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URBANISMO

Red Natura 2000 y suelo rural

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Letrado del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Magistrado especialista de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña.

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Introducción.

El artículo 13.4 del Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo permite únicamente alterar la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada.

¿Acaso la inclusión en este artículo 13 de "terrenos Natura 2000" presupone siempre que los mismos posean la situación básica de suelo rural?

De ser así ¿podría esta disposición colisionar con la distribución de competencias al no dejar margen de apreciación al planeamiento?

La Red Natura 2000 se nutre de las competencias tuitivas que la Comunidad Europea ejerce en materia medioambiental, configurándose por los criterios que proporcionan, entre otras normas, la Directiva aves y la Directiva hábitat.

Ahora bien, en la medida que la propuesta de alteración de esos terrenos, como recuerda el citado artículo 13.4, se condiciona a la aceptación de su descatalogación por la Comisión Europea ¿constituiría ello un mecanismo implícito de armonización comunitaria en un dominio, como el del urbanismo, en el que la Comunidad Europea carece de competencias directas?

Resultado del debate

Salvo alguna respuesta que rechaza una clasificación imperativa determinada por el artículo 13.4 TRLS, la mayoría coincide en mantener que ese precepto condiciona la clasificación de los terrenos incluidos en la Red Natura 2000 como suelo rural -aunque como precisan algunos, no el grado de protección que se les quiera dispensar- al postular que la situación básica de suelo urbanizado no puede colmar las finalidades a las que sirve la red y la vinculación de la protección de los espacios que la componen con la conservación de los hábitat naturales" y del hábitat de las especies de interés comunitario, incompatibles, por definición, con el desarrollo urbanístico.

Se relativizan las limitaciones que la Red impone al planificador, disociando el campo estrictamente urbanístico del puramente medioambiental, en cuyo seno la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, constituye la legislación sectorial de aplicación, confirmando la vocación de la Unión Europea como instancia de fiscalización medioambiental, lo que, según algunos, descarta cualquier interferencia en el dominio estrictamente urbanístico, evitando un eventual vaciamiento de las competencias locales y autonómicas que, por lo demás, como recuerda alguno, han de ejercerse de forma coincidente con los dictados comunitarios en lo que a protección medioambiental se refiere

Algún experto reconoce que la Comisión Europea ejerce una tarea material de armonización al controlar la aplicación directa de los criterios para la descatalogación de los terrenos integrados en la Red Natura 2000. Otros aventuran que los objetivos y fines que tiene asignados la Unión Europea, implicará una armonización de las legislaciones nacionales en materia de ordenación del territorio y urbanismo, precisamente por la dificultad de acometer la aludida disociación. No obstante, sobre esta problemática, se precisa que no cabe hablar, en el estado actual, de armonización implícita, sino de la lógica consecuencia de unas medidas comunitarias con incidencia territorial o ambiental.

Ciertamente pudiera parecer que la determinación de territorio como integrante de la Red Natura 2000 o incluso como un espacio natural como tal, lleva aparejada su integración por suelo clasificado como rural. Si embargo no parece que esta condición deba estar presente necesariamente. Lo ordinario será su categorización como suelo rural pero ciertamente, nada impide lo contrario, todo ello sin pensar que núcleos rurales, tal y como los hemos conceptuado nosotros mismos en recientes comentarios publicados en esta misma sección, si que pueden formar parte de esos espacios protegidos.

Lo cierto es que la Ley del Suelo, y por tanto lo preceptuado en su articulo 13.4, no es una norma de carácter medioambiental. Actualmente es la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y en concreto sus artículos 41 y ss., los que regulan estos espacios naturales determinando la competencia y el procedimiento para su declaración.

No nos parece extraño que una norma como la Ley del Suelo contenga referencias a la protección de espacios naturales. Es evidente que la actividad urbanística es una actividad que conlleva una directa y clara afección del suelo y en esa medida no parece discutible el que se contengan normas que supongan una protección añadida. Así, desde siempre la legislación urbanística, tanto la estatal como la autonómica, ha buscado y contenido prescripciones en este sentido y podemos recordar a titulo de ejemplo como la calificación del suelo se une a la protección de elementos o circunstancias de carácter medio ambiental.

Esto no puede en absoluto suponer que las competencias se superpongan. Es evidente que la competencia en relación con la protección de espacios naturales esta atribuida a las CC.AA. siempre y cuando se ubiquen en su demarcación territorial. De hecho el texto del precepto parece respetuoso con esa delimitación competencial en la medida que supedita la modificación a que se den los presupuestos del cambio de las circunstancias a proteger, es decir, de sus valores naturales. Ni tan siquiera atribuye a la administración urbanística actuante, normalmente la administración local, competencia alguna de alteración del espacio protegido. Incluso se remite a la necesaria información pública, lo que concreta en el caso de espacios pertenecientes a la Red Natura 2000, al preservar la intervención de los urbanos competentes de carácter comunitario.

A nuestro juicio, no debe concluirse que exista colisión de competencias, que en caso de duda deben ser interpretadas en la forma descrita, es decir, respetando la distribución competencial que diseñan las normas que forman el bloque de la constitucionalidad.

En relación a la Unión Europea, las Directivas preservan su ámbito de actuación, que lógicamente no puede ser alterado por una interpretación irrazonable de la normativa urbanística. La legislación medioambiental española, entre otras leyes la ya citada, recoge las previsiones comunitarias y salvaguarda la intervención de la organización europea en los procesos que tengan que ver con la delimitación y alteración de espacios pertenecientes a la Red Natura 2000, sin que quepa admitir la existencia de disfunciones evidentes.

La participación de las instancias comunitarias en esta cuestión, lo debe ser exclusivamente por razones medioambientales, y precisamente circunscritas a los elementos protegidos por la Red Natura 2000, lo que a nuestro juicio descarta cualquier interferencia en las cuestiones de carácter estrictamente urbanístico, que ciertamente quedan al margen de las competencias que la Unión Europea puede ejercer directamente.

Al regular los usos del suelo rural, el art. 13.4 del texto refundido de la Ley de Suelo (TRLS) establece una asociación bastante nítida entre los espacios protegidos o que son tributarios de la Red Natura 2000 y aquélla clase de suelo; pues, no en vano, es el otrora conocido como "suelo no urbanizable" el llamado principalmente a garantizar los bienes jurídicos más importantes de índole ecológica o medioambiental.

Eso no significa que de las Directivas "aves" y "hábitat" y de las normas nacionales que las han desarrollado, no puedan derivarse regímenes de protección especial susceptibles de proyectarse sobre otras clases de suelo si éstas devienen, por ejemplo y en mayor o menor medida, sustrato físico idóneo de determinadas formas de vida natural objeto de tutela.

Sin embargo, por lo que se refiere a los "espacios" propiamente dichos, parece claro el designio legal de excluirlos del proceso de transformación urbanística –ver el art. 12.2.a) TRLS-; y ello, en la medida en que esa transformación pugnaría con el tipo de interdicciones y de medidas de protección del suelo que establecen las disposiciones nacionales y comunitarias en materia de protección de la naturaleza y del medio ambiente. En ese mismo sentido, puede resultar útil e ilustrativa la sentencia de 15 de junio de 2007, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en los autos nº 671/2001. Y, cómo no, las sentencias de 24 de julio de 2008 y 3 de julio de 2007, dictadas por la Sección 5ª de la Sala 3ª del TS en los recursos nº 5417/2004 y 3865/2003. Sentencias, todas ellas, que reflejan los obstáculos a vencer por el planificador para poder desclasificar suelo rústico protegido.

Que ello sea así puede traer como consecuencia una constricción importante de las competencias o, si se prefiere, de la discrecionalidad tradicionalmente atribuida al planificador urbanístico nacional.

Se trataría, en todo caso, de una constricción perfectamente legítima, sin la cual no resultaría posible asegurar unos objetivos de orden superior y de escala prácticamente continental. Y en ese sentido, convendría no olvidar que, siquiera en lo atinente a las especies animales objeto de protección, no escasean aquéllas cuya preservación y cuyo desarrollo se hallan vinculados a espacios más amplios que los que aparecen delimitados por las fronteras administrativas.

Por otra parte, que el planificador urbanístico se vea en la tesitura de tener que incluir por imperativo legal determinados espacios en el suelo rústico, ni tiene porque traducirse en la supresión de todo poder de decisión en ese punto (el planificador podrá incluir otros espacios dentro de la misma clase de suelo), ni nos alejará demasiado del escaso o nulo margen de maniobra del que ese mismo planificador había venido gozando tradicionalmente para clasificar suelo urbano; y esto último, como consecuencia de su subordinación a "la normatividad de lo fáctico" (ver los ecos de esa máxima o principio en el art. 12.3 TRLS).

La progresiva transferencia de competencias "internas" o nacionales hacia los órganos de nuestra "Confederación" (léase, Unión Europea) sin necesidad, además, de vernos abocados a reformas constitucionales y estatutarias, es, por lo que respecta a la materia analizada, consecuencia o resultado de una cesión de soberanía en beneficio de órdenes supraestatales, prevista y autorizada por el art. 93 de nuestra Ley Fundamental y que en el caso que ahora nos ocupa se resumió –hace casi treinta años- en el ingreso de España en la Comunidad Europea.

En el plano interno, los enunciados imperativos de la legislación estatal básica encuentran también un claro apoyo en los títulos competenciales de los apartados 1º y 23º de la Constitución (estatuto básico de derechos y deberes constitucionales y normas básicas medioambientales, susceptibles de verse complementadas por normas de protección adicional de matriz autonómica). Sin olvidar –a mayor abundamiento- la obligación estatal de garantizar en el orden interno el cumplimiento de la normativa europea; pues, aunque es cierto que el derecho de la Unión, en principio no puede alterar la distribución de competencias entre los diferentes poderes de un Estado miembro, no lo es menos que, a menudo, las razones que llevarán a su promulgación justificarán la caracterización como "básica" de la normativa estatal de desarrollo.

Observaciones, las anteriores, que será menester completar con la convicción plena de que los objetivos y fines que tiene asignados la Unión Europea , harán -más pronto que tarde- que los órganos comunitarios se vean en la tesitura de tener que armonizar las legislaciones nacionales en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Entre otras razones, porque cada vez resulta más difícil disociar urbanismo y medio ambiente.

Y si el urbanismo en sentido amplio no es más que una técnica susceptible de reconducir a la unidad y a la racionalidad diversas vertientes o realidades vitales plasmadas sobre un territorio, habrá que convenir en que será preciso dotar a la Unión Europea de un poder directivo, siquiera en materia de "planificación territorial", que muy bien podría hallar su primera justificación en los sectores de acción pública (que no son pocos) sobre los que la Comunidad ya está legislando.

Si -en un contexto de globalización galopante- el suelo es un bien limitado y, a la vez, su buen uso resulta indispensable para garantizar un desarrollo social y económico reticular y de calidad en todo el orbe europeo, ¿qué reparo cabría oponer ante la eventualidad de que la Unión Europea se plantease aprobar una Directiva de mínimos en materia de planificación territorial y urbanismo?

Por ello, no considero que quepa oponer reproche alguno a las funciones de fiscalización por parte de la Comisión Europea, a las que alude el art. 13.4 TRLS, en sede de delimitación y descatalogación de espacios comprendidos en la Red Natura 2000.

Máxime si tenemos en cuenta el goteo persistente de escándalos urbanísticos que se viene sucediendo en nuestro país, que lejos de justificar un relajamiento de las medidas de fiscalización y tutela, las hace más necesarias que nunca. A lo que podríamos añadir, para finalizar, dos observaciones:

1ª: Que no debería considerarse algo ajeno a los fines y objetivos de la Unión –siquiera en términos de instrumentalidad- garantizar y promover los principios de buena administración, y

2ª: Que la prevención y la represión de la corrupción en el ámbito de lo público tiene que ver más de lo que parece con la preservación del "juego limpio" que demanda una economía de mercado sana y respetable.

El artículo 13 del TRLS regula la utilización del suelo rural. Este artículo, de modo semejante a lo que hacían las precedentes Leyes del Suelo, declara que los terrenos que se encuentren en suelo rural se utilizarán de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación racional de los recursos naturales.

Prevé el uso excepcional por razón de interés público o social, prohíbe las parcelaciones urbanísticas, como regla general, y prevé los usos a que podrán destinarse desde que los terrenos queden incluidos en el ámbito de una actuación de urbanización. A continuación se incluye la norma que ahora interesa estudiar que establece que, no obstante lo dispuesto en los apartados anteriores del artículo, la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.

Centrando la atención en la protección de valores ambientales, para concretar el régimen jurídico aplicable a los espacios naturales protegidos y a la Red Natura 2000, debe traerse a colación la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que se relaciona con las Directivas de Aves y Hábitat (79/409/CEE y 92/43/CEE, respectivamente). El artículo 29 de la Ley 42/2007 clasifica los espacios naturales protegidos en Parques, Reservas Naturales, Áreas Marinas Protegidas, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos, que tienen limitada la explotación de sus recursos en diverso grado.

Por otro lado, la Red Natura 2000 se compone de Zonas de Especial Protección de Aves Silvestres (ZEPAs), Lugares de Interés Comunitario (LICs) y Zonas Especiales de Conservación (ZECs, que previamente han pasado por la categoría de LIC, pues el artículo 42.3 de la Ley 42/2007 prevé que aprobadas las listas de LICs por la Comisión Europea, estos sean declarados por las Comunidades Autónomas como ZECs en un plazo máximo de 6 años). Para los espacios de la Red Natura 2000 la Ley 42/2007 establece un régimen diverso de protección respecto de las ZEPAs y los LICs, siendo mayor la recibida por los LICs pues, desde que se remite al Ministerio la lista de los espacios propuestos, estos gozan de protección provisional, en armonía con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asunto C-117/03, Società Italiana Dragaggi SpA, sentencia de 13 de enero de 2005).

Es importante reparar en las medidas de conservación de la Red Natura 2000 previstas en el artículo 45 de la Ley 42/2007. Dispone este artículo que las Comunidades Autónomas establecerán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitat naturales y de las especies presentes en tales áreas, debiendo las autoridades competentes tomar las medidas apropiadas para evitar en los espacios de la Red Natura 2000 el deterioro de los hábitat naturales y de los hábitat de las especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de estas áreas.

Estas disposiciones casan bien con el artículo 13.4 TRLS cuando señala que la utilización de los terrenos a que alude quedará siempre sometida a la preservación de los valores que indica, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que la legislación expresamente autorice. Por tanto, la regla general sería la del mantenimiento del estado natural de los terrenos.

Sin embargo, la Ley 42/2007, en el mismo artículo 45, permite la aprobación de planes, programas o proyectos que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesarios para la misma, puedan afectarle de forma apreciable. Ahora bien, la aprobación de estos instrumentos se rodea de rigurosas garantías pues ha de asegurarse que no afectará a la integridad del lugar o, si afectase, ha de fundarse en razones imperiosas de interés público de primer orden, declaradas mediante ley o acuerdo del Consejo de Ministros u órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Además, necesariamente, en el procedimiento de evaluación ambiental habrán de tomarse medidas compensatorias. Sobre este nivel de garantía, previsto en los apartados 4 y 5, se adicionan los casos en que la actuación afecte a un hábitat natural o especie prioritaria señalada en los anexos I y II de la Ley, o el lugar figure en la lista de Lugares de Importancia Comunitaria, en que sólo se podrán tener en consideración razones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, las relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente u otras razones imperiosas de interés público de primer orden previa consulta a la Comisión Europea.

Consiguientemente, a la vista de las medidas de conservación descritas, puede afirmarse que la legislación sectorial prevé un grado de protección inicial que resulta incompatible con el desarrollo urbanístico por lo que la clasificación más adecuada será la de suelo rural. La cita expresa de los espacios naturales protegidos y, específicamente, de la Red Natura 2000 parece dejar fuera de toda duda que la intención es que estos se integren por disposición directa de la Ley dentro del suelo rural. Cabe, no obstante, que la catalogación de un espacio dentro de la Red Natura 2000 abarque terrenos en que haya, por ejemplo, alguna urbanización residencial preexistente. En este supuesto, y respecto del terreno que estuviera ya urbanizado, la clasificación de suelo rural no parece que fuera posible, pero cualquier desarrollo más allá de lo ya urbanizado será complicado. En definitiva, sea cual sea la clasificación previa de los terrenos que se integren en la Red Natura 2000, evidentemente el margen de apreciación para el planeamiento queda muy condicionado.

Tanto es así que, incluso en relación con actuaciones fuera de los espacios catalogados, el artículo 45.3 de la Ley 42/2007 obliga a los órganos competentes a adoptar medidas necesarias para evitar el deterioro o la contaminación de los hábitat de la Red Natura 2000. Por otro lado, los planes, programas o proyectos a que se refiere el artículo 45.4 tampoco parece que haya razón para que necesariamente tengan que desarrollarse dentro de los límites de los LICs (o ZECs) o ZEPAs, sino que lo único que importa es que puedan afectar de forma apreciable a los citados lugares. En todo caso, estas limitaciones son importantes y las Comunidades Autónomas, aunque conservan su capacidad de apreciación mediante el planeamiento, se encuentran muy limitadas por las disposiciones sectoriales de protección medio-ambiental dictadas en transposición de las directivas comunitarias citadas.

Por último, debe prestarse atención a la posible descatalogación de los espacios naturales protegidos y los incluidos en la Red Natura 2000. El precepto comentado del TRLS de 2008 dispone que sólo pueda reducirse su superficie total o excluir terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. Esta disposición, que se contenía en el texto de la Ley 8/2007, del Suelo, ha pasado al artículo 48 de la Ley 42/2007 en relación con la Red Natura 2000 y se reproduce en el artículo 51, que la extiende a los espacios naturales protegidos. El nivel de protección para el caso de la Red Natura 2000 se refuerza considerablemente puesto que se exige que la descatalogación sea aceptada por la Comisión Europea.

Esta medida parece coherente con el artículo 42 de la Ley 42/2007: si la aprobación de los LICs corresponde a la Comisión Europea, es lógico que su alteración deba ser aprobada por ella. Respecto de las ZEPAs, supone que una vez aprobadas quedan congeladas al supeditarse su alteración a lo que decida la Comisión Europea. En cualquiera de los casos, esta disposición supone que la Comisión Europea va a ejercer una tarea material de armonización al controlar la aplicación directa de los criterios para la descatalogación de los terrenos integrados en la Red Natura 2000.

El apartado 4 del artículo 13 del TRLS que centra hoy nuestra atención establece remisiones a la legislación de patrimonio histórico y a la de protección ambiental.

Limitándonos a esta última, interesa destacar que el precepto reconoce una serie de valores ambientales y paisajísticos que deben ser preservados en la utilización del suelo rural, con el objetivo de evitar su transformación urbanística. En concreto, tiene especial importancia el párrafo segundo porque incorpora un precepto sobre delimitación de los espacios naturales protegidos y los incluidos en la Red Natura 2000, que prohíbe reducir su superficie o excluir terrenos de los mismos, salvo que esté justificado por cambios de carácter natural, científicamente demostrados. Además, el precepto dispone que la alteración queda sometida a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 requerirá aceptación previa de la Comisión europea.

Esta regla sumamente restrictiva es una reproducción literal de los artículos 48 y 51 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, que deroga y sustituye a la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Aunque sea una crítica puramente formal o de falta de sistemática, comparto la opinión de Díaz Lema, en el sentido de que la sede propia de estas normas tuitivas no debería ser la ley urbanística, sino exclusivamente la ambiental, para evitar interferencias. La crítica se hacía más necesaria con la versión original de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, cuyo artículo 13.4 era idéntico al vigente del TRLS, pero en un momento temporal en que todavía no había entrado en vigor la Ley 42/2007, que -recordemos para no perder la perspectiva- es anterior al TRLS pero posterior a la LS de 2007. El procedimiento para la descatalogación de espacios protegidos e incluidos en la Red Natura 2000 fue introducido durante la tramitación parlamentaria de la Ley, con ocasión de una enmienda del Grupo Socialista que se adoptó en la Comisión de Fomento y Vivienda del Senado (BOCG de 9 marzo 2007).

Lógicamente, la declaración de una determinada zona como espacio natural protegido presupone la situación de suelo rural, ya que estará sometido a un régimen especial de protección incompatible con su transformación urbanística. Sin embargo, la equivalencia entre suelo rural/suelo protegido no es inflexible, y por eso la STC 164/2001, de 11 de julio, afirmó que el órgano urbanístico tenía la potestad de decidir si el suelo no urbanizable debe ser o no especialmente protegido (FJ. 13).

En todo caso, el artículo 13.4 TRLS (art. 51 de la Ley 42/2007) plantea el problema de una hipotética invasión de competencias urbanísticas, y por extensión, una vulneración de la autonomía local, por el ejercicio desmedido de competencias ambientales. Si la delimitación de los espacios naturales protegidos y de la Red Natura 2000 presupone que el terreno tenga la situación básica de suelo rural, entonces las competencias ambientales no dejarían margen de apreciación al planeamiento, con invasión de competencias urbanísticas. Estamos ante una de las controversias competenciales, en relación con el suelo no urbanizable -ahora rural- más tradicionales de nuestro Derecho urbanístico.

No es la primera vez que el análisis del TRLS nos conduce a este enfrentamiento o conflicto entre el ejercicio de competencias no urbanísticas, del Estado y las Comunidades Autónomas, y la autonomía local. En el Boletín de Urbanismo nº 7 (octubre 2007) nos ocupábamos del artículo 15 del TRLS, que somete a evaluación ambiental estratégica los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, con base en el título competencial del artículo 149.1.23º de la Constitución. Por su parte, en el Boletín de Urbanismo nº 10 (enero 2008) analizábamos una técnica de control de potestades urbanísticas locales por parte de las Comunidades Autónomas.

Está claro que la protección ambiental es un objetivo general del ordenamiento urbanístico, como se deduce del artículo 5 del TRLS y que el legislador estatal (y autonómico) se encuentra plenamente amparado en el título del artículo 149.1.23º CE para introducir preceptos que delimiten las competencias urbanísticas desde un punto de vista ambiental, sin que ello suponga imponer un modelo urbanístico concreto.

Evidentemente, el título competencial que justifica el artículo 13.4 del TRLS es la protección del medio ambiente, como se deduce del último párrafo del artículo 13 que recuerda que "el cumplimiento de lo previsto en los párrafos anteriores no eximirá de las normas adicionales de protección que establezca la legislación aplicable" (de nuevo reproducción del artículo 51.3 de la Ley 42/2007). Esto constituye un recordatorio de la división competencial en materia ambiental, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, según el artículo 149.1 23º CE.

Ahora bien, siguiendo a la doctrina constitucional, la restricción de competencias urbanísticas queda sometida a ciertas condiciones. En primer lugar, tiene que existir una previsión legal y, en segundo lugar, no puede suponer un vaciamiento de competencias locales, es decir, tiene que ser una limitación proporcionada, que respete "el núcleo mínimo identificable de competencias que los haga reconocibles como instancia decisoria autónoma" (STC 240/2006, de 20 julio) y sólo "en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores" (STC 54/2001, de 13 abril).

En caso contrario, se corre el riesgo de convertir a la autonomía local en una simple participación en procedimientos ajenos, olvidando que tiene un contenido propio: el derecho y la capacidad efectiva de los entes locales de gestionar una parte importante de los asuntos públicos bajo su propia responsabilidad. Y, sobre todo, como establece la Carta Europea de la Autonomía Local, las competencias encomendadas a las entidades locales deben ser normalmente plenas y completas, y sólo pueden ser limitadas por otra autoridad central o regional "dentro del ámbito de la Ley".

A mi juicio, y salvando la crítica formal antes realizada, creo que, desde un punto de vista sustantivo, las medidas tuitivas de los artículos 13.4 del TRLS (y 51 de la Ley 42/2007) resultan proporcionadas y no vacían de contenido las competencias urbanísticas de las entidades locales.

El precepto constituye otro ejemplo de cómo el Derecho comunitario, sin competencias directas en materia urbanística, adopta normas con clara trascendencia urbanística. Así ocurre con la evaluación estratégica de planes y programas (regulados en la Ley 9/2006, de 28 de abril) o con la sujeción a los principios comunitarios de la contratación pública (convenios urbanísticos, agente urbanizador), en lo que se conoce como fenómeno de "contractualización" del urbanismo por obra del Derecho comunitario y vis expansiva del Derecho de la contratación pública.

No debe extrañarnos, entonces, que las competencias urbanísticas queden limitadas por las funciones que ciertos órganos comunitarios tienen asignadas en materia ambiental, siempre que respeten idénticos criterios de proporcionalidad y no vaciamiento de competencias locales, porque en realidad, estamos ante competencias ambientales ya reguladas por la legislación sectorial ambiental (arts. 48 y 51 de la Ley 42/2007), donde la Unión Europea sí tiene claras competencias sustantivas.

Con respecto a la primera de las preguntas que se nos formulan entiendo que el art. 13.4 TRLS es concluyente: los suelos comprendidos en la "Red Natura 2000" sólo son susceptibles de transformación urbanística "cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada". La dicción de este precepto coincide, por otro lado, con el art. 48 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Interesa recordar que, conforme a esta Ley los "Espacios Naturales Red Natura 2000", pues tal es la rúbrica del capítulo que versa sobre su régimen jurídico, componen "una red ecológica coherente" (art. 41), integrada por espacios protegidos (Lugares de Importancia Comunitaria, Zonas Especiales de Conservación y Zonas de Especial Protección de Aves) que "contribuyen de forma apreciable al mantenimiento o, en su caso, al restablecimiento del estado de conservación favorable de los tipos de hábitat naturales y los hábitat de las especies de interés comunitario" (art. 42.1).

Llegados a este punto de nuestra rápida reflexión podemos destacar dos aspectos del tratamiento legal de la "Red Natura 2000". En primer lugar, es cierto que el legislador no ha excluido expresamente la inclusión en esta red de lugares que se encuentren en la situación básica de suelo urbanizado. Pero no es menos cierto que por las finalidades a las que sirve la red y por la vinculación de la protección de los espacios que la componen con la conservación de "hábitat naturales" y "hábitat de las especies de interés comunitario", habremos de convenir en que la incorporación de suelos urbanizados será rigurosamente excepcional. Siendo ello así, podemos destacar un segundo aspecto: los terrenos de la "Red Natura 2000" y los integrados en un espacio natural protegido comparten un propósito último, cual es la preservación de ecosistemas y de la vida natural que en ellos se desarrolla frente a su transformación por la acción del hombre.

Lo expuesto nos lleva a alcanzar dos conclusiones. La primera de ellas es que la situación básica "normal" de los terrenos integrados en la "Red Natura 2000" será la de suelo rural pues es en él, en el espacio no alterado por la mano del hombre, donde hallaremos esos hábitat naturales a los que se refiere la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Esta conclusión es coherente, por lo demás, con la tradicional distinción entre patrimonio natural y cultural en función de la intervención humana. La segunda hace referencia a la protección misma de los espacios de esta Red: se trata de conservarlos y, en su caso, de regenerarlos, recuperando plenamente su valor ecológico. Si ello es así parece de todo punto razonable que la transformación urbanística de esos espacios sólo sea posible cuando, sin que medie intervención humana alguna ese valor ecológico haya desaparecido.

Expresado con las palabras, plenamente coincidentes y coherentes del legislador en los dos textos normativos aludidos, cuando en un espacio de esta Red ocurran "cambios provocados en el mismo por la evolución natural", que le hagan perder el valor ecológico y así se justifique científicamente. Parece, a este respecto, que la "justificación científica" debe comprender ambos extremos, la pérdida de valor ecológico y que a esa pérdida no ha contribuido de manera inmediata la acción del hombre (en la situación actual de nuestro planeta resulta difícil imaginar supuestos de evolución completamente natural, esto es, sin contribución alguna de intervenciones humanas, siquiera sean remotas en el tiempo o lejanas en el espacios).

De modo que podemos convenir en que la situación básica ordinaria de los terrenos integrados en la "Red Natura 2000" será la de suelo rural. Y cabe añadir que la virtualidad esencial del art. 13.4 TRLS y del art. 48 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, no es tanto garantizar esa situación inicial cuanto asegurar que no se altera si no es como consecuencia de una degradación del valor ecológico producida por "la evolución natural".

Así, el Estado, actuando la competencia exclusiva que para el establecimiento de la legislación básica de protección ambiental le otorga el art. 149.1.23 CE, ha limitado la libertad del legislador –y del planificador- competente en materia urbanística. Pero no creo que esa limitación colisione con el sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias en la medida en que se trata de una regla introducida para la protección ambiental, finalidad que justifica la competencia estatal, y que, además, deja un ámbito de regulación suficiente al legislador autonómico, que es quien finalmente lleva a cabo la declaración de los espacios integrados en la Red (arts. 42.1 y 44 de la Ley 42/2007), quienes adoptan las medidas de conservación (art. 45), de vigilancia y seguimiento (art. 47) y quienes, finalmente, deciden sobre el cambio de categoría, en los términos reglados del art. 48 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

No se produce, por tanto, el vaciamiento de las competencias autonómicas en materia urbanística y de ordenación del territorio, que deberán respetar, siempre, las determinaciones básicas de protección ambiental. Puede afirmarse, por otro lado, que la regla que nos ocupa representa una manifestación proporcionada del principio de precaución en materia ambiental, lo que refuerza la consideración de que la decisión del legislador estatal reflejada en los arts. 13.4 TRLS y 48 de la Ley 42/2007 es conforme con el orden competencial en las materias de protección ambiental y urbanismo.

Como dato añadido interesa dejar constancia de que en ninguno de los cuatro recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, se controvierte su art. 13.4, coincidente con el relativo del Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, como tampoco se discute la constitucionalidad del art. 48 de la Ley 42/2007 en ninguno de los tres recursos formulados contra esta Ley.

Con respecto a la última pregunta, entiendo que prácticamente todas las medidas adoptadas por la Unión Europea para la protección ambiental condicionan las decisiones estatales en materias tales como ordenación del territorio y urbanismo. Ahora bien, no creo que se trate propiamente en tales casos de armonización implícita de estas materias cuanto de la lógica consecuencia de medidas con incidencia territorial o ambiental.

No parece que las autoridades comunitarias europeas puedan utilizar los poderes que para la protección ambiental les asigna el Derecho originario con la finalidad de ordenar otros sectores como el urbanismo, pero tampoco resultaría sensato restringirles esos poderes, hasta el punto de hacerlos irreconocibles por ineficaces por el solo hecho de que se proyectan sobre la ordenación urbanística del territorio u otras materias retenidas por los Estados miembros.

Desde la consideración del artículo 13 relativo a la "Utilización del suelo rural" y en su número 4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, ya de entrada, procede detener la atención en su doble perspectiva.

De un lado, la correspondiente a la utilización de terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable y a los fines de dotarles de la preservación de esos valores.

Y, de otro lado, la verdadera protección reforzada que recae y debe recaer sobre aquellos terrenos que además de su consideración como suelo rural debe tenerse en cuenta igualmente bien su consideración en la delimitación de los espacios naturales protegidos o bien de los espacios incluidos en la Red Natura 2000.

En esa segunda vertiente de los espacios incluidos en la Red Natura 2000 se potencia la protección reforzada ya que además del régimen establecido para la alteración de la delimitación de los correspondientes espacios reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos que deberá someterse a información pública y deberá obedecer a cambios provocados por su evolución natural científicamente demostrada, se apostilla que esa alteración deberá colmar las exigencias de una propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación.

Seguramente el régimen establecido ya desde el artículo 13.4 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, hasta el artículo 13.4 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, no puede apartarse del contexto resultante de los reiterados pronunciamientos de incumplimiento del Estado en la materia de derecho comunitario y por lo que hace referencia tanto a la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (denominada "Directiva sobre las aves"), y de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres (denominada "Directiva sobre los hábitat") (ver anexo).

Es así que no puede apartarse el supuesto que se contempla del régimen de esa regulación comunitaria tanto de la Directiva de Aves como de la Directiva de Hábitats y sobre todo por la manifiesta y tan precisa, detallada y pormenorizada regulación que se contiene al respecto en cada una, al punto que tampoco resulta ocioso referir que el cumplimiento debe ser de lo establecido en ambas sin que procedan disculpas de incumplimiento de una por el cumplimiento de la otra –como detalla especialmente el Fundamento de Derecho 79 de la Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Sala 2ª, de 28 de junio de 2007-.

Lo cierto es que si de lo que se trata es de asegurar y garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitat naturales y de la flora y fauna de interés comunitario y en el halo de la regulación objetiva de esas directivas, comprobable y contrastable científicamente, se hace particularmente difícil llegar a intuir una situación que no sea la establecida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, para el suelo rural. Obsérvese, por citar un ejemplo, que en el caso de la Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Sala 2ª, de 18 de diciembre de 2007, el incumplimiento de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, se produjo precisamente al autorizarse el proyecto de regadío del canal Segarra-Garrigues, en la provincia de Lérida, y entenderse que no evitaba los daños prohibidos en las zonas afectadas por dicho proyecto, que debían haber sido clasificadas zonas de protección especial. Efectivamente la materia tan sentida y sensible de la protección a dispensar se vulneraba con un proyecto de regadío.

En definitiva, si la técnica no clasificatoria urbanística del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, se pasa a la técnica clasificatoria urbanística de las Comunidades Autónomas, de la misma forma, bien parece que la clasificación idónea debe ser la propia de los suelos no urbanizables y especialmente, o si así se prefiere, reforzadamente protegidos ya que a la mayor seguridad no cabe intuir que con otra clasificación se puedan asumir los contenidos de protección de la fragilidad de los hábitat naturales y de la flora y fauna de interés comunitario cuyos valores no resulta posible desconocer.

Y es así que si debe partirse de las competencias comunitarias ante supuestos de interés innegable y tan acusadamente comunitario, como se acepta comúnmente en las materias expuestas, no parece que pudiera pensarse en la vulneración de competencias internas y especialmente las generales de urbanismo, o las específicas de clasificación urbanísticas o de planeamiento urbanístico cuando en ese ordenamiento interno igualmente viable debe ser atender desde esa perspectiva a la debida defensa de esos valores tan sentidos y sensibles y precisamente por las técnicas en su caso regladas o discrecionales de rigor.


Baste a los presentes efectos relacionar, en la parte menester, los siguientes pronunciamientos del Tribunal de Justicia Comunitario:

Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Sala 2ª, de 18 de diciembre de 2007.

Al autorizar el proyecto de regadío del canal Segarra-Garrigues, en la provincia de Lérida, el Reino de España ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, de adoptar las medidas adecuadas para evitar los daños prohibidos en las zonas afectadas por dicho proyecto, que debían haber sido clasificadas zonas de protección especial.

Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Sala 2ª, de 28 de junio de 2007.

Al declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, en su versión modificada, en particular, por la Directiva 97/49/CE de la Comisión, de 29 de julio de 1997, al no haber clasificado como zonas de protección especial para las aves territorios suficientes en superficie en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Baleares y Canarias y territorios suficientes en número en las Comunidades Autónomas de Andalucía, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia y Valencia para ofrecer una protección a todas las especies de aves enumeradas en el anexo I de esta Directiva, así como a las especies migratorias no contempladas en dicho anexo.

Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Sala 3ª, de 16 de marzo de 2006.

Al declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, así como de esta última Directiva, al no haber adaptado el Derecho español de forma completa al artículo 3 de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, al no haber adaptado el Derecho español al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, al haber incumplido el régimen transitorio establecido por el artículo 3 de la Directiva 97/11, al no haber adaptado el Derecho español de manera correcta al punto 10, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, en relación con los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de dicha Directiva, y al no haber sometido al procedimiento de evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna, y, consiguientemente, al no haber aplicado lo dispuesto en los artículos 2, apartado 1, 3, 4, apartado 2, 8 y 9 de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11.

Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Sala 2ª, de 9 de junio de 2005.

Al declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 4, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al autorizar la práctica de la caza a contrapasa de la paloma torcaz en la provincia de Guipúzcoa.

Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Sala 2ª, de 9 de diciembre de 2004.

Al declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 1, de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, al tolerar la práctica de la caza con liga en el territorio de la Comunidad Valenciana mediante el método conocido como "parany".

Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Sala 6ª, de 13 de junio de 2002.

Al declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, al no haber adoptado en el plazo señalado todas las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones de los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, en relación con el anexo II de dicha Directiva.

Sentencia del Tribunal de Justicia (CE) Pleno, de 2 de agosto de 1993.

Al declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE, al no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial y al no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de dicha zona, en contra de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.

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