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DERECHO LOCAL

Modificación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, operadas por las Leyes Orgánicas 2/2011 y 3/2011, de 28 de enero. Especial referencia a la moción de censura.

Por D. José Carlos Bote Saavedra

Jefe de Servicio de Asistencia a Municipios de la Diputación de Cáceres

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I. Introducción

Como se recoge en el propio preámbulo de la Ley 2/2011 (EDL 2011/1356), por unanimidad de todos los grupos parlamentarios se constituyó en el año 2008 una Subcomisión para examinar las posibles modificaciones del régimen electoral general, cuyo informe, que se aprobó por la Comisión Constitucional en junio de 2010, venía a proponer una profunda modificación de la LOREG (EDL 1985/8697), atendiendo tanto a las propuestas de los grupos políticos, como a lo contenido en los informes de la Junta Electoral Central y del Consejo de Estado. Finalmente esas modificaciones han visto la luz a través de dos leyes orgánicas publicadas en el BOE de fecha 29 de enero de 2011.

La citada reforma de la LOREG ha incidido sobre multitud de aspectos, considerando que los más importantes desde el punto de vista de la administración local son los contenidos en la Ley 2/2011, donde trataremos en profundidad la moción de censura, puesto que la Ley 3/2011(EDL 2011/1357) está orientada específicamente a evitar que formaciones políticas ilegales o que apoyan la violencia terrorista puedan presentarse a las elecciones y obtener, así, representación institucional. Es por ello que este estudio va a centrarse en las cuestiones reformadas que se consideran más novedosas, las cuales enumeramos a continuación, para finalmente realizar una breve reseña de la Ley 3/2011.

II. Actualización de la norma en aspectos concretos

En primer lugar, hay que mencionar que se ha llevado a cabo una simple actualización de la norma en varias cuestiones, como las que se citan a continuación:

1º.- Cambio en la denominación de órganos e instituciones:

- Subdelegado del Gobierno por Gobernador Civil.

- Presidente de RTVE, en vez de Director General.

- Comisión Nacional de la Competencia en lugar de Tribunal de Defensa de la Competencia.

2º.- Se ha modificado la tipología de las penas por delitos electorales y la cuantía de las multas y las sanciones de la forma que exponemos:

- Se modifican las penas por la comisión de delitos electorales contenidos en el art. 139 y pasan a ser de 6 meses a 2 años y multa de 6 a 24 meses.

- Se modifican las penas y multas por delitos de abuso oficial o falsedad del art. 140, pasando la primera de 3 a 7 años y las segundas de 18 a 24 meses.

- Los delitos por infracción de los trámites para el voto por correo serán castigados con la pena de tres meses a un año de prisión o la multa de 6 a 24 meses.

- El delito por emisión de varios votos o emisión sin capacidad para ello será castigado con la pena de prisión de 6 meses a 2 años, multa del mismo periodo e inhabilitación especial para empleo o cargo público de 1 a 3 años.

-El abandono o incumplimiento del Presidente o vocales de las Mesas se castigará con pena de prisión de 3 meses a un año o multa de 6 a 24 meses.

- También se actualizan a la pena de prisión de 3 meses a un año o la multa de 6 a 24 meses los delitos en materia de propaganda electoral, que se agrava cuando son cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas, Jueces, Magistrados o Fiscales.

- Los delitos en materia de encuestas electorales serán castigados con la pena de prisión de 3 meses a un año, multa de 12 a 24 meses e inhabilitación especial por tiempo de 1 a 3 años.

- Serán castigados con la pena de prisión de 6 meses a 3 años o multa de 12 a 24 meses quienes por medio de recompensas o promesas soliciten el voto de algún elector. Si concurre la condición de funcionario público, tendrá además la inhabilitación especial de uno a 3 años.

- Los que alteren el orden en cualquier acto electoral serán castigados con la pena de prisión de 3 a 12 meses o la multa de 6 a 24 meses.

- Los administradores de las candidaturas que falseen las cuentas serán castigados con la pena de prisión de 1 a 4 años y multa de 12 a 24 meses. Si se apropiasen de fondos la pena será de 1 a 4 años y multa de 6 a 12 meses si lo apropiado no superase los 50.000 €, y de 2 a 6 años y multa de 12 a 24 meses en caso contrario.

3º.- Se ha aprovechado esta modificación para la conversión en euros:

- De las cuantías máximas para la imposición de multas por parte de la JEP (1.200 €) y de la JEZ (600).

- De las cuantías de las multas por comisión de infracciones electorales que no constituyen delito.

4º.- Se ha procedido a la actualización de otras cantidades, como:

- La aportación individual que puede hacerse a las cuentas de cada partido a la cantidad de 10.000 €, cuando hasta ahora era de un millón de pesetas.

- Se amplía de 1 millón de pesetas a 10.000 € el deber de las empresas para informar al Tribunal de Cuentas cuando facturen por encima de esa cantidad a los partidos con derecho a subvención.

- Los importes de las subvenciones de gastos en elecciones al Congreso y Senado.

- Los importes de las subvenciones de gastos en electorales municipales.

- Los gastos que originen las elecciones a los Cabildos Insulares.

- Las subvenciones a los gastos que originan las Elecciones al Parlamento Europeo.

5º.- Y, por último, señalaremos que se ha producido la modificación de los siguientes plazos:

- Las Juntas de superior categoría deben resolver los recursos en el plazo de 5 días durante los periodos electorales, y de 10 días fuera de ellos (art. 21.1).

- Para actualizar el Censo los Ayuntamientos enviarán a las OCE hasta el penúltimo día hábil de cada mes todas las modificaciones del Padrón producidas en dicho mes. En la anterior redacción el art. 35 decía que el envío sería "mensual", sin más precisión.

- Destacaremos en este punto por su importancia que la JEZ debe motivar sucintamente las causas de denegación de las excusas alegadas por los electores para no formar parte de las mesas.

III. Censo electoral

Un segundo grupo de modificaciones son las relativas al Censo Electoral y sus determinaciones más importantes las citamos seguidamente:

- Para el derecho al sufragio activo se hace necesario, en el caso de elecciones municipales, que se figure inscrito en el Censo de Españoles Residentes en España (CERE).

- Puesto que hasta la fecha se habían producido errores y duplicidades, se aclara que ningún elector puede estar inscrito simultáneamente en el CERE y en el CERA.

- El Censo electoral es permanente y su actualización es mensual, con referencia al día primero de cada mes. Se lleva a cabo esta última puntualización, que en la redacción anterior no se precisaba.

- Para la actualización del Censo de Residentes en el extranjero, los Consulados deberán tramitar las actualizaciones del Censo de los Residentes en el extranjero en la forma prevista por las instrucciones de la Oficina del Censo Electoral (OCE).

Como importante novedad se dispone que en el censo cerrado para cada elección, no se tendrá en cuenta los cambios de adscripción de una circunscripción a otra producidos en el año anterior a la fecha de la convocatoria.

- Se simplifica la actualización del Censo a cargo del Registro Civil, que deberá comunicar mensualmente a la OCE cualquier circunstancia que pueda afectar a las inscripciones. Debemos destacar en este punto que han desaparecido las referencias al Registro de Penados y Rebeldes, como no podía ser de otra manera.

- Para impedir los empadronamientos fraudulentos se impone a la OCE la obligación de comunicar a la Junta Electoral Central los resultados de los informes, inspecciones y expedientes que pudiera haber incoado referidos a modificaciones en el Censo de circunscripciones que hayan determinado una alteración del número de residentes significativa y no justificada.

En relación a ello, se faculta a los representantes de los partidos a impugnar el censo de las circunscripciones que hubieran registrado un incremento de residentes significativo y no justificado y que haya dado lugar a la citada comunicación.

- En relación a la rectificación del Censo en periodo electoral se determina que el vigente para cada elección será el cerrado el día primero del segundo mes anterior a la convocatoria, mientras que en la redacción anterior el Censo vigente era el que se había cerrado el primer día del mes anterior.

- Los electores podrán presentar reclamaciones al censo si se refieren a la rectificación de errores en los datos personales, a los cambios de domicilio o a la no inclusión en ninguna circunscripción. Sin embargo las referidas a cambios de residencia entre circunscripciones distintas realizado posteriormente al cierra del censo, no serán tenidas en cuenta.

- Un importante cambio que se lleva a cabo es el relativo a la modificación de la jurisdicción para interponer el recurso contra las resoluciones de la OCE. Ahora deberá hacerse ante el Juez de lo contencioso-administrativo, mientras que hasta ahora lo era ante el Juez de primera instancia.

- No obstante todo lo anterior, según establece la DT segunda, el Censo Electoral vigente para las elecciones que se celebrarán el 22 de mayo de 2011 será el cerrado el 1 de febrero de ese año.

IV. Reforma del sistema de votación del censo de españoles residentes en el exterior

En este punto, la modificación introducida se centra en permitir a españoles residentes en el exterior votar en urna durante el plazo de los tres últimos días de la campaña, mientras que se mantiene el sistema de voto por correo para quien no pueda hacerlo. De esta manera se regula un procedimiento muy garantista, siguiendo las instrucciones de la Junta Electoral Central.

V. Campañas electorales

Las innovaciones que la norma incorpora se refieren a los siguientes ámbitos:

1º.- Evitar campañas institucionales e inauguración obras, para lo cual se crea un apartado 2 del art. 50 que prohíbe, desde la convocatoria de las elecciones hasta la celebración de las mismas, cualquier acto organizado o financiado por los poderes públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos o que utilice imágenes coincidentes o similares a las utilizadas por los partidos. Asimismo, el apartado 3 de dicho artículo prohíbe durante el mismo periodo realizar cualquier acto de inauguración de obras o servicios públicos, sin perjuicio de que dichas obras puedan entrar en funcionamiento.

2º.- Reducir la publicidad y la propaganda en periodo electoral. Como consecuencia de la necesidad de reducción de gastos, se estipulan una serie de medidas tendentes a ello:

- Desde la convocatoria de las elecciones hasta el inicio legal de la campaña, queda prohibida la realización de publicidad o propaganda electoral mediante carteles, soportes comerciales o inserciones en prensa, radio u otros medios digitales, no pudiendo justificar dichas actuaciones por el ejercicio de las actividades ordinarias de los partidos.

- Se minoran los gastos electorales, bajando del 25 al 20% los destinados a colocación de carteles, pancartas o banderolas.

- Se congelan las subvenciones a partidos por votos/escaños obtenidos.

VI. Publicidad en los medios de comunicación

Como quiera que actualmente los medios de comunicación televisivos de naturaleza privada han proliferado de forma exponencial, se han dictado una serie de medidas encaminadas a evitar la discriminación y el favoritismo partidistas:

- Se extiende la prohibición de contratar publicidad a los medios privados, en concreto a las emisoras de televisión privada.

- A los principios de pluralismo y neutralidad, que se mantienen, se añaden los de igualdad y proporcionalidad.

- Se extienden a las TV privadas esos mismos principios cuando se trate de debates, entrevistas e información de la campaña electoral.

VII. Mesas electorales y jornada de la votación

En este ámbito ha de destacarse que:

- Se amplía la edad para poder pertenecer a la Mesa electoral, estableciéndose la edad máxima de los Presidentes y vocales de cada mesa hasta los 70 años, si bien a partir de los 65 podrán presentar la renuncia correspondiente, que les será aceptada.

- Los Interventores, desde que toman posesión, no pueden ejercer como apoderados en otras mesas. De esta forma se intenta diferenciar el papel que ambas figuras tienen en el proceso electoral y evitar una práctica detectada y más común de lo deseable.

- Se modifica el procedimiento de votación directa y personal, a los efectos de que el propio elector sea el que pueda introducir el sobre o sobres en la urna correspondientes; hasta ahora esa labor correspondía exclusivamente al Presidente de la Mesa. Esta modificación, que atiende a la demanda de permitir ejercer el derecho de voto sin intermediación de tipo alguno, deberá ir observándose en la práctica electoral, pues pudiera inducir a multitud de errores, aunque se han intentado evitar al máximo señalando el íter de los sobres de votación (elector-presidente-elector-urna).

- Se regulará un procedimiento que garantice a las personas ciegas el secreto del voto, aunque se limita a las elecciones generales y a las del Parlamento Europeo, así como a los supuestos de referéndum.

- Se clarifican los supuestos de voto nulo. Como tiene dicho la Junta Electoral Central, se amplía a todos los procesos electorales la consideración de voto nulo a aquellos emitidos en papeletas en las que se hubiera modificado, añadido o tachado nombres de cualquier candidato o alterado su orden de colocación, así como a aquellas en las que se hubiera introducido cualquier leyenda o expresión o alteración voluntaria o intencionada.

VIII. Modificación del número de avales para presentarse a las elecciones generales

Hasta ahora tan sólo estaba regulado el porcentaje de avales que necesitaban las agrupaciones de electores (1%), mientras que la reforma también aborda los casos de los partidos o coaliciones que no hubieran obtenido representación en ninguna de las Cámaras en la anterior convocatoria de elecciones y que necesitarán la firma, al menos, de un 0.1% de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que se presenten. Ningún elector podrá prestar su firma a más de una candidatura.

A este respecto, hemos de destacar que son varias las sentencias y los acuerdos de la Junta Electoral Central que determinan que sólo se exigen las firmas con expresión de sus nombres y apellidos y el número y lugar de expedición del DNI, sin que sea necesaria la diligencia de identificación de esas firmas mediante la presentación de fotocopias del DNI o legitimación notarial, pues ninguno de esos requisitos aparecen en la normativa electoral.

IX. Concejo Abierto

Supone esta una de las reformas más importantes que introduce la Ley 2/2011 desde el punto de vista de la administración local, especialmente para los municipios menores de cien habitantes. Hasta ahora funcionaban en régimen de Concejo Abierto los Municipios con menos de cien habitantes y aquellos que tradicionalmente contaban con este singular régimen de gobierno y administración; así como aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hicieran aconsejable.

En el Concejo Abierto, el conjunto de electores, constituido en Asamblea Vecinal, gobierna y administra el Municipio, sin perjuicio de las atribuciones propias del Alcalde, que será elegido directamente por los electores por sistema mayoritario.

El Alcalde podrá designar Tenientes de Alcalde, hasta un máximo de tres, entre los electores del Municipio.

En los Municipios en los que se aplique el régimen de Concejo Abierto, la moción de censura del Alcalde se regulará con las especialidades siguientes:

a) Las referencias hechas a los Concejales a efectos de firma, presentación y votación de la moción de censura, así como a la constitución de la Mesa de Edad, se entenderán efectuadas a los electores incluidos en el censo electoral del Municipio, vigente en la fecha de presentación de la moción de censura.

b) Podrá ser candidato cualquier elector residente en el Municipio con derecho de sufragio pasivo.

c) Las referencias hechas al Pleno se entenderán efectuadas a la Asamblea Vecinal.

d) La notificación por el Secretario a los Concejales del día y hora de la sesión plenaria se sustituirá por un anuncio a los vecinos de tal circunstancia, efectuado de la forma localmente utilizada para las convocatorias de la Asamblea Vecinal.

e) La Mesa de Edad concederá la palabra solamente al candidato a la Alcaldía y al Alcalde.

La Asamblea vecinal y el Alcalde, en sus competencias, se regirán por los usos, costumbres y tradiciones locales, y, en su defecto, por la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local, por las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local y por las normas a ellas referidas en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

En cuanto a su funcionamiento las Asambleas Vecinales se reunirán donde lo tengan por costumbre, celebrarán sesión ordinaria como mínimo una vez al trimestre en día festivo, y serán convocadas a toque de campana, por pregón, por anuncio o por cualquier otro medio de uso tradicional en el lugar.

Las Asambleas quedan válidamente constituidas con la asistencia de una tercera parte de los vecinos, que a ello tengan derecho, teniendo en cuenta que en ningún caso el número de presentes podrá ser inferior a tres y requiriendo siempre la presencia del Presidente y del Secretario o de quienes les sustituyan legalmente.

Ahora, la reforma que contiene la Ley 2/2011 respecto a estos municipios, introduce las siguientes modificaciones:

- El anterior régimen obligatorio de Concejo Abierto para los municipios de menos de 100 habitantes pasa a ser voluntario, y se regula un procedimiento de elección de 3 concejales para el caso de que opten por el régimen común.

- En la escala relativa a la elección del número de concejales en función del número de habitantes se da entrada a los municipios de hasta 100 residentes, que podrán elegir 3 concejales, mientras que para la elección de 5 el número de residentes será de 101 a 250.

- Para ello se hace necesaria también la reforma de la Ley de Bases de Régimen Local (EDL 1985/8184), donde se estipula que este régimen singular será voluntario y que si se quiere continuar con él, deberá adoptarse acuerdo unánime de los tres miembros electos y la mayoría de los vecinos.

- No obstante lo anterior, los Alcaldes de municipios de menos de 100 residentes podrán convocar a sus vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial importancia, siendo su criterio de carácter vinculante.

- En relación estrecha con este tema, se produce otra modificación de la Ley de Bases, regulándose que en los municipios que a partir de ahora pasen a ser de régimen común y por ello van a estar constituidos por 3 concejales, el quórum se producirá con la asistencia de 2 de ellos.

X. La moción de censura. Del pacto local a la actualidad

La incidencia y repercusión socio-política que este tema suscitan hacen aconsejable que nos detengamos especialmente en las modificaciones realizadas sobre esta materia.

La Ley 2/2011 ha propiciado una nueva redacción del apartado 1 del artículo 197, de tal forma que en su letra a), que regula la moción de censura, se viene a requerir un voto más cuando la misma haya sido suscrita por algún concejal considerado tránsfuga (que haya formado parte del grupo político del Alcalde o cuando haya dejado de pertenecer al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato).

Otra novedad la constituye la letra e) del mismo aparatado 1, donde se incorpora la obligación de la Mesa de Edad, para que, antes de dar comienzo a la tramitación de la moción, compruebe que se mantienen los requisitos que señala la norma para la admisión de la misma.

Pero hasta llegar a esa redacción actual, la normativa reguladora de la figura de la moción de censura ha sufrido varias modificaciones basadas, principalmente, en los pronunciamientos jurisprudenciales y en los acuerdos de la Junta Electoral Central que recaían como resolución a los supuestos de hecho que planteaban los múltiples subterfugios que se esgrimían por los Alcaldes, a los solos efectos de evitar la tramitación y culminación de la moción de censura, ya que lo contrario suponía su remoción en el cargo a favor de su contrincante político.

Así, la redacción inicial del art. 197 LOREG tuvo que ser modificada profundamente por la Ley 8/1999, de 21 de abril (EDL 1999/61057) dentro del paquete de medidas que vino a denominarse "Pacto Local". Concretamente las novedades de esta ley se centraron en dos cuestiones relacionadas con la mejora del gobierno local:

- Una nueva regulación de las mociones de censura a nivel local introduciendo una convocatoria automática del Pleno que debe discutirla a fin de evitar la situación en algunos casos producida de que el Alcalde no convoque el citado Pleno, obligando a los concejales interesados a interponer los recursos jurisdiccionales correspondientes.

- La introducción de la cuestión de confianza vinculada a proyectos concretos, como son la aprobación de los presupuestos de la corporación, del reglamento orgánico, de las ordenanzas fiscales y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal. Se trataría con ello de dotar a los Ayuntamientos de un instrumento que permita superar las situaciones de rigidez o de bloqueo en el proceso de tomas de decisiones en las materias señaladas, que tienen la máxima trascendencia en el desarrollo del gobierno municipal.

Centrándonos en la primera de las modificaciones, es decir, la relativa a la moción de censura, hay que decir que la imaginación de los Alcaldes, con la antigua redacción, no tenía límites, implementado actuaciones de los más inverosímiles en aras a evitar tener que abandonar dicho cargo, y que se centraban en impedir formalmente que se debatiera y aprobara la moción de censura.

En este sentido, se impedían la convocatoria del Pleno donde debería debatirse la moción por entender que la misma no estaba suficientemente motivada[1], o porque la identidad de los firmantes le originaba dudas. Este último supuesto fue abordado por la STS de 12 de febrero de 1990 (EDJ 1990/1382), que resolvía la impugnación de una Resolución del Alcalde, en virtud de la cual se denegó la convocatoria de Pleno extraordinario para la tramitación de la moción de censura presentada contra él por los 10 Concejales recurrentes, que entendía que la moción fue presentada en forma inadecuada al no identificarse ni reconocerse la firma de los que la presentaron. Según la misma: "la negativa del Alcalde no tiene un adecuado fundamento, pues si le surgió alguna duda acerca de la identidad de los 10 firmantes y de si éstos eran miembros de la Corporación, tenía en sus manos la posibilidad de desvelarlas mediante información del Secretario, máxime si, como consta en el expediente, los interesados en la moción se presentaron a la presencia de éste para autenticar sus firmas".

Otra práctica utilizada era la de la dimisión sobrevenida, es decir, el Alcalde, una vez presentada la moción de censura y antes de su celebración, procedía a presentar la dimisión y de esa forma, pretendía iniciar el procedimiento de sustitución previsto en la LOREG para esos supuestos (art. 198, en relación con el 196). Pero la STS de 11 de febrero de 1997 (EDJ 1997/784) desestimó el recurso de apelación en el que se pretendía declarar la nulidad del acto de cese del recurrente como Alcalde, adoptado en moción de censura por la mayoría absoluta del número de Concejales de la Corporación, no siendo procedente declarar la nulidad de pleno derecho, toda vez que el Pleno de la Corporación se pronunció en uso de la potestad que le confiere el art. 197 LOREG, no pudiendo ser aceptada la renuncia del recurrente para dejar sin efecto la moción de censura pues "con ello se vulneraría la potestad de los representantes de la voluntad popular ya manifestada de proceder a la designación de un nuevo Alcalde".

En otro caso, el Alcalde obtuvo una resolución condenatoria por la comisión de un delito de prevaricación al impedir la participación en la votación de la moción a uno de los concejales firmantes de la misma. Así, la STS de fecha 14 de junio de 1999 (EDJ 1999/13514) ante el hecho de que "un Alcalde por la inseguridad de perder su cargo por una moción de censura contra él, excediéndose de sus competencias y obviando el procedimiento establecido para ello, dictó un decreto recusando a uno de sus opositores con la única finalidad de que no prosperase ésta". La Sala mantiene, entre otros pronunciamientos, que la alegación mantenida por la parte recurrente (a su vez acusada, sobre la indebida aplicación del art. 542 CP 1995 pues considera que es de aplicación el principio de especialidad) debe ser estimada ya que "el delito de prevaricación adsorbe las consecuencias jurídicas producidas por la aplicación torcida del derecho. En este caso, la privación del ejercicio del derecho al voto de un Concejal no puede constituir una infracción legal independiente, pues en realidad, la prevaricación es una forma especial de privar antijurídicamente a otro de un derecho".

Los problemas o inconvenientes que los Alcaldes invocaban a la hora de convocar el Pleno donde debería debatirse la moción de censura era otro de los habituales subterfugios utilizados en exceso[2].

También existen varios supuestos en los que el Alcalde intenta impedir el derecho al voto de algún concejal basándose para ello en una presunta incompatibilidad del mismo para ejercer ese derecho. Así la Sentencia del TS de 5 de junio de 2001 (EDJ 2001/15438) se hace referencia a la recusación de un concejal, diciéndose que por Decreto de la Alcaldía se ordenaba a dicho concejal se abstuviera de intervenir en la deliberación, votación y ejecución de la moción de censura, con base en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (EDL 1992/17271). Ante tales hechos la citada sentencia dictamina que "Las causas de recusación o abstención están llamadas a garantizar la imparcialidad y objetividad de las Administraciones públicas en la actividad que han de desarrollar frente a los ciudadanos, y, por tanto, tratándose de Ayuntamientos, no están referidas al procedimiento que ha de ser seguido para la designación o elección de Alcalde". Y que "al estar ante una materia de índole electoral, le es directamente aplicable la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, y consiguientemente, la posibilidad de realizar como Concejal una de las actuaciones de naturaleza electoral se rige directamente por lo que disponen sus preceptos".

Expuestos ya los principales problemas que acuciaban la figura de la moción de censura y como consecuencia de que la Federación Española de Municipios y Provincias, en la asamblea extraordinaria celebrada a finales de 1993, definió el objetivo de la consecución de un Pacto Local que, además de clarificar el ámbito competencial de la Administración local y permitir resolver con mayor eficacia las demandas de los ciudadanos, supusiera una reforma de la Ley Electoral y, concretamente, del artículo referido a la moción de censura y la introducción de la moción de confianza, ya existente en los ámbitos nacional y autonómico, tras diversas negociaciones, con fecha 30 de mayo de 1997, el Consejo de Ministros se dio por informado de la propuesta del Ministerio de Administraciones Públicas de Bases para la negociación del Acuerdo para el Desarrollo del Pacto Local.

En dicho acuerdo se contienen principalmente una serie de criterios y vías para la articulación de las diferentes actuaciones encaminadas a una mayor profundización de la autonomía local a través de la Ley 11/1999, de 21 de abril (EDL 1999/61061)[3].

Y, por otro lado, en relación a la materia que ahora nos interesa, se promulgó la Ley 8/1999, de 21 de abril (EDL 1999/61057), que vino a dar una nueva redacción al artículo 197 de la Ley Electoral, de tal manera que se intentaron solventar todos y cada uno de los problemas que la anterior redacción de mencionado precepto dejaban a la peculiar interpretación de los señores alcalde. Para dicha reforma, como ya hemos indicado, se tuvieron en cuenta de forma prioritaria tanto las sentencias de los tribunales de justicia como la doctrina de los acuerdos adoptados por la Junta Electoral Central.

Así, la antigua y escueta redacción del art. 197 LOREG[4], se transformó profundamente en una nueva y completa versión de la moción de censura:

"1. El Alcalde puede ser destituido mediante moción de censura, cuya presentación, tramitación y votación se regirá por las siguientes normas:

a) La moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y habrá de incluir un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquier concejal, cuya aceptación expresa conste en el escrito de proposición de la moción.

a) La moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y habrá de incluir un candidato a la Alcaldía, pudiendo serlo cualquier Concejal cuya aceptación expresa conste en el escrito de proposición de la moción.

En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias.

Este mismo supuesto será de aplicación cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato.

b) El escrito en el que se proponga la moción de censura deberá incluir las firmas debidamente autenticadas por Notario o por el Secretario general de la Corporación y deberá presentarse ante éste por cualquiera de sus firmantes. El Secretario general comprobará que la moción de censura reúne los requisitos exigidos en este artículo y extenderá en el mismo acto la correspondiente diligencia acreditativa.

c) El documento así diligenciado se presentará en el Registro General de la Corporación por cualquiera de los firmantes de la moción, quedando el Pleno automáticamente convocado para las doce horas del décimo día hábil siguiente al de su registro. El Secretario de la Corporación deberá remitir notificación indicativa de tal circunstancia a todos los miembros de la misma en el plazo máximo de un día, a contar desde la presentación del documento en el Registro, a los efectos de su asistencia a la sesión, especificando la fecha y hora de la misma.

d) El Pleno será presidido por una Mesa de edad, integrada por los concejales de mayor y menor edad de los presentes, excluidos el Alcalde y el candidato a la Alcaldía, actuando como Secretario el que lo sea de la Corporación, quien acreditará tal circunstancia.

e) La Mesa se limitará a dar lectura a la moción de censura, a conceder la palabra durante un tiempo breve, si estuvieren presentes, al candidato a la Alcaldía, al Alcalde y a los portavoces de los grupos municipales, y a someter a votación la moción de censura.

e) La Mesa se limitará a dar lectura a la moción de censura, constatando para poder seguir con su tramitación que en ese mismo momento se mantienen los requisitos exigidos en los tres párrafos del apartado a), dando la palabra, en su caso, durante un breve tiempo, si estuvieren presentes, al candidato a la Alcaldía, al Alcalde y a los Portavoces de los grupos municipales, y a someter a votación la moción de censura.

f) El candidato incluido en la moción de censura quedará proclamado Alcalde si ésta prosperase con el voto favorable de la mayoría absoluta del número de concejales que legalmente componen la Corporación.

2. Ningún concejal puede firmar durante su mandato más de una moción de censura. A dichos efectos no se tomarán en consideración aquellas mociones que no hubiesen sido tramitadas por no reunir los requisitos previstos en la letra b) del apartado 1 de este artículo.

3. La dimisión sobrevenida del Alcalde no suspenderá la tramitación y votación de la moción de censura.

4. En los municipios en los que se aplique el régimen de concejo abierto, la moción de censura se regulará por las normas contenidas en los dos números anteriores, con las siguientes especialidades:

a) Las referencias hechas a los concejales a efectos de firma, presentación y votación de la moción de censura, así como a la constitución de la Mesa de edad, se entenderán efectuadas a los electores incluidos en el censo electoral del municipio, vigente en la fecha de presentación de la moción de censura.

b) Podrá ser candidato cualquier elector residente en el municipio con derecho de sufragio pasivo.

c) Las referencias hechas al Pleno se entenderán efectuadas a la Asamblea vecinal.

d) La notificación por el Secretario a los concejales del día y hora de la sesión plenaria se sustituirá por un anuncio a los vecinos de tal circunstancia, efectuado de la forma localmente usada para las convocatorias de la Asamblea vecinal.

e) La Mesa de edad concederá la palabra solamente al candidato a la Alcaldía y al Alcalde.

5. El Alcalde, en el ejercicio de sus competencias, está obligado a impedir cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho de los miembros de la Corporación a asistir a la sesión plenaria en que se vote la moción de censura y a ejercer su derecho al voto en la misma. En especial, no son de aplicación a la moción de censura las causas de abstención y recusación previstas en la legislación de procedimiento administrativo.

6. Los cambios de Alcalde como consecuencia de una moción de censura en los municipios en los que se aplique el sistema de concejo abierto no tendrán incidencia en la composición de las Diputaciones Provinciales".

Se solucionaron, con esa redacción, los problemas correspondientes a la acreditación de la identidad de los suscriptores de la moción, así como los requisitos de la convocatoria, el plazo o fecha de la misma, que pasó a tener carácter automático[5], los perversos efectos de la dimisión sobrevenida del alcalde, las especificidades en los municipios con régimen de Concejo abierto y el papel del primer edil en todo este proceso[6].

De acuerdo con esta redacción del art. 197 LOREG parecía que se pondría coto a todos los desmanes que hasta entonces se cometían con demasiada frecuencia. Entonces, ¿porqué se ha vuelto a modificar este artículo?. La respuesta ha de relacionarse con la realidad de que cada vez que se produce un cambio en la Alcaldía de un municipio suele estar motivado por el hecho de que un miembro del equipo de gobierno abandona éste por el motivo más insospechado y propone a la oposición una moción de censura en la que su voto, evidentemente, es decisivo.

Pues precisamente para acabar con esas prácticas, todos los partidos del arco parlamentario se han puesto de acuerdo y han podido aprobar, dentro de la ya citada Ley 2/2011, una nueva redacción de los apartados a) y e), con la introducción de dos nuevos párrafos en el primero de ellos que son los que nos interesan a los efectos de nuestro análisis:

"En el caso de que alguno de los proponentes de la moción de censura formara o haya formado parte del grupo político municipal al que pertenece el Alcalde cuya censura se propone, la mayoría exigida en el párrafo anterior se verá incrementada en el mismo número de concejales que se encuentren en tales circunstancias. Este mismo supuesto será de aplicación cuando alguno de los concejales proponentes de la moción haya dejado de pertenecer, por cualquier causa, al grupo político municipal al que se adscribió al inicio de su mandato".

Hay que recordar que los grupos políticos representados en las Cortes Generales tienen suscrito un Pacto Antitransfuguismo que, dicho sea de paso, la mayoría de ellos, lo han incumplido en varias ocasiones, lo que propicia que, cuando se reúne la Comisión de Seguimiento de dicho Pacto, se limiten a reprocharse mutuamente el "y tú más", porque parece que ese acuerdo se hizo para incumplirse.

Así que, en conclusión, la novísima reforma del precepto indicado tiene como finalidad evitar las rocambolescas y poco democráticas, aunque hasta ahora legales, situaciones que se producían con exceso a lo largo y ancho de la administración local española. No obstante, desde nuestro punto de vista, aunque favorable a la reforma, nos vemos obligados a advertir de una posible inconstitucionalidad de esta modificación, puesto que, en la práctica pretende invalidar el voto de un concejal elegido democráticamente, y no podemos obviar que el mandato representativo le pertenece a él y no al partido en cuyas listas concurrió a las elecciones.

XI. Constitución de las Diputaciones Provinciales

Una novedad también relevante, de la nueva normativa en el ámbito de la Diputación Provinciales es que se establece la obligatoriedad de aplazar la constitución de las Diputaciones hasta que se hayan resuelto todos los recursos contencioso-electorales contra la proclamación de concejales electos en los municipios de la provincia.

Igualmente se regula la situación producida por el hecho de tener que celebrar nuevas elecciones en algún municipio de la provincia, en cuyo caso no se pospondrá la constitución de la Diputación, pero teniendo en cuenta que si como consecuencia de esas elecciones parciales se modificara la atribución de diputados, la Junta Electoral de Zona deberá realizar las operaciones necesarias para hacer una nueva asignación.

XII. Breve reseña de la Ley 3/2011

La Ley 3/2011, que también modifica la LOREG, pretende evitar que formaciones políticas ilegales o que apoyan o justifican la violencia terrorista puedan utilizar nuevas vías para concurrir a futuros procesos electorales, para lo cual introduce las modificaciones siguientes:

1º.- Se amplía a partidos y federaciones la prohibición de presentar candidaturas sucesoras de un partido ilegalizado y se amplía la legitimación del gobierno y del ministerio fiscal en el recurso contencioso-electoral.

2º.- Se posibilita la impugnación de candidaturas durante la campaña.

Para lo cual se amplía el plazo de presentación del recurso y el plazo para que el Tribunal Constitucional resuelva (hasta el último día de campaña)

3º.- Se prevé la posibilidad de que el Gobierno y el Ministerio Fiscal soliciten la suspensión cautelar de la proclamación de electos.

4º.- Se introduce una nueva causa de incompatibilidad sobrevenida a los representantes de partidos declarados posteriormente ilegales.

5º.- Cuando no sea posible cubrir las vacantes generadas por fallecimiento, incapacidad o renuncia, se encomienda la gestión ordinaria a los órganos que tienen atribuida esa competencia según los estatutos de autonomía y las leyes básicas del estado.

XIII. Conclusión

La Ley Electoral española ha sufrido, a través de las Leyes 2/2011 y 3/2011, numerosas, variadas y profundas modificaciones que para la administración local van a tener una incidencia relativa, a excepción hecha de los Concejos Abiertos, a los que se otorga la posibilidad de acogerse al régimen común de representación a través de los concejales, con lo que se evitará el anticuado sistema de las asambleas vecinales a celebrar en domingo. Sí que va a tener una aceptable repercusión el novedoso tratamiento de los tránsfugas y su hasta ahora decisiva participación en no pocas mociones de censura.

También los partidos políticos van a tener que adaptar sus hábitos electorales a las nuevas prescripciones de la ley, principalmente en cuanto a la publicidad y propaganda se refiere, aunque desde nuestro punto de vista se ha limitado excesivamente la prohibición al periodo comprendido desde la convocatoria de las elecciones hasta el inicio de la campaña, lo que no va a impedir que hasta ese momento clave de la convocatoria se produzcan los dispendios habituales en esas finalidades, como estamos teniendo la oportunidad de ver ya en muchas ciudades españolas.

Y para terminar diremos que desde el punto de vista del ciudadano la principal modificación la supone el hecho de que el elector podrá introducir directamente la papeleta en la urna, función que hasta ahora correspondía al Presidente de la Mesa.


Notas

[1] Ello era debido a la existencia de determinada jurisprudencia, anterior a la LOREG, que exigía, para la motivación de la moción de censura, la existencia de "hechos razonables que la hagan necesaria, aducidos con claridad y responsabilidad". Pero a partir de la entrada en vigor de la LOREG, el Tribunal Supremo ha venido desestimando la necesidad de motivar el acto de presentación de las mociones. Por todas, la STS de 8 de noviembre de 2001 (EDJ 2001/40469): "la moción fue suscrita debidamente, tenía carácter constructivo y existía una justa causa".

[2] En este caso fue la Junta Electoral Central la que, en varios acuerdos de los años 1992 y 1999, vino a determinar que dichas convocatorias no podían demorarse o denegarse con base en valoraciones genéricas, sino que debería procederse a la convocatoria inmediata y sin demora.

[3] Esta norma supuso una importante modificación de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases de Régimen Local, aunque se reconocía que la mayor parte de las reivindicaciones de los entes locales afectaban a materias que formaban parte del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas.

[4] "1. El Alcalde puede ser destituido de su cargo mediante moción de censura adoptada por la mayoría absoluta del número de Concejales.

2. La moción debe ser suscrita, al menos, por la mayoría absoluta de los Concejales e incluir el nombre del candidato propuesto para Alcalde, quien quedará proclamado como tal en caso de que prospere la moción. La moción debe de ser discutida y votada en el plazo de quince días desde su presentación, en un pleno convocado al efecto. Ningún Concejal puede suscribir durante su mandato más de una moción de censura.

3. A los efectos previstos en el presente artículo, todos los Concejales pueden ser candidatos".

[5] A las doce horas del décimo día hábil siguiente al de su registro.

[6] Se les obligó a impedir cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho de los miembros de la Corporación a asistir a la sesión plenaria en que se vote la moción de censura.


Este artículo ha sido publicado en el "Boletín de Derecho Local", el 1 de mayo de 2011.

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