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URBANISMO

Licencias urbanísticas y protección medioambiental. Algunas cuestiones controvertidas

Por D. Jesús María Chamorro González

Magistrado especialista de lo Contencioso-Administrativo. Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias

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1.- Introducción.

La necesidad de licencia urbanística para cualquier actividad, uso y aprovechamiento urbanístico del suelo supone el máximo exponente de la actividad de policía urbanística de las Administraciones Publicas, manifestada a través de la técnica autorizatoria, permitiendo o autorizando de manera expresa cualquier actividad de este tipo.

A través de la licencia urbanística se controla el conjunto de la actividad urbanística, garantizando que la misma se desarrolle en condiciones de cumplimiento íntegro de las previsiones de los instrumentos del planeamiento aplicable. La licencia urbanística puede ser de muy diversos tipos y posteriormente valoraremos algunas de esas circunstancias, pero debe quedar evidenciado en este momento que estamos ante una actividad absolutamente reglada que implica una vinculación positiva de la Administración a la normativa jurídica, en este caso urbanística, aplicable a cada supuesto, de forma tal que solamente se pueda autorizar a través de la licencia lo que el plan permite y por supuesto no se puede denegar la licencia para aquello que el plan no prohíbe.

Debemos referirnos a algunas de las implicaciones ambientales de esta actividad pública urbanística, pues no en vano el uso del suelo, es una de las actividades que de forma más efectiva afectan a los aspectos medioambientales de todo tipo, paisajísticos, contaminantes etc. El articulo 2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de suelo precisamente se encarga de establecer algunos principios al respecto. Analizaremos precisamente la importancia que la licencia urbanística tiene en esa función de protección del medio ambiente, especialmente en la protección de suelos con algún tipo de preservación.

Lógicamente la actividad urbanística de los particulares sigue sometida a este régimen de intervención a través de licencia y no se ve afectada por la importante Ley 17/2009, de 23 de Noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que traspone lo conocida como Directiva de servicios.

2.- Las licencias concurrentes.

La actividad de uso del suelo se muestra en muchas ocasiones concurrente con otra actividad sometida a autorización. En estos casos nos encontramos con la concurrencia de dos o más autorizaciones administrativas, precisas todas ellas para el adecuado ejercicio, conforme a derecho, de la actividad pretendida.

En el ámbito urbanístico quizás esta cuestión se manifieste con más intensidad en los supuestos en que la actividad a realizar en la construcción pretendida precise de licencia de apertura, es decir, que la actividad esté sometida a la actividad autorizatoria recogida en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, que tutela determinados aspectos medioambientales. En este sentido, la jurisprudencia ha señalado, de conformidad con lo establecido en el artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que la licencia de apertura ha de ser previa a la de obras, con el fin de no permitir una construcción o edificación en la que se pretenda desarrollar una actividad que luego no resulte autorizada.

Lo contrario incluso puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración, si se autoriza una obra y luego se deniega el permiso para la actividad a desarrollar en la misma – Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de Marzo de 2001-. Las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de Mayo de 1999, 25 de Junio de 1998 y 2 de Octubre de 1995, indican que la interdependencia y prelación entre ambos tipos de licencia se relaciona íntimamente con la evitación de eventuales responsabilidades por funcionamiento anormal de la Administración cuando se produce la falta de coordinación prevista por el articulo 22.3 del Reglamento de Servicios, evitando gastos de ejecución al realizar una obra inviable para ser utilizada para el uso previsto que no es autorizable.

Si la obra coincide con la actividad a realizar, tal y como sería por ejemplo la actividad minera, bastará con el otorgamiento de la licencia de apertura y así se mantiene en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1995.

3.- La autorización ambiental integrada

La autorización ambiental integrada es un mecanismo de carácter preventivo que trata, al igual que acontece con la evaluación de impacto ambiental, de neutralizar posibles afecciones ambientales producidas por determinadas actividades.

Su regulación legal se contiene en la Ley 16/202, de 1 de Julio de prevención y control integrados de la contaminación, desarrolladas por el Real Decreto 509/2007, de 20 de Abril, que aprueba su reglamento de desarrollo, y trae causa en la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación, mediante la que se establecen medidas para evitar, o al menos reducir, las emisiones de estas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, incluidos los residuos para alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto.

El articulo 3 de la Ley nos da una definición de autorización ambiental integrada señalando que es la resolución del órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que se ubique la instalación, por la que se permite, a los solos efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y las disposiciones de esta Ley. Tal autorización podrá ser válida para una o más instalaciones o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación y sean explotadas por el mismo titular.

El otorgamiento de la autorización ambiental integrada será por tanto competencia de la Comunidad Autónoma respectiva y en absoluto sustituye a la licencia de actividad clasificada que ha de otorgar el Municipio correspondiente. El articulo 29 de la Ley parece claro al respecto cuando señala que el procedimiento para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada sustituirá al procedimiento para el otorgamiento de la licencia municipal de actividades clasificadas regulado por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, salvo en lo referente a la resolución definitiva de la autoridad municipal. A estos efectos, la autorización ambiental integrada será, en su caso, vinculante para la autoridad municipal cuando implique la denegación de licencias o la imposición de medidas correctoras, así como en lo referente a todos los aspectos medioambientales recogidos en el art. 22.

Así pues la autorización ambiental integrada la otorgará la Administración autonómica, en un procedimiento en el que su resolución vinculará al Ayuntamiento que posteriormente debe otorgar también su licencia de actividad, a salvo que la legislación autonómica prevea otra cosa, como establece el apartado segundo de este articulo 29, que establece que lo dispuesto en el apartado primero se entiende sin perjuicio de las normas autonómicas sobre actividades clasificadas que, en su caso, fueran aplicables. Si parece estar claro también que la decisión autonómica vinculará la ulterior decisión municipal.

En todo caso vamos a dejar la cuestión en este punto. Tampoco vamos a incidir en el problema de la vigencia del RAMINP, norma de carácter preconstitucional y reglamentaria, y tampoco en su carácter de norma básica y por tanto complementaria de la legislación autonómica que pueda existir sobre la materia.

Nuestro examen se centra en la implicación urbanística que pudiera tener el otorgamiento de la autorización ambiental integrada.

Ciertamente la Ley 16/2002 prevé la participación municipal en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada. En primer lugar a través de la emisión del informe al que se refiere el articulo 15 de la Ley en relación a la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico. En segundo lugar a través del informe preceptivo al que se refiere el articulo 18, sobre la adecuación de la instalación analizada a todos aquellos aspectos que sean de su competencia. Y en tercer lugar la previsión ya señalada, y recogida en el artículo 29 sobre el otorgamiento de la licencia de actividad clasificada.

En relación a la cuestión que más nos interesa, el aspecto urbanístico, el articulo 15 prevé que previa solicitud del interesado, el Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación deberá emitir el informe al que se refiere el art. 12.1.b) de esta Ley en el plazo máximo de treinta días. En caso de no hacerlo, dicho informe se suplirá con una copia de la solicitud del mismo. Como hemos indicado su contenido será la compatibilidad del proyecto con el planeamiento urbanístico. En todo caso, si el informe urbanístico regulado en este artículo fuera negativo, con independencia del momento en que se haya emitido, pero siempre que se haya recibido en la Comunidad Autónoma con anterioridad al otorgamiento de la autorización ambiental integrada, el órgano competente para otorgar dicha autorización dictará resolución motivada poniendo fin al procedimiento y archivará las actuaciones.

Parece claro que la concesión de la autorización ambiental integrada no prosperará si existe esa compatibilidad. Nos situamos así en el requisito previo de la legalidad urbanística previa del proyecto, de manera distinta a lo que acontece con la licencia de actividad que será previa. Aquí, si no hay acomodo a la normativa urbanística el procedimiento se archivará sin más trámites.

En todo caso, aún no evacuado el informe por el Ayuntamiento competente dentro del plazo que señala el precepto, si aquél llega a la Administración autonómica competente antes de resolver, surtirá sus efectos, previsión esta un tanto particular, que nos genera dos reflexiones. Una primera, la extraordinaria importancia que se otorga a este informe de compatibilidad urbanística, al punto de darle virtualidad aún evacuado fuera de plazo, y segundo, la posible inseguridad que se genera al administrado que hasta casi el final del procedimiento estará pendiente de su decisión.

No existe una vinculación formal entre el informe urbanístico y la ulterior licencia urbanística que lógicamente seguirá siendo necesaria. Lo lógico es que no se pudiere denegar ésta si el informe hubiese sido positivo, incluso cuando no se haya evacuado. En todo caso, y aunque pudieren existir diferencias entre los proyectos presentados en uno y otro caso, lo cierto es que la licencias son, como es sobradamente conocido, actos reglados, que deberán resolverse de acuerdo con la normativa urbanística aplicable.

En relación a la posible impugnación del informe urbanístico evacuado por el Ayuntamiento competente, el articulo 24 de la Ley prevé que los interesados podrán oponerse a los informes vinculantes emitidos en el procedimiento regulado en esta Ley mediante la impugnación de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, sin perjuicio de lo establecido en el art. 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para los casos en que los citados informes vinculantes impidiesen el otorgamiento de dicha autorización. De esta manera si el informe es negativo puede ser impugnable separadamente, ya que como hemos visto, daría lugar al archivo de las actuaciones.

Algún problema podría plantear el intento de impugnación de ese informe, si fuera positivo, por algún tercero que se opusiera a la actividad. En este caso las posturas no son unánimes ya que ciertamente el informe no pone fin al procedimiento, por lo que podría pensarse en acudir a la impugnación de la resolución final. Existen posturas que sostienen que será un acto de trámite cualificado para los afectados, lo que habilitaría su impugnación separada.

En todo caso el apartado tercero de este articulo 24 si que establece que si en el recurso contencioso-administrativo que se pudiera interponer contra la resolución que ponga fin a la vía administrativa se dedujeran pretensiones relativas a los informes preceptivos y vinculantes, la Administración que los hubiera emitido tendrá la consideración de codemandada, conforme a lo establecido en la Ley Jurisdiccional. Añade el apartado segundo que cuando la impugnación, en vía administrativa, de la resolución que ponga fin al procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada afecte a las condiciones establecidas en los informes vinculantes, el órgano de la Comunidad Autónoma competente para resolver el recurso dará traslado del mismo a los órganos que los hubiesen emitido, con el fin de que éstos, si lo estiman oportuno, presenten alegaciones en el plazo de quince días. De emitirse en plazo, las citadas alegaciones serán vinculantes para la resolución del recurso

4.- Protección disciplinaria del suelo rural.

En esta línea se mueve también la doble autorización que el articulo 20.2 de la Ley estatal 6/1998 que exigía para realizar actos de edificación en suelo no urbanizable donde se precisa doble licencia concurrente de la Administración Local competente para adecuar la actividad a la normativa urbanística aplicable, y de la Comunidad Autónoma con el fin de comprobar la viabilidad de los usos que se pretende dar en la zona que eviten la creación o consolidación de núcleos urbanos en zonas rurales. La normativa autonómica regulará el otorgamiento de este tipo de licencias.

En este sentido, debemos citar los artículos 131 y ss. de la Ley del suelo asturiana, así como los de la Ley sobre Ordenación urbanística del Suelo Rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, los artículos 53 y 85 de la Ley 9/95, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y urbanismo de la Comunidad de Madrid. Las Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de Noviembre de 1999 y 24 de Enero de 2000 insisten en la idea de que ambas autorizaciones deben obtenerse para poder realizar la actuación urbanística pretendida.

Como es sobradamente conocido, la licencia debe otorgarse conforme a la normativa vigente en el momento de dictar la resolución administrativa o con la vigente en el momento de la solicitud, si dicha resolución no se dicta en el plazo previsto, y ello fruto del carácter reglado de las licencias urbanísticas y de la barrera con la que se trata de proteger de dilaciones en los procedimientos de otorgamiento que pretenden buscar a propósito la aplicación de una determinada modificación del planeamiento.

La cuestión cobra unos perfiles especiales en casos como el otorgamiento de licencias en suelo no urbanizable. Como hemos visto más atrás, en necesario en estos casos una autorización previa por parte de la Comunidad Autónoma de forma tal que no podrá otorgarse la licencia urbanística sino se cuenta con aquella autorización autonómica. Incluso se sanciona con nulidad la licencia urbanística otorgada por el Ayuntamiento careciendo de la señalada autorización.

Debemos plantearnos si es posible que la Administración autonómica deniegue una autorización para un uso en suelo no urbanizable cuando, solicitada licencia municipal de acuerdo con un planeamiento que permita el uso, por retrasos debidos a la actuación municipal, o autonómica, la Comunidad Autónoma resuelve fuera del plazo de tres meses previsto en la Ley 30/ 1992, denegando la misma por que el planeamiento nuevo no habilita ese uso.

Hemos partido en este trabajo de la licencia con una actividad administrativa dirigida a remover los obstáculos para el ejercicio de un derecho, también hemos señalado que existe un ius edificandi en todo propietario que es necesario tutelar. Además las peticiones de licencias han de resolverse y además en plazo, de acuerdo con la normativa vigente cuando se resuelve la petición, salvo que no resuelva en plazo, en cuyo caso habrá de acudirse a la norma vigente cuando se realizó la petición. También hemos señalado el carácter local de la competencia para otorgar o denegar licencias, y por tanto de la inaplicabilidad, por inconstitucional, del RSCL. De esta manera, a nuestro juicio, la solución debe pasar por considerar inviable la denegación de la autorización.

Es evidente que el parámetro de decisión de la Comunidad Autónoma no es el urbanístico, sino si el uso es o no autorizable, pero ciertamente, la emisión de su decisión debe realizarse en plazo y en todo caso de acuerdo con la normativa vigente cuando se solicitó la licencia, si la resolución es extemporánea, aunque su autorización se haya emitido en plazo desde que el expediente estaba a su disposición. Esta es la solución a la que llega la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 13 de Abril de 2009. Además, no se debe olvidar que el ius edificandi no puede ser objeto de marginación, y que en todo caso, el administrado no puede ser perjudicado por un retraso no imputable a el.

El Reglamento de la Ley del Suelo del Principado de Asturias señala en su artículo 567.2 que no será posible otorgar la licencia sino obran en el expediente esas autorizaciones previas, especialmente la necesaria para usos en suelo no urbanizable.

Como en todo procedimiento administrativo y en aplicación de lo previsto en los artículos 42.5 a) y 71 de la Ley 30/1992 del P.A.C. y R.J.A.P., la Administración podrá requerir a los particulares solicitantes de la licencia para que subsanen las eventuales deficiencias detectadas. A nuestro juicio, esta subsanación ha de realizarla la Administración competente para el otorgamiento de la licencia, aún cuando intervenga otra Administración, incluso por subrogación en supuestos de denuncia de mora. También es la solución que acoge la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 20 de Abril de 2009.

5.-Licencias para obras de las Administraciones Publicas.

Las Administraciones Publicas pueden realizar actos de edificación y uso del suelo, actos estos, que conforme establecía el artículo 180 del Texto Refundido de 1976, también están sujetos a licencia. El artículo 244.2 del Texto Refundido de 1992, con contenido idéntico al del 180 del Texto Refundido de 1976, establecía un sistema específico de otorgamiento de licencias cuando la misma se solicite por una Administración Pública para la realización de una obra pública concurriendo razones de urgencia o excepcional interés público. En estos casos, el Ministro o Consejero competente por razón de la materia, enviará al Ayuntamiento el proyecto de obra o actividad, debiendo notificarse por la Administración Local en el plazo de un mes la conformidad o disconformidad de dicho proyecto con el planeamiento urbanístico. Para el caso de que la resolución señale la disconformidad, - si en un mes no se emite resolución expresa se entenderá conformada la solicitud por silencio administrativo positivo - el expediente se enviará al Ministerio o Consejería de Obras Publicas y Transportes que posteriormente elevará las actuaciones al Consejo de Ministros, que podrá dictar la resolución que proceda resolviendo la discrepancia en la forma más adecuada al interés publico.

Ha de emitirse previo informe por la Comunidad Autónoma afectada y por la Comisión Central del Territorio y Urbanismo. Si el Gobierno o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma se mostrara favorable con la ejecución del proyecto, se ha de ordenar la iniciación de un procedimiento de modificación o revisión del plan, garantizando de esta manera que la nueva situación urbanística derivada de esa modificación ampare la obra inicialmente no prevista. El Tribunal Constitucional ha declarado conforme al ordenamiento jurídico esta solución arbitrada por la legislación estatal del suelo, en su Sentencia de 13 de mayo de 1986.

Ciertamente la mayoría de las legislaciones autonómicas prevén mecanismos similares, así los artículos 17 y 18 de la Ley del Suelo asturiana.

Como establece la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de Junio de 2001 para que la comunicación al Ayuntamiento correspondiente surta los anteriormente indicados especiales efectos, debe contener la concreción de las razones de urgencia y especial interés público que justifican las obras que se pretenden realizar contrarias a la ordenación urbanística vigente.

El sistema se fundamenta en el escrupuloso respeto al principio de legalidad y parte de la modificación del planeamiento si este no permite, prima facie, la obra pretendida.

Además de estas previsiones, existe normativa jurídica sectorial que señala que no estarán sometidos a control preventivo municipal determinadas obras publicas de interés general, y así por ejemplo se recoge en el articulo 19 de la Ley Puertos y Marina Mercante de 24 de noviembre de 1992 o en el articulo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre en relación a las obras que realice A.E.N.A. en los aeropuertos de interés general y su zona de servicio. En la misma línea se pronuncia el articulo 12 de la Ley 25/1988, de 29 de Julio, de Carreteras y Caminos o los artículos 164.5 y 179.2 de la Ley 16/1987, de 30 de Julio, de Ordenación del Transporte Terrestre, en relación con las obras ferroviarias.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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