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EJECUCIÓN DE CRÉDITOS

Las Entidades Locales como sujetos activos y pasivos de la ejecución de créditos

Por D. Juan José Sánchez Ondal

Director de la Oficina de Recaudación del Ayuntamiento de Madrid (situación actual: jubilado) 

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I. Introducción

 La situación de crisis económica que genera un incremento de la morosidad y agrava los problemas de tesorería de las entidades públicas incide o puede incidir en el incremento del ejercicio de acciones de ejecución forzosa tanto de las Entidades Locales (en adelante EELL), frente a otras Administraciones Públicas (en adelante AAPP), deudoras como de éstas frente a las primeras. Ello pone de actualidad el examen de la problemática del ejercicio de este tipo de acciones, bien por la vía judicial o por la administrativa de apremio por y contra las EELL.

 

 II. Acciones de ejecución por parte de las Entidades Locales para el cobro de sus créditos

 Es conocida la posibilidad del ejercicio del procedimiento de apremio por parte de las EELL para el cobro de sus créditos de derecho público frente a los particulares. Más problemático y dudoso ha sido la utilización de éste frente a otras AAPP.

 A) El procedimiento de apremio contra las Administraciones Públicas

 1. Evolución legal y jurisprudencial

 Ha sido un principio secular el de la improcedencia de la vía de apremio tanto por los Tribunales como por las autoridades administrativas contra las AAPP. Este principio, formulado principalmente para evitar la injerencia de los Tribunales en los bienes públicos, (“privilegium Fisci”, Fuero de la Hacienda), estaba basado en una interpretación rígida del de separación de poderes y tuvo su comienzo en España, precisamente en el ámbito de las EELL. En la evolución del procedimiento de apremio frente a las AAPP en general, y frente a las EELL en particular, podemos distinguir las siguientes FASES:

PRIMERA.- Durante la vigencia de las Leyes de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, incluso de la última de 1911, se proclamaba la improcedencia de la vía de apremio. Ningún Tribunal podía despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra las rentas y caudales de la Hacienda Pública ni contra sus bienes. En el mismo sentido la primera Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria. Otro tanto se establecía en la legislación local con dos excepciones: los créditos asegurados con prenda o hipoteca y los liquidados a favor de la Hacienda Pública (art. 661 de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955).

En consecuencia, las normas recaudatorias (Estatuto de Recaudación de 29 de diciembre de 1948, art. 114; Reglamento General de Recaudación de 1969, art. 155 y Regla 95 de la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad), regulaban un procedimiento especial de ejecución, subsidiario de la compensación, consistente en el embargo de los ingresos que se realizaran en las Cajas o Arcas locales. Es decir, se establecía la improcedencia absoluta de apremio y embargo, judicial o administrativo, respecto de la Hacienda de Estado y la improcedencia de apremio y embargo judicial de los bienes de las EE LL, con la excepción de los créditos garantizados con prenda o hipoteca así como la procedencia de apremio y embargo, incluso de los fondos públicos locales, para satisfacer los créditos de la Hacienda Pública estatal.

 SEGUNDA.- Arranca de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril (EDL 1985/8184), cuyo art. 109 dispuso que: “La extinción total o parcial de las deudas que el Estado, las Comunidades Autónomas, los organismos autónomos, la Seguridad Social y cualesquiera otras entidades de Derecho público tengan con las entidades locales, o viceversa, podrá acordarse por día de compensación, cuando se trate de deudas vencidas, líquidas y exigibles.” El art. 182.1 del Texto Refundido aprobado por RDLeg.781/1986, de 18 de abril (EDL 1986/10119) estableció que: “las deudas contraídas por las Entidades locales no podrán ser exigidas por el procedimiento de apremio, a excepción de las aseguradas con prenda o hipoteca, no pudiendo ninguna autoridad ni Tribunal despachar mandamiento de ejecución ni dictar providencia de embargo contra bienes y derechos” de dichas Entidades, precepto que sería derogado por la LRHL, Ley 39/1988, de 28 de diciembre (EDL 1988/14026), que, en su lugar, estableció, en el art.  154.2, en su redacción original, que: “Los Tribunales, Jueces y Autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes en general de la Hacienda Local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las Entidades locales”.

En esta segunda fase el régimen de la Hacienda Pública estatal continuaba igual. El de las EELL se modifica en el sentido de que ya no procede contra ellas la vía de apremio ni el embargo de los caudales públicos ni por los Tribunales ni por las Autoridades administrativas. El régimen de cobro entre entidades públicas pasa a ser el de la compensación de créditos y deudas reciprocas, que la Administración del Estado, respecto de los EELL, lleva a cabo con cargo a las participaciones de los tributos del Estado, haciendo extensiva esta facultad no solo a los créditos estatales, sino también a los de la Seguridad Social.

 TERCERA.- Por lo que se refiere a la ejecución forzosa de los bienes locales, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre (Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social) (EDL 1997/25471) añade a lo dispuesto en el art. 154. 2 LRBRL inicial, el inciso “excepto cuando se trate de la ejecución de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente a la prestación de servicios públicos”.

Readmitida la ejecución forzosa de bienes patrimoniales locales hipotecados o dados en prenda, se daba un paso hacia su embargabilidad.

 CUARTA.- Arranca de la STC , Pleno de 15 de julio de 1998 (EDJ 1998/10024), ratificada por la de 1 de diciembre de 1998 (EDJ 1998/29757), y de 27 de octubre de 1998 (EDJ 1998/29805).

La STC 166/1998 (EDJ 1998/10024), declaró la inconstitucionalidad del art. 154.2 LHL, “en la medida en que comprende no sólo los bienes demaniales y comunales sino también los bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades locales que no se hallan materialmente afectados a un uso o servicio público,” por no resultar conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 CE (EDL 1978/3879), en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes.

Distingue los "los derechos, fondos y valores de la Hacienda local,...los "recursos financieros" de la Entidad local, ya se trata de "dinero, valores o créditos" resultantes de "operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias", que constituyen “la Tesorería de dicha Entidad (art. 175.1 LHL). Y dado que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general, es evidente que requieren una especial protección legal, tanto por su origen en lo que respecta a los ingresos de Derecho público -la contribución de todos al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.1 CE)- como por el destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular.”

Reconoce “una clara separación entre el «patrimonio» de las Entidades locales y la «Hacienda local». El primero, constituido «por el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenecen» ,“la Hacienda local, en cambio, se integra el conjunto de los ingresos, tributos propios, participaciones en tributos de otros Entes públicos, subvenciones, precios públicos, productos de las operaciones de créditos, las multas que perciben, así como por las demás prestaciones de Derecho público (art. 2.1 LHL).” Respecto de los bienes distingue aquellos cuya inembargabilidad está justificada en atención a la eficacia de la actuación de la Administración Pública y la continuidad en la prestación de los servicios públicos. Mientras que no cabe estimar otro tanto respecto a los bienes patrimoniales de una Entidad local no afectados materialmente a un servicio público o una función pública, pues el interés general sólo está presente en atención a su titular, un ente público, pero no en cuanto a la actuación que a aquélla corresponde llevar a cabo ni al ejercicio de concretas potestades administrativas.

Y concluye diciendo que: ”el privilegio de inembargabilidad de los bienes en general, de las Entidades locales que consagra el art. 154.2 LHL, en la medida en que comprende no sólo los bienes demaniales y comunales sino también los bienes demaniales y comunales sino también los  bienes patrimoniales pertenecientes a las Entidades locales que no se hallan materialmente afectados a un uso o servicio público, no resulta conforme con el derecho a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 CE garantiza a todos, en su vertiente de derecho subjetivo a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes. "Por ello resuelve declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «ybienes en general» del art. 154.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en la medida en que no excluye de la inembargabilidad los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público.”

Queda así claro que la inembargabilidad de los bienes locales deja de ser un privilegio subjetivo, total, comprensivo de todos sus bienes y derechos en general y pasa a ser un privilegio relativo, predicable solo de los bienes y derechos vinculados con los intereses generales y con la finalidad de la actividad administrativa y la prestación de los servicios y funciones públicas. Igualmente que de los bienes que integran el patrimonio de las EE LL, unos continúan siendo indubitadamente inembargables en tanto que otros pueden ser objeto de embargo.

 2. Cuestiones

 A raíz de esta jurisprudencia, se suscitan dos importantes cuestiones:

 1ª.- ¿Los criterios contenidos en ella son aplicables por las EELL frente a otras AAPP y, en concreto, cabe frente a ellas el procedimiento de apremio administrativo?

 2ª.- ¿Supuesta su aplicabilidad cabe que las EELL acudan al procedimiento de apremio para el cobro de sus créditos de derecho público frente al Estado, las CCAA y los Organismos Autónomos dependientes de ellos? Y, en su caso, ¿con arreglo a que procedimiento?

En cuanto a la aplicabilidad de la jurisprudencia constitucional a las demás AAPP, pronto la doctrina se pronuncia a favor.

El fundamento jurídico de esta aplicabilidad lo encuentra el Auto 76/2004, de 27 de abril, de AP Teruel (Sección Única), en el art. 5.1 LOPJ (EDL 1985/8754), que impone a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar y aplicar las leyes y reglamentos de acuerdo con los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el TC en todo tipo de procesos.

El TS extendió su eficacia a la esfera autonómica e incluso a la estatal y tanto en caso de ejecución judicial como administrativa.

 B) Aclarado que el apremio procede, tanto por parte de los Jueces y Tribunales como de las autoridades administrativas contra cualquiera de las AAPP, resta contestar a la segunda que formulábamos, de si las EELL podían hacer uso de esta prerrogativa contra el resto de las Administraciones y con arreglo a que procedimiento.

 3. Cuestión previa: concepto de Administraciones Públicas

 A estos efectos es necesario determinar qué entendemos por Administraciones públicas.

Sin duda, lo son las territoriales; no obstante, como de lo que se trata es de precisar cuestiones relacionadas con la procedencia o improcedencia de la vía de apremio contra ellas o de la embargabilidad o inembargabilidad de sus bienes, es necesario atender a las Entidades comprendidas en el régimen de sus prerrogativas.

 Por lo que a la Administración del Estado se refiere la norma fundamental es la LGP, 47/2003, de 26 de noviembre (EDL 2003/127843). En ella se determinan las obligaciones de la Hacienda Pública estatal en el Título I, Capítulo II, sección 4ª. Dentro de ella, el art. 23 que regula las prerrogativas se encuentra el tema referente a la prohibición de despachar mandamientos de ejecución y providencia de embargo.

Es, pues, el concepto de Hacienda pública estatal el determinante de la misma y es la propia Ley la que nos establece que se entiende por tal. En efecto, el Capítulo I lo dedica la Ley al Sector público estatal, concepto mucho más amplio que el de Hacienda pública, a la que dedica el Capítulo II y dentro del cual, el art. 5 nos dice que: “La Hacienda Pública estatal, está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus organismos autónomos.” Son, pues, exclusivamente los derechos económicos de que sea titular la Administración General del Estado y sus organismos autónomos los que gozan de las prerrogativas establecidas en dicha Ley, quedando fuera el resto de entidades integrantes del sector público, sin perjuicio de lo que pudiera estar establecido en disposiciones especiales con rango de Ley formal. Otro tanto puede decirse de las Haciendas autonómicas y locales. Frente a la reiterada jurisprudencia anterior en contrario, son decisivas las SSTS de 29 de enero de 1999 (EDJ 1999/373) y las de 9 y 18 de febrero de 2005 (EDJ 2005/11902).

 La STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) de 29 de enero de 1999 (EDJ 1999/373) estima el recurso de casación en interés de la ley interpuesto por el Organismo Autónomo de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona y declara procedente declarar doctrina “en el sentido de reconocer que las Entidades Locales, para la cobranza de tributos liquidados a organismos autónomos de carácter comercial de la Generalitat de Catalunya y sin perjuicio de las exenciones que puedan serles aplicables, pueden utilizar el procedimiento de apremio y, dentro de él, decretar y practicar las diligencias de embargo que resulten pertinentes” y, asimismo, reconoce “la procedencia de la ejecución forzosa sobre los bienes patrimoniales de tales organismos que no estuvieren afectos a uso o servicio público, una vez cumplidas las prevenciones establecidas en la ley en punto a requerimiento de pago y notificaciones y con sujeción al procedimiento legalmente establecido”. Si bien hemos sostenido que esta sentencia no era generalizable en cuanto se basa en la legislación autonómica catalana que permite al Estado utilizar la vía de apremio contra los organismos autónomos de carácter comercial de la Generalidad, lo cierto es que su argumentación se reproduce en las dos sentencias siguientes. En efecto, la STS de 9 de febrero de 2005 (EDJ 2005/11902) comienza diciendo que: “Resulta sorprendente que una Administración Municipal acuda a los Tribunales, para la exacción de sus tributos, con el fin de obtener un título ejecutivo, en este caso frente a otra Administración. Se alega que así se hizo ante la imposibilidad de exigir por la vía de apremio el cobro de sus deudas tributarias. Sin embargo, al proceder de esta forma, no tuvo en cuenta que el art. 2-2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre de Haciendas Locales, determina claramente que «para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de Derecho Público deben percibir la Hacienda de las Entidades Locales, de conformidad con lo previsto en el apartado anterior, dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes”.

Reproduce la sentencia de 29 de enero de 1999, y concluye que: “Ante esta doctrina, no cabe invertir la posición de las partes en el proceso, a fin de obtener, por el Ayuntamiento, un título ejecutivo al margen del procedimiento legalmente establecido, por lo que no es posible apreciar vulneración, en la vía elegida, de los arts. 65, 104, 105 y 106 del Reglamento General de Recaudación, sin perjuicio de que el Ayuntamiento pueda iniciar el procedimiento de apremio para la exacción de la deuda.”

 Tan convencidas estaban las EELL de que no podían hacer uso del procedimiento de apremio contra otras Administraciones públicas que, aguzando el ingenio jurídico, llegaron a acudir a los Tribunales en demanda de una sentencia ejecutable, no solo en estos casos, sino, incluso, mediante la acción de inactividad de las Administración que regula el art. 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (Jurisdicción Contencioso-Administrativa) (EDL 1998/44323). A negar esta vía vino la STS de 18 febrero 2005, desestimando el recurso porque, “no concurren los presupuestos de hecho y jurídicos sobre los que descansa la aplicación del art. 29 de la LJCA, pues no se trata de una inactividad de las previstas en el art. 29 de la LJCA ni de la ejecución de un acto dictado por el Ministerio de Justicia sino del pago de un tributo liquidado por el Ayuntamiento de Manresa”.

Continúa esta sentencia diciendo que: “La idea de la inembargabilidad de los bienes, derechos, valores y fondo públicos (salvando el art. 132.1 de la Constitución) como obstáculo al reconocimiento de la posibilidad de utilización del procedimiento de apremio para la cobranza de los impuestos municipales fue considerada errónea por la citada sentencia de 29 de enero de 1999 al tener en cuenta que, con arreglo a reiterada doctrina constitucional, el privilegio de la inembargabilidad sólo alcanza a los bienes que estén destinados a la realización de actos “iure imperii”, pero no a aquéllos destinados a la realización de actividades “iure gestionis” para concluir que: “..no se puede privar a las Entidades Locales de la posibilidad de utilizar, cumpliendo las prevenciones legales, los procedimientos de apremio y de practicar en ellos las diligencias de ejecución precisas para la recaudación de sus créditos tributarios cuando el sujeto obligado sea una Administración, después de haberse observado las garantías, requerimientos de pago y notificaciones legalmente establecidas; lo contrario será limitar de modo considerable la capacidad de financiación de las Entidades Locales y desconocer la doctrina del Tribunal Constitucional en punto a la posibilidad de embargo de bienes patrimoniales de las Administraciones Públicas en los procedimientos de apremio abiertos para el pago de las obligaciones por ellas contraídas y, singularmente, de deudas tributarias y otras obligaciones de Derecho Público.”

 De esta doctrina jurisprudencial se desprende que no cabe acudir a los Tribunales por parte de las Entidades Locales para el cobro de sus ingresos de Derecho público a otra Administración, ya que no procede la interposición del recurso contencioso administrativo previsto en el art. 29 LJCA (EDL 1998/44323) contra la inactividad de la Administración por cuanto según la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 2005 “no concurren los presupuestos de hecho y jurídicos...” (FJ 3º.3); no cabe invertir la posición de las partes en el proceso a fin de obtener, por el Ayuntamiento, un título ejecutivo al margen del procedimiento legalmente establecido (Sentencia del TS de 9 de febrero de 2005, FJ 5º) y que el procedimiento de recaudación de las deudas de Derecho público de cualquiera de las Administraciones sería el administrativo de apremio.

 En cuanto la procedimiento, queda claro que no es otro que el administrativo de apremio regulado en la LGT, 58/2003, de 17 de diciembre (EDL 2003/149899) y en el RGR (RD 939/2005, de 29 de julio; EDL 2005/123120).

 

III. Acciones de ejecución contra las Administraciones Públicas

 A) Contra las Entidades Locales

 Tras la jurisprudencia constitucional el vigente art. 173.2 RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL; EDL 2004/2992), establece que: “Los tribunales, jueces y autoridades administrativas no podrán despachar mandamientos de ejecución ni dictar providencias de embargo contra los derechos, fondos, valores y bienes de la hacienda local ni exigir fianzas, depósitos y cauciones a las entidades locales, excepto cuando se trate de bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público”.

 B) Contra las Comunidades Autónomas

 Las CCAA, con carácter general, también han adaptado sus leyes, unas en base al modelo de la legislación local, otras siguiendo el de la LGP. No faltan excepciones en las que se establece además de la inembargabilidad de sus bienes la aplicación a ellas del procedimiento de apremio. La inconstitucionalidad de esta prohibición, en cuanto impediría abstracta y absolutamente la ejecución de cualquier tipo bienes, parece clara.

 C) Frente a la Administración General del Estado

 La jurisprudencia constitucional citada determinó también la modificación de su normativa llevada a cabo, primero en la redacción de del art. 30.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (EDL 2003/108869) y, después, en el art. 23.1 LGP 47/2003, de 26 de noviembre (EDL 2003/127843). Disponen estos preceptos, casi idénticos, que: “1. Ningún tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo ni despachar mandamiento de ejecución contra los bienes y derechos patrimoniales cuando se encuentren materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, cuando sus rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines diversos,(determinados, dice la LPAAPP) o cuando se trate de valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general”.

 

 IV. Consecuencias del reconocimiento de la procedencia de la vía de apremio entre Administraciones Públicas. Acciones de ejecución contra las Administraciones Públicas

 De la anterior jurisprudencia y de esta normativa estatal y local se desprende que procede la vía de apremio contra las Haciendas tanto estatal como local, ya que si es posible proceder al embargo de algún tipo de bienes, aunque solo sean los patrimoniales con las limitaciones que establece la ley , es porque cabe el procedimiento de apremio dictado por autoridades administrativas, amén de las judiciales; que cabe despachar mandamientos de ejecución por aquellas y que han de dictarse previamente a la realización de cualquier embargo. Y ello implica que habría que expedir el correspondiente título ejecutivo, se iniciaría, respecto de dichas deudas, el periodo ejecutivo y, en consecuencia, se produciría el devengo y exigibilidad, en su caso, de los recargos ejecutivo y de apremio; debería iniciarse la investigación patrimonial en busca de bienes embargables.

 De no hallarse, procedería la declaración de fallido ¡de la Hacienda Pública! correspondiente y de crédito incobrable. Por último, Solo se interrumpiría la prescripción de los créditos mediante las notificaciones de las providencias o diligencias pertinentes del procedimiento de apremio.

 

V. Distinción entre improcedencia de la vía de apremio e inembargabilidad de bienes. Los plazos de realización y justificación de la actividad o inversión subvencionada

 Son cosas distintas, aunque íntimamente ligadas y sucesivas (si no procede la vía de apremio no es posible embargo administrativo alguno y, por el contrario, procediendo el apremio, pueden hallarse bienes inembargables total o parcialmente), la procedencia de la vía de apremio y la inembargabilidad de los bienes.

 Respecto de un sujeto privado, deudor de una deuda de naturaleza pública, cabe, sin duda, la vía de apremio. Iniciada ésta contra su patrimonio en éste puede darse el caso de que todo o parte de él resulte inembargable y que, tras la declaración de fallido, el crédito resulte incobrable.

 El procedimiento de ejecución ha de ser ejercido con sujeción a lo dispuesto en las leyes y éstas pueden limitarlo subjetiva y objetivamente.

Tal limitación, por distintas razones, puede referirse a que no pueda ser utilizada respecto de determinados sujetos (imposibilidad legal de despachar ejecución contra ellos, improcedencia de iniciar el procedimiento de apremio, inmunidad) o a que, procediendo contra ellos dicho procedimiento, determinados bienes se exceptúen de ejecución de forma total o parcial (inembargabilidad).

 La distinción no es meramente teórica, sino que tiene importante trascendencia práctica: el devengo de los recargos del periodo ejecutivo y, en su caso de las costas del procedimiento.

 En el caso de las Administraciones públicas, ¿nos encontramos con un supuesto de improcedencia de la vía de apremio o con un supuesto de inembargabilidad de bienes?

 Parece, a pesar de lo establecido en algunas normas autonómicas que prohíben la utilización de la vía de apremio y de cuya inconstitucionalidad hemos hablado, que de la jurisprudencia constitucional y de la posterior jurisprudencia del Tribunal Supremo, lo que los preceptos legales examinados establecen es que, al menos en los casos de ejecución administrativa, lo prohibido no es dictar providencia de apremio, sino proceder al embargo de bienes legalmente inembargables; no establecen la improcedencia de la vía de apremio, sino la inembargabilidad de determinados bienes.

Así viene a ratificarlo el RGR vigente (RD 939/2005, de 29 de julio; EDL 2005/123120), que, frente a lo dispuesto en el de 1990 y en el proyecto posterior, establece la posibilidad de dictarla en el art. 70.4.

 

VI. La embargabilidad o inembargabilidad de los bienes públicos

 A) Distinción entre inembargabilidad e inmunidad

 Conviene, también, diferenciar los conceptos de inembargabilidad e inmunidad de los bienes que parece confundir alguna de las sentencias citadas del TS. La STC de 1 de julio de 1992 (EDJ 1992/7191), nos dijo que la finalidad de la inmunidad es “salvaguardar la integridad de su soberanía de los Estados” y que “la inmunidad de ejecución de los Estados extranjeros se asienta en la distinción entre bienes destinados a actividades iure imperii y bienes destinados a actividades iure gestionis; mas, con independencia de este criterio, los bienes de las misiones diplomáticas y consulares son absolutamente inmunes a la ejecución, en virtud de los Convenios de Viena de 1961 y 1963."

El fundamento de la inembargabilidad de los bienes de las Administraciones se encuentra, en cambio, en los principios de legalidad presupuestaria y de continuidad de los servicios públicos.

 B) Motivación de la embargabilidad e inembargabilidad de los bienes de las Administraciones Públicas

 La procedencia de la vía de apremio judicial contra las AA PP se ha encontrado en el principio de la tutela judicial efectiva. ¿Cuál sería la motivación de la ejecución administrativa de apremio? Evidentemente no dicho principio. La STC 166/1998, de 15 de julio (EDJ 1998/10024), menciona también como fundamento uno de los principios que el art. 103.1 CE reconoce: el de la eficacia en la actuación de la Administración Pública así como el principio de la continuidad de los servicios públicos. La STS de 18 de febrero de 2005 citada, se refiere a que de no otorgarse la posibilidad de utilizar la vía de apremio “sería limitar la capacidad de financiación de las Entidades Locales.”

Por otra parte, el del embargo de dinero público, en que puede poner en riesgo la estabilidad presupuestaria exigida por la Ley General Presupuestaria. Y en el principio de legalidad presupuestaria.

 C) Posturas doctrinales respecto de la inembargabilidad de los bienes públicos

 Para la generalidad de la doctrina la inembargabilidad de bienes debería desaparecer. No obstante, a la vista de la legislación y la jurisprudencia, podemos concluir que existen bienes de las Administraciones Públicas inembargables y que estas pueden poseer bienes susceptibles de embargo, ya que como ha declarado el TC en las SS 166/1998, Pleno de 15 de julio (EDJ 1998/10024), “el legislador, por razones de «interés público y social» puede excluir «determinados  bienes y derechos de la ejecución forzosa, declarándolos inembargables y prohibiendo, en su consecuencia, que el ejecutante proyecte su ejecución sobre los mismos , que podrían ser objeto de la actividad ejecutiva de no mediar la prohibición” (STC de 22 de junio de 1989, FJ 3.º, EDJ 1989/6388)” y de 1 de julio de 1992 (EDJ 1992/7191), “...debe reputarse legítimo desde el punto de vista constitucional que el Legislador, con un fundamento objetivo y razonable, impida que la potestad de ejecución forzosa pueda dirigirse sobre determinados bienes.”

 D) Bienes inembargables

 No vamos a extendernos en los bienes constitucionalmente así declarados como los de dominio público y los comunales (art. 132.1 CE; EDL 1978/3879) y todos aquellos que la legislación sectorial declare como inembargables.

Genéricamente son también inembargables los bienes patrimoniales afectados a un uso o servicio público a los que después nos referiremos.

Mención especial merecen los fondos públicos. El dinero efectivo o en cuentas de las entidades de depósito es el primer bien a embargar tanto en los procedimientos de apremio judiciales como en los administrativos.

De ahí que el dinero de las AA PP depositado en las cuentas bancarias haya sido el que en primer lugar se ha intentado trabar en los procesos judiciales y en los procedimientos administrativos.

 A pesar de la legislación vigente que prohibía dictar providencias de embargo contra los fondos, valores y bienes, algunas resoluciones judiciales procedieron al embargo de saldos de las cuentas corrientes.

En apoyo de la inembargabilidad del dinero público se esgrimen los principios de la legalidad presupuestaria, del equilibrio presupuestario y del funcionamiento de los servicios públicos así como el de eficacia administrativa.

 Se ha dicho que tenía un fundamento técnico y político y que se sostenía debido a su “legitimidad social” en cuanto constituía una formidable garantía de la colectividad y de los intereses públicos a cuya satisfacción los fondos se hallaban adscritos.

 El primero de ellos ha sido refrendado por el TC al decir que: “.. si bien una resolución judicial firme que condena a la Administración local puede producir la exigibilidad de la obligación de pago, según se reconoce en el artículo 154.1 LHL, sin embargo esto no quiere decir que se convierta en un título directamente ejecutable….pues el pago ha de llevarse a cabo mediante un procedimiento administrativo de ejecución del gasto…” (STC 166/1998, de 15 de julio, Fundameto Jurídico Cuarto; EDJ 1998/10024), reiterando lo dispuesto en la STC 206/1993, Fundamento Jurídico cuarto (EDJ 1993/14925), que declaró que las resoluciones judiciales no se convierten en título directamente ejecutable.

 El segundo principio es, como hemos visto, el tenido en cuenta en las SSTC 166/1998 y 228/1998.

La doctrina es generalmente contraria a la tesis de la inembargabilidad del dinero público. Ha esgrimido que: “el fundamento en el conocido alegato de continuidad de los servicios públicos y eficacia administrativa, a tenor de su vinculación presupuestaria a concretos fines de interés general, no se compadece con el principio presupuestario de no afectación de los ingresos a los gastos, conforme al cual los primeros se destinan a financiar indistinta y globalmente los segundos (art. 27.3 LGP), ni con la propia condición fungible y abstracta del dinero administrativo, tal y como ha reconocido por cierto el Derecho comparado”.

 Sin embargo, la jurisprudencia constitucional que abre la posibilidad de embargo de bienes de las Entidades Locales, luego generalizada a las demás AAPP, pronto deja clara la inembargabilidad de los fondos públicos de manera contundente e indubitada.

 En efecto, la sentencia del TC 166/1998 (EDJ 1998/10024), Fundamento Jurídico Noveno, deja sentado que: “los derechos, fondos y valores de la Hacienda local (…) son recursos financieros de las Entidades Locales, ya se trate de dinero, valores o créditos resultantes de operaciones tanto presupuestarias como extrapresupuestarias que constituyen la Tesorería de dicha Entidad.... Y dado que tales recursos están preordenados en los presupuestos de la Entidad a concretos fines de interés general.... seguirán una especial protección legal, tanto por su origen (…) como por su destino al que han sido asignados por los representantes de la soberanía popular”.

 Más adelante, en el Fundamento Jurídico Décimo se referirá a todos y cada uno de los recursos la Hacienda Local, que son los del art. 2 LRHL, entre los que se encuentran los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado (art. 2.1.a)) o los rendimientos de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, así como las adquisiciones a título de herencia, legado o donación (art. 3.1 LRHL). La sentencia, en base a la distinción de la LRHL entre Hacienda (a la que se considera inembargable) y patrimonio (los bienes de su propiedad, así como los derechos reales o personales, de que sean titulares siempre que no se hallen afectos al uso o servicio público, según el art. 3.2), tras excluir a los demaniales y comunales, concluye que la inembargabilidad de los patrimoniales no afectos no puede considerarse razonable desde la perspectiva del art. 24.1 CE que garantiza el derecho de la ejecución de las resoluciones judiciales firmes.

Tal inembargabilidad viene ratificada por las STC 211/1998, de 27 de octubre (EDJ 1998/29757) y 228/1998, de 1 de diciembre (EDJ 1998/29805) cuando esta última, tras reproducir lo anterior, declara que: “La prohibición de embargo dispuesta en el artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales, no es contraria a la Constitución si su objeto son fondos o saldos de cuentas de titularidad municipal, puesto que constituyen ingresos de las Haciendas Locales, cuyo objeto es el sostenimiento de un servicio o uso público que prestan las Corporaciones Locales. Precisamente, es este destino a la satisfacción de intereses y finalidades públicas lo que fundamenta constitucionalmente su inembargabilidad” y que “la inconstitucionalidad del citado artículo 154.2 de la Ley de Haciendas Locales por vulneración del artículo 24.1 de la Constitución Española deriva de la genérica extensión de la prohibición de embargo a cualquier bien de la Corporación municipal, con independencia de que esté o no materialmente afectado al sostenimiento de un servicio o uso público.

Pero en modo alguno se ha dicho que esa prohibición esté desprovista de justificación constitucional para el supuesto de otros bienes como los demaniales o los comunales, o los fondos y caudales de los Entes locales”.

 La jurisprudencia del TS y de los TSJ y de las AP va admitiendo la inembargabilidad de los fondos públicos.

 E) Bienes de dudoso embargo

 La posibilidad de embargo patrimoniales no afectados a un servicio o a una función pública genera la duda de qué bienes de esta naturaleza pueden resultar embargables o inembargables.

 Por un lado, la legislación local, se refiere como inembargables a los bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público. Algunas normas autonómicas han especificado más. Así el art. 26.2 de la Ley 5/1983, de 19 de julio, de Hacienda de la Comunidad Autónoma de Andalucía (EDL 1983/8169), modificado por la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, de Medidas Tributarias, Administrativas y Financieras (EDL 2004/184475), siguiendo el patrón de la legislación estatal, especifica que ”se considerarán siempre materialmente afectados a un servicio público o a una función pública, el dinero, los valores, los créditos y demás recursos financieros de la Tesorería de la Comunidad Autónoma, incluidos todos los saldos existentes en cualquier clase de cuentas que la misma mantenga abiertas en las entidades de crédito y ahorro”.

 La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (EDL 2003/108869) y la LGP, 47/2003, de 26 de noviembre (EDL 2003/127843), se refieren a los “bienes y derechos patrimoniales cuyos rendimientos o el producto de su enajenación estén legalmente afectados a fines determinados o diversos, así como la de aquellos valores o títulos representativos del capital de sociedades estatales que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general.”

 Esta ampliación ha sido criticada por la doctrina.

 Téngase en cuenta que la jurisprudencia constitucional se refiere, con carácter general, a los bienes patrimoniales no formal, sino materialmente afectados, a un uso, a una función o a un servicio público. No basta, pues con la afectación formal y, dado que la afectación de bienes patrimoniales a finalidades públicas no está regulada con carácter general en la legislación, es la normativa sectorial aplicable a cada una de las propiedades la que determina cómo se afectan.

Con carácter general, para determinar qué bienes ostentan dicha condición, puede acudirse al inventario de bienes y derechos que todas las Administraciones públicas están obligadas a realizar según el art. 32.1 y 4 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (EDL 2003/108869), en el que se deben hacer constar, las menciones necesarias para su identificación y las que resulten precisas para reflejar su situación jurídica y el destino o uso a que están siendo dedicados. Por lo que a los bienes locales se refiere, el art. 81 de la LRBRL, 7/1985, de 2 de abril (EDL 1985/8184), establece que: “la alteración de la calificación jurídica de los bienes de las Entidades locales requiere expediente en el que se acredite su oportunidad y legalidad".

 La afectación de bienes patrimoniales al dominio público debe ser expresa en principio, sin embargo, los arts. 81 LRBRL y 8.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 (RD 1372/1986, de 13 junio; EDL 1986/10846), reconocen la posibilidad de que no se realien esas afectaciones expresas, en cuyo caso, la alteración se produce automáticamente cuando se adscriban bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal. Esta última previsión significa que durante veinticinco años un bien tiene la naturaleza jurídica de bien patrimonial y está destinado a una finalidad pública, que determinará su alteración en la calificación jurídica transcurrido el plazo legalmente previsto, si bien el hecho de su afectación material estos fines lo convierte en inembargable.

 Esta circunstancia y el hecho de que los bienes de dominio público se definan en el art. 79.3 LRBRL (EDL 1985/8184) como ”los destinados a un uso o servicio público”, y los patrimoniales o de propios, en el art. 76 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1986 (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; EDL 1986/10119), como los que, siendo de propiedad de la Entidad local, no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público, es lo que, tal vez, haya movido al TC a considerar inembargables a los patrimoniales materialmente afectados al uso o servicio público, ya que si lo estuvieran formalmente, expresa o tácitamente, tendrían la condición de demaniales, pero es lo cierto que salvo alguna excepción de la legislación Autonómica (la legislación navarra de Haciendas locales, por ejemplo, que se refiere a “los bienes patrimoniales que no se hallen materialmente afectados a un uso o servicio público”), no se ha recogido la precisión de la afectación material. No, desde luego en la legislación local. También la jurisprudencia es variable en este sentido.

Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

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