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URBANISMO

Ius variandi y suelo urbano consolidado

Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Magistrado especialista de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña. Antiguo Letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

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La necesidad de adaptar la ordenación urbanística a las nuevas situaciones que se presentan ha llevado al planificador, en ocasiones, a reclasificar el suelo urbano consolidado en suelo urbano no consolidado. Pese a que la Administración considera que exigencias de interés público reclaman evitar la petrificación de una ordenación urbanística dada, el Tribunal Supremo (entre otras muchas, en sus Sentencias de 31 mayo 2011 y de 26 de marzo de 2010) se ha mostrado en contra de esta posibilidad, negando un carácter dinámico al suelo urbano consolidado.

Sin embargo, es conveniente indagar y reflexionar sobre los límites y el fundamento de esta jurisprudencia ¿Cabe generalizar la misma con independencia del territorio? ¿Cuál sería la razón para acometer su generalización? ¿El elemento utilitarista de evitar una situación de permanente interinidad cuando el terreno haya alcanzado la condición de solar, verificadas las correspondientes cesiones y costeada la urbanización, ha de servir para limitar la discrecionalidad del planificador? En la actual situación ¿la privación de esta posibilidad supondría restar agilidad a las Administraciones a la hora de suministrar respuestas frente a la crisis económica?


Este foro ha sido publicado en el "Boletín de Urbanismo", el 1 de diciembre de 2011.

El tema propuesto ciertamente puede enfocarse desde la contradicción de intereses entre la Administración urbanística actuante que, en un determinado momento, puede entender que el interés general se inclina del lado de la necesidad de "involucionar " la clasificación de un determinado terreno obteniendo las cesiones y costes de urbanización correspondientes, y el interés general que se sitúa en la necesidad de someterse al principio de legalidad y al consecuente carácter reglado de las clases de suelo.

Ha sido costoso para la jurisprudencia y para la propia doctrina científica consolidar unas técnicas capaces de controlar la discrecionalidad de las Administraciones Publicas, introduciendo estándares de comportamiento en estos entes públicos de manera que la "lotería del planeamiento" tuviera el menor juego posible. El suelo urbano es un suelo que reúne unas concretas y determinadas características, cuya apreciación le corresponde al planeador y susceptible de control reglado de legalidad por parte de los Tribunales de Justicia.

Las sentencias que se nos citan en la pregunta son deudoras de estos principios y es muy clara la expresión utilizada de que la consideración de los terrenos como urbanos es la consecuencia de su situación, al constituir una realidad física sustraída a la esfera voluntarista de la Administración. Se llega a afirmar que nunca finalizaría el proceso urbanizador, situándolo en una posición de continua interinidad, derivada de la necesidad de una permanente posibilidad de exigir el cumplimiento de unos deberes urbanísticos con causa en esa modificación del estatus del suelo afectado. La conclusión es a nuestro juicio indubitada, no puede el planificador clasificar el suelo como desea sino como corresponde conforme a las circunstancias concurrentes en cada momento y lugar.

Creemos que no es ésta una cuestión dependiente de la legislación urbanística aplicable, en la medida de que además de estar a la aplicación horizontal e irrenunciable del principio de legalidad, no cabria una alteración de las clases de suelo y de las características de las existentes por la vía de la legislación autonómica que encontraría el límite de la falta de competencia al respecto, ya confirmada en sus aspectos generales por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y que reserva al Estado la regulación del régimen estatutario de la propiedad inmobiliaria.

En relación a si el elemento utilitarista de evitar una situación de permanente interinidad cuando el terreno haya alcanzado la condición de solar, verificadas las correspondientes cesiones y costeada la urbanización, ha de servir para limitar la discrecionalidad del planificador, ya hemos adelantado nuestra respuesta y debemos insistir en el que el argumento no es tanto la interinidad de la situación del terreno, como la necesidad de que no se pueda obviar una realidad acorde a la norma que la ampara y que impide un apartamiento por parte del planeador de la legalidad y esa realidad física, como se ocupa de destacar la jurisprudencia.

Consideramos que el suministro de respuestas a la crisis económica debe de venir de la mano del más estricto cumplimiento de la legalidad, en este caso de la legalidad urbanística. Además de lo más atrás expuesto, es evidente que no se puede desconocer la situación que se deriva para el estatus del propietario, no tanto por la petrificación del ius variandi, que lógicamente no es posible de limitar, pero si por la propia razón de ser de esa potestad de variación, que siempre tendría el límite del cumplimiento y respeto de la legalidad.

Efectivamente, la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (ver, por todas, las sentencias de 26 de marzo y 3 de diciembre de 2010, y 31 de mayo de 2011) ha oficializado la doctrina según la cual el suelo urbano consolidado no puede verse "desconsolidado" por una decisión del planificador.

Conviene precisar que esa doctrina se fundamenta, a su vez, en diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional (véanse las sentencias 164/2001, de 14 de agosto y 54/2002, de 3 de abril) a través de los cuales se vino a corroborar la competencia autonómica para dotar de pleno contenido a las categorías de suelo urbano "consolidado" y suelo urbano "no consolidado"; eso sí: "dentro de los límites de la realidad" impuestos por un dato físico que no es otro que la existencia o ausencia de una urbanización acabada o quasi completa.

A partir de tal premisa, y en el trance de tener que interpretar las previsiones de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, el Tribunal Supremo ha acabado por conformar una exégesis legal que podría sintetizarse en los siguientes términos:

1. Adquisición efectiva de la condición de "solar" por las parcelas urbanas, o la posibilidad de adquirirla tras completar la urbanización pendiente, hace que aquéllas deban ser consideradas de forma irreversible suelo urbano "consolidado".

2. Nada obsta para que en el suelo urbano "consolidado" puedan acometerse operaciones urbanísticas integrales o de mejoras de servicios fruto del "ius variandi" de la Administración; sin perjuicio de que ello no justifique la "desconsolidación" de dicho suelo.

3. Amén de pugnar con la realidad y con la consolidada doctrina sobre la fuerza normativa de lo fáctico, la posibilidad de desconsolidar o degradar suelo consolidado al amparo de nuevas y sucesivas operaciones urbanísticas, traería consigo el carácter permanentemente abierto del proceso de urbanización y, por ende, una situación de permanente interinidad que llevaría a los propietarios afectados, una y otra vez sin atisbar el final, a una sucesión de deberes ya cumplidos pero nuevamente reproducidos, al ritmo marcado por las reformas de que se tratase; y todo ello, en pugna con el principio de equidistribución. De lo que se sigue la imposibilidad de exigir más de una vez el cumplimiento de los deberes y cargas que son privativos o exclusivos del suelo urbano "consolidado".

La doctrina a la que nos acabamos de referir, desde luego deberá surtir efectos en todas las Comunidades Autónomas. En primer lugar, porque subsisten en gran medida las legislaciones territoriales que desarrollaron en su momento las nociones básicas de suelo urbano "consolidado" y "no consolidado"; y además, esas expresiones pertenecen antes que nada al reino del lenguaje, con un significado preciso y unívoco en todo el territorio del Estado (a modo de ejemplo: Diccionario RAE: asegurar del todo; dar firmeza y solidez a algo. Diccionario IEC: hacer que algo sea más sólido).

En segundo lugar, no cabe olvidar que la doctrina fijada por el Tribunal Supremo, trae causa de los pronunciamientos dictados por el supremo intérprete de la Constitución con el designio de que en todos los territorios del Estado, las nociones de suelo urbano "consolidado" y "no consolidado" se hallasen apegadas a la realidad física.

De ello no se sigue, ni mucho menos, que el acatamiento de tal doctrina deba traducirse en verdaderas limitaciones de la discrecionalidad del planificador. El propio Tribunal Supremo nos lo ha recordado a través de las sentencias anteriormente citadas: en suelo urbano "consolidado" podrá acometerse cualquier operación urbanística que demande el interés público y los propietarios afectados deberán soportar las cargas y cumplir con los deberes que la Ley asocia a la propiedad de esa categoría de suelo; más no será posible –eso sí- que los titulares dominicales se vean impelidos a asumir cargas adicionales, sólo admisibles en las "primeras urbanizaciones".

En ese contexto, no parece fácil que la doctrina comentada pueda perjudicar la disponibilidad de los Poderes Públicos a hacer frente a la crisis con la mayor agilidad posible.

Ocurre, además, que esa doctrina, implícitamente nos está diciendo que a los propietarios de suelo urbano consolidado les podrán ser impuestas cargas "prima facie" exclusivas de los propietarios de suelo urbano no consolidado, si con ello no se vulneran dos límites esenciales; a saber: el que impediría la "doble imposición" en lo que atañe a la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística; y el que a su vez impediría la quiebra del principio de equidistribución.

En ese sentido, no parecería contradecir la doctrina "de autos" la previsión contenida en el art. 16.1.b) del texto refundido de la Ley de Suelo, relativa a la cesión gratuita de suelo edificable con motivo de "actuaciones de dotación", en el sentido de proyectar el porcentaje de tal cesión exclusivamente sobre el "incremento" de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la actuación.

Mayores problemas podrían presentar, en cambio, las leyes autonómicas que se habrían hecho eco de la posibilidad de degradar el suelo urbano consolidado mediante operaciones urbanísticas de reforma interior o mediante operaciones sistemáticas en esa clase de suelo; o el propio texto refundido de la Ley de Suelo, en aquellos de sus preceptos que parecerían llamados a dar cobertura a tal estado de cosas. No en vano, el art. 16.b) del citado texto refundido, aplicado a las actuaciones de transformación urbanística consistentes en la reforma o renovación de la urbanización existente en un ámbito de suelo urbanizado, obligaría a los propietarios de ese suelo otrora merecedor del calificativo de "consolidado", a efectuar nuevamente cesiones de suelo edificable, no necesariamente circunscritas al "incremento" habido en la edificabilidad. De lo que podría seguirse –cuando menos en teoría- una sucesión de operaciones de reurbanización a lo largo del tiempo que, a su vez, traerían consigo un progresivo empobrecimiento de la propiedad, no necesariamente compartido por el resto de propietarios del suelo urbano.

Por ello, no resultaría aventurado afirmar en el más amplio sentido el carácter generalizable de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo. Generalizable frente a las Comunidades Autónomas; pero también frente a la nueva versión básica y encubierta de lo consolidado y no consolidado que late en el vigente texto refundido de la Ley de Suelo.

El problema que aquí se plantea gira en torno a la posibilidad de que el suelo que haya adquirido la clasificación de urbano y, por tanto, los terrenos la condición de solar, pueda ser desclasificado por el planeamiento haciéndole perder su carácter de suelo urbano consolidado y pasando a ser no consolidado con la consiguiente atribución a los propietarios del deber de realizar cesiones y contribuir en el pago de nuevos costes y cargas de planeamiento cuando, naturalmente, ellos ya habrían contribuido y soportado dichos costes para que sus terrenos adquirieran la condición de solar.

Es interesante observar la postura del Tribunal Supremo al respecto cuando niega que el planeamiento pueda, por sí solo, verificar esa regresión. La sentencia de 31 de mayo de 2011 analiza un supuesto en que con base en la Ley catalana 2/2002 se produce esa reclasificación. Examina el Tribunal Supremo la cuestión a la luz del artículo 6 de la Ley 6/98 que hacía referencia a los terrenos que estén consolidados por la edificación "en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística". Considera importante este inciso último porque no sólo alude a un determinado rango normativo sino también a una vocación de fijeza o estabilidad, de manera que el enunciado de las características exigibles para la consideración del terreno como suelo urbano no quede entregada a lo que en cada momento establezca el planeamiento urbanístico

Considera que tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento pues los propietarios de los terrenos, cuya consideración como urbanos había sido hasta entonces indubitada según el planeamiento anterior, lo que permite suponer que ya en su día habían cumplido con los deberes necesarios para que el suelo alcanzase esa condición, quedarían nuevamente sujetos, por virtud del cambio de planeamiento, al régimen de deberes y cesiones previsto en el artículo 14 de la Ley 6/98 para los titulares de suelo urbano no consolidado.

Con cita de Sentencias de 10 de mayo de 2000, resalta la línea mayoritaria y, finalmente, única, de jurisprudencia en el sentido de que "aunque es posible actuar sistemáticamente en suelo urbano por unidades de actuación y a cargo de los propietarios, sin embargo no puede exigirse a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas, a modo de "urbanización inacabable", es decir, mediante la imposición de actuaciones de mejora de servicios que no responden a nuevas concepciones globales urbanísticas, sino a cambios y mejoras puntuales de los servicios urbanísticos. Resalta el Tribunal Supremo que "alcanzar la condición de solar" sólo se produce una vez, y que, a partir de entonces, el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado".

Acorde con esta doctrina jurisprudencial declaró en sentencia de 26 de marzo de 2010 que "no podemos considerar que cuándo los terrenos ya tienen la consideración de solar, porque se hicieron las cesiones correspondientes y se costeó la urbanización, el suelo urbano pueda ser considerado no consolidado. La solución contraria determinaría que el proceso de urbanización nunca se entendería cerrado ni concluido, estaríamos ante una situación de permanente interinidad, en la que periódicamente, y sin duda para mejorar y adaptar las ciudades a las nuevas demandas y circunstancias cambiantes, se precisarían de reformas o mejoras integrales que someterían a los propietarios, una y otra vez sin atisbar el final, a una sucesión de deberes ya cumplidos pero nuevamente reproducidos al ritmo que marquen este tipo de reformas. Cuanto acabamos de señalar no significa, obviamente, que tales operaciones integrales no puedan ser realizadas, que pueden y deben acometerse cuando así lo demande el interés público, significa sólo que concurren los límites expuestos a una aplicación sucesiva e interminable de los deberes establecidos en el artículo 14.2 de la Ley 6/1998".

La anterior doctrina es reiterada, resulta clarísima y personalmente creo que no hay nada que reprocharle, pero el problema fundamental es que aborda la cuestión desde la perspectiva de la degradación de clasificación que realiza el planeamiento sin cobertura legal, siendo la situación realmente problemática la que se puede plantear cuando sea la legislación autonómica la que habilite la planeamiento para operar tal regresión con normas del estilo de la introducida en el artículo 31 de la Ley catalana 2/2002, por Ley catalana 10/2004, según la cual el suelo urbano consolidado se convierte en no consolidado cuando el planeamiento general lo somete a actuaciones de transformación urbanística incorporándolo a sectores de mejora urbana o polígonos de actuación urbanística, o cuando deja de cumplir las condiciones de las letras b y d del artículo 29 como consecuencia de la nueva ordenación (que tengan señaladas alineaciones y rasantes y que, para edificarlos, no tengan que cederse otros terrenos para abrir calles o vías de cara a regularizar alineaciones o a completar la red viaria.).

Las sentencias del Tribunal Supremo citadas, no obstante, apuntan a una interpretación de la legislación autonómica conforme a pautas proporcionadas por el Tribunal Constitucional cuando señala que partiendo de la competencia de las Comunidades Autónomas para fijar los criterios de categorización del suelo urbano en consolidado y no consolidado, según se indica en las Sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional, de 11 de julio de 2001 -STC 164/2001 y de 27 de febrero de 2002, si bien, en esta última, con la precisión de que tales criterios se establecerán "en los límites de la realidad", esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones con motivo de categorizaciones de suelo urbano consolidado y no consolidado previstas en normas autonómicas, en las que hemos declarado que los criterios de categorización que establezca el legislador autonómico han de ser interpretados en términos compatibles con la normativa básica estatal y que tal categorización debe hacerse siempre en los límites de la realidad.

No obstante lo dicho, es relevante tener presente que de acuerdo con la normativa básica estatal contenida el TRLS de 2008, artículo 13.1 y 3 todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta Ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado. Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población. Se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento. El artículo 14 de la misma Ley se refiere a las actuaciones de transformación urbanística y distingue, para actuaciones en suelo urbanizado, entre actuaciones de urbanización, que incluyen las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado y las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste.

Por tanto, con la clasificación del TRLS 2008 las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado habrían desaparecido y las únicas habilitaciones de actuación en suelo urbanizado serían las señaladas por el artículo 14 citado, de manera que la legislación urbanística autonómica deberá atenerse a los límites que le fija la legislación básica estatal y, como indica el Tribunal Constitucional, mantenerse en los límites de la realidad. Si es posible un ajuste mediante la interpretación conforme de la legislación autonómica habrá que hacerlo por imponerlo el artículo 5 LOPJ, pero al final, tanto si las partes entienden que esa interpretación excede los límites de la mera interpretación como si el juez estima que es imposible un acomodo interpretativo, la decisión caerá en el ámbito de la competencia del Tribunal Constitucional.

Otra cuestión a tener en consideración es la relativa a la posibilidad de que el planificador quisiera "dar marcha atrás" y convertir en suelo rural aquel suelo que ya estuviera urbanizado. En principio, parece que no tiene por qué haber mucho problema, siempre que estuviera justificado y se indemnizara a los propietarios por la pérdida de derechos que ello supone. Entiendo que, en realidad, sería una expropiación de derechos.

Voy a plantear el tema de este mes como un análisis crítico de la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo en torno a la potestad de ius variandi en la calificación del suelo urbano. Las sentencias que han ocupado mi atención son las del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2011 (recurso nº 5354/2007), 25 de marzo de 2011 (recurso nº 2827/2007), 26 de marzo de 2010 (recurso nº 1382/2006) y 17 de diciembre de 2009 (recurso nº 3992/2005).

En la trastienda de estas sentencias asoma el complejo debate sobre los límites de la discrecionalidad administrativa en la ordenación urbanística, en sus más relevantes manifestaciones: la clasificación urbanística del suelo y la variación de los usos previstos en el planeamiento. Es sabido que la potestad para alterar, modificar, revisar o formular el planeamiento o ius variandi debe estar suficientemente motivada y dirigida a la satisfacción del interés general, y que no es raro que en el ius variandi encuentre cobijo la Administración para llevar a cabo actuaciones urbanísticas injustificadas, incluso contrarias a la legalidad. Según una asentada jurisprudencia, uno de los límites del ius variandi es, precisamente, el suelo urbano, siendo su clasificación o desclasificación una potestad reglada que depende de la situación física del terreno (que cuente con servicios urbanos suficientes o se encuentre en un área consolidada por la edificación).

Sin embargo, estos límites a la potestad administrativa de ius variandi, que se recogen en las sentencias comentadas, deberían, a su vez, limitarse o flexibilizarse, no interiorizarse de forma acrítica y maximalista. Porque, ¿acaso el objetivo perseguido al negar la discrecionalidad del ius variandi no es impedir situaciones de abuso de poder y, en definitiva, proteger los derechos de los ciudadanos? Este objetivo inspira otra conocida línea jurisprudencial que limita el ius variandi en la clasificación del suelo no urbanizable, como la STS de 3 julio 2007 (recurso nº 3865/2003) en relación con la revisión del plan general de ordenación urbana de Madrid, al afirmar que "de la misma manera que no hay ius variandi en el suelo urbano (a los efectos de clasificación del suelo, no de su calificación), tampoco hay ius variandi cuando del suelo especialmente protegido se trata, a menos que se produzca la pérdida de los valores que en su día justificaron la clasificación, lo que no ha sucedido en este recurso" (FJ. 6). Pero, si esta interpretación jurisprudencial asume como objetivo impedir que la Administración abuse de su potestad de ius variandi, admitimos también que debería modularse en función de los intereses en juego. La propia jurisprudencia acepta que no hay ius variandi en la clasificación del suelo urbano, pero sí en su calificación como consolidado o no consolidado. Podría defenderse, en conclusión, que la calificación como suelo urbano consolidado tiene un carácter dinámico y no estático, lo que otorga a la Administración urbanística cierto margen de discrecionalidad para evitar la petrificación del planeamiento urbanístico.

Hay que recordar que la situación ha cambiado radicalmente con la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 2007 (hoy TRLS 2008), ya que el legislador estatal ha renunciado a fijar con carácter básico los supuestos de suelo urbano consolidado, que antes homogeneizaban las regulaciones autonómicas. Como la clasificación del suelo es competencia autonómica e incumbe al legislador autonómico, el "nivel de consolidación" depende en estos momentos de lo que establezca la normativa autonómica. Algún autor (Razquin Lizarraga) habla de una "desconsolidación" del suelo urbano que parece confirmar el TRLS 2008 y la legislación autonómica y, en general asistimos a un proceso de revisión del suelo urbano, minuciosamente analizado por mi colega Carmen de Guerrero Manso, en su libro sobre "La ciudad existente" (Iustel, 2011).

El ciclo actual de profunda crisis económica, que se hace sentir especialmente en el sector inmobiliario, está provocando situaciones que requieren una mayor flexibilidad y, sobre todo, la búsqueda de soluciones imaginativas. Pensemos en las promociones afectadas por la escasez de ventas de pisos, algunas acabadas y otras a medio construir, que conviven con grúas y materiales de la construcción abandonados, sin alumbrado, donde unos pocos vecinos viven rodeados de ladrillos, sin servicios mínimos, en un paisaje fantasmal de periferia urbana desolada. Una vez obtenidas las plusvalías de la recalificación de terrenos y/o los beneficios de la fase de construcción, suele evidenciarse el fiasco económico y el sinsentido de estos proyectos urbanos. ¿Cómo no admitir una recalificación del suelo urbano (consolidado) en estos casos? ¿Cómo negar la discrecionalidad de la Administración en su potestad de ius variandi, quizás la única solución para racionalizar una realidad hipotecada y en permanente interinidad? Las SSTS de 31 de mayo de 2011 y 25 marzo 2011 cierran la puerta a lo que denomina una "degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento" y confirma que, una vez que el suelo alcanza la condición de solar, "es ya para siempre suelo urbano consolidado" (FJ. 5 y 3). Sin embargo, en el actual contexto económico y aunque las consecuencias negativas son ya inevitables, se debería interpretar de modo más flexible esta potestad de revisar los planes y recalificar los terrenos, no ya tanto para imponer a los propietarios la obligación de costear la urbanización y los servicios urbanísticos necesarios, sino incluso pensando en superar su condición de suelo urbano, reclasificándolos como no urbanizables y dándoles usos alternativos de carácter agrícola o de espacio verde.

Me parece especialmente oportuno que antes de abordar la crítica de una determinada línea jurisprudencial nos preguntemos sobre sus fundamentos; de lo contrario corremos el riesgo de conducirnos con una indebida frivolidad en la valoración no sólo de esa jurisprudencia, sino también de las normas que le sirven de sustrato lógico.

Sentado esto, no estará de más recordar que la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado fue introducida por la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valores, dictada en ejercicio de las competencias estatales con incidencia urbanística. Más concretamente, esa distinción responde al propósito de definir, con toda la precisión que permiten los títulos competenciales estatales, los deberes que pesan sobre los propietarios del suelo en sus últimos estadios de transformación urbanística. Quiere ello decir que el deslinde entre ambas categorías se ha efectuado con vistas a la definición del régimen estatutario de la propiedad del suelo, pero sin desatender la visión global del urbanismo, entendido como el conjunto de las "políticas de ordenación de la ciudad" [en los términos de la STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 6 a)].

Con la aprobación de la Ley del Suelo de 1998 el legislador estatal puso en manos de los legisladores autonómicos, competentes por razón de la materia, y de los planificadores urbanísticos, una nueva delimitación del suelo urbano que les permite diferenciar las situaciones del suelo urbano en función de su grado de consolidación por la urbanización, esto es, de su integración en la malla urbana y de la posición alcanzada en el proceso de transformación urbanística del suelo. Toda vez que esta delimitación fue obra del legislador estatal y comoquiera que éste sólo puede intervenir en el urbanismo hasta donde se lo permiten sus títulos competenciales, esa delimitación se asentó sobre el diferente alcance de los deberes que han de satisfacer los propietarios de uno u otro tipo de suelo urbano, según sean precisos instrumentos de equidistribución para la culminación del proceso de transformación urbanística del suelo.

Ciertamente, la definición del estatuto de la propiedad inmueble no agota el contenido del Derecho urbanístico, de modo que la distinción de las categorías de suelo urbano en función del grado de consolidación por la urbanización que presenten puede servir a otras finalidades conectadas con esa política de ordenación de los asentamientos humanos en que consiste el urbanismo. Ahora bien, la agregación de esas otras finalidades legítimas no supone nunca la supresión del fundamento último de la distinción de las dos categorías de suelo urbano que nos ocupan: la definición de los deberes que la legislación urbanística impone, en todo caso, a los propietarios del suelo.

Siendo ello así, no parece que el siempre loable afán de adaptar la ordenación urbanística a las nuevas situaciones deba hacerse en detrimento de los derechos subjetivos de los ciudadanos y de la seguridad jurídica.

Parece sensato sostener, como así lo ha hecho el propio Tribunal Supremo en diversas resoluciones citadas en la Sentencia de 26 de marzo de 2010 a la que se hace referencia en el encabezamiento de este tema, que la consideración de un terreno como solar, por hallarse dentro del caso urbano, no puede ser argumento "suficiente para no ser incluido en una zona pendiente de reordenación integral propia de los suelos no consolidados". Ahora bien, esa sensatez se traducirá en el ejercicio de la potestad de planteamiento, una potestad esencialmente discrecional, en un determinado sentido: negando a ese terreno la consideración de suelo urbano consolidado por la urbanización.

Lo que no parece de recibo es predicar esa condición para posteriormente revocarla, al menos en tanto no concurran circunstancias que justifiquen una revisión en profundidad del planteamiento en el ámbito en el que se encuentre ubicado dicho terreno. Y es que conviene no olvidar que el propietario de suelo consolidado por la urbanización ejercerá su derecho real en la "confianza legítima" de que su patrimonio está integrado por un haz de facultades que el planificador urbanístico le ha reconocido. El tráfico jurídico de esos bienes puede verse afectado —por decir lo menos— si los deberes que pesan sobre los propietarios del suelo urbano están sujetos a una definición cautelar, susceptible de alteración por razones tan evanescentes como la genérica mención de la crisis económica que atravesamos.

Concluyo con una respuesta mínima (en extensión y en profundidad) a la última pregunta que se nos formula. Tengo para mí que las Administraciones públicas pueden representar un papel muy relevante en la respuesta a la crisis, creo que pueden hacer mucho. Quizás conviniera que empezasen cumpliendo escrupulosamente las obligaciones que les imponen la legislación urbanística y la normativa sobre contratación pública. No fue ajena al estallido de la actual crisis económica la perversión del urbanismo, que lejos de ser una política de ordenación racional de los usos del suelo actuó como fuente de financiación local y motor del crecimiento económico. Antes de salir de esa crisis convendría recuperar ciertas dosis de ortodoxia y rigor en el empleo de las instituciones para tratar de evitar, así, incurrir nuevamente en los mismos errores. De modo que, como no me parece que el afán de originalidad en el manejo de las categorías jurídicas, o el exceso de imaginación al respecto, sean valores a fomentar, pues pueden pervertir el sentido de esas categorías jurídicas y perturbar el fin al que han de servir las instituciones, tampoco creo que el recurso a una figura que impone nuevas obligaciones a los ciudadanos haya de redundar en el beneficio de éstos.

La problemática de la desclasificación del Suelo Urbano Consolidado a Suelo Urbanizable No Consolidado, inclusive más allá de los pronunciamientos de los órganos jurisdiccionales que se ha ido dando, parece una pequeña "batalla perdida" habida cuenta el posicionamiento que se ha ido dando tanto por el ordenamiento estatal sobre la materia como por la propia legislación de las Comunidades Autónomas.

Ciertamente debe darse por suficiente conocida, desde hace tiempo, la doctrina jurisprudencial en la materia del Suelo Urbano, cuando la clasificación de Suelo Urbano era la única existente –sin subclasificaciones de consolidado o no consolidado- y se apostillaba que habiendo alcanzado la clasificación superior en sede de transformación urbanística no era dable su desclasificación y todo lo más nuevas exigencias de naturaleza urbanística podían motivar y justificar, en su caso, un régimen urbanístico a título de figuras de planeamiento urbanístico como los anteriores planes especiales de reforma interior del derecho estatal de 1976 o similares.

No obstante lo anterior los esfuerzos en esa línea, inclusive por el Tribunal Supremo y otros Tribunales Superiores de Justicia dando un "supraconcepto" de Suelo Urbano válido para todas las Comunidades Autónomas parece que deben resistir muchos frentes de deriva legislativa, reglamentaria y de planeamiento urbanístico.

Será de indicar que a partir de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, junto con su Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo, el legislador estatal se aparta y abandona como técnica propia la clasificación de suelo al entender que es una materia urbanística de las Comunidades Autónomas. Baste a los presentes efectos recordar lo establecido en la Exposición de Motivos Apartado II de ese último texto refundido en los siguientes términos:

"Esta situación no puede superarse añadiendo nuevos retoques y correcciones, sino mediante una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales antes aludidos, sobre los que siente unas bases comunes en las que la autonomía pueda coexistir con la igualdad. Para ello, se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común. No es ésta una Ley urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados en lo que atañe a los intereses cuya gestión está constitucionalmente encomendada al Estado. Una Ley, por tanto, concebida a partir del deslinde competencial establecido en estas materias por el bloque de la constitucionalidad y que podrá y deberá aplicarse respetando las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda y, en particular, sobre patrimonios públicos de suelo.

Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística, por lo que no le corresponde a este legislador juzgar su oportunidad. Además, no es necesaria para fijar los criterios legales de valoración del suelo. Más aún, desde esta concreta perspectiva, que compete plenamente al legislador estatal, la clasificación ha contribuido históricamente a la inflación de los valores del suelo, incorporando expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones necesarias para materializar las determinaciones urbanísticas de los poderes públicos y, por ende, ha fomentado también las prácticas especulativas, contra las que debemos luchar por imperativo constitucional".

Y si eso es así y se debe considerar que las técnicas de clasificación –así para el Suelo Urbano- y subclasificación de Suelo Urbano –así para Suelo Urbano Consolidado y No Consolidado- son materia de Derecho Urbanístico Autonómico no deberá sorprenderse el operador jurídico cuando las propias Comunidades Autónomas no sólo es que incidan en la órbita del planeamiento urbanístico (sic), como anteriormente, mediante figuras similares o análogas a los precedentes Planes Especiales de Reforma Interior, de Mejora Urbana o similares, que quizá es lo de menos, sino que se incide decisiva y determinantemente en sede de régimen del suelo (sic) dando un régimen de obligaciones, cargas y cesiones que a no dudarlo desplazan el énfasis del tradicional Suelo Urbano a una categoría mucho más cercana al Suelo Urbanizable anterior.

Y es que en esa tesitura lo que con obviedad se va produciendo es un reconocimiento legal en derecho autonómico urbanístico de la perfecta posibilidad de desclasificación o, si así se prefiere y se nos permite la expresión, de "desubclasificación" de Suelo Urbano Consolidado a Suelo Urbano No Consolidado en pluralidad de supuestos.

El desplazamiento del derecho estatal al derecho autonómico parece patente e innegable, con lo que ello inclusive representa a nivel del correspondiente enjuiciamiento jurisdiccional y establecimiento de la doctrina correspondiente, por lo que, en todo caso, deberá estarse atento a las peculiaridades de esa posibilidad legal en cada Comunidad Autónoma ya que un tratamiento común y uniforme bien parece que debe descartarse "ab initio".

Desde la posible deformación profesional que puede suponer el ejercicio de funciones en la Comunidad Autónoma de Cataluña no me resisto a traer a colación que desde la Ley 10/2004, de 24 de diciembre, de modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, pasando por el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 julio, Aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, y llegando al Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, precisamente en materia de régimen de suelo (sic) se halla previsto legalmente la "dessubclasificación" de Suelo Urbano Consolidado a Suelo Urbano No Consolidado, en general y a salvo otros casos, y en materia de régimen de suelo, en su artículo 31.2 en los siguientes términos:

"2. El suelo urbano consolidado deviene no consolidado cuando el planeamiento urbanístico general lo somete a actuaciones de transformación urbanística incorporándolo a sectores sujetos a un plan de mejora urbana o en polígonos de actuación urbanística, o cuando deja de cumplir las condiciones de las letras b y d del artículo 29 como consecuencia de la nueva ordenación".

Baste dar por conocido el régimen nada equiparable del Suelo Urbano No Consolidado respecto al Consolidado en materia del régimen urbanístico autonómico, en este caso de Cataluña, en especial para cesiones de aprovechamiento y obligaciones y cargas urbanísticas, para mostrar ante la común y pacífica admisión de ese régimen que quizá sólo y en su caso en la vía constitucional que proceda habrá lugar a resolver y depurar lo que proceda.

En todo caso estas líneas deben, cuanto menos, terminar haciéndose eco de la problemática que se va viendo en relación a esa "dessubclasificación" aceptando, ya de entrada, que parece atendible no aceptar un indefinido régimen de ordenación y un "eterno" mantenimiento de la calidad de los servicios urbanísticos y con ello cabe aceptar la perfecta posibilidad de atender a requerimientos urbanísticos para supuestos en los que se ha agotado el planeamiento y la gestión urbanística para satisfacer nuevas o futuras necesidades, fines y objetivos urbanísticos.

Pero es que buen número de veces la veleidad del legislador, del reglamentador y del planificador urbanístico, tratando de ofrecer incesantemente y en tan breves espacios de tiempo modificaciones legales, reglamentarias y de planificación urbanística, puede llegar a mostrar irritantemente, mirando para atrás, que se está tratando de "desequilibrar" la gestión urbanística anterior que pueda ubicarse en tiempo relativamente muy reciente –obsérvese en materia de cesiones, obligaciones y cargas urbanísticas que tenían como referente un aprovechamiento que pasa a ser otro- y, mirando para adelante, tratando de "reduplicar", "retriplicar" y así indefinidamente cesiones de terrenos, especialmente cesiones de terrenos con aprovechamiento, que se van acumulando sin tener en cuenta la acumulación que precedentemente se ha producido, o de "multiplicar" y volver a "multiplicar" obligaciones y cargas urbanísticas en casos tan curiosos como peatonalizar o no viales, ampliar o no viales o plazas, cambiar de equipamientos a zonas verdes o viceversa, etc. y todo ello en unión con la nada baladí posibilidad de incluir o no, es decir liberando o no, fincas anteriores de ámbitos de gestión que en su proyecto equidistributivo ni siquiera han alcanzado la liquidación definitiva.

La rica gama de matices que incorporan las respuestas al planteamiento propuesto revela que la jurisprudencia analizada, lejos de contribuir a un urbanismo posibilista y dinámico, suscita serias dudas e introduce ciertos obstáculos para su efectiva realización.

De entrada, no falta quienes recuerdan el necesario desarrollo de la actividad urbanística bajo la égida del principio de legalidad, observándose, no obstante, cierta contradicción entre la jurisprudencia que veta la regresión del suelo urbano y el reconocimiento de esta opción en la normativa urbanística autonómica e incluso estatal.

La definición de los deberes que corresponden a los propietarios del suelo y de sus correlativos derechos, unida a la limitación de la discrecionalidad del planificador a la hora de intervenir sobre determinadas categorías de suelo constituyen un capítulo aparte que no suministra soluciones adecuadas ante la dificultad del mantenimiento de la calidad de los servicios urbanísticos o de la satisfacción de necesidades futuras.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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