El Derecho

ADMINISTRATIVO

Efectos de la caducidad de un procedimiento administrativo

Coordinador: Diego Córdoba Castroverde

Presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

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Declarada la caducidad de un procedimiento administrativo en el que se ejercitan potestades sancionadas o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen por falta de la resolución expresa en el plazo legalmente establecido (art. 44,2 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-) las consecuencias legalmente previstas son el archivo de las actuaciones y que el procedimiento caducado no sirva para interrumpir los plazos de prescripción.

La Ley no impide que se inicie un nuevo procedimiento administrativo con el mismo objeto, siempre que no se hubiese producido la prescripción de la acción, pero ¿puede la Administración utilizar en este nuevo procedimiento toda la actividad probatoria y los informes recabados en el procedimiento caducado en el nuevo procedimiento administrativo? ¿Existen algunos límites? ¿Cuáles?


Este foro ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 8 de marzo de 2012.

Como se infiere de los arts. 44 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 noviembre -EDL 1992/17271-, la regulación legal de la caducidad se configura como una forma de terminación de los procedimientos administrativos, motivada bien por la inactividad del interesado en los iniciados a su instancia, bien por la falta de resolución en plazo por parte de la Administración de los procedimientos que, iniciados oficios, tengan carácter sancionador o sean susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

Sin perjuicio de que el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción, la interpretación jurisprudencial (en especial, la STS de 12 junio 2003, sec. 5ª -EDJ 2003/50996-) sobre la base, entre otros, del art. 92,3 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, dejó claro que mientras la acción de la Administración no haya prescrito -es decir, mientras se mantenga viva- resulta posible reiniciar de nuevo un procedimiento sancionador, dada la distinción entre la "prescripción del derecho" cuya satisfacción persigue la acción material y la "caducidad del procedimiento" a través del cual ésta se ejercita.

Sin embargo, ninguna referencia se encuentra en la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- sobre la problemática esbozada en el planteamiento que nos ocupa. Desde luego, razones contrapuestas para mantener una respuesta afirmativa o positiva a los interrogantes planteados no escasean:

A) El principio de eficacia que debe regir toda actuación administrativa unido a necesidades de economía procedimental y de conservación de los actos administrativos, a tenor de los arts. 63, 64 y 66 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271- militan en favor de reconocer la posibilidad de "trasladar" al nuevo procedimiento el acervo probatorio del que se hizo acopio en el procedimiento caducado.

Asimismo, pese a lo que pudiera pensarse, el propio interés del administrado jugaría en favor de esta última posibilidad en la medida que de negarse virtualidad a la documentación obrante en el expediente caducado, de modo que hubiesen de reiterarse los requerimientos y, en definitiva, practicar nueva prueba, se le sometería a una carga excesivamente onerosa.

Al fin y al cabo, considero inapropiado concebir los institutos de la caducidad y de la prescripción al servicio exclusivo de la defensa de los intereses del administrado involucrado en un procedimiento frente a la Administración, toda vez que es la sociedad, en su conjunto, la que debe gozar de la tutela general que dispensan los principios de seguridad jurídica, certeza y previsibilidad de la acción administrativa, que comportan, ya en el plano concreto, el derecho del individuo a que se resuelvan de forma ágil y rápida las actuaciones administrativas, especialmente, aquellas que le pueden perjudicar.

B) Por contra, posturas arraigadas en la idea de que la caducidad opera, en su sentido jurídico, como un reproche a la Administración que no pudo o no supo notificar en plazo la resolución administrativa que debía aflorar en el primer procedimiento, postularían la imposibilidad de utilizar en un eventual procedimiento posterior el material probatorio del primero.

En este sentido, si el procedimiento caducado no produce efecto alguno, -entre otros, como hemos visto, no interrumpe la prescripción- cabría manejar, en puridad, una idea próxima a la de inexistencia del procedimiento caducado y, obviamente, del conjunto de los trámites, pruebas y documentos obrantes en el mismo. De esta manera resultaría difícil invocar argumentos tales como el de conservación de un acto administrativo que ni siquiera ha llegado a nacer en el mundo jurídico.

Razones de fomento de la eficiencia administrativa y de estímulo en la tramitación responsable de los procedimientos coadyuvarían también a sostener la postura contraria a la posibilidad descrita.

Como no podía ser de otro modo, la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo se ha pronunciado ya sobre esta cuestión, destilando la pauta de que la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen un valor independiente, como son las actas y los informes en los que se funda el acuerdo de inicio del procedimiento caducado.

La STS de 1 octubre 2001 -EDJ 2001/47751- expresa "resulta, por lo demás, evidente que el acuerdo de reiniciar el expediente puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia (art. 69 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común -EDL 1992/17271- [...] determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido el mandato legal citado. Por otra parte, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son el Acta e Informe en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Su incorporación al nuevo expediente determina que dichos documentos queden sujetos al régimen y efectos ligados a éste, sin perjuicio de la caducidad del anterior procedimiento y de su falta de efectos en éste."

Por su parte la STS de 24 febrero 2004 -EDJ 2004/260204- profundiza más y acomete unas interesantes distinciones

"Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones [...] lo cual, rectamente entendido, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en las Sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 octubre 2001 -EDJ 2001/47750-, -EDJ 2001/47751-, 15 octubre 2001 -EDJ 2001/51302-, 22 octubre 2001 -EDJ 2001/51435- y 5 noviembre 2001 -EDJ 2001/51489-.

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos independientes, que también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse.

e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad "sanciona" el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste."

Este pronunciamiento permite atisbar, ante todo, un límite negativo a la posibilidad de importar al procedimiento reiniciado, pruebas y documentos obrantes en el caducado y no es otro que el del perjuicio que pudiese derivarse por dicha circunstancia al administrado, perfilándose así una respuesta al planteamiento expuesto.

Sin perjuicio de lo expuesto, para enriquecer este análisis conviene acudir a la previsión contenida en el art. 104,5 LGT 2003 -EDL 2003/149899- que, en el contexto de los procedimientos tributarios, proclama que "las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro obligado tributario."

Pues bien, prima facie, el precepto suministra una solución positiva -reiteramos, siempre en el ámbito específicamente tributario- al planteamiento que nos ocupa, mostrando cierta sintonía con la jurisprudencia anteriormente referida. Sin embargo, no debemos olvidar que los interrogantes que nos conciernen se referían a procedimientos sancionadores o susceptibles de producir efectos desfavorables en la esfera jurídica de los administrados. Pues bien, dicha circunstancia revela una especial importancia en la medida que el art. 211,4 LGT 2003 -EDL 2003/149899- expresa que la caducidad impedirá la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador, previsión que, en cierta medida, erosiona la aplicación práctica de su art. 104,5. En efecto, de este modo, los documentos y elementos de prueba obtenidos en el procedimiento caducado no podrían ser utilizados frente al mismo contribuyente en el escenario de un procedimiento sancionador, lo que no impide, obviamente, concatenar procedimientos sucesivos distintos del sancionador contra el mismo contribuyente (como, por ejemplo, un procedimiento de liquidación tras resultar caducado el primero) o, en su caso utilizar el acervo probatorio del procedimiento caducado para iniciar procedimientos sancionadores contra otros sujetos o incluso, contra el mismo contribuyente encartado en el procedimiento sancionador caducado pero, ahora, a los efectos de depurar sus responsabilidades tributarias por otros hechos.

En cualquier caso, en supuestos en los que no haya prescrito la acción de la Administración tributaria para sancionar sorprende la restricción contenida en el art. 211,4 LGT -EDL 2003/149899- en torno a la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento sancionador pues, parece confundirse la operatividad de la prescripción y de la caducidad.

Una explicación plausible sería la de que, en realidad, el legislador tributario no optó por crear una regla especial, de excepción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el sentido de entender que lo que impediría la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador no es la caducidad, en sí misma, sino el límite contenido en otro precepto de la LGT: el art. 209,2 -EDL 2003/149899- que prescribe la necesidad de iniciar el expediente sancionador a los tres meses desde la notificación de la liquidación de la cual derive. Evidentemente, resultaría imposible en la práctica cumplir dicha previsión de los tres meses si, previamente, ha existido caducidad en un procedimiento anterior que, como es sabido, exige el transcurso del plazo de seis meses sin que se hubiera notificado resolución alguna expresa, para declararla.

El contenido del art. 44,2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -EDL 1992/17271- es claro al imponer el legislador el mandato de archivo de las actuaciones de los procedimientos caducados a que tal precepto se refiere. Archivo de las actuaciones que no obsta el inicio de un nuevo procedimiento si la acción de la Administración no ha prescrito, como establece el art. 92,3 del citado texto legal por remisión del propio art. 44,2.

Pues bien, en la consulta que se somete a nuestra consideración pugnan, al menos en apariencia, diversos principios básicos de la actuación de la Administración, tales como el de eficacia y conservación de los actos administrativos frente al de defensa de los interesados y el de seguridad jurídica.

Ha de partirse, necesariamente, que la caducidad debe apreciarse incluso de oficio, y que no es sino la consecuencia del dictado de una resolución administrativa extemporánea respecto a un plazo máximo para resolver y notificar de forma expresa establecido por el legislador en garantía de los administrados. Desde este punto de vista, cuando la caducidad se hubiese producido, el mandato legal de archivo implicaría considerar que la resolución administrativa extemporánea que resuelve el fondo del asunto y no se limita a declarar la caducidad y ordenar el archivo del procedimiento en que fue dictada, incurre en un vicio de nulidad de pleno derecho, pues el procedimiento era inexistente. Así las cosas, no cabría admitir que en el seno del proceso que se iniciase a posteriori, en cuanto no prescrita la acción, pudieran hacerse valer sin más, mediante su simple aportación, documentos, elementos de prueba y en general actuaciones practicadas en el procedimiento caducado, esto es, todas aquellas surgidas y practicadas a raíz de su iniciación, aunque de ellas se diese el oportuno traslado a la parte interesada. Y es que si se aprecia la nulidad de lo actuado en el proceso caducado, o simplemente se considera que no existió procedimiento, el principio de conservación de los actos administrativos no sería aplicable, primando, sin duda alguna, la garantía de defensa de los administrados respecto a un nuevo proceso a tramitar ex novo.

Téngase en cuenta, además, que si se admitiese lo contrario, la Administración se vería favorecida en los plazos con que cuenta para resolver y notificar la resolución que adopte, aminorándose así el riesgo de una nueva caducidad, por la simple incorporación de lo actuado en el previo procedimiento caducado al nuevo proceso, lo que podría incluso considerarse una especie de "fraude procesal".

La materia que nos ocupa ha sido abordada por algunas Sentencias del TS (1 octubre 2001) -EDJ 2001/47751-, sin duda alguna la más significativa la de 24 febrero 2004 -EDJ 2004/260204-, que aunque se inclina por la solución antes expuesta, sin embargo exceptúa los denominados "actos independientes" o actos separados del proceso caducado, en cuanto actos no surgidos dentro de aquél, aunque se hubiesen incorporado al mismo, tales como las diligencias preliminares, actas, documentos, denuncias, etc. que sirvieron de fundamento o apoyo al acuerdo de inicio del procedimiento. Igualmente se exceptúan por el TS aquellas actuaciones del procedimiento caducado cuya incorporación al nuevo se solicite por la persona contra quien se dirige. En definitiva, prima que no pueden perjudicar al administrado las consecuencias del retraso imputable a la Administración, que el legislador "sanciona" con la caducidad y archivo de las actuaciones.

Finalmente ha de señalarse que en materia tributaria rige su normativa específica (Disp. Adic. 5ª de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-), regulándose de forma expresa esta cuestión de manera opuesta a las consideraciones hasta aquí expuestas, pues el art. 104,5 in fine LGT 58/2003 -EDL 2003/149899- dispone que "Las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro obligado tributario."

En el caso de reanudación del procedimiento sancionador, de no haber prescrito, por haber transcurrido el plazo de prescripción se plantea en efecto si pueden trasladarse sin más todos los documentos y en general pruebas de dicho procedimiento caducado. En principio no parece que exista imposibilidad, de hecho, la norma tributaria así lo prevé. Para ello ha de tenerse en cuenta que la declaración de caducidad es del procedimiento, pero no implica la invalidez del acto administrativo, ni en principio tiene porqué implicar la invalidez de los documentos o pruebas obtenidos en el procedimiento caducado. Tengamos en cuenta que es posible la utilización de pruebas obtenidas en procedimientos llevados a cabo con terceros. Otra cosa es la valoración que haya de darse a dichas pruebas, en el caso de que se hubieran obtenido sin la audiencia del interesado.

En efecto, el art. 104,5 LGT -EDL 2003/149899- dispone que producida la caducidad, ésta será declarada, de oficio o a instancia del interesado, ordenándose el archivo de las actuaciones. Dicha caducidad no producirá, por sí sola, la prescripción de los derechos de la Administración tributaria, pero las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción ni se considerarán requerimientos administrativos a los efectos previstos en el apdo. 1 del art. 27 de esta Ley. Las actuaciones realizadas en el curso de un procedimiento caducado, así como los documentos y otros elementos de prueba obtenidos en dicho procedimiento, conservarán su validez y eficacia a efectos probatorios en otros procedimientos iniciados o que puedan iniciarse con posterioridad en relación con el mismo u otro obligado tributario.

Por lo tanto, en principio si bien puede reiniciarse el procedimiento, hemos de tener en cuenta que han de hacerse de nuevos todos los trámites, puesto que no consiste en una reanudación del anterior. En consecuencia, debe existir un nuevo pliego de cargos, trámite probatorio, propuesta, etc. Sin embargo, en el trámite probatorio, entiendo que no existe inconveniente legal para llevar testimonio de aquellas pruebas existentes en el procedimiento caducado, sin perjuicio como ya he dicho de la valoración que se dé a las mismas.

Naturalmente, la primera interesada en declarar la caducidad del procedimiento, en el caso de que se prevea que ésta se va a producir es la propia Administración, y no el interesado, que le interesa recurrir el acuerdo dictado fuera de plazo y por lo tanto inválido, con el fin de conseguir que cuando se anule, ya se haya agotado el plazo de prescripción.

La caducidad es una forma de extinción de los procedimientos administrativos por inactividad en el plazo establecido, inactividad imputable al administrado (art. 92 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271-), o a la Administración (art. 44,2 de la misma Ley). No obstante la generalidad del enunciado, el tema objeto de debate se refiere, específicamente, a los efectos de este instituto jurídico por inactividad imputable a la Administración en los expedientes sancionadores o susceptibles de producir efectos desfavorables en el expedientado.

El art. 44,2 de la Ley 30/92 -EDL 1992/17271- dispone textualmente: "En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución".

Luego, la caducidad de estos procedimientos supone, únicamente, la finalización del mismo sin pronunciamiento de fondo. A diferencia de la caducidad por inactividad del administrado, que exige paralización del procedimiento, requerimiento al particular para la remoción del obstáculo que impide su continuación, inatendido durante el plazo de tres meses y declaración formal de caducidad de naturaleza constitutiva, en la caducidad por causa imputable a la Administración, además de esa inactividad durante el plazo establecido, su declaración -de oficio- tiene naturaleza meramente declarativa, ya que la caducidad -o perención- se produce ope legis, automáticamente, una vez haya vencido el plazo legalmente establecido sin haberse dictado y notificado la resolución finalizadora del procedimiento.

Y el efecto esencial de la declaración de caducidad en los procedimientos sancionadores a los que se refiere el precitado art. 44,2 (EDL 1992/17271) -previsto en el art. 92 de la precitada Ley 30/92- es que "... no interrumpirán el plazo de prescripción".

Ello implica la posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento sancionador por el mismo hecho, siempre y cuando no hubiera prescrito la infracción, sin que sea aplicable la previsión contenida en el apdo. 4 del precepto -EDL 1992/17271-: "Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento", pues el art. 44,2 ordena taxativamente el archivo del expediente caducado.

La incoación del nuevo expediente sancionador -que, obviamente, deberá contar con los trámites exigibles, sin que quepa remisión alguna a los efectuados en el expediente caducado- no impide que puedan incorporarse informes y documentos obrantes en el caducado, siempre y cuando ese material probatorio del el expediente caducado se hubiera elaborado ad extra e incorporado al mismo como prueba documental o pericial.

En este sentido, la Sec. 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en Sentencia de 5 noviembre 2001 -EDJ 2001/51489-, declara: "... Por otra parte, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son las actas e informes y documentos en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Su incorporación al nuevo expediente determina que dichos documentos queden sujetos al régimen y efectos ligados a éste, sin perjuicio de la caducidad del anterior procedimiento y de su falta de efectos en éste ...", lo que implica que la posibilidad de incorporación queda limitada a actos y documentos "con valor independiente" del procedimiento caducado, es decir que no se hayan generado en su seno, por lo que las pruebas practicadas dentro del procedimiento caducado no podrán trasladarse al nuevo, salvo que, generándose fuera, se hubieran incorporado a él con efectos probatorios, posibilidad perfectamente coherente con el principio de conservación de los actos, sin que ello vaya a generar indefensión en el expedientado en la medida que en los trámites del nuevo procedimiento podrá contradecirlos y proponer cuantos medios de prueba estime pertinentes.

Respondiendo a la primera de las cuestiones planteadas, la posibilidad de que las pruebas y los informes practicadas y emitidos, respectivamente, en el seno de un procedimiento caducado conserven su eficacia y validez a través de su incorporación formal y material a un nuevo procedimiento no se encuentra recogida en la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-. Esta omisión obedece, sin duda, a la timidez y parquedad con que el legislador de 1992 abordó la regulación ex novo del instituto de la caducidad en los procedimientos iniciados de oficio, al suponer una ruptura respecto del sistema de la Ley de Procedimiento Administrativo que, en palabras de la STS de 17 octubre 1991 (Recurso en interés de la ley 2124/1991) -EDJ 1991/9830-, únicamente remitía al regular la caducidad en el art. 99 a los procedimientos iniciados a instancia de persona interesada.

No obstante, en la actualidad y al amparo de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, la posibilidad comentada es un efecto admitido con carácter general por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En breve síntesis, un primer grupo de sentencias de la Sala Tercera del año 2001 -EDJ 2001/47750-, -EDJ 2001/47751-, con origen en la de 24 septiembre 2001 (Recurso de casación 16/2000, F.J. 3º) -EDJ 2001/34783-, vino a dar respuesta a la cuestión planteada en el sentido de admitir que las Actas e Informes en que se fundaba el acuerdo de inicio, que habían dado origen al procedimiento caducado, podían y debían surtir el mismo efecto liminar en el nuevo expediente. Posteriormente, el fundamento de la declaración anterior fue desarrollado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 24 febrero 2004 (Recurso de casación 3754/2001, F.J. 8º) -EDJ 2004/260204-, a que después aludiremos al examinar los límites.

Asimétricamente a lo que sucede en el ámbito del procedimiento administrativo común, la Ley 58/2003, General Tributaria -EDL 2003/149899-, no sólo ha incorporado de modo expreso esta eventualidad asociada a la caducidad de los procedimientos administrativos en materia tributaria, sino que la ha admitido en los términos más amplios, al estatuir el párrafo tercero del art. 104,5, que las pruebas y los informes dimanantes de procedimientos caducados pueden utilizarse, sin restricción especial alguna, en los ya iniciados o que puedan iniciarse respecto del mismo o distinto obligado tributario.

También en normativa sectorial podemos encontrar reconocimientos específicos de la posibilidad aquí examinada, pudiendo citar a tal efecto el art. 45,5, segundo párrafo, de la Ley de Cantabria 10/2006, de Subvenciones -EDL 2006/102821-, que contiene una disposición similar a la de la LGT -EDL 2003/149899-, si bien con la importante limitación de que el nuevo expediente sólo podrá referirse al mismo beneficiario o entidad colaboradora.

Interesa contrastar la opción normativa de la LGT -EDL 2003/149899- con la dispuesta, en cambio, en el RD 928/1998, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, que en su art. 7 -EDL 1998/43851-, al regular los efectos de la caducidad, no contempla la posibilidad de trasladar las actuaciones realizadas en el caducado al nuevo procedimiento y refiere expresamente, en cambio, la exigencia de que "se realicen nuevas actuaciones inspectoras".

Abordando ya las cuestiones segunda y tercera, es decir, los concretos límites a la traslación de actuaciones de procedimientos caducados a nuevos expedientes, la sentencia de referencia en relación a estos extremos es la ya citada del Tribunal Supremo de 24 febrero 2004 -EDJ 2004/260204-. En dicha resolución, aparte de lo ya declarado en la sentencia del año 2001 -EDJ 2001/47751- respecto a las Actas e Informes que justifican el inicio del procedimiento, el Tribunal Supremo vino a permitir también la incorporación al nuevo expediente de los actos "independientes" del expediente caducado, no surgidos dentro de él, siempre que se decidiera su incorporación a él con observancia de las normas reguladoras de su tramitación. En cambio, las actuaciones del procedimiento caducado surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación, expresa el Tribunal Supremo, "para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad", no pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento. Sin perjuicio, aclara la sentencia citada, de la nueva práctica de las mismas actuaciones, con sujeción a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y por la valoración del "resultado o contenido actual, y no por el que entonces hubiera podido obtenerse". El Tribunal Supremo vino a cerrar este sistema general con el reconocimiento del principio dispositivo en la materia, al admitir que todo lo anterior era sin perjuicio de que el interesado pudiera solicitar la incorporación al nuevo expediente de cualesquiera actuaciones del caducado.

Como sublimación de este cuerpo doctrinal, también se ha decantado otro límite en relación a la posibilidad de conservar actuaciones dimanantes de procedimientos caducados, concretado en la interdicción del fraude procedimental y ello frente a la tentación de la Administración de convertir el nuevo procedimiento en un expediente "exprés", en una mera continuación del procedimiento precedente caducado, aprovechando el conjunto de actuaciones practicadas en el seno del mismo. En este sentido, puede citarse la STSJ Castilla-León (Rec. 1276/2007, F.J. 3º -EDJ 2011/65194-).

Este mismo principio también late específicamente en el ámbito tributario, en el que se va abriendo paso una reacción jurisprudencial a la amplitud del art. 104,5 LGT -EDL 2003/149899-, siendo manifestación de esta corriente la sentencia del TSJ de Madrid de 24 febrero 2011 (rec. 811/2008, F.J. 6º) -EDJ 2011/91631- al declarar que la conservación de la validez y eficacia debe limitarse a las consecuencias probatorias de los actos y documentos, sin que el principio de conservación de los actos pueda aplicarse en detrimento de los derechos de los ciudadanos. En idéntico sentido se pronuncia la STSJ Madrid de 21 marzo 2011 (rec. 719/08, F.J. 4º) -EDJ 2011/156232-.

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