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ADMINISTRATIVO

Nulidad de un acto firme revisado judicialmente

Coordinador: Diego Córdoba Castroverde

Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

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¿Es posible plantear un recurso de nulidad o revisión de oficio aduciendo motivos de nulidad del acto firme que ya fue recurrido y confirmado por un tribunal?

La solicitud de revisión de oficio se presenta como un remedio excepcional para poder invocar motivos de nulidad contra resoluciones administrativas firmes "que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo en los supuestos previstos en el art. 62,1 -EDL 1992/17271-".

La cuestión que se suscita es si resulta posible que la parte que recurrió ante los tribunales contenciosos un acto administrativo y alegó los motivos de nulidad que estimó procedentes puede, después de que su recurso haya sido desestimado y consecuentemente confirmada la validez del acto administrativo, solicitar la revisión de oficio de dicho acto administrativo aduciendo nuevos motivos que no invocó en su día.

¿Existiría alguna diferencia para plantear la revisión de oficio dependiendo de que el acto sea firme y consentido en vía administrativa respecto de los que hayan sido revisados por los tribunales de justicia?


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 2 de febrero de 2012.

El art. 102,1,2 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271- dispone: "Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el art. 62.1 .- 2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2".

El precepto -EDL 1992/17271- contempla una manifestación de la autotutela administrativa que faculta a las Administraciones Públicas para eliminar actos o disposiciones, de oficio o a instancia del afectado, libremente cuando se trate de actos o disposiciones no declarativos de derechos o de gravamen, o, en caso contrario, a través del procedimiento excepcional de revisión de oficio de actos o disposiciones administrativas nulas, sin más límites que los contemplados en el art. 106.

El precepto transcrito -EDL 1992/17271- regula un procedimiento extraordinario, no sujeto a plazos, lo que implica una derogación del principio de seguridad jurídica (art. 9,3 CE -EDL 1978/3879-), y, su naturaleza excepcional, exige una interpretación estricta de los presupuestos legalmente exigidos, que son: 1) que los actos hayan puesto fin a la vía administrativa o hayan sido consentidos al no haberse recurrido en plazo; 2) que incurran en vicios de nulidad de pleno derecho.

Respecto del primer requisito, cabe instar la revisión de oficio de actos nulos (no anulables) cuando se haya agotado la vía administrativa (siendo compatibles, en este caso, impugnarlos en sede jurisdiccional a través del oportuno recurso contencioso-administrativo e instar, simultáneamente, su revisión de oficio a la Administración), o bien, no habiéndose agotado, se hubieran consentido por no haberse interpuesto el oportuno recurso de alzada, supuesto en el que sólo podrá lograrse la nulidad a través del procedimiento de revisión de oficio.

Ahora bien, una vez interpuesto recurso jurisdiccional y dictada sentencia firme desestimatoria, ya no cabe, a mi juicio, reabrir una nueva vía de revisión con la alegación de vicios de nulidad no invocados oportunamente pues ello supondría un ataque al efecto de cosa juzgada material de toda sentencia firme (manifestación del principio constitucional de seguridad jurídica que exige que las situaciones, en un determinado momento, devengan ya inatacables), sin que pueda olvidarse tampoco que quien insta la tutela judicial frente a un acto o disposición administrativa tiene la carga procesal de agotar todos los motivos de nulidad y anulabilidad en los que, a su juicio, incurre el acto o disposición impugnada so pena de dejar imprejuzgados, por consentidos, aquellos vicios no invocados en el recurso (no existe, a efectos del plazo de caducidad del derecho de acción, distinción alguna entre acción de nulidad o anulabilidad).

Sin embargo, si el acto o disposición fuera firme y consentido en sede administrativa, pero no se hubiera impugnado jurisdiccionalmente, considero que, dada la dicción literal del transcrito art. 102,1 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271-, si cabría instar esa revisión de oficio, sin plazo -sin más límites que los recogidos en el art. 106, que prevé que las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes- por los motivos de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 62,1 de la Ley 30/92.

Remedio, éste, excepcional, y como tal de interpretación estricta, y que tiene "como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia" (SSTS de 19 diciembre 2001 -EDJ 2001/53325-, 27 diciembre 2006 y 18 diciembre 2007 -EDJ 2007/342695-), pero que no cabe extender -el Legislador no da pie para ello- cuando, como arriba decía, el acto ha sido confirmado por sentencia firme, siendo la inatacabilidad de lo resuelto en sentencia firme uno de los principios paradigmáticos de nuestro Ordenamiento procesal.

La revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho regulada en el art. 102 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271- ha de estar presidida por un criterio interpretativo restrictivo considerando su configuración por el Tribunal Supremo (Sentencia de 13 noviembre 2007 -EDJ 2007/206119- que se remite a las de 17 noviembre 2006 -EDJ 2006/345647- y 1 abril 2002 -EDJ 2002/7661-) como "un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo y, como tal, subsidiario de los otros instrumentos ordinarios, de tal forma que si éstos ya se han utilizado sin éxito, bien porque se han rechazado en la forma, como en el fondo, lo que no puede es reabrirse la cuestión tantas veces como quieran los interesados".

El supuesto que se nos plantea requiere conjugar los efectos de diversas instituciones jurídicas, a saber, la imprescriptibilidad de las acciones de nulidad de pleno derecho, la firmeza de los actos en vía administrativa y la cosa juzgada material. Pues bien, el Tribunal Supremo en Sentencia de 13 diciembre 2007 -EDJ 2007/243154- y acogiendo literalmente lo afirmado en una sentencia suya anterior de 21 julio 2003 -EDJ 2003/92940-, expone un criterio jurídico determinado que se ha venido manteniendo hasta fechas muy recientes, como tendremos ocasión de exponer más adelante y según el cual "debe ratificarse el criterio que viene a asumir la sentencia recurrida de que la Administración, cuando se ejercite ante ella la acción de nulidad del art. 102 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, tiene que respetar el efecto de cosa juzgada que ya se haya producido cuando, sobre esa misma causa de nulidad absoluta, se haya planteado con anterioridad una acción administrativa o jurisdiccional, y exista una resolución administrativa o una sentencia judicial que haya analizado y desestimado esa misma petición de nulidad absoluta que, por haber sido consentida, haya ganado firmeza."

Aunque esta sentencia -EDJ 2007/243154- parece centrarse en el efecto de cosa juzgada solo respecto al concreto/s motivo/s de nulidad alegado/s, cuando afirma, además, que "no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme", lo cierto es que en un momento posterior hace una declaración más general a este respecto, afirmando que "Ese límite derivado de la institución de la cosa juzgada operaría cuando ya se hubiera accionado en la vía administrativa o judicial, frente a esos actos administrativos iniciales potencialmente incursos en causa de nulidad de pleno derecho y, en relación a esa impugnación (por razón de nulidad de pleno derecho), se hubiera dictado, decidiéndola, una resolución administrativa o judicial que hubiera adquirido firmeza.".

Esto es, la posibilidad de ejercitar una acción de nulidad de pleno de derecho al amparo del art. 102,1 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271- tiene como límite respecto del acto administrativo del que se predica su nulidad, el no haber interpuesto previamente recurso administrativo o contencioso administrativo pretendiendo también su nulidad, aunque se quieran alegar ahora nuevos motivos, si recayó sentencia desestimatoria, pues el efecto de cosa juzgada material regulado en el art. 222 LEC -EDL 2000/77463- en relación con lo establecido en el art. 400 LEC operaría plenamente. Y es que la cosa juzgada alcanza a las pretensiones (identidad de objeto litigioso), incluyendo todos aquellos fundamentos jurídicos alegados o que hubieran podido alegarse. De este modo, si en el recurso contencioso administrativo se pidió la nulidad de pleno derecho de un determinado acto, una vez dictada sentencia desestimatoria de tal pretensión, no puede pretenderse válidamente instar una revisión de oficio de ese mismo acto por una supuesta nulidad de pleno derecho, aunque se aleguen ahora nuevos motivos de nulidad que pudieron y debieron alegarse en su momento. En este sentido se afirma en la STS de 18 mayo 2010 -EDJ 2010/84293-: "el actor tiene la carga de agotar todos los motivos de nulidad o anulabilidad en que haya incurrido a su entender el acto impugnado, so pena de dejar consentidos tales vicios. "Añadiendo la referida STS: "No cabe en cambio que un interesado, tras no obtener judicialmente dicha nulidad, solicite la nulidad de oficio por las mismas u otras causas a la ya alegadas ante la jurisdicción contencioso administrativa. Frente a lo que opina la sociedad recurrente, para quien ha interpuesto un recurso contencioso administrativo finalizado por sentencia firme existe ya cosa juzgada que no puede replantear mediante la acción de nulidad."

Todo lo cual no impide, en cambio y visto el ámbito objetivo de delimitación de actos a que se refiere el art. 102,1 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271-, que pueda instarse la revisión de oficio de actos nulos, sin límite de plazo prescriptivo alguno, para aquellos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo en los supuestos previstos en el art. 62,1 del citado texto legal. En este sentido el Tribunal Supremo ha admitido la viabilidad de la solicitud de revisión de oficio de acto nulo de pleno derecho cuando, pese a no haberse recurrido el acto en cuestión, se plantea por primera vez la nulidad (STS de 1 junio 2007 -EDJ 2007/70444-), por el carácter imprescriptible de la figura jurídica regulada en el art. 102 de la Ley 30/92 en tanto acción de nulidad (STS de 22 marzo 2005 -EDJ 2005/47100-). Es más, en estos casos si se aprecia la existencia de un motivo de nulidad de pleno derecho, la Administración no solo puede sino que debe declararla (STS de 27 enero 2010 -EDJ 2010/10031-).

Otras sentencias del TS abordan la cuestión relativa a la aplicación de las normas sobre plazos procesales para interponer el recurso contencioso administrativo en relación con la imprescriptibilidad de las acciones de nulidad, considerándose que una vez que se opta por impugnar por los cauces legales ordinarios un acto administrativo, el plazo para interponer el recurso contencioso administrativo opera como límite y es de obligado examen. Procedería, así, si el recurso se interpone fuera de plazo, declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, por más que se pretendieran hacer valer causas de nulidad de pleno derecho (STS de 30 septiembre 2010 -EDJ 2010/290546-).

El tema que se suscita es interesante y desde luego no agotado, ni doctrinal, ni jurisprudencialmente. La Sentencia de la Sección Tercera, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 mayo 2010 -EDJ 2010/84293-, no es única, en tanto considera que no es posible solicitar la revisión de oficio por existir cosa juzgada, cuando previamente se impugnó en vía jurisdiccional, aunque se aleguen distintos motivos de nulidad. En este sentido se viene pronunciando también la Sección Séptima de esa misma Sala al distinguir entre quienes solicitan la revisión de un proceso selectivo alegando una causa de nulidad de pleno derecho, tras haber interpuesto un recurso contencioso-administrativo, que ha terminado por resolución con eficacia de cosa juzgada, y quienes en su momento no impugnaron la resolución administrativa cuya nulidad solicitan, admitiendo la posibilidad de solicitar la revisión de éstos, pero no de los primeros. Así por ejemplo en la revisión de oposiciones de Oficiales o Auxiliares de la Administración de Justicia.

Hasta aquí a mi juicio rige el principio que establece la posibilidad de impugnar los actos administrativos, dentro de un plazo, y por una sola vez (salvo la compatibilidad de la impugnación por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona, si bien reduciendo el ámbito de impugnación a dichos derechos). Y además que al impugnar, o al revisar de oficio, han de hacerse valer todos los motivos de invalidez posible existentes, sin que quepa reiterar el proceso de impugnación so pena de cambiar la causa de anulación o nulidad. Tesis que en su momento califiqué como de "tiro único", y que entiendo que es de aplicación también a la Administración, que si intenta la revisión del acto y concluye sin éxito, con cosa juzgada o sin ella, en procedimiento de lesividad o de declaración de nulidad, no puede después reintentar la misma, ni siquiera alegando una causa distinta de nulidad. El principio de seguridad jurídica exige que fracasada la impugnación del acto, esté sea inatacable, al menos por las partes intervinientes.

La cuestión se complica sin embargo, en el caso de que sea el particular el que haya instado la revisión, que en este caso no sería de oficio, y haya terminado por un acto consentido o por una resolución con eficacia de cosa juzgada. ¿Se podría beneficiar de una revisión iniciada de oficio por la Administración, o bien a instancia de otros interesados? Pensemos que según la doctrina del Tribunal Constitucional, seguida por la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Séptima, viene entendiendo que cuando se produce una revisión de las reglas de valoración de los procesos selectivos, la Administración está obligada a revisar el proceso para todos, so pena de infringir el principio de igualdad proclamado en el art. 14 de nuestra norma constitucional -EDL 1978/3879-. En principio, me inclino por considerar que quienes han combatido el acto administrativo, y han consentido una resolución desestimatoria, en vía administrativa o judicial, con eficacia de cosa juzgada, podrían beneficiarse de un acto de revisión que les afectara, pero dicho acto podría ser impugnado con éxito por terceros que en su día pudieron oponerse a la impugnación y que consentida la resolución desestimatoria, entendieron que su situación era ya inatacable.

Nuestra tradición jurídica conoce bien las dificultades de traspasar la frontera de la cosa juzgada a la hora de depurar la eventual ilegalidad de la que pudieran adolecer los actos administrativos pues, fundamentada en el principio de seguridad jurídica, suministra eficacia inalterable a pronunciamientos firmes dictados en procesos previos que hayan resuelto controversias que nuevamente se quieren poner en tela de juicio.

Bajo su égida, la solución al interrogante planteado cabe vislumbrarla en una uniforme jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que considera que el límite derivado de la institución de la cosa juzgada opera cuando ya se hubiera accionado en la vía administrativa o judicial, frente a actos administrativos iniciales potencialmente incursos en causa de nulidad de pleno derecho y, en relación a la impugnación, se hubiera dictado una resolución administrativa o judicial que hubiera adquirido firmeza.

En suma, no sería posible reabrir el debate ante la Administración cuando, previamente, el acto administrativo cuya nulidad se postula, se hubiera visto implícitamente confirmado como consecuencia de la desestimación de un recurso jurisdiccional contra él interpuesto, incluso -como ocurre en el supuesto analizado- cuando contra el expresado acto se esgrimieran -ex novo- motivos de nulidad que no fueron aducidos en el proceso contencioso administrativo previo.

En efecto, los contornos de este desenlace se aprecian a partir de la mera lectura de, entre otras, las SSTS de 21 julio 2003 (recurso de casación 7913/2000) -EDJ 2003/92940-; de 13 diciembre 2007 (recurso de casación 346/2005) -EDJ 2007/243154-; y de 18 mayo 2010 (recurso de casación 3238/2007) -EDJ 2010/84293-.

Desde luego, argumentos que fundamenten la prohibición jurisprudencial de rehabilitar un debate fenecido por sentencia firme no faltan:

-La potestad de revisión de oficio, reconocida en general a la Administración por los arts. 102 a 106 de la Ley 30/1992 RJAPyPAC -EDL 1992/17271- supone una facultad excepcional que se le otorga para revisar los actos administrativos sin acudir a los Tribunales y sin tan siquiera esperar a su impugnación por los interesados. Prevista para vicios especialmente graves provocadores de la nulidad o anulabilidad de los actos, constituye, en definitiva, una manifestación extrema de la autotutela administrativa. Ahora bien, habida cuenta de la especial configuración de dicha potestad administrativa existen importantes límites o condicionantes a la misma que abarcan desde los motivos que legitiman para acudir a ésta vía revisora hasta el mandato constitucional del art. 118 CE -EDL 1978/3879-, que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales que, obviamente, rige también para las Administraciones públicas.

- La incorporación de nuevos motivos de impugnación no debería permitir reabrir un procedimiento agotado si las circunstancias en las que pretenden fundarse existían ya al plantearse el litigio anterior donde pudieran hacerse valer. De admitirse esta posibilidad, bastaría esgrimir un nuevo argumento para cuestionar cualquier sentencia firme, con la consiguiente quiebra del principio de seguridad jurídica. Sin duda, esta razón subyace en el art. 400 LEC al recordar en su apartado primero -EDL 2000/77463- que cuando lo que se pida en la demanda pueda fundarse en diferentes hechos o en distintos fundamentos o títulos jurídicos, habrán de aducirse en ella cuantos resulten conocidos o puedan invocarse al tiempo de interponerla, sin que sea admisible reservar su alegación para un proceso ulterior, yugulando, además, dicha posibilidad ya en su apartado segundo al apuntar que, a los efectos de litispendencia y de cosa juzgada, los hechos y los fundamentos jurídicos aducidos en un litigio se considerarán los mismos que los alegados en otro juicio anterior si hubiesen podido alegarse en éste.

-La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo establecida en la LRJCA (art. 40 del texto de 1956 -EDL 1956/42- y el 28 de la Ley 29/1998 -EDL 1998/44323-) para los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma, significa aplicar las consecuencias que son inherentes a la institución de la cosa juzgada también a determinadas resoluciones administrativas. Se trata de aquellas anteriores que, habiendo adquirido firmeza, se pronunciaron sobre la misma acción cuya desestimación es reiterada por esa posterior resolución confirmatoria respecto de la que se proclama de manera inequívoca la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional.

Sin embargo, pese a la contundencia del corpus jurisprudencial recensionado cabe aún espacio para cierta reflexión al respecto.

En primer lugar, cierto es que desde el momento que se impetra la intervención jurisdiccional, el efecto de la cosa juzgada emerge con fuerza, aparentemente sin excepciones. Sin embargo, como ya he tenido ocasión de poner de manifiesto en alguna otra ocasión, la sentencia judicial desestimatoria de un recurso contencioso no quita ni añade nada al acto enjuiciado. Siendo esto así, quizás resulte oportuno traer a colación la STC 24/2003 de 10 febrero -EDJ 2003/2744- que recordó que las resoluciones administrativas no producen un efecto equivalente al de la cosa juzgada, y por ello la existencia de una resolución administrativa por la que se desestima una petición, por sí misma, no priva al destinatario de la misma del derecho a reiterar esa petición en un momento posterior si todavía el Ordenamiento jurídico le concede acción para ello.

Soy consciente de que, en efecto, la sentencia judicial previa proyecta sus efectos de forma inexorable sobre la situación jurídica que analiza; el escenario se modifica, se produce un cambio eminentemente cualitativo pero que, al tratarse de una sentencia desestimatoria -insisto- no debería aportar un valor jurídico añadido al acto; evidentemente, esta tesis sólo resulta coherente si se parte de la consideración de que la sentencia lo único que hace es "desestimar el recurso" pero no "confirmar el acto administrativo".

En segundo término, la STS de 23 abril 2010 -EDJ 2010/71295- genera cierto relativismo al introducir, a los efectos apreciar la cosa juzgada, el criterio de si en la primera sentencia se produjo o no un enjuiciamiento definitivo del debate jurídico que se planteó, de manera tal que, en caso de que así fuera se produciría la cosa juzgada, mas no ocurriría lo mismo de haber quedado imprejuzgado ese debate -por ejemplo, al haberse admitido una excepción-, supuesto éste en el que las manifestaciones contenidas en la sentencia constituirían un puro obiter dicta, sin trascendencia. Resumiendo, la intangibilidad de la sentencia es una cualidad que sólo se puede predicar respecto de la decisión adoptada sobre el objeto del proceso, pero no sobre hechos o valoraciones que no tienen traducción en el fallo.

En tercer lugar, contra la jurisprudencia inicialmente apuntada militan los "específicos matices" de la cosa juzgada en el proceso contencioso-administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente (STS de 10 noviembre 1982 -EDJ 1982/6798-, de 28 enero 1985 -EDJ 1985/529-, 30 octubre 1985 y 23 marzo 1987 EDJ 1987/2293, 15 marzo 1999 -EDJ 1999/4843-, 5 febrero –EDB 2001/184- y 17 diciembre 2001 y 23 septiembre 2002, entre otras).

En cuarto lugar, releyendo antigua jurisprudencia -que, por cierto, suele sembrar inquietantes dudas a la hora de apreciar la cosa juzgada-, parece que habría que indagar no sólo la circunstancia de que no se tratara del acto, disposición o actuación material previamente enjuiciada sino también de la misma o idéntica pretensión que fue objeto del proceso anterior (STS de 22 mayo 1980) ¿Cabría mantener entonces que si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambia la causa petendi se cerraría el paso a la función negativa la cosa juzgada? Ciertamente, no parece que la actual jurisprudencia y la regulación de la cosa juzgada contenida en la LEC -EDL 2000/77463- propicien una respuesta positiva a este interrogante pero, cuanto menos, invitan a una reflexión que debería evitar automatismos o, si se prefiere, "decisiones reflejas" de inadmisión.

En efecto, los arts. 62 y 102 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, por un lado, y la institución de la cosa juzgada, eminentemente procesal, por otro lado, operan bajo lógicas diferenciadas. Evidentemente, desde el punto de vista del principio de igualdad existen diferencias entre quien plantea la nulidad de pleno derecho ante la Administración sin haber acudido previamente al juez y quien, después de ver rechazadas su pretensión por éste, intenta in extremis salvar su causa reabriendo un debate ya finiquitado: los matices saltan a la vista pues, el primero, no sometió la cuestión al criterio judicial (por lo que no podría surgir la cosa juzgada) frente a lo que hizo el segundo; no pretendo apurar el debate pero también es cierto que cabría apuntar, primero, que quien no acudió al juez es porque no quiso (o, quizás, por motivaciones económicas, no pudo) y, segundo, de los arts. 62 y 102 Ley 30/92 no parece predicarse una distinción entre actos administrativos firmes por no haber sido impugnados y actos administrativos firmes por haberse desestimado el recurso contencioso administrativo interpuesto en su contra.

Ya en quinto lugar, desde otra perspectiva, la jurisprudencia que rechaza la posibilidad sugerida en el planteamiento que nos ocupa -esto es, revisión de actos firmes tras sentencia judicial-, habría de matizarse si lo que está en juego son los derechos que la Unión Europea confiere a sus ciudadanos.

Como muestra dejaré constancia de la STSJ Cataluña de 27 abril 2011 (rec. 762/2007) -EDJ 2011/136901-, que declara el derecho del contribuyente a obtener la devolución de los ingresos indebidos frente a una liquidación firme -por no haber sido impugnada- que vulneraba el Derecho comunitario:

"[...] esta Sala considera que mantener los efectos de una situación que, en realidad, se ha debido a la perpetración de una infracción manifiesta de la norma comunitaria resulta absolutamente insoportable a los ojos de la vinculación que debe proyectar sobre las autoridades nacionales la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, con mayor motivo, sobre las del Estado al que se refiere la condena por incumplimiento.

[...] el ordenamiento de la Unión y, específicamente, el Tribunal de Justicia reclaman correcciones específicas de aquellas situaciones administrativas firmes que impliquen una vulneración, insistimos, manifiesta y grave de la norma comunitaria.

No se trata que transpolar aspectos de una institución (responsabilidad patrimonial) a otra distinta (devolución de ingresos indebidos), sino simplemente de constatar que, tanto a los efectos de una como de otra, el incumplimiento del Reino de España por una inadecuada transposición de la Sexta Directiva es único y, por tanto, ha de ser valorado de igual manera por todos los órganos jurisdiccionales, máxime atendida la posición institucional del Tribunal Supremo.

Por tanto, cabe ahora preguntarnos si el ordenamiento jurídico nacional, vigente [...] en la fecha en que se presentó la solicitud de devolución de ingresos indebidos, permitía superar esta situación de manifiesta ilegalidad y, en definitiva, la satisfacción de los intereses del justiciable garantizados directamente por el Derecho de la Unión.

Obviamente, la respuesta es positiva [...] Es obvio que a estas alturas no puede negarse que contribuyentes que, como la entidad recurrente, ingresaron al fisco más de lo que les correspondía como consecuencia de una inadecuada transposición del Derecho Comunitario tienen, sin lugar a dudas, el derecho a recobrar lo indebidamente ingresado frente a la Administración."

No debe olvidarse, por último que el Tribunal de Justicia se muestra respetuoso con las razones de seguridad jurídica que imponen límites a la impugnación de aquellas resoluciones que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para el ejercicio de dichos recursos (Sentencias de 30 septiembre 2003, Köbler, C-224/01; -EDJ 2003/206202- de 16 marzo 2006, Kapferer -EDJ 2006/15764-, y de 3 septiembre 2009, Fallimento Olimpiclub -EDJ 2009/183761-). No obstante, como se infiere de la Sentencia de 13 enero 2004, Kühne & Heitz, C-269/99 -EDJ 2004/27- y de la de 19 septiembre 2006, i-21 Germany y Arcor (C-392/04 y C-422/04) -EDJ 2006/253079-, en ocasiones, ha habilitado al Juez nacional para que, con arreglo a las herramientas que le confiere su ordenamiento jurídico interno, proceda -llegado el caso-, a revocar actuaciones administrativas firmes que impliquen una manifiesta ilegalidad desde el punto de vista del Derecho de la Unión.

Además, como recuerda la citada STSJ Cataluña de 27 abril 2011 (rec. 762/2007) -EDJ 2011/136901-, los designios de la primacía han experimentado una revitalización tras el 1 de diciembre de 2009, fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa -EDL 2007/376752-, que suministró una nueva redacción al actual art. 19 TUE -EDL 1992/17993-, en cuyo virtud, se exhorta a los Estados miembros para que establezcan las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, tarea en la que, sin duda, resulta implicado el juez nacional como juez comunitario que es, a la hora de excluir aquellas hermenéuticas que impidan el efecto útil de la norma comunitaria lo que, en definitiva, supone la positivización de las consignas del Tribunal de Justicia que alertaban sobre la necesidad de apreciar, incluso de oficio, la norma de la Unión en detrimento (dejándolas inaplicadas) de aquellas disposiciones nacionales procesales que contravengan el Derecho comunitario y que sean susceptibles de comprometer su aplicación (consecuencias que se extraen de la pausada lectura de, entre otras, las Sentencias de 14 diciembre 1995, Peterbroeck, C-312/93 -EDJ 1995/12086-, y de 27 febrero 2003, Santex, C-327/00 -EDJ 2003/3082-).

La cuestión que se suscita debe, a mi juicio, ser resuelta inexorablemente mediante la aplicación de la institución de la cosa juzgada, expediente procesal íntimamente vinculado al principio de seguridad jurídica y que supone, resumidamente, que las situaciones fácticas o jurídicas o las relaciones de toda índole no pueden quedar indefinidamente en una situación de pendencia en punto a su contenido y efectos.

Admitir la apertura de un procedimiento de revisión de oficio respecto de una decisión administrativa cuya validez ha sido expresamente declarada por sentencia firme supondría, prima facie y sin perjuicio de lo que después se dirá, desconocer el mandato contenido en el art. 118 CE -EDL 1978/3879- que exige a los poderes públicos -entre los que se encuentra el propio órgano autor del acto- acatar y cumplir las resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales. Así lo ha expresado, con meridiana claridad, la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sección Cuarta) en su Sentencia de 24 marzo 2010 (recurso núm. 364/2006) -EDJ 2010/31707-, que resuelve el thema decidendi atendiendo, además, a la doctrina del "acto consentido" (que determina la inadmisibilidad del recurso dirigido frente a un acto cuya eventual nulidad ya ha sido resuelta -en sentido desestimatorio- por una sentencia firme anterior).

Esta, aparentemente, fácil respuesta debe ser matizada en los casos en los que el vicio de nulidad de pleno derecho no haya sido suscitado en el proceso en que recayó la sentencia firme anterior. Aunque, como suele ser habitual, no es sencillo establecer criterios generales, la duda surge cuando el recurrente en el proceso originario invocaba motivos de disconformidad con el ordenamiento jurídico distintos de la nulidad de pleno derecho que, después, deduce frente a la misma decisión administrativa.

En tales casos, cabría plantearse si la cosa juzgada material puede desplegar los efectos que le son propios cuando entre la sentencia firme dictada y la cuestión que se suscita en la revisión de oficio existe una diferencia relevante, cual es la distinta causa petendi o fundamento de la pretensión anulatoria. Yo mismo he escrito en este foro (en relación con "el alcance de la cosa juzgada en el proceso contencioso administrativo", aunque respecto de la iniciación de un proceso jurisdiccional distinto frente a un acto "ya juzgado") que no puede admitirse que el interesado "se guarde" motivos de impugnación en relación con un acto o disposición para ser aducidos en sucesivos e interminables procesos con la finalidad de obtener alguna vez -en sus reiterados recursos- un pronunciamiento estimatorio. Añadía, además, que "la cosa juzgada produce indefectiblemente la preclusión de los argumentos o fundamentos jurídicos que no se hicieron valer en el primer proceso y que, por tanto, no pudieron ser objeto de consideración por el órgano jurisdiccional en su primera sentencia".

Aunque no puedo sino reafirmarme en la postura expuesta, entiendo que cabría una ligera matización de la misma en los casos -ciertamente, poco frecuentes en la práctica- de que la causa de nulidad de pleno derecho no hubiera podido ser aducida en el proceso jurisdiccional correspondiente. Ello sucedería, cabalmente, en aquellos supuestos en los que la nulidad radical se hubiera producido sobrevenidamente y con posterioridad a la decisión judicial firme.

Un ejemplo puede, quizá, aclarar las cosas. El interesado deduce en su día su recurso jurisdiccional por considerar que el acto administrativo ha de reputarse ilegal, impugnación que es desestimada por el órgano judicial competente por sentencia firme. Posteriormente, sin embargo, la norma jurídica con rango de ley que amparaba el acto impugnado es declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional o recae una decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la que se constata su disconformidad con el Derecho Europeo.

Teniendo en cuenta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo es enormemente restrictiva en punto a la admisión -en estos casos- de un recurso extraordinario de revisión contra aquella sentencia firme, no parece que la iniciación de un procedimiento administrativo de revisión de oficio pueda considerar extravagante o prohibida por la institución de la cosa juzgada, aunque solo sea por el hecho de que esta nueva causa petendi ni fue aducida en su momento ni (y esto es lo más importante) el interesado tenía conciencia de su concurrencia.

En cualquier caso, considero que la opción sobre la que gira este comentario (petición de revisión de oficio tras sentencia firme que declara la conformidad a Derecho del acto que se pretende revisar) debe ser adoptada con cautela y de manera restrictiva, pues en esta materia está claramente concernido el principio esencial de la seguridad jurídica, que no permite -como regla general- reabrir debates definitivamente resueltos por los Tribunales de Justicia mediante los procedimientos impugnatorios legalmente previstos. Solo en casos extraordinariamente excepcionales (como los señalados más arriba u otros similares) cabría entender admisible una pretensión administrativa de nulidad frente a un acto ya juzgado por sentencia firme.

Cabría aplicar la tesis expuesta, mutatis mutandis, también en los casos en los que la "firmeza" del acto derivara de su falta de impugnación en sede administrativa, con la salvedad de que la institución que entraría en juego no sería la "cosa juzgada", sino la del "acto consentido", doctrina también vinculada al principio de seguridad jurídica y que no permite al interesado (con la salvedad, acaso, de aquellos motivos de nulidad "sobrevenidos") cuestionar la validez de actos administrativos que adquirieron firmeza por propia decisión del afectado, al no impugnarlos -pudiendo haberlo hecho- en tiempo y forma.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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