Conócenos

URBANISMO

Diputaciones provinciales y autonomía municipal

Por D. Héctor García Morago

Magistrado-Juez de lo Contencioso-Administrativo

  • Imprimir

1. Crisis económica, espacio vital y planta municipal

Una de las medidas adoptadas por Grecia con el propósito de hacer frente a su delicada situación económica, ha sido la de reducir drásticamente su planta municipal; es decir: la del número de sus municipios.

Se hace difícil imaginar que en un país como España pueda llegarse a adoptar una medida similar. Por falta de consenso político y por no ser, nuestra situación económica, tan grave como la del país heleno. Pero eso no obsta para que, dadas las circunstancias, reparemos una vez más en la irracionalidad de una planta municipal sobredimensionada; integrada por más de 8.000 municipios, muchos de ellos inviables desde todos los puntos de vista.

Ocho mil municipios arrojan, en no pocos casos, términos municipales demasiado pequeños. Demasiado pequeños, sobre todo, para que la noción de "autonomía municipal" pueda tener una densidad apreciable.

En un primer mundo rendido ante la revolución tecnológica y con unos medios o instrumentos de comunicación tan desarrollados al alcance de la mayoría de las personas, el espacio vital cotidiano de los individuos irá adquiriendo progresivamente una dimensión territorial más amplia, con una tendencia acusada a sobrepasar cualquier género de localismo. Y en esa tesitura, la persistencia del modelo municipal que conocemos, más allá de las grandes urbes (dicho estos último no sin reservas), llevará a que el contenido material de la "autonomía municipal" vaya quedando paulatinamente circunscrito a asuntos de importancia decreciente.

Les quedará, eso sí, a los Municipios, el derecho a "ser oídos" por las Administraciones detentadoras del poder de decidir.

En asuntos de importancia capital para nuestra existencia cotidiana, el término municipal resulta irrelevante; se ha quedado pequeño. No ya sólo por el hecho de que muchas personas se vean en la tesitura de tener que trabajar u obtener determinadas prestaciones fuera de su municipio de residencia; sino porque en nuestro imaginario y en nuestra manera presente de sentirnos, de "mirar el mundo" y de ejercer como "vecinos" (entiéndase: como miembros de una comunidad de intereses), los lazos permanentes o más o menos regulares que vamos creando entre nosotros, pueden vencer fácilmente las limitaciones territoriales, cuando no prescindir de todas ellas por mor de Internet o de otros avances tecnológicos.

Una reflexión paralela podría hacerse extensiva a no pocas decisiones relevantes que hoy se hallan en manos de los municipios pese a afectar a servicios de interés general.

Un buen ejemplo de ello nos lo ha venido suministrando hasta la presente la telefonía móvil.

Las operadoras, amén de contar con títulos habilitantes expedidos por otras Administraciones, se han visto en la necesidad de procurarse el "plácet" municipal para cada instalación; pese a ser, todas ellas, parte integrante de redes más amplias.

De haberse tratado de un "servicio público", esas instalaciones habrían merecido la consideración propia de los "sistemas" de carácter supramunicipal y su inclusión en el planeamiento territorial o sectorial, las habría exonerado de la obligación de obtener un sinfín de licencias municipales.

Nos enfrentamos, en cualquier caso, a un ejemplo de situación absurda que, al final –como tantas otras- no podrá librarse de una lógica que parecería exigir que un servicio de interés general de ámbito territorial tan amplio, no pueda quedar supeditado a centenares o miles de procesos decisorios autónomos.

Se trata, en cualquier caso, de un ejemplo paradigmático de cómo la realidad cambiante puede poner en entredicho una manera de entender y de ejercer la "autonomía local" anclada en el pasado.

Bajo todos estos presupuestos, a la "autonomía local" le queda, pues, renovarse o declinar lentamente.

Y lo mismo cabría decir de nuestra planta municipal, habida cuenta del grado de interconexión que existe entre la dimensión territorial óptima y los intereses exclusivos o predominantes que justifican el autogobierno local.

Al fin y al cabo la Constitución garantiza la existencia "del municipio"; pero no de ocho mil o más municipios.

2. Lo bueno y lo malo de la proximidad

La "autonomía municipal" no es un fin que pueda sobreponerse a la libertad de los individuos.

A menudo, para resaltar las virtudes de la "autonomía municipal" se trae a colación el principio de "proximidad", en el entendimiento de que ésta es consustancial o connatural al hecho municipal. Y así es. Sin embargo, la general creencia de que la proximidad en sí misma es buena bajo cualquier circunstancia, constituye, a mi modo de ver, una creencia errónea.

Ciertamente, la proximidad física existente entre el gobierno municipal y su colectividad, puede hacer que los Ayuntamientos conozcan mejor y sean más sensibles a las necesidades de los vecinos. Pero esa proximidad puede llegar a ser odiosa si es muy intensa y se hace patente en una tesitura de confrontación, de enemistad o de animadversión; o justamente de todo lo contrario.

La proximidad, pues, debe tener sus límites.

Puede mostrarse en todo su esplendor en las grandes urbes. Pero en la mayoría de los municipios españoles, la proximidad sin contrapesos constituirá una amenaza, ya sea para los derechos de los individuos; ya sea para la recta administración de los asuntos públicos. Y algo habrá que hacer para reducir esos riesgos a la mínima expresión, porque sería de cínicos fiar la suerte de las personas exclusivamente al buen criterio de unos Tribunales hoy por hoy colapsados.

3. Un mal pronóstico y una buena alternativa

No hay razones para ser optimistas sobre el futuro de nuestros municipios; y una razón añadida a las anteriores la podríamos encontrar en la tendencia creciente a concentrar en unidades territoriales y poblacionales más amplias las competencias públicas de mayor relevancia.

El protagonismo adquirido por nuestros Ayuntamientos en asuntos que antaño les eran ajenos, puede representar el "canto del cisne" de la autonomía municipal.

Véanse las regulaciones que afectan al ejercicio de los derechos fundamentales. Por ejemplo: las que últimamente se vienen prodigando a propósito de la prohibición o limitación del uso del "burka" en los espacios públicos.

Más allá del acierto o desacierto de esa regulación, ¿es de recibo que pueda ser diferente en cada término municipal y que las personas directamente afectadas tengan que ir poniéndose y quitándose esa parte de su atuendo según vayan pasando, en su deambular cotidiano, por uno u otro municipio?. Parecería que no.

De ser así las cosas, no sería de extrañar que tarde o temprano nuestra sociedad se viese ante la tesitura de tener que reducir sensiblemente y en muchas materias el ámbito de la potestad normativa de los municipios. O el ámbito material de otras potestades municipales no menos importantes.

¿ Y quién podría ser el recipiendario de ese desplazamiento competencial ¿. Ese es el problema; porque podría ocurrir que la ceguera y la inacción de los políticos locales se acabase traduciendo en un movimiento opuesto, de centralización en beneficio de las Comunidades Autónomas o del Estado. Por ello, ante la tarea inabordable de reducir la planta de municipios para hacer de éstos unidades territoriales amplias y potentes, una buena alternativa podría consistir en preservar la naturaleza "local" de las competencias susceptibles de entrar en crisis, mediante el expediente legislativo de trasladar las mismas a unas entidades locales infrautilizadas, pero dotadas de un territorio lo suficientemente amplio como para "interiorizar" sin mayores problemas el gobierno de aquellos asuntos que con el tiempo han ido adquiriendo una dimensión supramunicipal que ya se muestra irreversible.

Esas entidades locales podrían ser las Diputaciones Provinciales o aquellos entes que hicieran sus veces.

Esas entidades podrían, además, constituir un mecanismo de salvaguarda de la objetividad y de la legalidad en el quehacer municipal, sin menoscabo del principio de autonomía local.

4. La ampliación de las competencias de las Diputaciones Provinciales

Actualmente las competencias de las Diputaciones se hallan recogidas en los arts. 36 y 37 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 36.

1. Son competencias propias de la Diputación las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las comunidades autónomas en los diferentes sectores de la acción pública, y en todo caso:

La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere el apartado a del número 2 del artículo 31.La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal.La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.

2. A los efectos de lo dispuesto en los párrafos a y b del número anterior, la Diputación:

Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración deben participar los municipios de la provincia. El plan, que deberá contener una memoria justificativa de sus objetivos y de los criterios de distribución de los fondos, criterios que en todo caso han de ser objetivos y equitativos, podrá financiarse con medios propios de la Diputación, las aportaciones municipales y las subvenciones que acuerden la comunidad autónoma y el Estado con cargo a sus respectivos presupuestos. Sin perjuicio de las competencias reconocidas en los Estatutos de Autonomía y de las anteriormente asumidas y ratificadas por éstos, la comunidad autónoma asegura, en su territorio, la coordinación de los diversos planes provinciales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 59 de esta Ley.

El Estado y la comunidad autónoma, en su caso, pueden sujetar sus subvenciones a determinados criterios y condiciones en su utilización o empleo.

Asegura el acceso de la población de la provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y la mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación municipal.

Con esta finalidad, las Diputaciones podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus fondos propios para la realización y el mantenimiento de obras y servicios municipales que se instrumentarán a través de planes especiales u otros instrumentos específicos.

Artículo 37.

1. Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las Diputaciones, así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos correspondientes. En este último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones generales y particulares de las Comunidades.

2. El Estado podrá, asimismo, previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma interesada, delegar en las Diputaciones competencias de mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para la prestación de los correspondientes servicios.

3. El ejercicio por las Diputaciones de las facultades delegadas se acomodará a lo dispuesto en el artículo 27.

Como es de ver, hoy por hoy es el apoyo económico, técnico y administrativo a los municipios el cometido más emblemático de las Diputaciones.

Sin lugar a dudas se trata de un cometido importantísimo; pero sabe a poco y su configuración legal en modo alguno permite que las Diputaciones vayan más allá, de no contar para ello con el beneplácito expreso de los Ayuntamientos.

En la línea que apuntábamos, sería precisa una reforma legal que abriese nuevos horizontes al quehacer de las Diputaciones. Por ejemplo, para llevar hasta sus últimas posibilidades la tarea de coordinación de los servicios municipales mediante una ampliación notable de la potestad normativa provincial.

Potestad normativa que podría manifestarse en diversos frentes; ya fuera mediante la asunción de la aprobación definitiva de las Ordenanzas municipales; ya fuera mediante la aprobación de Ordenanzas provinciales dirigidas a garantizar la homogeneidad de determinados servicios y actividades municipales, o a desarrollar a escala supramunicipal la legislación europea, estatal y autonómica.

En esa misma línea, las Diputaciones podrían ser la instancia competente para resolver los recursos y las reclamaciones deducidas por los particulares contra los actos y acuerdos de los Ayuntamientos. Con ello, tales recursos y reclamaciones ganarían en crédito social; los riesgos del principio de proximidad en gran medida podrían verse conjurados; y, al cabo, los órganos jurisdiccionales podrían ver aligerada y sustancialmente mejorada su ejecutoria.

Se trata de una eventualidad que no cabe considerar contraria al principio de autonomía local si tenemos en cuenta la naturaleza igualmente local de la que gozan las Diputaciones. Amén de que, para mayor garantía, las decisiones adoptadas por estas últimas, podrían sujetarse a los mismos parámetros por los que vienen rigiéndose las Comunidades Autónomas para aprobar definitivamente los planes urbanísticos municipales (léase: sometimiento estricto al principio de legalidad y prevalencia del criterio municipal en aquellos aspectos no estrictamente reglados que no tuvieran una repercusión supramunicipal y no incurriesen en arbitrariedad).

Ni qué decir tiene que, en un ámbito tan sensible como es el del urbanismo, esa extensión de las potestades provinciales podría resultar providencial, y a ello nos referiremos más adelante.

Extensión de potestades que debería completarse con funciones ejecutivas y de intervención dirigidas, por ejemplo, a garantizar las buenas prácticas administrativas en los Ayuntamientos.

En esa dirección, las Diputaciones podrían asumir un papel fundamental en el establecimiento y ampliación de los servicios públicos municipales, garantizando, con su intervención en los correspondientes expedientes, las reglas y principios que son de obligada observancia en esta materia. O dicho de otra manera: garantizando la regularidad jurídica y la racionalidad económica de las decisiones municipales adoptadas sobre el particular.

5. Diputaciones, ordenación del territorio y urbanismo

Llama poderosamente la atención que unas entidades locales que por sus dimensiones parecerían llamadas a ser protagonistas destacadas en materia de ordenación del territorio y urbanismo, se hayan visto relegadas, en ese ámbito, a una función secundaria o de mero apoyo en el mejor de los casos.

Esa situación hace posible que todo aquello que trasciende lo estrictamente municipal, pueda pasar automáticamente a formar parte del acervo autonómico.

Sin embargo, no todo aquello que trasciende lo municipal tiene por qué dejar de ser "local".

Sin lugar a dudas, la ordenación del territorio puede proyectarse sobre no pocas hipótesis vinculadas a las necesidades o a los intereses comunes de una pluralidad de municipios que por sí mismos o por voluntad propia, probablemente no estarían en condiciones o en disposición de aunar esfuerzos de forma voluntaria.

Y es una verdadera lástima que ante ese panorama, la única alternativa viable tenga que traducirse en la cesión de poder originariamente local a Administraciones de naturaleza diferente. Por ello, sería bueno que la mutación que debieran experimentar las Diputaciones en beneficio de la autonomía local, también tuviese una expresión adecuada en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Y ello, mediante la atribución legal de competencias dotadas de contenido tangible, estrechamente vinculadas a la mejor articulación del territorio provincial bajo criterios de solidaridad intermunicipal de difícil consecución sin una estructura capaz de imponerlos y de garantizarlos.

El art. 36.1.e) de la Ley Reguladora de las bases del Régimen Local reconoce, como competencia propia de las Diputaciones, el fomento y administración de los "intereses peculiares de la provincia". Resulta, pues, difícil entender que ese reconocimiento de un círculo de intereses de cariz esencialmente provincial, no pueda o, mejor dicho, no deba tener su adecuada traducción en la ordenación de esos mismos intereses en su proyección física o territorial. Ocurre, no obstante, que, hoy por hoy, ninguna norma de carácter básico reserva, a las Diputaciones, una parcela competencial adecuada en la materia, de lo que se sigue que muchas de las previsiones contenidas en el art. 36 de la Ley Reguladora de las bases del Régimen Local, no pasen de ser "un brindis al sol".

En otro orden de cosas, las competencias provinciales a las que nos estamos refiriendo, podrían hallar otra vía de expansión en todo lo referente al desarrollo, concreción y, en su caso, ejecución de una parte de las determinaciones de la planificación territorial autonómica de carácter general o sectorial. Algo que, hoy por hoy, desborda a la mayoría de los municipios.

El art. 36.1.d) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, se hace eco de la competencia de las Diputaciones consistente en cooperar en el fomento del desarrollo económico y social "y en la planificación en el territorio provincial", de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.

Se trata de un título competencial perfecto, en la medida en que atribuye determinados cometidos "en todo caso". De lo que se sigue el deber inexcusable de las restantes Administraciones Públicas (y muy destacadamente de las autonómicas), de suscitar la participación real y efectiva de las Diputaciones -o de las Entidades Locales que hagan sus veces- en la planificación territorial –general y parcial, o sectorial (pues la Ley no distingue)- y, como consecuencia de todo ello, el de ponderar las propuestas e iniciativas promovidas por los entes provinciales, de tal suerte que, ante la ausencia de potestades de esa índole de carácter resolutivo, la posición de las Diputaciones deba prevalecer cuando el interés supramunicipal exclusivo o predominante sea precisamente el provincial.

En ese mismo sentido, el protagonismo de las Diputaciones en materia de planificación territorial o sectorial de ámbito superior, podría mostrarse más que útil en la tarea de contribuir a perfilar con el máximo detalle posible la ubicación, características y condiciones de ejecución de las dotaciones e infraestructuras autonómicas y estatales; y ello, por gozar de una visión panorámica del territorio y de sus necesidades imposible de alcanzar, como es lógico, desde una perspectiva municipal más limitada.

La configuración de las Diputaciones como un punto de encuentro y de coordinación de intereses territoriales diversos, lleva a pensar que tales Entidades bien podrían (o deberían) ver reconocidas en su favor competencias urbanísticas propiamente dichas. En esa dirección, su parecer debiera resultar vinculante en sede de planificación municipal, en todos aquellos asuntos de carácter local susceptibles de irradiar sus efectos extramuros del ámbito territorial del ente planificador.

Esas condiciones idóneas de proximidad relativa (o de prudente alejamiento) que cabe predicar de las Diputaciones en términos generales, debiera otorgarles, por añadidura, una papel fundamental en la resolución, en vía administrativa, de los conflictos surgidos en el ámbito municipal como consecuencia de los actos de aplicación del planeamiento urbanístico.

En los últimos años, la importancia del urbanismo local ha rebrotado con inusitado vigor, y no precisamente al pairo de hechos edificantes. Pero el panorama podría mejorar sustancialmente si todos los actores supiesen de antemano de la existencia de un ente –local, pero lo suficientemente alejado del escenario del conflicto-, con competencias para zanjar la controversia en vía administrativa, con rigor, objetividad y celeridad.

Se nos podrá decir que las Diputaciones provinciales no son perfectas; pero el objetivo que debe inspirar cualquier reforma en el ámbito en el que nos movemos, no puede basarse en el designio de alcanzar la excelencia total y absoluta. A la condición humana no se la domeña tan fácilmente; eso ya lo sabemos. Pero también sabemos –y algunos por experiencia- que unas Diputaciones dotadas de los pertrechos necesarios, pueden recrear un atmósfera administrativa basada en el buen hacer y en un grado de respeto a la autonomía local en su vertiente política y a las leyes al mismo tiempo, difícil de encontrar en otros ámbitos más reducidos.

6. Epílogo

Como es de ver, estas líneas no son –ni lo pretenden- un trabajo científico. Son pura opinión. Opinión que responde a la convicción de que son precisamente los momentos de profunda crisis como los que estamos viviendo, los más propicios para acometer reformas profundas y necesarias en el orden de lo público.

Sobre todo si se trata de reformas de calado que lejos de costar dinero, pueden contribuir a la racionalización del gasto público y, sobre todo, a reducir en gran medida la complejidad de la vida administrativa. Una complejidad (basada en la metástasis de las normas y de los procedimientos) que, de no verse corregida en su rumbo actual, nos llevará derechamente al caos o, cuando menos, al generalizado incumplimiento (en buena medida sin culpa) de los mandatos normativos y, en resumidas cuentas, a la estación término de nuestra ya rampante decadencia.

En cualquier caso, habrá que convenir en que resulta paradójico el escenario que se nos ha venido ofreciendo hasta la fecha, caracterizado, por un lado, por la defensa a ultranza -en el plano teórico y jurisdiccional- del carácter necesario e indisponible de las Diputaciones provinciales (o –quiero insistir- de los Entes que pudieran hacer sus veces), y por la otra, por una respuesta del legislador básico que cabe calificar de tímida, al permitir la existente de unos Entes Locales de ámbito supramunicipal, dotados de recursos importantes y de aparatos administrativos de una cierta enjundia, pero con un elenco competencial a la postre "monográfico".


Lefebvre - EL Derecho no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación

Widgets Magazine
feedburner

Suscríbase a nuestros contenidos

Contenidos relacionados

  1. IV Encuentro de Abogados y Abogadas de Violencia de Género

    Granada, epicentro de la formación jurídica en Violencia de Género

  2. Ministerio de Empleo y Seguridad Social

    Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social

  3. Práctica Procesal

Atención al cliente: De lunes a viernes de 9 a 20 horas ininterrumpidamente. Tel 902 44 33 55 Fax. 915 78 16 17