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ADMINISTRATIVO

Medio ambiente y acción popular

Por Beatriz Sanjurjo Rebollo

Doctora en Derecho y Abogada del ICAM. Académica correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.

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I.- INTRODUCCIÓN.

La prensa, radio, televisión e Internet, llenan nuestros sentidos de noticias relativas al cambio climático y a la desaparición de espacios naturales: talas indiscriminadas de superficies arbóreas, la desertización de nuevos territorios, el vertido de sustancias tóxicas procedentes de industrias en ríos, mares o lagos, y mareas negras provocados por navíos. Los daños que estos actos provocan en nuestro entorno son importantes y su repercusión inminente; todo ello, porque lamentablemente este planeta no recibe el cuidado debido.

Antes estas preocupaciones parecían unidas sólo a grupos ecologistas; sin embargo, tanto en el ámbito nacional como en el internacional, la toma de conciencia sobre estos hechos ha ido dando paso a la adopción de medidas legislativas sobre política medioambiental tendentes a lograr un actuar más coherente con la conservación de los recursos naturales, estableciéndose infracciones y sanciones que buscan la responsabilidad de los autores de esos daños a la Naturaleza.

Tomar en serio la elaboración de medidas de protección del Medio Ambiente(1), ha convertido a la ecología a ser un concepto juridificado(2). Fue, precisamente, en la década de los años setenta, cuando se encontraban en pleno auge los principios que propugnaban nuevas voces por el respeto al entorno natural, cuando se aprobó nuestra Carta Magna de 1978, y como expresión del cuadro de valores de la sociedad española, se incluyó en su texto, como parte de nuestro ordenamiento jurídico, la defensa del Medio Ambiente.

Su regulación, en lo relativo al Medio Ambiente, formaba ya parte de su Anteproyecto con el art. 38 y pasó a ser el artículo 41 en el Proyecto que se debatió por el Congreso de los Diputados, siendo finalmente aprobado como art. 45 CE. Tanto en el Anteproyecto, como en el Proyecto y en el texto finalmente aprobado como Constitución, la regulación de la materia se caracteriza por su ordenación en tres párrafos diferenciados: el primero, en el que establecían situaciones jurídicas subjetivas; el segundo, involucrando a los poderes públicos en la protección medioambiental; y el tercero, relativo a las sanciones ante posibles daños ambientales. Conforme a dicho esquema la regulación de la protección al medioambiente en la Constitución Española de 1978 (3), en el art. 45 establece:

"1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado".

Situándose así España entre los primeros países de todo en mundo con textos constitucionales que recogía la preocupación social por tutelar el Medio Ambiente(4), siguiendo el modelo de la Constitución portuguesa de 1976 (artículo 66) (5).

Del mismo modo, la Constitución de 1978 reconocía otro derecho que en la defensa del Medio Ambiente tendría un importante desarrollo; el derecho a la acción popular. El artículo 125 CE establece que: "Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine; así como en los tribunales consuetudinarios y tradicionales".

La acción popular es uno de los mecanismos jurídicos más modernos y democráticos para hacer efectivos los derechos de cuarta generación o derechos colectivos en el que se encuentra el derecho al medioambiente, y se ubica con prontitud en el contexto de una realidad, en ocasiones conflictiva, problemática y compleja de la defensa ante daños al medio natural.

Al consagrarse en la Constitución las acciones populares permiten que el interés de lo colectivo forme parte de los intereses jurídicos protegidos; pero en el ámbito de la protección ambiental, surge una tensión clara entre los principios ambientales, el desarrollo social y la legitimación para el ejercicio de acciones populares.

El concepto de desarrollo sostenible surge a nivel internacional como la búsqueda del equilibrio entre la preservación del medio ambiente y el desarrollo económico, y revela el hecho de que la Naturaleza ya no es un mero instrumento en la producción industrial. La progresiva toma de conciencia, a nivel particular y gubernamental, de la gravedad de muchos de los problemas medioambientales, ha de convivir con el modelo de sociedad desarrollada actual, en la que se mueven colectivos en defensa de intereses medioambientales.

Las Declaraciones internacionales han tratado de dar luz sobre la forma de mantener un equilibrio entre uno y otro, desarrollo y medio ambiente; pero, todo se reduce a una serie de concepciones, orientaciones y objetivos que son difíciles de aprehender para lograr la anhelada armonía entre esos conceptos.

Algunas declaraciones internacionales han logrado plasmar claramente la tensión entre conservación de la naturaleza y del desarrollo económico e industrial. En efecto, el principio 3 de la declaración de Río establece que el desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras. Y en su principio 25 señala que la paz, el desarrollo y la protección del medio ambiente son interdependientes e inseparables.

La exigencia para el Estado de protección al medio ambiente, se centra en su actividad legislativa y en la actuación de la Administración tendente a hacer efectiva ese derecho reconocido en la Constitución (6); si bien, es el juez a quien le ha de guiar, en cada caso, el modo de hacer efectivo el derecho que tiene la colectividad a que el Estado proteja el medio ambiente; así como, permitir a los ciudadanos el ejercicio de las acciones judiciales ejercitables en defensa de sus derechos individuales y colectivos, mediante el instrumento de la acción popular.

II.- PREOCUPACION INTERNACIONAL.

La preocupación por la defensa de la Naturaleza traspasa fronteras nacionales y en el ámbito internacional la protección medioambiental se materializa la intención de incrementar el compromiso y el grado de comprensión de gobiernos e individuos. En esta línea, la Asamblea General de las Naciones Unidas estableció en 1983 una Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo(7), con el encargo de reexaminar los problemas más acuciantes del Medio Ambiente y desarrollar fórmulas propuestas que fueran realistas, adoptando nuevas directivas para la cooperación internacional dirigida al logro de actuaciones prácticas encaminadas a promover los cambios necesarios para el fin pretendido mediante la toma de todas aquellas medidas políticas que resultasen pertinentes.

De los trabajos de dicha Comisión salió un informe final, que publicado cuatro años después de su nombramiento, en el año 1987, con el título de "Nuestro futuro común"; informe más conocido como "Informe Brundtland" (8). En él la Comisión hablaba de "desarrollo sostenible" como el objetivo fundamental de la acción ambiental mundial, esa coexistencia pacífica de protección al Medio Ambiente y derecho al desarrollo tecnológico e industrial que ha de incrementar la calidad de vida de los pueblos. Dicho informe puso de relieve los problemas ambientales que amenazaban nuestra supervivencia, con un trabajo comparativo de gran número de países, realizando importantes propuestas de futuro, entre las que destaca la preservación del medio, y la consecuente necesidad de que los gobiernos e instituciones regionales e internacionales apoyasen un nuevo modelo de desarrollo económico capaz de armonizar dicho desarrollo con caracteres solidarios y equitativos.

En el ámbito europeo, y en paralelo con el expuesto para el marco internacional, se establecieron los llamados "Programas de acción comunitaria". En resumen el Informe Brundtland coincidiría en intenciones, finalidad y cronología con el marco competencial de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente. Dichos Programas de acción heredaron los principios establecidos en la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de París, que se celebrara en octubre de 1972, con una declaración en la que se estimó conceder una acción particular a la protección medioambiental, y que invitaba a las instituciones comunitarias a la adopción de un programa de acción antes del 31 de julio de 1973. El establecimiento de la prosecución de una política y de un programa de acción efectiva en materia de Medio Ambiente en el ámbito de las Comunidades Europeas (1982-1986), fue en el tercer programa aprobado por Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 7 de febrero de 1983, sirviendo para su adopción el art. 2 del Tratado de las Comunidades Europeas (9).

La necesidad de dar un mayor impulso al derecho internacional dirigido a la protección del Medio Ambiente, debido al acelerado ritmo de los impactos ecológicos, llevó a que se celebrara, en el marco de Naciones Unidas, la Conferencia de Río, entre los días 3 y 14 de junio de 1992, donde se adoptaron una serie de instrumentos encaminados a llevar a cabo los proyectos anteriores, conformando el marco jurídico general que debería ser desarrollado y aplicado por los diferentes países progresivamente en los años sucesivos.

Derecho Internacional y Derecho Comunitario coincidían en objetivos y principios de aquel momento, lo que subrayaba la importancia de un derecho ambiental que se iría configurando hasta llegar a la Conferencia de Kioto en 1997. Ya en la declaración de Río se aprobaron veintisiete principios establecedores de las bases sobre las cuales los Estados y los pueblos tendrían que cooperar para una mayor consolidación del "derecho internacional en la esfera del desarrollo sostenible". De estos principios, el que posiblemente tenga una incidencia más significativa en el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros es el de ejecución y, asímismo, el de financiación por parte de los Estados miembros, al corresponder estas funciones a instancias estatales en materia medioambiental.

El Convenio Marco sobre Cambio Climático de la ONU, no es otro que el conocido Protocolo de Kioto de 1997; dicho acuerdo entró en vigor el 16 de febrero de 2005, sólo después de que las naciones que sumaran el 55% de las emisiones de gases de efecto invernadero lo hubieran firmado. En la actualidad 166 países lo han ratificado en busca de un desarrollo sostenible que conserve el Medio Ambiente y provea de mejor calidad de vida en el Planeta, actuando como un elemento de concienciación y control de resultados estadísticos en la práctica. Si bien, los resultados en el caso español no son aún demasiado halagüeños.

Esa concienciación sobre la obligación moral y legal asumida de la protección de la Naturaleza se refleja en cada uno de los países con la toma de medidas legislativas acordes a los objetivos internacionales de protección medioambiental, siendo destacable la aprobación en el año 2006 de la ley española que aúna la finalidad de protección del medio ambiente con la vía procesal del ejercicio de la acción popular.

III.- LEY 27/2006 MEDIO AMBIENTE Y ACCION POPULAR

En el año 2006, la ley 27/2006, de 18 de julio, regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, incorporando las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, en cuya exposición de motivos se señala que configurado en el art. 45 CE el medio ambiente como un bien jurídico, de su disfrute son titulares todos los ciudadanos y su conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto.

Nuestra Carta Magna nos otorga a todos el derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente, para disfrutar del derecho a vivir en un medio ambiente sano. Y correlativamente, nos impone, igualmente a todos, la obligación de preservar y respetar ese mismo medio ambiente, al que el art. 45 CE se refiere expresamente como recursos naturales.

El Tribunal Constitucional en esa labor de concreción interpretativa de los derechos constitucionales y su extensión, ha incluido en sus sentencias dentro de esta categoría de recurso natural: al aire, a la atmósfera y al agua, cuyo carácter de recursos vitales es evidente (STC 227/1988); la tierra, el suelo y el subsuelo, el espacio natural (STC 102/1995); y también quedan protegidas la fauna y la flora (STC 102/ 1995).

Doctrina reiterada del Alto Tribunal también ha considerado incluidos en el concepto otros elementos que no son naturaleza propiamente dicha, sino que tienen un carácter histórico-cultural, como son los monumentos y, en parte, el paisaje (STC 102/1995). Sosteniendo que el Medio Ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos elementos, cuya interconexión les dota de un significado trascendente (Sentencia anteriormente citada del Tribunal Constitucional, 102/1995).

Pero, para que los ciudadanos, individual o colectivamente, puedan participar en esa tarea de protección de forma real y efectiva, resulta necesario disponer de los medios instrumentales adecuados, cobrando en este ámbito especial significación la participación en el proceso de toma de decisiones públicas, pues a tal efecto los arts. 9.2 y 105 CE, garantizan el funcionamiento democrático de las sociedades e introducen mayor transparencia en la gestión de los asuntos públicos; y más concretamente la acción popular.

Esa participación popular en materia de medioambiente internacional consta en el Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas, donde se trata del acceso a la información, de la participación del público en la toma de decisiones y del acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Fue firmado en Aarhus, el 25 de junio de 1998. Conocido como el Convenio de Aarhus, que parte del postulado de que para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, previamente deben tener acceso a la información medioambiental relevante, estando legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y, sobre todo, deben tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados o vulnerados. Estos derechos constituyen los tres pilares sobre los que se asienta el Convenio de Aarhus, a saber:

- El pilar de acceso a la información medioambiental, como esencial en la concienciación y educación ambiental de la sociedad y que divide en: el derecho a obtener información que esté en poder de las autoridades públicas, y el derecho a recibir información ambientalmente por parte de las autoridades públicas.

- El pilar de participación del público en el proceso de toma de decisiones, la autorización de actividades, la aprobación de planes y la elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario.

- Y el tercer y último pilar del Convenio de Aarhus, constituido por el derecho de acceso a la justicia. Tiene por objeto garantizar el acceso de los ciudadanos a los tribunales para revisar las decisiones que potencialmente hayan podido violar los derechos que en materia de democracia ambiental les reconoce el propio Convenio.

Se pretende así asegurar y fortalecer, a través de la garantía que dispensa la tutela judicial, la efectividad de los derechos que el Convenio de Aarhus reconoce a todos y, por ende, la propia ejecución del mismo. Finalmente, se introduce en su texto una previsión que habilita al público a entablar procedimientos administrativos o judiciales dirigidos a impugnar cualquier acción u omisión imputable, bien a otro particular, bien a una autoridad pública, que constituya una vulneración de la legislación ambiental. España ratificó el Convenio de Aarhus en diciembre de 2004, entrando en vigor el 31 de marzo de 2005. Y la propia Unión Europea, al igual que todos los Estados miembros, también firmó este Convenio.

La Unión Europea ha elaborado un proyecto de Reglamento comunitario para la aplicación del Convenio y dos Directivas que incorporan obligaciones para los Estados UE del Convenio Aarhus. Se trata de la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información ambiental, y la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, que establece medidas para la participación del público en determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente (10).

Estos antecedentes hacen que el objeto de la Ley española 27/2006, tenga por finalidad definir un marco jurídico que a la vez responda a los compromisos internacionales asumidos con la ratificación del meritado Convenio y, al tiempo, lleve a cabo la transposición de las Directivas europeas mencionadas al ordenamiento interno de España, como país miembro de la Unión Europea.

Bajo el articulado de esta Ley 27/2006, el ejercicio de la acción popular, se dibuja como el medio procesal idóneo para la protección de esos derechos colectivos. Y se ejercen para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos medioambientales, o restituir las cosas a su estado anterior cuando esto fuera posible. Como un medio procesal, dirigido contra cualquier acción u omisión, ya proveniente de la autoridad, ya de los particulares, que violen o amenacen con violar el derecho a los intereses colectivos de protección de recursos naturales (11).

IV.- RESPONSABILIDADES.

La exigencia de responsabilidades ante los daños medioambientales sigue encontrando aún en la práctica una grave insuficiencia por parte de los Estados a la hora de instaurar un sistema de responsabilidad y de prevención que resulte efectivo (12). El ordenamiento Jurídico español mediante el artículo 45.1 de la Constitución Española establece dos direcciones diferentes de actuación: por una parte, reconoce el derecho a disfrutar de un Medio Ambiente adecuado, lo que se considera necesario para el desarrollo de la persona; pero, por otra parte, establece el deber de conservarlo, y por ende ha de entenderse la exigencia de responsabilidad a aquellos que producen el daño al medio natural.

La Unión Europea ha intervenido ante la imposibilidad efectiva de los diferentes Estados miembros de establecer un sistema de responsabilidad que frene la actuación de los infractores. Se elaboró por la Comisión dos informes preparatorios, el Libro Verde y el Libro Blanco(13); y en el año 2004 vio la luz la Directiva 2004/35/EC, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a la responsabilidad ambiental en materia de prevención y restauración de los daños ambientales. Dicha Directiva facilitó a los Estados miembros un plazo para adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para su cumplimiento. Y comienza explicando la necesidad de actuación comunitaria desde el del principio de subsidiariedad, en virtud del cual la Comunidad sólo ha de intervenir en este ámbito, como en todos aquellos en los que no sean de su competencia exclusiva, "en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario" (art.5 del Tratado CE). En los considerandos se afirma que "el objetivo de la presente Directiva, a saber, establecer un marco común para la prevención y la reparación de los daños medioambientales a un coste razonable para la sociedad no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros", creyendo, por consiguiente, que puede lograrse mejor a nivel comunitario.

La Directiva se hace eco de que: "Actualmente existen en la Comunidad muchos parajes contaminados que presentan importantes riesgos sanitarios, y la pérdida de biodiversidad ha sufrido una notable aceleración durante las últimas décadas". De ahí su interés por encontrar soluciones, siendo un aspecto clave la exigencia de responsabilidades y la toma de medidas preventivas.

Mediante esta Directiva (14) se establece todo un sistema común de prevención y de reparación de daños medioambientales, guiado fundamentalmente por dos objetivos, por una doble finalidad; establecer un sistema de responsabilidad que pretende prevenir la producción de daños medioambientales, y en los casos en que estos daños se hayan producido ya, exigir su reparación integral; pues, como señala: "La falta de acción puede acarrear un incremento de la contaminación y que la pérdida de biodiversidad aún sea mayor en el futuro".

Y el segundo objetivo, que esa prevención y restauración se instrumentalice mediante un sistema de responsabilidad financiera. Sosteniendo tal Directiva que: "El principio fundamental de la presente Directiva debe, por tanto, consistir en que un operador cuya actividad haya causado daños al medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminente de tales daños sea declarado responsable desde el punto de vista financiero a fin de inducir a los operadores a adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan daños medioambientales, de forma que se reduzca su exposición a responsabilidades financieras".

Se instaura el principio de que "quien contamina paga" (15), conforme se establece en el Tratado. El hecho de que a fecha de esta Directiva no todos los Estados hubieran adoptado medidas de exigencia de responsabilidad, la acción a nivel comunitario se revelaba necesaria para hacer efectivo el antedicho principio, dentro de la coherencia que exige el desarrollo sostenible a nivel internacional; ya que, si bien es cierto que el bienestar de los ciudadanos exige un constante desarrollo industrial y económico, también lo es, que no tiene porque estar reñido con la protección activa y pasiva del Medio Ambiente; puesto que, la Naturaleza es algo más que un instrumento en la producción industrial, y para ello, solución se perfila como la necesidad de coordinar políticas estatales y comunitarias (16), máxime cuando el futuro de los recursos naturales del Planeta está amenazado, es ya una realidad, y es necesario tomar conciencia de la gravedad de muchos problemas medioambientales; así como, de la repercusión evidente de los mismos en la vida y la salud de los que le habitamos.

Los gobiernos adoptan medidas para su protección, sistemas de vigilancia y control y se establecen sanciones, tanto a nivel nacional como internacional, pero el verdadero reto es lograr que sean efectivas: Se trata de buscar no sólo sobre el papel que se reconozca el derecho a los resarcimientos económicos para reparar los perjuicios causados, y la reparación integral del daño cuando ello sea posible, sino también, que sea posible el acceso a la justicia y que las soluciones sean ecuánimes.

V.- PROBLEMAS REALES DE LA INTERPOSICIÓN DE ACCIONES POPULARES.

El Tribunal Constitucional sostiene que no existen derechos absolutos, y nuestra Norma Fundamental de 1978 constituye el marco general en el que se desenvuelve desde hace años nuestra vida colectiva. Y de los reflejos que de esta sociedad aparecen en su texto es necesario combinar la promoción del avance industrial, el progreso social y la mejora de la economía, con el deseado desarrollo sostenible al que todos aspiramos, pues ambos son valores constitucionales; pero, no valores absolutos (17).

Efectivamente, la Constitución de 1978 reconoce por una parte el sistema de economía de mercado, que presupone el derecho de propiedad privada (artículo 33.1 CE); y la libertad de empresa, al señalar que: "Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado..." (artículo 38 CE:), incluyendo un mandato expreso a los poderes públicos para que promuevan "las condiciones favorables para el progreso social y económico" (artículo 40 de CE); todo ello, según sostiene el Preámbulo de la Constitución: "para asegurar a todos una digna calidad de vida". Pero, estos no son, como señalábamos, valores absolutos en el marco constitucional, pues el propio artículo 38 CE, matiza la necesidad "de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación"; planificación de la actividad económica dirigida a "atender las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución", conforme matiza el artículo 131 de la Constitución

Pero, en su parte dogmática nuestra Carta Magna no olvida incorporar de manera expresa entre sus valores la preocupación medioambiental, incorporando el derecho a la protección del Medio Ambiente y a la calidad de vida (art. 45 CE). A este respecto, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 64/1982, de 4 de noviembre manifiesta que: "La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo " (F.J. 2); pues, como señalábamos, desarrollo industrial y el respeto y protección al Medio Ambiente conviven en nuestro texto constitucional, como reflejo de la sociedad actual.

Pero esa mezcla práctica del ejercicio de ambos derechos muestra una realidad que no siempre es la deseada. Se producen problemas ambientales por colisión de derechos, entre el derecho a un medio ambiente adecuado y el citado desarrollo empresarial, y éste es el momento en que no sólo el perjudicado, sino la ciudadanía decide intervenir en base a su derecho constitucional a la acción popular, no siendo siempre sus resultados los esperados. Siendo múltiples los supuestos, baste destacar los casos de contaminación ambiental de la Central Térmica de Aceca y el del río Segura.

a) Caso Central Térmica de Aceca.

La Audiencia Provincial de Toledo, revisó el proceso contra los responsables del vertido que en la madrugada del uno de agosto de 2000 contaminó gravemente el río Tajo al derramar la Central Térmica de Aceca, en Villaseca del Sagra, Toledo, trescientos mil litros de fuel-oil al río. El vertido se produjo debido a una serie de fallos en los sistemas de llenado y de seguridad de los depósitos de fuel-oil de dicha Central gestionada por Iberdrola y Unión Fenosa. Ecologistas en Acción ejerció la acción popular y pedía el cierre de la Central situada a 20 kms. de Toledo, y la reparación de daños medioambientales causados al río y a la vida silvestre.

Dicha empresa produce energía eléctrica a partir de la combustión de fuel-oil y de gas. Y cuando ocurrió el vertido, según informes del SEPRONA de la Guardia Civil, sus sistemas operativos y de seguridad se encontraban en mal estado de mantenimiento.

Tras el vertido, en el día siguiente 13 kilómetros de río estaban cubiertos de fuel-oil, perjudicando a cauce, riberas, fauna y flora del río Tajo.

Ecologistas en Acción, que colaboró en las tareas de limpieza y rescate de animales, detectó un total de 41 especies animales afectadas, 30 de ellas protegidas, calculando el número de aves impregnadas en unas 1.000.

Se produjo pérdidas de cosechas por la contaminación causada y por razones de salud pública, se hubo de establecer un vedado de caza y pesca en todo el área afectada.

Juzgado de Instrucción nº 1 de Illescas absolvió a los acusados y también ante AP Toledo pasaron los nueve acusados (cargos directivos y técnicos de control responsables de la cadena de errores que provocaron el vertido) y decenas de testigos y peritos.

Ecologistas en Acción, solicitaba mediante acción popular la condena penal de los acusados por los graves daños producidos al medio ambiente afectado, y la reparación e indemnización de los daños ambientales hasta la completa recuperación del río y sus ecosistemas y comunidades asociadas.

Se esperaba que al igual que ocurriera en el caso de la rotura de la balsa de lodos de la mina de Aznalcollar en el que tanto la administración regional andaluza como el Consejo de Ministros impusieron sendas e importantes sanciones a la empresa Boliden, expresamos nuestra confianza en que en esta ocasión ocurra lo mismo y que éstas administraciones cumplan con su papel de garantes del medio ambiente y procedan a aplicar la normativa sancionadora.

b) Caso río Segura.

Otro caso es el de la sentencia del caso seguido por la contaminación del río Segura en la Vega Baja, dictada por la Audiencia Provincial de Alicante (Sección Séptima con sede en Elche), en la que todos los acusados fueron absueltos condenados al pago de costas por un valor superior a 12.000 euros, fueron los colectivos ecologistas, personados en la causa como acusación popular y que llevaban denunciando hace años la lamentable situación del río Segura, ha hecho de la sentencia un escándalo; pues las costas se imponían por temeridad en el caso de 4 de las empresas imputadas y en el caso de los tres altos cargos de la Confederación Hidrográfica del Segura (CHS) igualmente imputados, cuya acusación únicamente fue mantenida por la acción popular una vez que desistieron Fiscalía y la Comisión Pro Río.

Los imputados lo fueron mediante un auto de fecha 6 de septiembre de 2002 por el que se acordó la incoación de procedimiento abreviado por un delito continuado contra el medio ambiente.

En el apartado sexto de los fundamentos de derecho se pronuncia sobre la imposición de costas señalando primero que "Ecologistas en Acción y Amigos de los Humedales del Sur de Alicante que ejercitó la acción popular, ha realizado una importante labor social dirigida a mejorar el estado del río Segura, consiguiendo impulsar la acción de las administraciones públicas implicadas en la solución de tan grave problema medio ambiental y por extensión para la salud de las personas". Sin embargo, señala que "la acción popular puede ser y ha sido objeto de abuso y de diversos usos instrumentales, en el contexto de estrategias políticas y de otra índole".

Por otro lado, la sentencia reconoce que la imposición de costas a una acusación popular en principio debe descartarse, aplicándose únicamente de forma excepcional, mencionando la propia Sala abundante jurisprudencia al respecto del Tribunal Supremo. Anunciando ecologistas en acción un recurso de casación ante el TS a fin de evitar el atropello a asociaciones que únicamente defienden intereses públicos ligados a la conservación del medio ambiente. Y en definitiva, la sección séptima de la Audiencia Provincial de Alicante, con sede en Elche, absolvió a los 14 acusados de un delito, empresarios de la Vega Baja y tres ex altos cargos de la Confederación Hidrográfica del Segura (CHS), contra el medio ambiente por presuntos vertidos contaminantes al río Segura, por considerar que durante la instrucción de este proceso se vulneraron los derechos fundamentales de todos los acusados (derecho al juez ordinario predeterminado por la ley, del principio acusatorio y derecho a conocer la imputación, y derecho de defensa por vulneración de los principios de contradicción e igualdad de armas procesales con relación a la prueba pericial practicada).

Además, declara de oficio el pago de las seis catorceavas partes de las costas procesales causadas correspondientes a los acusados por el Ministerio Fiscal y por la acción popular, y se imponen expresamente a la acción popular las ocho catorceavas partes de las costas procesales causadas, lo configura como un aviso del coste añadido de defender intereses generales en medio ambiente mediante el ejercicio de una acción popular, el coste de la defensa del medio ambiente. Pagan los defensores y liberan a los contaminadores por fallos procesales.

VI.- VIABILIDAD DE ACUSACION PARTICULAR.

La acción popular crea polémica, puede pagarse muy caro su ejercicio al tiempo que la más reciente doctrina de Tribunal Constitucional (SSTC 8/2008 y 311/2006) define la imposibilidad de continuar con un procedimiento sólo a instancias de la acusación popular, porque, según el artículo 782.1 LECrim: "si el Ministerio Fiscal y el acusador particular solicitan el sobreseimiento de la causa por cualquiera de los motivos que prevén los artículos 637 y 641, lo acordará el juez".

Esta línea jurisprudencial limita el derecho constitucional a la acción popular, un derecho que legalmente permite que cualquier ciudadano, perjudicado o no por el delito, pueda por su propia voluntad presentar una acusación independientemente de los intereses del perjudicado y en contra del criterio del Fiscal (casos Botín e Ibarretxe).

Su mantenimiento deja sin posibilidad de abrir juicio a asociaciones sin capacidad para actuar judicialmente en caso de no representación de afectados directos y retirada del Ministerio Fiscal.

En el caso Botín una interpretación literal del artículo 782.1 LECrim., establece la exclusión de la acción popular en las causas tramitadas por el procedimiento abreviado en las que ni Fiscalía ni acusación particular deseen continuar, de tal manera que si el Ministerio Fiscal y el acusador particular -que representa a los directamente afectados- solicitase el sobreseimiento, ese: "lo acordará el juez", lo que excluiría en estos casos, a la acusación popular, pues no lo menciona. ¿Error del legislador al crear la norma o intención directa de exclusión?. Este es el debate.

La participación ciudadana en la administración de justicia es una manifestación del principio democrático; y una interpretación excluyente priva a asociaciones de ciudadanos de su derecho a ejercitar la acción judicial, lesionando el principio constitucional a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE que permite la actuación de ciudadanos en materia de medio ambiente.

La consecuencia inmediata de esta nueva línea jurisprudencia es la de preguntarnos quién va a constituirse como acusación popular, sabiendo su posición procesal resultará inútil, y si no resulta inútil, resulta excesivamente cara.

La normativa de medio ambiente está dispersa y proviene de ámbito internacional, comunitario, estatal, de las diferentes Comunidades Autónomas, y de municipios y localidades. Moverse en este ámbito con fluidez es toda una aventura que se complica con las últimas decisiones de los tribunales.

Los Ayuntamientos son el nivel administrativo más cercano al ciudadano y las competencias que en materia de Medio Ambiente disponen los Ayuntamientos, no serían operativos sin la participación ciudadana; sin embargo, un estudio de Díez Nicolás (2004) señala que el 59% de españoles encuestados atribuyen al Ayuntamiento la responsabilidad de solucionar los problemas ambientales de su barrio y/o ciudad; mientras que sólo un 8% lo atribuyen a los propios ciudadanos; y un 10% cree que la solución está en colaboración conjunta entre particulares, asociaciones y entidades públicas.

Otro estudio de Díez Nicolás para Obra Social Caja Madrid (2004) y titulado "El dilema de la supervivencia", señala que la mayoría de los españoles mantienen una actitud positiva hacia la conservación del medio ambiente, pero sólo un diez por ciento tiene un comportamiento medioambiental adecuado, concluyendo que el compromiso ecológico de los españoles demuestra que existe una actitud ambivalente ante la protección y conservación del entorno, porque, aunque los españoles reconocen la necesidad de actuaciones protectoras, no están dispuestos a renunciar a alcanzar mayores niveles de consumo (sólo un 33% aceptaría algunas reducciones en su actual nivel de vida en pro de la defensa del medio ambiente) y, además, centran las responsabilidades en los poderes públicos.

La encuesta, hecha entre más de 1.200 personas, revela que el 70% los ciudadanos reconoce estar "poco" o "nada" informado acerca del medio ambiente. Asimismo, más de la mitad considera insuficientes las sanciones impuestas a los que contaminan y el 74% cree que el Gobierno central debe solucionar los problemas ambientales a nivel nacional, mientras que los ayuntamientos tienen que actuar en el ámbito local. La necesidad de colaboración y participación ciudadana es importante ante los retos de gestión y servicios ambientales que los Ayuntamientos asumen como política pública municipal, donde en ocasiones hay falta de infraestructuras municipales (rediseño de vertederos, dotación de contenedores para la recogida selectiva, construcción de depuradoras), problemas financieros, falta de cualificación del personal municipal.

Díez Nicolás afirma que en cuanto al comportamiento adecuado con el medio ambiente, "los españoles estamos muy por debajo de los ciudadanos del resto de Europa"; pues existe una incoherencia entre conciencia personal y responsabilidad colectiva ya ha sido teorizada en estudios como los de Hardin, 1968 (18). Y añadir a ellos problemas de viabilidad del ejercicio de la acción popular sólo constituye nuevas barreras al ejercicio de acciones populares de defensa del medio ambiente, en un ámbito.

VII.- CONCLUSIÓN.

La prensa nos informa de multiplicidad de casos como la contaminación crónica que sufre desde hace años la bahía de Algeciras, con las gasolineras flotantes y el caso del New Flame; los vertidos de fenoles cancerígenos en el río Francoli en Tarragona por Repsol-YPF; el asunto de Palomares, desde que en 1966 los B-52 estadounidenses y la explosión de dos de las cuatro bombas termonucleares que llega a nuestros días; el incumplimiento del Protocolo de Kioto; o la existencia de las plantas de cloro con la tecnología de "celdas de mercurio", que liberan elementos tóxicos. La contaminación del medio ambiente no es un problema baladí; nos afecta a todos. Han aparecido ballenas en Dinamarca inundando de sangre la bahía, los huracanes aumentan su ferocidad y su frecuencia, y el deshielo de los Polos augura una subida del nivel del mar que afectará a ciudades costeras en los próximos años. No son teorías catastrofistas, sino un simple vistazo a la realidad. El cuidado del medio ambiente, se convierte en una necesidad porque los daños no son un problema de futuro, sino un hecho ante nuestros ojos.

Pero la realidad es que necesitamos la colaboración de todos, desde los ciudadanos a los gobiernos, para lograr un único fin, hacer que el desarrollo sostenible sea una realidad, que la preservación de los recursos naturales se convierta en un hecho palpable que conviva con el desarrollo de los pueblos y su mejora de calidad de vida. Y en la intención de que todo ello no quede relegado a papel mojado, a una protección poco efectiva, el papel de la acción popular ha de erigirse como ejercicio de derechos democráticos de defensa por colectivos ante vulneración de derechos colectivos. La lucha ahora no solo se presenta contra infractores directos del medio ambiente a preservar, sino lamentablemente de las propias decisiones jurisdiccionales que se decantan hacia la obstaculización de su ejercicio, impidiendo jurídicamente la reclamación de responsabilidades cuando se retira la acusación particular y el Ministerio Fiscal, o desde un modo práctico con imposición de costas millonarias, contra quienes se molestan en luchar por defender el medio ambiente ante la inactividad de los propios poderes públicos.

El respeto a los recursos Naturales se ha convertido en la llave de la supervivencia de nuestra generación y de generaciones futuras. Se trata de luchar por impedir que la defensa del Medio Ambiente pueda difuminarse por la propia inoperancia de la acción popular como se pretende.


Notas

(1) ORTEGA ÁLVAREZ, L., El concepto de Medio Ambiente, en la obra colectiva dirigida por él, Lecciones de Derecho del Medio ambiente, Editorial Lex Nova, Valladolid, 2000.

(2) SERRANO MORENO, J.L., Ecología y Derecho: Principios de Derecho Ambiental y Ecología Jurídica, Editorial Comares, Granada, 1992.

(3) VELASCO CABALLERO, F., El Medio Ambiente en la Constitución. ¿Derecho público subjetivo y/o principio rector?, Revista Andaluza de Administración Pública, nº 19, 1994.

(4) PÉREZ LUÑO, A.E., Artículo 45. Medio Ambiente, en Comentarios a la Constitución Española de 1978, dirigido por Alzaga Villamil, Tomo IV, Editorial Edersa, Madrid, 1984.

(5) El artículo 66 de la Constitución portuguesa de 1976, titulado "Del ambiente y la calidad de vida" establece textualmente que: "1. Todos tendrán derecho a un ambiente humano de vida, salubre y ecológicamente equilibrado y el deber de defenderlo. 2. Corresponde al Estado, mediante órganos propios y la apelación a iniciativas populares: a) prevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión; b) ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados; c) crear y desarrollar reservas y parques naturales y de recreo, así como clasificar y proteger paisajes y lugares, de tal modo que se garantice la conservación de la naturaleza y la preservación de valores culturales de interés histórico o artístico; d) promover el aprovechamiento racional de los recursos naturales, salvaguardando su capacidad de renovación y la estabilidad ecológica. 3. Todo ciudadano perjudicado o amenazado en el derecho a que se refiere el número l podrá pedir, con arreglo a lo previsto en la ley, la cesación de las causas de violación del mismo y la correspondiente indemnización. 4. El Estado deberá promover la mejora progresiva y acelerada de la calidad de vida de todos los portugueses".

(6) AROZAMENA SIERRA, J., El medio ambiente en la Constitución española, en Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental, núm. 51, (2003), p. 1-6.

(7) Presidida por la entonces primera ministra noruega Gro Harlem Brundtland.

(8) Inicialmente denominado "Our common future"; dicho informe socio-económico fue elaborado en 1987 para la ONU por una Comisión encabezada por la Doctora Gro Harlem Brundtland. Y en este informe, se utilizó por primera vez el término desarrollo sostenible (o desarrollo sustentable), siendo definido como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones. Siendo publicado como "Our common future", (Brundtland report)/World Commission on Environment and Development, Oxford, England; New York, Oxford University Press, 1987.

(9) FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D., La política ambiental comunitaria en el Tratado de la Unión Europea, Revista de Derecho Ambiental, nº 12, 1996.

(10) Por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación pública y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE.

(11) LOPERENA ROTA, D., El derecho al medio ambiente adecuado, Civitas, Madrid, 1998; MATEO RAMÓN, M., Tratado de derecho ambiental, Vol 1, Civitas, Madrid, 1991; LIFANTE VIDAL, I., La interpretación jurídica en la teoría del derecho contemporánea, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999.

(12) GALERA RODRIGO, S., La responsabilidad de las Administraciones Públicas en la prevención de daños ambientales, Editorial Montecorvo, 2001.

(13) El Libro Verde sobre reparación de daños ecológicos fue presentado en el año 1993, y el Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental fue publicado en el 2000.

(14) CHAMORRO. I., Un nuevo régimen de responsabilidad comunitario por daños al medio ambiente: la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales, en Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental, núm. 65, 2004.

(15) VERCHER NOGUERA, A., Algunas consideraciones sobre el principio"el que contamina paga" en el sistema español para protección del medio ambiental, Revista La Ley, Vol. I, 1998.

(16) DE LA MATA BARRANCO, N.J., Derecho Comunitario y Derecho Estatal en la tutela penal del Medio Ambiente, en Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, nº 2, 2000.

(17) EGEA FERNÁNDEZ, J., Relaciones de vecindad, Desarrollo industrial y Medio ambiente, en la obra conjunta dirigida por Esteve Pardo, Derecho del Medio ambiente y Administración social, Cívitas, Madrid, 1996.

(18) HARDIN, G., The tragedy of the commons, Science, nº 162, 1968, pp. 1243-48.


Este artículo ha sido publicado en el Boletín "Urbanismo", el 1 de enero de 2011.

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