una actividad sujeta a autorización ambiental con o sin proyecto evaluable medioambientalmente.

Con estos breves apuntes ya podemos reseñar que los arts. 48.2 y 54.2 de la Ley 5/2010 prevén que, tanto el procedimiento administrativo previsto para la AAI, remitido a la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, como el procedimiento previsto para la AAU, regulado directamente por la propia Ley 5/2010, incluirán las actuaciones relativas a la evaluación de impacto ambiental de proyecto.

Y, asimismo, que los arts. 48.3 y 54.3 de la Ley 5/2010 prevén que, tanto la resolución de otorgamiento de la AAI como la del otorgamiento de la AAU, precederán a la Licencia Urbanística.

Llegamos así a la misma conclusión que para las comunicaciones ambientales: la licencia de actividad se concede simultáneamente con la licencia urbanística, pero aquí a ambas les precede la resolución del otorgamiento de autorización ambiental, previa evaluación del proyecto.

Partiendo de lo dispuesto en los arts. 44.2 y 64.2 de la Ley 5/2010, debemos hacernos eco de la previsión que establece el art. 3.6 del Decreto 54/2011, de 29 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Evaluación Ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que precisa qué se entiende por órgano sustantivo: "aquel órgano de la Administración pública autonómica o local, competente para autorizar, para aprobar o, en su caso, para controlar la actividad a través de la declaración responsable o comunicación de los proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental."

Previendo al respecto el art. 48.4 de este Decreto que: "El órgano sustantivo o el promotor, en el caso de proyectos en los que no exista órgano sustantivo o, siéndolo la Administración local, la actividad esté sometida a autorización ambiental integrada o unificada, comunicarán al órgano ambiental el comienzo y el final de las obras, así como el comienzo y final de la fase de explotación de los proyectos sometidos a declaración de impacto ambiental; para el resto de proyectos sometidos a evaluación ambiental se estará a lo dispuesto al respecto en el informe de impacto ambiental correspondiente."

Con las consideraciones efectuadas se ha incorporado a Derecho Local un modelo de Ordenanza reguladora de los procedimientos de apertura de establecimientos y puesta en funcionamiento de instalaciones y actividades que requieran la ejecución de obras, así como del control municipal de los proyectos de obras sujetos a autorizaciones ambientales, en los que la entidad local, como órgano sustantivo, en términos de la legislación sectorial medioambiental, adopta un papel protagonista tanto al expedir la licencia de actividad en el seno de la urbanística, como al recibir la declaración responsable para el inicio de la actividad o puesta en funcionamiento de la instalación (EDF 2011/57358).



Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de julio de 2011.

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